ECLI:NL:RVS:2026:2302

202406233/1/A3. Datum uitspraak: 22 april 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], gevestigd in [plaats] (land), appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 augustus 2024 in zaken nrs. 23/4692 en 23/7470 in het geding tussen: [appellante] en de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit (de Ksa). Procesverloop Bij besluit van 20 december 2022 (boetebesluit) heeft de Ksa aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.640.000,00 wegens overtreding van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de kansspelen (Wok). Bij afzonderlijk besluit van 20 december 2022 (openbaarmakingsbesluit I) heeft de Ksa besloten tot openbaarmaking van het boetebesluit. Bij besluit van 6 juni 2023 heeft de Ksa het door [appellante] tegen beide besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij afzonderlijk besluit van 6 juni 2023 (openbaarmakingsbesluit II) heeft de Ksa besloten tot openbaarmaking van dat besluit. Bij besluit van 24 oktober 2023 heeft de Ksa het door [appellante] tegen het openbaarmakingsbesluit II gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 23 augustus 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit op bezwaar van 6 juni 2023 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven en het beroep tegen het besluit op bezwaar van 24 oktober 2023 ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De Ksa heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellante] en de Ksa hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 maart 2026, waar [appellante], via videoverbinding vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. S. van der Veldt en mr. J.L. Vissers, advocaten te ‘s-Hertogenbosch en de Ksa, vertegenwoordigd door mr. M.J. Reitsema en mr. drs. R.G.J. Wildemors, zijn verschenen. Overwegingen 1. [appellante] is exploitant van de [website] en heeft daarop zonder vergunning online kansspelen aangeboden op, in elk geval mede, de Nederlandse markt. Volgens de Ksa is dit in strijd met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wok. Daarom heeft de Ksa met het boetebesluit van 20 december 2022 aan [appellante] een boete opgelegd van € 12.640.000,-. Bij de vaststelling van de boete heeft de Ksa de ‘Boetebeleidsregels voor het aanbieden van kansspelen op afstand zonder vergunning, Kansspelautoriteit’ van 1 oktober 2021 (Boetebeleidsregels) gevolgd. Het boetebesluit is gebaseerd op het rapport van 23 augustus 2022 (boeterapport). Volgens de Ksa volgt hieruit dat het aanbod van [appellante] (ook) op Nederland was gericht. In het algemeen belang van informatievoorziening en transparantie heeft de Ksa het boetebesluit met het openbaarmakingsbesluit van 20 december 2022 openbaar gemaakt. 2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Ksa de boete terecht aan [appellante] heeft opgelegd. Verder heeft de rechtbank de opgelegde basisboete en de verhoging door de boeteverhogende omstandigheden passend en niet onevenredig hoog geacht. Toch heeft de rechtbank het besluit op bezwaar van 6 juni 2023 vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten. De reden daarvoor is dat de Ksa bij de berekening van het wettelijk boetemaximum in het boetebesluit en in het besluit op bezwaar van 6 juni 2023 een andere uitleg aan het begrip omzet als bedoeld in artikel 35a, tweede lid, van de Wok heeft gegeven dan in het verweerschrift en tijdens de zitting van de rechtbank. Tot slot heeft de rechtbank over de openbaarmakingsbesluiten geoordeeld dat de Ksa het belang van transparantie en het verstrekken van informatie redelijkerwijs zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van [appellante] bij het voorkomen van reputatieschade. 