ECLI:NL:RVS:2026:2287

202306622/1/A3. Datum uitspraak: 22 april 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Holland Casino N.V., gevestigd in Hoofddorp, gemeente Haarlemmermeer, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 september 2023 in zaken nrs. 22/2858, 22/3129 en 22/4066 in het geding tussen: Holland Casino en de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit (de Ksa). Procesverloop Bij besluit van 3 december 2021 heeft de Ksa aan Holland Casino een last onder dwangsom opgelegd. Bij afzonderlijk besluit van 3 december 2021 heeft de Ksa besloten tot openbaarmaking van het dwangsombesluit. Bij besluit van 19 april 2022 heeft de Ksa de door Holland Casino daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij afzonderlijk besluit van 19 april 2022 heeft de Ksa besloten tot openbaarmaking van dat besluit op bezwaar. Bij besluit van 28 april 2022 heeft de Ksa aan besloten tot invordering van de aan Holland Casino opgelegde last onder dwangsom. Bij afzonderlijk besluit van 27 juni 2022 heeft de Ksa besloten tot openbaarmaking van het invorderingsbesluit. De rechtbank heeft de bezwaren van Holland Casino tegen het invorderingsbesluit van 28 april 2022 en de openbaarmakingsbesluiten van 19 april 2022 en 27 juni 2022 als beroep behandeld. Bij uitspraak van 8 september 2023 heeft de rechtbank de door Holland Casino ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft Holland Casino hoger beroep ingesteld. De Ksa heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 november 2025, waar Holland Casino, vertegenwoordigd door mr. D. Haije en mr. G.P. Roth, advocaten in Amsterdam, vergezeld door [personen], en de Ksa, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Wildemors en mr. M.J. Reitsema, zijn verschenen. Overwegingen Inleiding 1. Holland Casino heeft een vergunning voor het aanbieden van kansspelen in haar fysieke vestigingen. Sinds 1 oktober 2021 heeft zij ook een vergunning voor het aanbieden van online kansspelen. Deze biedt zij aan op de kansspelinterface van haar website, www.hollandcasino.nl. Op deze kansspelinterface zijn navigatieknoppen, ofwel hyperlinks, geplaatst met de tekst "vestigingen" en "restaurants". Deze hyperlinks leiden de consument naar de website van de fysieke vestigingen en restaurants van Holland Casino, waarop onder meer informatie te vinden is over activiteiten en acties aldaar. 2. De Ksa heeft Holland Casino een last onder dwangsom opgelegd, omdat zij door het plaatsen van deze hyperlinks reclame maakt voor activiteiten in haar fysieke vestigingen. Dit is volgens de Ksa in strijd met de Wet op de kansspelen (de Wok), gelezen in samenhang met het Besluit kansspelen op afstand (het Bkoa). De last onder dwangsom strekt ertoe dat Holland Casino uiterlijk 22 december 2021 alle reclame- en wervingsactiviteiten voor activiteiten in haar vestigingen op de website voor haar online kansspelaanbod moet verwijderen en verwijderd moet houden. Als Holland Casino dat niet doet, verbeurt zij een dwangsom van maximaal € 25.000,00. 3. Holland Casino heeft gehoor gegeven aan de last onder dwangsom door de hyperlinks van haar kansspelinterface te verwijderen. Op 2 februari 2022 heeft de Ksa echter geconstateerd dat bij een bezoek aan de kansspelinterface een pop-up venster verschijnt met een verwijzing naar de vestigingen van Holland Casino. Deze pop-up kan op twee manieren door de consument worden weggeklikt: óf door op hyperlink naar de website van de vestigingen te klikken, óf door op een kruisje te klikken. Volgens de Ksa heeft Holland Casino aldus niet voldaan aan de last. De Ksa heeft daarom besloten tot invordering van de volledige dwangsom. Aangevallen uitspraak 4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Ksa zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Holland Casino door op haar kansspelinterface hyperlinks te plaatsen, reclame maakt voor activiteiten in haar vestigingen. De hyperlinks met de tekst "vestigingen" en of "r Het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom is daarom volgens Holland Casino onrechtmatig, wat dan ook geldt voor het invorderingsbesluit en de openbaarmakingsbesluiten. 