ECLI:NL:RVS:2026:207

202200516/3/R4. Datum uitspraak: 14 januari 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1. Coöperatieve Rabobank U.A., gevestigd in Amsterdam, 2. Jaarbeurs Holding B.V. en andere, alle gevestigd in Utrecht, 3. SRLEV N.V., gevestigd in Alkmaar, en GVR500 Building B.V., gevestigd in Utrecht, appellanten, en de raad van de gemeente Utrecht, verweerder. Procesverloop Bij tussenuitspraak van 27 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4871, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 25 november 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Beurskwartier 1" te herstellen. Bij besluit van 27 maart 2025 (hierna: herstelbesluit) heeft de raad ter uitvoering van de tussenuitspraak het bestemmingsplan "Beurskwartier 1" opnieuw en gewijzigd vastgesteld (hierna: het herstelplan). Rabobank, Jaarbeurs Holding en andere en SRLEV en GVR500 Building hebben daarover een zienswijze naar voren gebracht. De raad heeft daarop gereageerd waarna Rabobank en Jaarbeurs Holding en andere reacties hebben ingediend. In antwoord op vragen van de Afdeling heeft de raad een reactie ingediend. Daarin heeft hij ook gereageerd op de reactie van Jaarbeurs Holding en andere. SRLEV en GVR500 Building hebben hun zienswijze over het herstelbesluit ingetrokken. De Afdeling heeft de zaak opnieuw op een zitting behandeld op 2 december 2025, waar Rabobank, vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Bäcker en mr. A. Janssens, advocaten in Amsterdam, en [gemachtigde A], Jaarbeurs Holding en andere, vertegenwoordigd door mr. M.C. Brans en mr. N.G.M. Valkering, advocaten in Amsterdam, [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.J.O. Copier en mr. F.A.J. Steenbakkers, advocaten in Nijmegen, ing. D.J. Sanders, I. Vaartjes, O. Lamme, R. Balkema en A. Loef, zijn verschenen. Overwegingen Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1. Zoals in de tussenuitspraak is overwogen, blijft op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing. Tussenuitspraak en conclusie beroepen 2. De Afdeling heeft in haar tussenuitspraak onder 15.3, 16.1, 17.1, 18.1, 18.3, 20.3, 21.6, 21.7.1 en 22.1 gebreken vastgesteld in het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Onder 15.3 heeft zij overwogen dat een onjuiste schets met de locaties van de torens bij het plan is gevoegd. Onder 15.3 heeft de Afdeling verder overwogen dat ten onrechte is bepaald dat de gebouwen gesloten bouwblokken moeten vormen. Onder 16.1 heeft zij overwogen dat artikel 5.5, eerste lid, onder b, onder punt 3, van de planregels door de woorden ‘in de nabijheid van' strijdig is met de rechtszekerheid. Onder 17.1 heeft zij overwogen dat de artikelen 5.4 en 5.5 van de planregels niet goed op elkaar zijn afgestemd omdat in artikel 5.5 ook activiteiten staan die zien op de activiteit bouwen, terwijl het bij artikel 5.4 alleen gaat om gebruik in enge zin. Onder 18.1 heeft zij overwogen dat in artikel 5.2, tweede lid, van de planregels het parkeren van andere auto’s dan deelauto’s buiten de openbare ruimte niet is uitgesloten. Onder 18.3 heeft zij overwogen dat in strijd met de rechtszekerheid in artikel 8.1, derde lid, van de planregels niet is bepaald om welke parkeerbeleidsregels het daar gaat. Onder 20.3 heeft zij overwogen dat het begrip ‘(dove) gevel’ niet in de planregels is gedefinieerd en dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat het plan zo kan worden aangepast dat de geluidsnormen niet gelden voor dove gevels. Onder 21.6 heeft zij overwogen dat de raad zich bij nader inzien op het standpunt stelt dat de gestelde geluidsnormen voor de onderste drie bouwlagen met 5 dB(A) moeten worden verhoogd. Onder 21.7.1 heeft zij overwogen dat de gecumuleerde geluidsbelasting in het plangebied niet volledig inzichtelijk is gemaakt. Onder 2 Als reactie op het gebrek onder 17.1 heeft de raad de planregeling in die zin aangepast dat de vergunningplicht voor