3. [appellante] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. In hoger beroep heeft zij zowel tegen de opgelegde boete als tegen de openbaarmakingsbesluiten g Verder was de euro ook alvast als betaalmiddel/valuta ingevuld; D) In de paragraaf Availability of Games op pagina 3 (onder punt 4) van de Terms & Conditions stond Nederland vermeld in een opsomming van landen waarvoor bepaalde spellen bij uitsluiting beschikbaar zijn; E) Op pagina 1 van de Terms & Conditions was een opsomming van landen opgenomen waarvan de ingezetenen geen ‘real money games’ mogen spelen op de website. Nederland werd niet in deze lijst vermeld; F) In de paragraaf Withdrawal/Refund Policy, op pagina 5 van de Terms & Conditions, stond dat Mastercard voor onder andere Nederland werd ondersteund. Verder kon de euro als betaalmiddel worden gebruikt en kon onder meer gekozen worden voor de betaalmethode ‘Bank Direct’. Via deze betaalmethode kon er na doorgeleiding betaald worden via de Nederlandse betaalomgeving van ABN AMRO, zodat het overgrote deel van het betaalproces in de Nederlandse taal plaatsvond. 5.4. Gelet op wat onder 5.2 is overwogen is de Afdeling van oordeel dat de Ksa met de hiervoor genoemde omstandigheden in onderlinge samenhang bezien zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de website blijkens haar inrichting mede was gericht op de Nederlandse markt en dat daarmee is komen vast te staan dat [appellante] artikel 1, eerste lid, aanhef en sub a, van de Wok heeft overtreden. Wat [appellante] verder heeft aangevoerd maakt dit oordeel niet anders. Zo is het feit dat het mogelijk was om vanuit Nederland met de euro te betalen, wel een relevante omstandigheid bij de beoordeling of sprake is van mede gerichtheid op de Nederlandse markt. Ook de stelling dat [appellante] niet de wil zou hebben gehad om de Nederlandse spelers te bereiken, slaagt niet. Het had op de weg van [appellante] gelegen om ervoor te zorgen dat de Nederlandse speler geen toegang had tot de website, wat zij heeft nagelaten (vergelijk punt 3.3.3 van het arrest van 18 februari 2005, ECLI:NL:HR:2005:AR4841). De rechtbank is dan ook terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. Voor zover [appellante] aanvoert dat de rechtbank ten onrechte niet alle argumenten heeft besproken die zij heeft aangevoerd tegen de omstandigheden die de Ksa heeft betrokken bij zijn beoordeling of de website mede op Nederland is gericht, overweegt de Afdeling dat uit de artikelen 8:69 en 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet volgt dat de bestuursrechter in haar uitspraak op alle aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan. Dat is alleen anders als een niet besproken argument tot een ander oordeel had moeten leiden. Maar dat heeft [appellante] in hoger beroep niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank heeft zich dan ook mogen beperken tot de kern van de door [appellante] naar voren gebrachte gronden. 5.5. Het betoog slaagt niet. Reformatio in peius 6. [appellante] betoogt verder dat de Ksa het verbod van reformatio in peius heeft geschonden door tijdens de beroepsprocedure zijn standpunt over het omzet-begrip, in de zin van artikel 35a, tweede lid, van de Wok, te wijzigen. Volgens [appellante] is sprake van een verslechtering van haar uitgangspositie, omdat met het gewijzigde standpunt het wettelijk boetemaximum hoger ligt. Daarmee rekt de Ksa zijn boetebevoegdheid op, aldus [appellante]. 6.1. Het verbod van reformatio in peius houdt in dat degene die bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld, door de beslissing op het bezwaar of beroep in beginsel niet in een slechtere positie mag belanden dan waarin hij zou hebben verkeerd als hij geen rechtsmiddel zou hebben aangewend. 6.2. De Afdeling is van oordeel dat de Ksa niet heeft gehandeld in strijd met het verbod op reformatio in peius, omdat [appellante] niet in een ongunstigere positie terecht is gekomen door het instellen van beroep. Tijdens de beroepsprocedure heeft de Ksa alleen zijn standpunt over het begrip omzet in de zin artikel 35a, tweede lid, van de Wok, gewijzigd. De wijziging van het standpunt over het omzet-begrip heeft hier niet tot gevolg gehad dat Dit toetst de Afdeling zonder terughoudendheid. In het hiernavolgende beoordeelt de Afdeling of de rechtbank de opgelegde boete terecht evenredig heeft geacht. 