ECLI:NL:RVS:2026:2726

202503917/1/A2. Datum uitspraak: 13 mei 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Moonflower B.V., gevestigd in Nunspeet, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 juni 2025 in zaak nr. 24/6494 in het geding tussen: Moonflower en de minister van Infrastructuur en Waterstaat. Procesverloop Bij besluit van 15 mei 2024 heeft ProRail B.V., namens de minister, het verzoek van Moonflower om nadeelcompensatie afgewezen. Bij besluit van 7 oktober 2024 heeft ProRail B.V., namens de minister, het door Moonflower daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 3 juni 2025 heeft de rechtbank het door Moonflower daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft Moonflower hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Moonflower heeft nadere stukken ingediend. De minister heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 april 2026, waar Moonflower, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.J. de Booij, advocaat te Almere, en de minister, vertegenwoordigd door mr. S. Deaney en mr. T.W. Franssen, advocaten te Den Haag, zijn verschenen. Overwegingen Achtergrond van het geschil 1. Moonflower exploiteerde sinds 1970 twee bloemenwinkels in station Amsterdam Centraal, één in de Westtunnel en één in de Middentunnel. Zij huurde ook een magazijnruimte onder het IJ-viaduct. 2. Op station Amsterdam Centraal worden verschillende projecten uitgevoerd. Met deze projecten wordt het station toekomstbestendig gemaakt om de verwachte reizigersgroei op te vangen. 3. Met een vaststellingsovereenkomst van 25 februari 2024 tussen Moonflower en NS Stations is de huurovereenkomst voor de winkel in de Westtunnel met terugwerkende kracht beëindigd per 26 december 2023. De huurovereenkomst voor de winkel in de Middentunnel en het magazijn is met de vaststellingsovereenkomst beëindigd per 26 juli 2024. In de vaststellingsovereenkomst heeft Moonflower afstand gedaan van de aanspraak op een derde winkel in de Oostpassage. Daarnaast is afgesproken dat NS Stations, bij wijze van tegemoetkoming, een bedrag van € 500.000,00 aan Moonflower voldoet. Het verzoek om nadeelcompensatie 4. Moonflower stelt in haar verzoek van 5 februari 2024 dat zij haar winkel in de Westtunnel heeft moeten sluiten vanwege de aanvang van "PHS-werkzaamheden". Doordat de Westtunnel aan de centrumzijde met houten schotten werd afgesloten, hield de passantenstroom op. Verder heeft NS Stations op 30 januari 2024 laten weten dat Moonflower de winkel in de Middentunnel en het magazijn in de periode van 15 juli 2024 tot april 2025 moest ontruimen wegens uit te voeren renovatiewerkzaamheden aan het IJ-viaduct. Moonflower stelt hierdoor € 1.500.000,00 aan schade te hebben geleden. Omdat zij al een tegemoetkoming heeft ontvangen op grond van de vaststellingsovereenkomst, heeft zij nog recht op een bedrag van € 1.000.000,00 aan nadeelcompensatie. Moonflower baseert haar verzoek om nadeelcompensatie primair op de Nadeelcompensatieregeling van het Tracébesluit Programma Hoogfrequent Spoorvervoer Amsterdam Centraal van 14 januari 2021 en subsidiair op het leerstuk van de onrechtmatige daad. 5. In haar bezwaarschrift heeft Moonflower zich op het standpunt gesteld dat haar verzoek ook is gericht aan ProRail B.V. en in dat kader is gebaseerd op artikel 4:126 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Wettelijk kader 6. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Overgangsrecht inwerkingtreding titel 4.5 7. Op 1 januari 2024 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Wns) (Stb. 2013, 50), voor zover betrekking hebbend op nadeelcompensatie, in werking getreden. Uit het in artikel IV, eerste lid, van de Wns neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft, omdat het Tracébesluit waardoor de gestelde schade is veroorzaakt vóór inwerkingtreding van de Wns is bekendgemaakt. 