ECLI:NL:RVS:2026:2061

202206897/1/R3.Datum uitspraak: 15 april 2026 AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: Stichting Milieuwerkgroep Midden Betuwe, gevestigd te Neder-Betuwe, en anderen, allen wonend te IJzendoorn, gemeente Neder-Betuwe, appellanten, en 1. de raad van de gemeente Neder-Betuwe, 2. het college van gedeputeerde staten van Gelderland (het college van GS), 3. het college van burgemeester en wethouders van Neder-Betuwe (het college van B&W), 4. de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerders. Procesverloop Bij besluit van 29 september 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Willemspolder, fase 1" vastgesteld. Bij besluit van 14 oktober 2022 heeft het college van GS aan [partij] ([partij]) een ontgrondingenvergunning verleend voor het ontgronden en herinrichten van een deel van de Willemspolder, fase 1. Bij besluit van 10 oktober 2022 heeft het college van B&W aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting, bestaand uit de tijdelijke ontgrondings- en herinrichtingsactiviteiten van de Willemspolder, fase 1. Bij besluit van 19 oktober 2022 heeft de minister aan [partij] een watervergunning verleend voor de herinrichting van de Willemspolder, fase 1. Onder meer deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid met toepassing van artikelen 10a tot en met 10e van de Ontgrondingenwet. Tegen de bovenstaande besluiten hebben de stichting en anderen beroep ingesteld. Het college van GS, de minister, de raad en het college van B&W hebben een verweerschrift ingediend. De stichting en anderen, en de raad en het college van B&W hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting op 3 november 2025, waar de stichting en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat in Nijmegen, het college van B&W, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat in Nijmegen, en S. Gabriel, het college van GS, vertegenwoordigd door M. de Jonge en R. Lettink, de minister, vertegenwoordigd door mr. S.C.M. Keijser-Vermeulen en M.G.J. Straatman, zijn verschenen. Ook is op de zitting [partij], vertegenwoordigd door A. van Mierlo, als partij gehoord. Overwegingen Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. 1.1. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is. Het ontwerpplan is op 17 maart 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (de Wro) en de Crisis- en herstelwet (de Chw), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft. 1.2. Als een aanvraag om een ontgrondingenvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een ontgrondingenvergunning is ingediend op 8 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval de Ontgrondingenwet, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 1.3. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt. 7.1. Het beroepschrift is ingediend door de Stichting Milieuwerkgroep Midden Betuwe en een aantal natuurlijke personen die in IJzendoorn wonen, onder wie [appellant]. Voor de beoordeling of het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van de bestreden besluiten in de weg staat, zal de Afdeling een onderscheid maken tussen de Stichting Milieuwerkgroep Midden Betuwe en de natuurlijke personen. Stichting Milieuwerkgroep Midden Betuwe 7.2. Bij de beantwoording van de vraag of voor het beroep, voor zover ingediend door de Stichting Milieuwerkgroep Midden Betuwe, geldt dat dit niet kan leiden tot vernietiging van de bestreden besluiten omdat artikel 8:69a van de Awb hieraan in de weg staat, is van belang vast te stellen of de aangevoerde beroepsgronden strekken tot de bescherming van de belangen waarvoor de belangenorganisatie in rechte op kan komen. Daarbij merkt de Afdeling op dat bij de toepassing van het relativiteitsvereiste aan de procedurele normen over het recht op inspraak een zelfstandige betekenis toekomt. Zie daarvoor ook de uitspraak van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:606, onder 7.8. De beroepsgronden hebben echter geen betrekking op het recht op inspraak. Daarom moet worden beoordeeld welke belangen Stichting Milieuwerkgroep Midden Betuwe volgens haar statutaire doelstellingen in het bijzonder behartigt. 