7.4. Het betoog slaagt niet. Zijn de Boetebeleidsregels in strijd met evenredigheidsbeginsel? 8. Zoals gezegd, heeft de Ksa bij de vaststelling van de boete de Boetebeleidsregels gevolgd. Uit de Boetebeleidsregels volgt dat de boete bestaat uit een basisboete, die wordt verhoogd als zich boeteverhogende omstandigheden voordoen. In de Boetebeleidsregels staat dat bij de berekening van de boete wordt gekeken naar de omzet van de overtreder. Als de omzet van de overtreder minder is dan 15 miljoen euro wordt de boete berekend aan de hand van vaste bedragen. Als de omzet van de overtreder meer dan 15 miljoen euro is, wordt de boete berekend aan de hand van de omzet. Anders dan bij het bepalen van het boetemaximum zoals bedoeld in artikel 35a van de Wok, verstaat de Ksa hier onder omzet de in Nederland behaalde omzet of een schatting daarvan. Daarbij hanteert de Ksa als definitie van deze omzet: de som van alle inzetten in Nederland. Dit wordt berekend aan de hand van het bruto spelresultaat (BSR) per bezoek in Nederland. Hieronder wordt verstaan het verschil tussen van spelers ontvangen inzetten en de aan spelers beschikbaar gestelde prijzen. Als een overtreder een omzet heeft van minder dan 15 miljoen euro is de basisboete € 600.000,-. Als een overtreder een omzet heeft van meer dan 15 miljoen euro is de basisboete gelijk aan 4% van de omzet. De basisboete kan worden verhoogd in het geval zich boeteverhogende omstandigheden voordoen. Wat daaronder wordt verstaan is uitgewerkt in de Boetebeleidsregels, onder 5, en in de toelichting daarvan. 8.1. Om in overeenstemming met de Boetebeleidsregels de omzet van [appellante] te schatten, heeft de Ksa eerst de geschatte inzet per bezoek berekend. Omdat het BSR gemiddeld 5% van de som van alle inzetten bedraagt, heeft de Ksa het geschatte BSR per bezoek in Nederland (€ 11,51) vermenigvuldigd met een factor 20. De uitkomst daarvan is de geschatte inzet per bezoek (€ 230,24). Vervolgens wordt deze geschatte inzet per bezoek vermenigvuldigd met het aantal bezoeken in Nederland aan www.bobcasino.com (1.0980.054). De uitkomst hiervan is wat in de beleidsregels bedoeld wordt met ‘omzet’, ook wel de ‘som van alle inzetten’. In het geval van [appellante] heeft de Ksa nog een correctie toegepast door de omzet in Nederland te delen door twee. De uiteindelijke berekening van de omzet komt daarmee uit op een bedrag van € 126.407.930,-. De basisboete is vervolgens vastgesteld op 4%, omdat het gaat om een omzet gelijk of hoger dan 15 miljoen euro. De basisboete voor [appellante] is dus € 5.056.317,20. Ook heeft de Ksa boeteverhogende omstandigheden aanwezig geacht. Door deze boeteverhogende omstandigheden heeft Ksa de basisboete verhoogd met 2,5%. Ook heeft de Ksa de boete verhoogd met 100%, omdat volgens de Ksa sprake is van recidive. Dit had kunnen leiden tot een boete van 13% van de omzet, maar de Ksa heeft de boete vastgesteld op 10% van de omzet. De boete is daarom vastgesteld op € 12.640.000,-. 8.2. [appellante] betoogt dat de Boetebeleidsregels en de toepassing daarvan onevenredig zijn. Zij voert daartoe aan dat de Ksa ten onrechte als definitie van de omzet ‘de som van alle inzetten’ hanteert. Volgens [appellante] moet de Ksa in zijn beleid de in Nederland behaalde netto-opbrengst als uitgangspunt nemen. Omdat de basisboete 4% is van de som van alle inzetten en het BSR 5% daarvan is, heeft de omzet-definitie die de Ksa hanteert tot gevolg dat steeds een boete wordt opgelegd van minimaal 80% van het BSR. Dat dit onevenredig is, blijkt volgens [appellante] wanneer de Boetebeleidsregels worden vergeleken met de boetebeleidsregels van andere bestuursorganen, zoals de Autoriteit Consument en Markt (ACM). Ook voert [appellante] aan dat de Ksa in de beleidsregels onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de basisboete evenredig is, gele Gelet op de gemiddelde structurele jaarlijkse lasten bij legaal aanbieden van kansspelen op afstand en gezien de eis dat de hoogte van de boete moet aansluiten bij de draagkracht van de overtreder, gaat de Ksa niet voorbij aan het doel van de wetgever door bij omzetten hoger dan 15 miljoen euro de boete te relateren aan een percentage daarvan. De Afdeling acht het boetebeleid daarom in zoverre niet onevenredig. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. 8.6. Het betoog slaagt niet. Boeteverhogende omstandigheden 9. Ook betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Ksa boeteverhogende omstandigheden heeft mogen betrekken bij de vaststelling van de hoogte van de boete. Volgens [appellante] zijn deze boeteverhogende omstandigheden ongeschikt om als zodanig te gebruiken. Zij voert daartoe aan dat het in rekening brengen van inactiviteitskosten een effectief middel is om te voorkomen dat spelers een spelersrekening gebruiken om gelden te parkeren. Volgens [appellante] is immers een feit van algemene bekendheid dat spelersrekeningen aangehouden bij casino's worden gebruikt om witwassen te faciliteren. Om dit tegen te gaan, heeft de Maltese Kansspelautoriteit (MGA) in 2018 de zogenaamde Gaming Authorisations and Compliance Directive geïmplementeerd. Conform deze richtlijn moeten op Malta vergunde aanbieders maatregelen implementeren om inactieve accounts te voorkomen. Anders dan de Ksa in de beleidsregels aanneemt, is het in rekening brengen van inactiviteitskosten niet bedoeld om spelers te benadelen, maar om te voorkomen dat spelersrekeningen worden gebruikt om witwassen te faciliteren. Verder voert [appellante] aan dat de Ksa niet heeft gemotiveerd waarom het aanbieden van een mogelijkheid om op anonieme wijze geld te storten als boeteverhogende omstandigheid moet gelden. Ook voert [appellante] aan dat de Ksa onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het hanteren van onredelijke algemene voorwaarden als een boeteverhogende omstandigheid moet worden gezien. Ook is het verhogen van de basisboete om deze reden in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat deze omstandigheid niet is voorzien bij wet of in de Boetebeleidsregels. Bovendien had [appellante] deze omstandigheid moeten meewegen onder E ‘de voorwaarden van de prijzen’ van de boeteverhogende omstandigheden, aldus [appellante]. Tot slot, voert [appellante] aan dat het voorbarig was om recidive vast te stellen, omdat ten tijde van het opleggen van deze boete de eerder opgelegde boete nog niet onherroepelijk was. Ook de omstandigheid dat de Boetebeleidsregels zijn gewijzigd ten opzichte van de eerdere overtredingen, waardoor de basisboete nu vele malen hoger is, maakt het meewegen van recidive onevenredig, aldus [appellante]. 9.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de Ksa boeteverhogende omstandigheden heeft mogen betrekken bij de vaststelling van de hoogte van de boete. Ook ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de boeteverhogende omstandigheden ongeschikt zijn om als zodanig te gebruiken. Zij overweegt daartoe als volgt. 9.2. Onder 5 van de Boetebeleidsregels is een aantal boeteverhogende omstandigheden opgenomen. Als zich een of meer van deze omstandigheden voordoen, wordt de basisboete verhoogd met het bij de boeteverhogende omstandigheid genoemde bedrag of, als sprake is van een basisboete van 4% van de omzet, het daarbij genoemde percentage. In het navolgende zal de Afdeling de in geschil zijnde boeteverhogende omstandigheden een voor een beoordelen. 