gebruiksactiviteiten en bouwactiviteiten voor de bestemmingen "Woongebied" en "Wonen" in separate leden van de artikelen 5 en 6 is geregeld. Een groot aantal artikelen is hiertoe vernummerd. Jaarbeurs Holding en andere komen in hun zienswijze niet op tegen deze wijzigingen. Rabobank is in haar zienswijze van mening dat de raad het gebrek op dit punt niet heeft hersteld. Als reactie op het gebrek onder 18.1 heeft de raad in artikel 5.2, eerste lid, onder c, onder punt 4, van de planregels bepaald dat voor het parkeren van andere auto’s dan deelauto’s of auto’s van mensen met een beperking in het plangebied op of boven maaiveldniveau geen plaats is. Dit is ook als voorwaarde voor de inrichting van de openbare ruimte in artikel 5.2, tweede lid, onder a, onder punt 4, van de planregels neergelegd. Rabobank en Jaarbeurs Holding en andere komen in hun zienswijzen niet op tegen deze wijzigingen. Als reactie op het gebrek onder 18.3 heeft de raad de benaming van de beleidsregels over parkeren in artikel 8.1, derde lid, van de planregels vermeld. Rabobank en Jaarbeurs Holding en andere komen in hun zienswijzen niet op tegen deze wijziging. Als reactie op het gebrek onder 20.3 heeft de raad het begrip ‘dove gevel’ in bijlage 1 bij de planregels gedefinieerd en in de artikelen 5.2, 5.5, 5.7, 6.3 en 6.7 van de planregels bepaald dat dove gevels zijn uitgezonderd van de geluidsbepalingen van de artikelen 5 en 6. Jaarbeurs Holding en andere en Rabobank zijn in hun zienswijzen van mening dat de raad het gebrek op dit punt niet heeft hersteld. Als reactie op het gebrek onder 21.6 heeft de raad de norm voor het langtijdgemiddelde geluidsniveau voor de onderste drie bouwlagen in de artikelen 5.5, 5.7, 6.3 en 6.7 van de planregels met 5 dB(A) verhoogd tot het niveau dat al vanaf de vierde bouwlaag gold. Rabobank en Jaarbeurs Holding en andere komen in hun zienswijzen niet op tegen deze wijzigingen. Als reactie op het gebrek onder 21.7.1 heeft de raad cumulatieonderzoek laten doen. Als bijlage 6 bij de planregels is het rapport ‘Beurskwartier, Utrecht, Cumulatie industrie- en verkeerslawaai’ van DGMR van 12 februari 2025 gevoegd. Verder heeft de raad artikel 5.2 van de planregels aangepast door de gecumuleerde geluidsnorm te laten gelden voor alle terrassen en niet alleen voor terrassen in de openbare ruimte. Aan artikel 5.5, eerste lid, heeft de raad de subleden g en h toegevoegd waarmee de gecumuleerde geluidsbelasting moet worden beoordeeld in geval van functiewijzigingen. Aan het nieuwe artikel 5.7, tweede lid, heeft de raad de subleden i en j toegevoegd waarmee de gecumuleerde geluidsbelasting op geluidsgevoelige gevels en onderwijsgebouwen moet worden beoordeeld. Hiermee is volgens de raad beter geborgd dat de cumulatieve geluidsbelasting vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar blijft bij de uitvoering van het plan door op te nemen wanneer er sprake is van een aanvaardbare gecumuleerde geluidsbelasting op de gevel van het geluidsgevoelige object. Rabobank komt in haar zienswijze niet op tegen deze wijzigingen. Jaarbeurs Holding en andere zijn in hun zienswijze van mening dat de raad het gebrek op dit punt niet heeft hersteld. Als reactie op het gebrek onder 22.1 heeft de raad alsnog het rapport ‘Beurskwartier, Utrecht, Akoestisch onderzoek Fase 1’ van Arcadis van 5 juli 2023 als bijlage 8 aan de plantoelichting toegevoegd. Verder heeft de raad als bijlage 6 bij de planregels het rapport ‘Beurskwartier, Utrecht, Cumulatie industrie- en verkeerslawaai’ van DGMR van 12 februari 2025 gevoegd. In artikel 5.5, eerste lid, onder d, van de planregels heeft de raad de verplichting geluidsonderzoek te doen voor de activiteit gebruik verruimd van alleen installaties van de kantoren aan de Graadt van Roggenweg naar activiteiten of installaties van die kantoren. In artikel 5.7, eerste lid, onder h, heeft de raad DGMR is er evenwel van uitgegaan dat deze bewegingen op de openbare Van Zijstweg