8.1. Bij besluit van 3 december 2021 heeft de Ksa aan Holland Casino een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat Holland Casino binnen zeven dagen na dagtekening van dit besluit de overtreding van artikel 4a, tweede lid, van de Wok, gelezen in samenhang met artikel 4.2, vijfde lid, van het Bkoa, bestaande uit reclame maken voor andere vergunde kansspelen dan kansspelen op grond van de vergunning kansspelen op afstand, op de (mobiele) website waarop Holland Casino kansspelen aanbiedt, beëindigd te hebben en te houden. Dat betekent ook dat in ieder geval alle hyperlinks die direct of indirect verwijzen naar vestigingen van Holland Casino verwijderd dienen te worden en dienen te blijven. Wanneer niet aan de opgelegde last wordt voldaan, wordt door Holland Casino een dwangsom van maximaal € 25.000,00 verbeurd. 8.2. Niet in geschil is dat op de kansspelinterface van Holland Casino, bereikbaar via www.hollandcasino.nl, bovenin een navigatieknop met de tekst "vestigingen" zichtbaar was, die een hyperlink vormde naar de fysieke vestigingen van Holland Casino. Ook onderaan de website was een hyperlink met de tekst "vestigingen" zichtbaar. 8.3. Artikel 4.2, vijfde lid, van het Bkoa bepaalt dat de vergunninghouder op de kansspelinterface geen wervings- of reclameactiviteiten voor andere goederen en diensten dan de vergunde kansspelen toestaat. Volgens het besluit van 3 december 2021 houdt de last in om de overtreding van dat verbod, bestaande uit reclame maken voor andere vergunde kansspelen dan kansspelen op grond van de vergunning kansspelen op afstand, op de (mobiele) website waarop Holland Casino kansspelen aanbiedt, beëindigd te hebben en te houden. Dat betekent volgens de last ook dat in ieder geval alle hyperlinks die direct of indirect verwijzen naar vestigingen van Holland Casino verwijderd dienen te worden en dienen te blijven. 8.4. Naar het oordeel van de Afdeling moeten de hyperlinks die doorverwijzen naar de fysieke vestigingen van casino’s worden aangemerkt als het maken van reclame voor andere vergunde kansspelen dan kansspelen op grond van de vergunning kansspelen op afstand. Vergelijk de uitspraak van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:169), onder 6.1. Hoewel Holland Casino stelt dat geen sprake is van hyperlinks, maar van navigatieknoppen, is het gevolg gelijk. Namelijk dat de consument door erop de klikken naar de pagina met de vestigingen van Holland Casino wordt geleid. Holland Casino kan ook niet worden gevolgd in haar stelling dat uit de uitspraak van 22 januari 2020 volgt dat de Afdeling bedoeld heeft dat de hyperlinks alleen in samenhang met de andere uitingen als reclame kunnen worden aangemerkt. Met de hyperlinks worden consumenten doorgeleid naar de fysieke vestigingen van Holland Casino, ter bevordering van de aldaar aangeboden diensten. 8.5. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ook had moeten kijken naar de uitleg van het begrip "wervings- en reclameactiviteiten" in andere regelgeving. Het gaat in deze zaak om de uitleg van het begrip wervings- en reclameactiviteiten, zoals bedoeld in het Bkoa. Dit is specifieke regelgeving. De begrippen moeten in lijn met het doel van die regeling worden uitgelegd, namelijk het kanaliseren van kansspelen op afstand. 8.6. Holland Casino wijst nog op artikel 4.34, eerste lid, onder a, van het Bkoa, op grond waarvan de vergunninghouder op het voor eenieder toegankelijke deel van de kansspelinterface en op de spelersinterface in ieder geval toegang biedt tot informatie onder meer met betrekking tot zijn geografische adres. Het geografische adres van Holland Casino is echter gelegen in Hoofddorp. De hyperlink verwijst naar de fysieke vestigingen van Holland Casino waar kansspelen gespeeld kunnen worden, niet naar de locatie van Holland Casino in Hoofddorp. 