9.3. De Afdeling is van oordeel dat de Kansspelautoriteit het in rekening brengen van inactiviteitskosten als boeteverhogende omstandigheid heeft mogen aanmerken. Het is niet onredelijk om inactiviteitskosten als boeteverhogende omstandigheid aan te merken, omdat het in rekening brengen van dit soort kosten consumenten benadeelt, terwijl tegenover deze kosten geen noemenswaardige tegenprestatie van de aanbieder staat. Dat, zoals [appellante] betoogt, h Ook is geen inzicht gegeven in de kosten die [appellante] stelt gemaakt te hebben. Er zijn daarom geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de boete in het geval van [appellante] onevenredig is. 10.2. Het betoog slaagt niet. Geen grond voor openbaarmaking? 11. Tot slot betoogt [appellante] dat nu het boetebesluit geen stand kan houden, er geen grond meer bestaat voor publicatie daarvan. De openbaarmaking moet daarom ook ongedaan worden, aldus [appellante]. 11.1. Omdat de Ksa op goede gronden de boete heeft opgelegd, ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat de publicatie daarvan of van het besluit op bezwaar van 6 juni 2022 ongedaan moet worden gemaakt. 11.2. Het betoog slaagt niet. Slotsom 12. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen. 13. De Ksa hoeft geen proceskosten te vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen. Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G.L. Soetens, griffier. w.g. Drop voorzitter w.g. Soetens griffier Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026 1072 BIJLAGE Wet op de kansspelen Artikel 1 1. Behoudens het in Titel Va van deze wet bepaalde is het verboden: a. gelegenheid te geven om mede te dingen naar prijzen of premies, indien de aanwijzing der winnaars geschiedt door enige kansbepaling waarop de deelnemers in het algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen, tenzij daarvoor ingevolge deze wet vergunning is verleend; […] Artikel 35a 1. De raad van bestuur kan een bestuurlijke boete opleggen wegens overtreding van de voorschriften vastgesteld bij of krachtens de artikelen 1, eerste lid, onder a, b en d, tweede lid, 1b, 4a, 7, 10, 13, 14, 14c, 14d, eerste lid, 20, eerste lid, 21, 25, 27, 27c, 27e, eerste lid, 27i, 27j, eerste lid, 27ja, 30h, eerste lid, 30j, eerste lid, 30m, eerste lid, 30q, derde lid, 30r, derde en vierde lid, 30t, eerste, tweede en vijfde lid, 30u, eerste lid, 30v, 30z, 31h, 31i, eerste en tweede lid, 31j, 31k, 31l, 31m, 34k en 34l, en 34n, tweede lid. De raad van bestuur kan voorts een bestuurlijke boete opleggen wegens handelen in strijd met artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en wegens het verbreken, opheffen of beschadigen van een verzegeling als bedoeld in artikel 34d of wegens het op andere wijze verijdelen van de door de verzegeling bedoelde afsluiting. 2. De bestuurlijke boete die voor een overtreding als bedoeld in het eerste lid kan worden opgelegd bedraagt ten hoogste het bedrag van de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht of, indien dat meer is, 10% van de omzet in het boekjaar voorafgaande aan de beschikking. 3. De berekening van de omzet, bedoeld in het tweede lid, geschiedt op de voet van het bepaalde in artikel 377, zesde lid, van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek voor de netto-omzet. […] Burgerlijk Wetboek Boek 2 Artikel 377 […] 6. Onder de netto-omzet wordt verstaan de opbrengst uit levering van goederen en diensten uit het bedrijf van de rechtspersoon, onder aftrek van kortingen en dergelijke en van over de omzet geheven belastingen. […] Artikel 380 1. Indien de inrichting van het bedrijf van de rechtspersoon is afgestemd op werkzaamheden in verschillende bedrijfstakken, wordt met behulp van cijfers inzicht gegeven in de mate waarin elk van de soorten van die werkzaamheden tot de netto-omzet heeft bijgedragen. 2. De netto-omzet wordt op overeenkomstige wijze gesplitst naar de onderscheiden gebieden waarin de rechtspersoon goederen en diensten levert. […] Boetebeleidsregels voor het aanbieden van kansspelen op afstand zonder vergunning, Kansspelautoriteit 1. Inleiding De boetebeleidsregels, laatstelijk herzien op 1 maart 2019, worden per 1 oktober 2021 geactualiseerd. Deze actualisering heeft te maken met de wet Kanss Dit percentage wordt verhoogd in het geval van het zich voordoen van boeteverhogende omstandigheden. 