plaatsvinden en heeft de geluidsgevolgen daarvan daarom niet meegerekend. Dit klemt temeer omdat de geluidsbelasting juist bij het nabij voorziene bouwblok 2D al erg hoog is; 2. door het vervallen van hal 1 en de parkeerplaatsen P1 en P3 heeft een intensivering van vrachtwagenbewegingen plaatsgevonden op de logistieke zone bij de hallen 7 en 8 en ook elders op het terrein. DGMR heeft de geluidsgevolgen hiervan ten onrechte niet meegenomen; 3. DGMR heeft bij de bronnen 648a en 648b bij hal 5 voor de heftruckbewegingen ten onrechte gerekend met een geluidvermogen van 80 dB(A), behorend bij een elektrische heftruck. Omdat nu en ook de komende jaren nog gebruik wordt gemaakt van heftrucks met een verbrandingsmotor, had uitgegaan moeten worden van een geluidvermogen van 93 dB(A). Daarbij komt dat de geluidsbelasting bij het nabij voorziene bouwblok 1C al erg hoog is; 4. de verkeersbewegingen op route 300 vanaf de Graadt van Roggenweg richting hal 5 zijn door DGMR ten onrechte niet aan Jaarbeurs toegerekend en als indirecte hinder meegenomen. Het geluid vanaf de slagbomen tot het Jaarbeursterrein had evenwel meegenomen moeten worden. Daar komt bij dat de maximale geluidniveaus van de bewegingen niet zijn beschouwd en de geluidsbelasting bij bouwblok 1C al erg hoog is. Verder heeft DGMR volgens Jaarbeurs Holding en andere het effect van de geluidbeperkende maatregelen bij Jaarbeurs ontoereikend onderbouwd. Zo is lekgeluidverlies bij een te realiseren overkluizing of overkapping van de expeditiestraat met keerlus niet beoordeeld en is geen beeld gegeven van de cumulatieve geluidsbelasting op het plangebied zonder het treffen van maatregelen. Jaarbeurs Holding en andere wijzen erop dat de raad het nu noodzakelijk acht dat geluidmaatregelen bij Jaarbeurs worden getroffen om de woningbouw te realiseren. Zij achten dit onevenredig. Niet is toegelicht waarom andere maatregelen in het plangebied niet mogelijk zouden zijn. De met de gemeente gesloten Ontwikkelovereenkomst gaat uit van te treffen bouwkundige voorzieningen bij de nieuwe functies. Verder is het aan een initiatiefnemer om zelf een haalbare invulling te vinden. Jaarbeurs Holding en andere zijn niet gehouden maatregelen op hun terrein te realiseren of dulden. Er is ook geen begin van een oplossing voor de uitwerking van de maatregelen gegeven. De haalbaarheid van gedane voorstellen is niet getoetst, zo voeren zij aan. Ook de civieltechnische, akoestische, bedrijfsmatige en financiële inpasbaarheid van de maatregelen is niet duidelijk. Omdat volgens de raad noodzakelijke maatregelen moeten worden getroffen, had de raad dit met een voorwaardelijke verplichting in de planregels moeten opnemen. De kosten van die maatregelen moeten als plankosten worden verhaald. Er is geen exploitatieplan vastgesteld en onduidelijk is of het herstelplan uitvoerbaar is. Jaarbeurs Holding en andere betogen verder dat de raad niet heeft onderzocht of in geval van dove gevels voldoende afschermende werking tegen cumulatieve geluidsbelasting wordt verkregen en of daarmee overeenkomstig gemeentelijk beleid ten minste één geluidsluwe gevel kan worden gerealiseerd. Daarbij wijzen zij erop dat de voorwaarde van gesloten bouwblokken in het herstelplan is vervallen. Verder is het instandhouden van dove gevels niet geborgd. Jaarbeurs Holding en andere achten de keuze van 68 dB(A) in de artikelen 5.5 en 5.7 van de planregels in geval van dominerend wegverkeerslawaai ondeugdelijk toegelicht. Deze waarde is strijdig met het gemeentelijke beleid in de Beleidsnota geluid en trillingen (januari 2024) (hierna: de beleidsnota) om vanuit gezondheidsperspectief maximaal 63 dB toe te staan. Jaarbeurs Holding en andere betogen dat artikel 5.5, eerste lid, onder g, van de planregels aanvulling behoeft overeenkomstig wat is bepaald in onder h en in artikel 5.7, eerste lid, onder i en j. Volgens hen moet vermeld worden dat het gaat om een wijziging 7.1. In artikel 