8.7. 10.1. Artikel 52, eerste lid, van het EU Handvest erkent dat aan de uitoefening van in het EU Handvest neergelegde rechten beperkingen kunnen worden gesteld, voor zover bij wet in deze beperkingen is voorzien, de beperkingen de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Zie het arrest van het Hof van Justitie van 8 mei 2019 (ECLI:EU:C:2019:383), punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak. 10.2. Daargelaten de vraag of Holland Casino als staatsdeelneming een beroep kan doen op de vrijheid van ondernemerschap, die is neergelegd in artikel 16 van het EU Handvest, is die beperking op grond van artikel 4.2, vijfde lid, van het Bkoa naar het oordeel van de Afdeling noodzakelijk ter bescherming van het algemeen belang, te weten het kanaliseren van spelers naar vergund kansspelaanbod, de bescherming van de consument en het voorkomen van kansspelverslaving. Dit zijn in de rechtspraak van het Hof van Justitie aanvaarde dwingende redenen van algemeen belang die nationale beperkingen op het terrein van de kansspelen kunnen rechtvaardigen. Zoals volgt uit hetgeen is overwogen onder 9.1 is de beperking op grond van artikel 4.2, vijfde lid, van het Bkoa evenredig. In hetgeen Holland Casino heeft aangevoerd kan daarom geen grond worden gezien voor het oordeel dat de beperking aan wervings- en reclameactiviteiten een ongerechtvaardigde inbreuk maakt op haar vrijheid van ondernemerschap. 10.3. Daargelaten of Holland Casino, gelet op het arrest van het EHRM van 2 maart 2023 (ECLI:CE:ECHR:2023:0302JUD005213219), punt 98 tot en met 101, als staatsdeelneming een beroep kan doen op artikel 10 van het EVRM, slaagt dat beroep evenmin. Met het opleggen van de last is een inbreuk gemaakt op de vrijheid van meningsuiting van Holland Casino. Dat neemt niet weg dat uit artikel 10, tweede lid, van het EVRM volgt dat deze vrijheid kan worden onderworpen aan beperkingen, voor zover die beperkingen bij de wet zijn voorzien, zijn ingegeven door een of meer in die bepaling vermelde doelstellingen en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn, dat wil zeggen gerechtvaardigd door een dwingende maatschappelijke behoefte en met name evenredig aan het nagestreefde legitieme doel. De beperking op de vrijheid van meningsuiting volgt uit artikel 4.2, vijfde lid, van het Bkoa en is daarom bij wet voorzien. Naar het oordeel van de Afdeling is die beperking, gelet op het nagestreefde doel, ook noodzakelijk in een democratische samenleving. In het kanaliseren van spelers naar vergund kansspelaanbod, de bescherming van de consument en het voorkomen van kansspelverslaving ziet de Afdeling het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid en de rechten van anderen als legitieme doelen op grond waarvan gelet op artikel 10, tweede lid, van het EVRM de vrijheid van meningsuiting mag worden beperkt. Zoals ook volgt uit 9.1 en 10.2, is de beperking aan wervings- en reclameactiviteiten gerechtvaardigd door een dwingende maatschappelijke behoefte en evenredig aan het nagestreefde legitieme doel. 10.4. Het betoog slaagt niet. Invordering dwangsom 11. Verder betoogt Holland Casino dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Ksa mocht overgaan tot invordering van de dwangsom. Daartoe voert Holland Casino aan dat de last reeds onrechtmatig is, en daarom de invordering ook. Daarnaast kan het invorderingsbesluit volgens Holland Casino geen stand houden omdat de pop-up geen onderdeel vormde van de kansspelinterface en omdat de last niet strekte tot het verbieden van dergelijke pop-ups. 11.1. Uit het voorgaande volgt dat de Afdeling van oordeel is dat de Ksa terecht de last onder dwangsom heeft opgelegd. Daarom zal de Afdeling beoordelen of de Ksa mocht overgaan tot invordering Openbaarmaking besluiten 12. Holland Casino betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het belang van openbaarmaking van de besluiten zwaarder weegt dan haar belangen. 