5. Boeteverhogende omstandigheden De basisboete wordt verhoogd indien onderstaande boeteverhogende omstandigheden zich voordoen. Per omstandigheid wordt vermeld welk vast bedrag er bij de basisboete van € 600.000,- komt, dan wel hoeveel procentpunten er bij de basisboete van 4% van de omzet worden geteld. De lijst is niet limitatief: ook andere, op dit moment nog niet voorziene, omstandigheden kunnen tot een verhoging leiden. De Kansspelautoriteit hanteert de volgende boeteverhogende omstandigheden: In aanvulling hierop hanteert de Kansspelautoriteit de volgende boeteverhogende omstandigheid: In geval van recidive verhoogt de Kansspelautoriteit de bestuurlijke boete (inclusief verhogende omstandigheden) met 100%, tenzij dit percentage gezien de omstandigheden van het concrete geval evident onredelijk is. TOELICHTING Inleiding De raad van bestuur van de Kansspelautoriteit is bevoegd om op grond van artikel 35a van de Wok een bestuurlijke boete op te leggen voor het o.a. aanbieden van kansspelen op afstand in Nederland zonder vergunning van de Kansspelautoriteit. Kansspelen op afstand zijn kansspelen waaraan de speler met elektronische communicatiemiddelen en zonder fysiek contact met (het personeel van) de organisator van de kansspelen, of een derde die ten behoeve van de deelname aan de kansspelen een ruimte en middelen ter beschikking stelt, deelneemt. Bij het bepalen van de boete en de hoogte daarvan zal de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit deze boetebeleidsregels toepassen. In het navolgende zal voor het gemak enkel worden gesproken van de Kansspelautoriteit, ook als daarmee de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit wordt bedoeld. Bij de vaststelling van de (hoogte van de) boete zal de Kansspelautoriteit de toepasselijke bepalingen van Hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), alsmede de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht nemen. De Wok bepaalt dat de bestuurlijke boete die voor het zonder vergunning aanbieden van (online) kansspelen kan worden opgelegd, ten hoogste het bedrag van de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht bedraagt of, indien dat meer is, 10% van de omzet in het boekjaar voorafgaande aan de beschikking. De Kansspelautoriteit geeft met deze boetebeleidsregels naar haar huidige inzichten invulling aan haar beleidsvrijheid. De Kansspelautoriteit is van mening dat een overtreding niet lonend zou mogen zijn voor een illegale aanbieder. Het opleggen van een boete heeft daarom ook als eerste een punitief karakter: het begaan van een overtreding moet bestraft worden. Daarnaast heeft het opleggen van een boete, al dan niet in combinatie met andere bestuurlijke maatregelen, een preventief karakter. De Kansspelautoriteit stelt de boete of combinatie van maatregelen op een zodanig niveau vast dat deze, in het kader van specifieke preventie, een overtreder weerhoudt van het begaan van een volgende overtreding en, in het kader van algemene preventie, potentiële overtreders afschrikt. De boetebeleidsregels dienen tegen de achtergrond van deze beoogde preventie te worden gezien. Reikwijdte Deze beleidsregel zal worden toegepast op illegaal online aanbod dat wordt aangeboden door bedrijven die dat op professionele en commerciële schaal doen. Deze beleidsregel ziet in beginsel niet op illegaal aanbod door particulieren op platforms zoals Facebook (zogenoemde diploterijen etc.). Hierop kan echter een uitzondering worden gemaakt indien bijzondere omstandigheden van het geval daartoe aanleiding geven. Het is aan de Kansspelautoriteit om dat te beoordelen. Daarbij kan gedacht worden aan de mate van professionaliteit van de particuliere aanbieder en het bedrijfsmatige karakter van zijn aanbod of het gericht zijn op minderjarigen en/of andere kwetsbare personen. De wijze van berekening van de boete Hoe de boete wordt berekend, is afhankelijk v De initiële lasten per