6.7, eerste lid, aanhef en onder e, van de planregels is bepaald dat bouwactiviteiten die tot gevolg hebben dat de bestaande inrit van het parkeerterrein dat aangrenzend aan de functie "Wonen" aan de spoorzijde ligt geblokkeerd wordt, pas zijn toegestaan op het moment dat het parkeerterrein via een nieuwe inrit bereikbaar is. Dit is naar het oordeel van de Afdeling een voorwaarde voor de vergunningverlening voor bouwen van het Ondaatje. Eenzelfde regeling is in de artikelen 6.3 en 6.4 van de planregels opgenomen voor gebruiksactiviteiten, niet zijnde bouwen. Op grond van de planregels in samenhang gelezen kan de omgevingsvergunning voor bouwen van het Ondaatje, evenals die voor het gebruik, naar het oordeel van de Afdeling pas worden verleend als de inrit is verplaatst. Zonder dat laatste moet de vergunning worden geweigerd. Op de zitting heeft de raad dit bevestigd. Dit betekent dan ook dat er geen bouw- en graafwerkzaamheden ter plaatse van de inrit mogen plaatsvinden voordat de inrit is verplaatst. Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling het belang van Rabobank om te kunnen blijven beschikken over een inrit tot haar terrein geborgd. De bereikbaarheid van haar terrein en ook de uitvoerbaarheid van het Ondaatje zijn daarmee verzekerd. Strijd met de rechtszekerheid is niet aan de orde. Het betoog slaagt in zoverre niet. Jaarbeurs Holding en andere 8. De raad heeft zich bij het nemen van het herstelbesluit onder meer gebaseerd op het rapport van DGMR van 12 februari 2025. Juist dit rapport is van grote betekenis voor het herstelbesluit. De Afdeling heeft geen aanknopingspunten voor de aanname, zoals Jaarbeurs Holding en andere stellen, dat de raad dit rapport op 27 maart 2025 niet als onderdeel van het herstelplan heeft vastgesteld. Het rapport is als bijlage 6 bij de planregels opgenomen en als zodanig op de landelijke voorziening te vinden met de daar vermelde IMRO-code. De in het raadsbesluit van 27 maart 2025 vermelde IMRO-code wijkt iets af van de code op de landelijke voorziening. Jaarbeurs Holding en andere hebben niet gesteld dat zich inhoudelijke verschillen voordoen tussen de vastgestelde versie van het herstelplan en de versie daarvan op de landelijke voorziening. Omdat ervan kan worden uitgegaan dat het rapport van DGMR deel uitmaakt van de stukken van het herstelplan, bestaat geen aanleiding om de raad op te dragen zulks alsnog vast te stellen. Het betoog slaagt niet. 8.1. De opdracht in de tussenuitspraak heeft betrekking op het verrichten van onderzoek naar geluidscumulatie in het plangebied. De raad heeft DGMR hiervoor opdracht verleend. Uit het rapport van DGMR van 12 februari 2025 volgt dat, uitgaande van op het Jaarbeursterrein te treffen bouwkundige en gebruiksmaatregelen, tezamen met door het college van burgemeester en wethouders te stellen maatwerkvoorschriften, binnen het plangebied sprake zal zijn van een aanvaardbare cumulatieve geluidsbelasting. Niet in geschil is dat dit niet het geval zal zijn als niet kan worden uitgegaan van het treffen van die maatregelen en het stellen van die voorschriften. Voor zover Jaarbeurs Holding en andere van mening zijn dat het uitgangspunt van maximaal 68 dB(A) voor wegverkeer afzonderlijk en wegverkeer en industrielawaai gecombineerd strijdig is met het gemeentelijke geluidbeleid, overweegt de Afdeling het volgende. Uit de beleidsnota volgt dat deze van toepassing is op plannen die onder de Omgevingswet tot stand zijn gekomen. Voor zover de geluidsnormen in de beleidsnota al zien op cumulatiegeluid, is het uitgangspunt van 68 dB(A) niet met dat beleid in strijd. In de beleidsnota staat dat 63 dB een ambitiewaarde is, maar dat onder omstandigheden 68 dB ook aanvaardbaar is. Door in het cumulatieonderzoek en de planregels uit te gaan van 68 dB(A) valt niet in te zien dat is gehandeld in strijd met het gemeentelijke geluidbeleid. De raad heeft met het rapport van DGMR aan het herstelplan nieuw geluidsonderzoek ten grondslag gelegd. De raad Uitgangspunt is daarbij het moment van het beslissen op de aanvraag omgevingsvergunning en het geluidsonderzoek kan dan zien op de op dat moment bestaande bedrijfssituatie van de Jaarbeurs, met de daarbij dan zekergestelde maatregelen. Een dergelijke planregeling ontbreekt echter ten onrechte voor het cumulatieve geluid. Het betoog slaagt. 