8. Ten tijde van belang was de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2019 van toepassing. Besluitvorming 9. Aan het besluit van 7 oktober 2024 ligt een advies van de Bezwaarcommissie ‘Tracébesluit Programma Hoogfrequent Spoorvervoer Amsterdam Centraal’ van 1 oktober 2024 ten grondslag. 10. De minister heeft zich in het besluit van 7 oktober 2024 op het standpunt gesteld dat de tijdelijke werkzaamheden in de Westtunnel werkzaamheden zijn als gevolg van het project ‘Westknoop’ en dat dit geen werkzaamheden zijn die worden verricht ter uitvoering van het Tracébesluit. Verder erkent de minister dat de tijdelijke werkzaamheden ten behoeve van de renovatie aan het IJ-viaduct consequenties hebben voor de winkel in de Middentunnel en voor het magazijn, maar ook dat zijn geen werkzaamheden ter uitvoering van het Tracébesluit. Het gaat om regulier onderhoudswerk. Ook zonder het Tracébesluit zou de renovatie moeten plaatsvinden. De minister heeft zich verder op het standpunt gesteld dat ProRail B.V. geen b-orgaan is. ProRail B.V. is dan ook niet bevoegd om op grond van artikel 4:126, eerste lid, van de Awb een verzoek om nadeelcompensatie in behandeling te nemen. De minister heeft zich tot slot op het standpunt gesteld dat de Beleidsregel niet in de mogelijkheid voorziet om een verzoek om nadeelcompensatie te zien als een verzoek om schadevergoeding wegens onrechtmatige daad. Uitspraak van de rechtbank 11. De rechtbank heeft overwogen dat de grondslag voor nadeelcompensatie volgens Moonflower drieledig is: primair op grond van de nadeelcompensatieregeling in het Tracébesluit, subsidiair op grond van artikel 4:126 van de Awb en meer subsidiair op grond van het leerstuk van onrechtmatige daad. De rechtbank heeft deze grondslagen apart besproken. 11.1. Wat betreft het verzoek om nadeelcompensatie op grond van het Tracébesluit, heeft de rechtbank het volgende overwogen. Moonflower heeft ervoor gekozen de vaststellingsovereenkomst te sluiten. Daarmee heeft zij vanaf de momenten waarop de huuropzeggingen golden, geen schade meer geleden door de werkzaamheden van ProRail B.V.. Zij exploiteerde daar vanaf die momenten namelijk geen bloemenwinkels meer. Voor zover Moonflower heeft betoogd dat zij gedwaald heeft bij het sluiten van de vaststellingsovereenkomst, geldt dat Moonflower dit kan aanvoeren in de procedure bij de civiele rechter, die tussen partijen loopt. Ook de gestelde inkomensschade die Moonflower vóór de beëindiging van de huurovereenkomsten heeft geleden komt niet voor nadeelcompensatie in aanmerking. De rechtbank heeft geoordeeld dat de afsluiting in de Westtunnel geen verband houdt met werkzaamheden die voortvloeien uit het Tracébesluit. Moonflower heeft niet aannemelijk gemaakt dat de houten schotten mede zijn geplaatst om kabel- en leidingwerkzaamheden mogelijk te maken die verband houden met het Tracébesluit. 11.2. Wat betreft het verzoek om nadeelcompensatie op grond van artikel 4:126 van de Awb, heeft de rechtbank overwogen dat Moonflower in het verzoek niet heeft verzocht om nadeelcompensatie van ProRail B.V. als gevolg van het project ‘Westknoop’. Daarbij heeft de rechtbank opgemerkt dat, zelfs als ProRail B.V. zou kunnen worden aangemerkt als bestuursorgaan, overigens geldt dat de werkzaamheden zijn vergund door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam. ProRail B.V. is dus, anders dan Moonflower stelt, niet bevoegd om op dit verzoek te beslissen. 11.3. Het verzoek van Moonflower om schadevergoeding wegens onrechtmatige daad heeft de rechtbank niet besproken. Daarover voert Moonflower immers al een procedure bij de civiele rechter. De gronden die Moonflower op dit punt heeft, kan zij bij de civiele rechter aanvoeren.