vergunninghouder zijn berekend op circa € 800.000,- en de structurele jaarlijkse lasten bedragen eveneens circa € 800.000,-.1 In dat licht bezien is een basisboete van € 600.000,- in beginsel redelijk en evenredig te noemen. De basisboete wordt verhoogd in het geval er zich boeteverhogende omstandigheden voordoen. Dat wordt hieronder toegelicht. Boeteverhogende omstandigheden Vergunde aanbieders van online kansspelen zijn aan tal van wettelijke voorschriften en voorwaarden gebonden waarop door de Kansspelautoriteit toezicht wordt gehouden. Die voorschriften en voorwaarden zorgen ervoor dat de Nederlandse speler op een veilige en verantwoorde manier kan deelnemen aan (online) kansspelen. Het onvergund aanbieden van online kansspelen doet hieraan sterke afbreuk. Immers, door het ontbreken van toezicht kan niet gegarandeerd worden dat sprake is van een veilige of verantwoorde speelomgeving. Naast het onvergund aanbieden op zich, kunnen er omstandigheden zijn die nog meer afbreuk doen aan een veilige of verantwoorde speelomgeving. Die omstandigheden worden benoemd in de boetebeleidsregels. Het betreffen veelal omstandigheden waaraan vergunninghouders eveneens dienen te voldoen. Bij het zich voordoen van zulke omstandigheden zal de basisboete dan ook verhoogd worden. Overigens betreft het hier geen uitputtende lijst van omstandigheden die kunnen leiden tot een verhoging van de boete. Er kunnen omstandigheden zijn die kunnen leiden tot een verhoging van de boete maar die (nog) niet worden genoemd in de boetebeleidsregels. Per omstandigheid kan de volgende toelichting worden gegeven: A. Kwetsbare groepen, waaronder minderjarigen, zijn extra vatbaar voor kansspelverslaving. Indien een aanbieder zich hier op richt, levert dit een boeteverhogende omstandigheid op. Het zich richten op minderjarigen kan blijken uit de wijze waarop de website is gepresenteerd, zoals het gebruik van tekenfilm- of cartoonfiguren die populair zijn bij kinderen. Daarnaast kan het ook blijken door adverteren met of refereren aan idolen van jongeren. Onder ‘andere kwetsbare groepen’ verstaat de Kansspelautoriteit in ieder geval ook jongvolwassenen tot 24 jaar, personen die risicovol of problematisch spelgedrag vertonen en spelers die zich hebben uitgesloten van deelname bij de aanbieder. Gerichtheid op deze groepen kan ook blijken uit reclame-uitingen. B. In de onderdelen 2.2 en 2.3 van bijlage 2 van de regeling Kansspelen op afstand staan verschillende weddenschappen die voor vergunninghouders niet zijn toegestaan. Als een aanbieder een of meerdere van deze verboden spellen aanbiedt, levert dit een boeteverhogende omstandigheid op. Behalve de genoemde weddenschappen, leveren ook alle andere spellen waarvoor géén Koa-vergunning kan worden verkregen, maar ook live-betting en event-betting een boeteverhogende omstandigheid op. C. Het in rekening brengen van kosten voor (tijdelijk) inactieve accounts benadeelt consumenten. Tegenover deze (soms hoge) kosten staat geen noemenswaardige tegenprestatie van de aanbieder. Het is bovendien overbodig om deze kosten in rekening te brengen om bijvoorbeeld consumenten zo te bewegen tot het sluiten van hun account. Een aanbieder kan er immers voor kiezen na een bepaalde termijn van inactiviteit het account zelf te sluiten en het bedrag terug te storten op de bij hem bekende tegenrekening van de speler. Het is daarbij niet van belang of het in rekening brengen van kosten verplicht is volgens een buitenlandse vergunning. D. Gebleken is dat onjuiste of irrelevante mededelingen worden gedaan op websites met kansspelen over verleende vergunning(en) en/of toezicht. Enkele voorbeelden zijn: −De vermelding van Europees toezicht, een Europese vergunning, al dan niet samen met het tonen van het logo van de Europese Unie. Dit is onjuist aangezien noch een Europese vergunning noch Europees toezicht bestaat; −Het vermelden van een niet bestaande vergunning, zoals een vergunning in een land zonder