8.2. Gelet op het bovenstaande, slaagt het betoog dat artikel 5.5, eerste lid, onder g, van de planregels aanvulling behoeft omdat daarin geen verwijzing naar het cumulatieonderzoek van DGMR staat, niet. De raad heeft zich namelijk ten onrechte op dat onderzoek gebaseerd. 8.3. Voor zover het betreft de door Jaarbeurs Holding en andere gestelde noodzaak voor een voorwaardelijke verplichting voor het instandhouden van dove gevels, overweegt de Afdeling dat zij zich hiervoor ten onrechte beroepen op de uitspraak van de Afdeling van 23 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6378, onder 2.11.3. Die uitspraak ging over planregels die zich toespitsten op het oprichten van woningen. Om die reden was in dat geval het instandhouden van dove gevels niet geborgd bij wijzigingen aan die woningen. In dit geval geldt de verplichting om aan de voorwaarden van artikel 5.7 van de planregels te voldoen niet alleen voor het oprichten van woningen, maar voor al het bouwen binnen de bestemming "Woongebied". Dat betekent dat op basis van artikel 5.7 ook bij wijzigingen aan woningen zal moeten worden voldaan aan de in die bepaling vermelde geluidsnormen. Het betoog slaagt niet. 8.4. Op wat Jaarbeurs Holding en andere nog meer hebben aangevoerd, zoals het achterwege laten van onderzoek naar de afschermende werking van dove gevels binnen het plangebied, hoeft niet te worden ingegaan, omdat dit in het verlengde van het onder 8.1 besproken gebrek ligt. Conclusie beroepen van rechtswege tegen het herstelbesluit 9. Het beroep van Rabobank tegen het herstelbesluit is ongegrond. 10. Gelet op wat Jaarbeurs Holding en andere hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het herstelbesluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het herstelbesluit moet worden vernietigd. 10.1. De raad heeft de Afdeling verzocht in deze situatie zelf te voorzien door in artikel 5.7, eerste lid, onder i, een planregel op te nemen voor de beoordeling van een aanvaardbaar cumulatief geluidniveau bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een geluidgevoelige gevel. Jaarbeurs Holding en andere hebben op dit voorstel van de raad gereageerd. Wat zij hebben aangevoerd, maakt niet dat van het zelf voorzien moet worden afgezien. Het doorschuiven van cumulatief geluidsonderzoek sluit aan bij het uitgangspunt van het herstelplan om in het kader van de vergunningverlening te beoordelen of Jaarbeurs zelf aan de in de planregels vermelde geluidsnormen kan voldoen (artikel 5.5, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 5.7, eerste lid, aanhef en onder g, van de planregels). Onder 21.4 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling dat uitgangspunt al aanvaardbaar geacht. De door Jaarbeurs Holding en andere op de zitting gestelde bezwaren voor de bedrijfsvoering van Jaarbeurs door de gefaseerde vergunningverlening zijn niet nader geconcretiseerd. Ze kunnen bovendien in het kader van de vergunningverlening aan de orde worden gesteld. Niet valt in te zien dat, mede gelet op de toezegging van het gemeentebestuur zoals verwoord onder 21.5 in de tussenuitspraak, het bedrijfsbelang van Jaarbeurs Holding en andere door de door de raad voorgestelde planregel wordt geschaad. Gelet hierop en omdat verder niet aannemelijk is dat derdebelanghebbenden in hun belangen zouden kunnen worden geschaad, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, namelijk door artikel 5 van de planregels in de door de raad bedoelde zin aan te vullen, de planregels waarin wordt verwezen naar het cumulatierapport van DGMR te