7.2.1. Stichting Milieuwerkgroep Midden Betuwe heeft volgens artikel 2 van haar statuten als doel: "1. de bescherming en verbetering van natuur, landschap en milieu in de regio Midden Betuwe en de buitendijkse gebieden grenzend aan beide zijden van de Waal en de Rijn, dit mede met het oog op (de kwaliteit van) het woon- en leefmilieu van de bewoners en gebruikers van het betrokken gebied; 2. het verrichten van alle verdere handelingen, die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn." 7.2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1139, geldt in een geval als hier, waarin een belangenorganisatie die volgens haar statuten één of meer algemene belangen behartigt, ontvankelijk is omdat zij een zienswijze naar voren heeft gebracht, het volgende. In het kader van het relativiteitsvereiste wordt naast de statutaire doelstellingen mede van belang geacht of zo’n belangenorganisatie enige feitelijke werkzaamheden heeft verricht die invulling geven aan één of meer van de algemene belangen die zij volgens haar statuten behartigt. Dit betekent dat een belangenorganisatie niet kan opkomen voor de algemene belangen die zij volgens haar statuten behartigt als zij in het geheel geen feitelijke werkzaamheden heeft verricht. 7.2.3. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 26 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2116, moet bij de beoordeling of een belangenorganisatie feitelijke werkzaamheden verricht, worden uitgegaan van de feitelijke werkzaamheden die de belangenorganisatie heeft verricht tot uiterlijk de dag voor het einde van de termijn waarbinnen beroep kan worden ingesteld. Daarbij geldt dat aan de werkzaamheden verricht in het jaar vóór het instellen van beroep het meeste gewicht toekomt, maar dat ook werkzaamheden langer dan een jaar geleden van belang kunnen zijn. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3431, onder 2.4. Verder geldt dat het enkel voeren van juridische procedures tegen besluiten niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Ook werkzaamheden die verband houden met het voeren van juridische procedures, zoals het indienen van zienswijzen over ontwerpbesluiten, het vergaren van informatie ten behoeve van bestuursrechtelijke procedures en het via de website informeren van de Dit bouwgrondstoffencentrum is echter niet in de gecoördineerde besluiten die genoemd zijn onder het procesverloop opgenomen of mogelijk gemaakt, maar is met een tijdelijke omgevingsvergunning mogelijk gemaakt. Die vergunning valt buiten de omvang van het geding en ligt in een andere procedure ter beoordeling voor. [persoon] en anderen kunnen in die procedure opkomen tegen het bouwgrondstoffencentrum, wat ertoe zou kunnen leiden dat dit centrum niet wordt toegestaan. De Afdeling kan niet vooruitlopen op die procedure over de tijdelijke vergunning voor het bouwgrondstoffencentrum. In deze procedure liggen alleen de gecoördineerde besluiten genoemd onder het procesverloop ter beoordeling voor. Voor zover [persoon] en anderen gronden aanvoeren over de tijdelijke omgevingsvergunning voor het bouwgrondstoffencentrum, zal de Afdeling deze buiten beschouwing laten. Toetsingskaders 9. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen. 10. Gelet op artikel 10, vijfde lid, van de Ontgrondingenwet staat in de procedure voor de ontgrondingenvergunning ter beoordeling of het college na afweging van alle bij de ontgronding betrokken belangen de ontgrondingsvergunning heeft kunnen verlenen. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. 11. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:887) kent artikel 6.21 van de Waterwet een limitatieve opsomming van weigeringsgronden. Een watervergunning mag alleen worden geweigerd als de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid, of de belangen bedoeld in artikel 6.11 van de Waterwet. Beroepsgronden Toepasselijkheid Chw 12. [ persoon] en anderen betogen dat de Chw ten onrechte van toepassing is verklaard op de besluiten. Zij voeren aan dat het doel van het project is om bouwgrondstoffen te winnen door ontgronding en dat er op slechts 6 ha van de 160 ha zonnepanelen worden toegestaan. Ook is het niet zeker dat het zonnepark daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Toch is de Chw, die bedoeld is voor de versnelling van de aanleg van het zonnepark, op het hele project van toepassing verklaard. Ook op de besluiten die geen enkele relatie hebben met het zonnepark. De Chw is hier niet voor bedoeld. 