12.1. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (de Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wet openbaarheid van bestuur (de Wob) wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. De besluiten tot openbaarmaking van het dwangsombesluit en de instandhouding daarvan in bezwaar zijn genomen voor 1 mei 2002, zodat daarop nog de Wob van toepassing is. Het besluit van de Ksa van 27 juni 2022 tot openbaarmaking van het invorderingsbesluit is genomen na inwerkingtreding van de Woo. Daarop is de Woo van toepassing. 12.2. Anders dan Holland Casino betoogt, bestaat geen grond voor het oordeel dat eerst kan worden overgegaan tot openbaarmaking van handhavingsbesluiten nadat die in rechte onaantastbaar zijn geworden. Het dwangsombesluit is genomen in het kader van een aan de Ksa door de wetgever toegekende taak om toezicht te houden op de naleving van regelgeving en de daarmee samenhangende bevoegdheid om handhavend op te treden tegen overtreding van die regelgeving. Het past in het kader van deze toezichthoudende taak dat dwangsombesluiten worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van deze taak en de consument wordt gewaarschuwd, vergelijk de uitspraak van 9 maart 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:690), onder 10.1. Ook in het geval van een voorgenomen spontane openbaarmaking ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wob of artikel 3.1, eerste lid van de Woo, is een nadere afweging van belangen geboden. Deze nadere afweging houdt in dit geval in dat het algemene belang dat door de openbaarmaking wordt gediend, wordt afgewogen tegen het belang van Holland Casino geen onevenredig nadeel te lijden als gevolg van de publicatie, waarbij aan het algemeen belang een groot gewicht moet worden toegekend. Van een onevenredige benadeling kan sprake zijn als het sanctiebesluit uiteindelijk in rechte geen stand houdt en de betrokken rechtspersoon ten onrechte als overtreder kenbaar is gemaakt. 12.3. De Afdeling is van oordeel dat Holland Casino niet heeft aangevoerd waarom de openbaarmaking van de besluiten in dit concrete geval voor haar onevenredig benadelend is geweest. De door Holland Casino gestelde reputatieschade heeft zij niet met concrete gegevens gemotiveerd. Gelet hierop heeft de Ksa in dit geval het belang om de consument te informeren over, dan wel te waarschuwen voor handelspraktijken die in strijd zijn met de Wok zwaarder mogen laten wegen dan het belang van Holland Casino bij het uitblijven van reputatieschade. Nu de last onder dwangsom terecht is opgelegd en ook het invorderingsbesluit rechtmatig is, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Ksa mocht overgaan tot openbaarmaking van die besluiten. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat Holland Casino door de openbaarmakingsbesluiten onevenredig is benadeeld. 12.4. Het betoog slaagt niet. Motivering uitspraak van de rechtbank 13. Holland Casino betoogt dat de rechtbank de aangevallen uitspraak niet goed heeft gemotiveerd. Daartoe voert Holland Casino aan dat de rechtbank zonder motivering standpunten van de Ksa heeft overgenomen. Ook ziet Holland Casino veel van de door haar onderbouwde stellingen niet terug in de aangevallen uitspraak. 13.1. Holland Casino betoogt terecht dat de aangevallen uitspraak, met name ten aanzien van het openbaarmakingsbesluit van de invordering van de dwangsom, summier is gemotiveerd. Dat betekent evenwel niet dat grond bestaat voor het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het enkele feit dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak niet alle onderbouwde stellingen heeft vermeld waarmee Holland Casino haar gronden heeft gemotiveerd, is hiertoe onvoldoende. Vergelijk