12.1. De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan de aanleg van een zonnepark mogelijk maakt. De toepasselijkheid van de Chw volgt in dit geval uit artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met onderdeel 1.1, van bijlage I van de Chw en de aard van het bestemmingsplan. Omdat de besluiten gecoördineerd zijn voorbereid, overweegt de Afdeling dat de Chw op alle besluiten van toepassing is. Het betoog slaagt niet. Geluidzone 13. [persoon] en anderen betogen dat er in het bestemmingsplan ten onrechte een geluidzone is opgenomen. Volgens [persoon] en anderen wordt er met de geluidzone vooruitgelopen op de mogelijke permanente vestiging van het beoogde bouwgrondstoffencentrum. Daaruit valt op te maken dat het bouwgrondstoffencentrum in een zwaardere milieucategorie valt dan de voormalige steenfabriek. Ook voeren [persoon] en anderen aan dat het op grond van artikel 40 van de Wet geluidhinder (de Wgh) alleen mogelijk is een geluidzone in een bestemmingsplan op te nemen als de activiteiten tenminste 10 jaar zullen duren. Tot slot voeren [p De Afdeling overweegt dat deze beroepsgrond is gericht tegen het bestemmingsplan, de ontgrondingenvergunning en de watervergunning. Zoals overwogen onder 8 valt de tijdelijke omgevingsvergunning voor het bouwgrondstoffencentrum buiten de omvang van het geding. Voor zover dit betoog gaat over de toekomstige oppervlakte van het bouwgrondstoffencentrum, valt dit daarom buiten de omvang van het geding. De Afdeling zal daarom niet ingaan op die delen van de beroepsgrond. 15.2. Daargelaten of het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van de besluiten, ziet de Afdeling in wat [persoon] en anderen aanvoeren geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan, de ontgrondingenvergunning en de watervergunning in strijd met het recht zijn. De Afdeling overweegt daartoe het volgende. 15.3. Het bestemmingsplan, de ontgrondingenvergunning en de watervergunning maken op zichzelf nog niet een gebruik van het "Water" als haven en onderwaterdepot bij een bouwgrondstoffencentrum mogelijk. De Afdeling overweegt dat gebruik als haven en onderwaterdepot namelijk niet is toegestaan op grond van artikel 5.1 van de planregels. Hoewel waterpartijen en watergangen onderdeel zijn van een haven en onderwaterdepot, wordt daarmee nog niet het gebruik als een haven of onderwaterdepot toegestaan. Gebruik als ligplaats voor schepen, (onderwater)opslag en andere havenfaciliteiten is bijvoorbeeld niet toegestaan. De Afdeling overweegt verder dat het nut en de noodzaak van de ontgrondingen niet vervalt als er geen bouwgrondstoffencentrum komt. Volgens de raad draagt de bestemming "Water" en de ontgronding daarbinnen ook zonder gebruik als haven en onderwaterdepot bij aan het hoofddoel van grondstofwinning en aan de andere doelen genoemd in paragraaf 2.2.1 van de plantoelichting, zoals natuur- en landschapsdoelen en de beoogde waterdaling. [persoon] en anderen hebben niet gemotiveerd dat het water en de ontgronding aan deze doelen geen bijdrage leveren. Verder overweegt de Afdeling dat, zoals overwogen onder 11, een watervergunning alleen mag worden geweigerd als de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid, of de belangen bedoeld in artikel 6.11 van de Waterwet. De minister heeft in zijn verweer toegelicht dat de locatie en de afmeting van de haven in de na de ontgrondingen ontstane plas aan deze doelstellingen zijn getoetst. De Afdeling overweegt dat [persoon] en anderen niet hebben aangevoerd dat en met welke van de doelstellingen en belangen de aanvraag onverenigbaar zou zijn. [persoon] en anderen hebben verder geen gronden aangevoerd waarom het toekennen van de bestemming "Water" in het bestemmingsplan, het mogelijk maken van de ontgrondingen binnen de bestemming "Water" of de verleende watervergunning in strijd zijn met het recht. Het betoog slaagt niet. Verkeerde richtwaarde 16. [persoon] en anderen betogen dat het college van B&W in de omgevingsvergunning voor de tijdelijke ontgrondings- en herinrichtingsactiviteiten ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd is aangesloten bij een richtwaarde voor geluid van 45 dB(A). Zij voeren aan dat moet worden aangesloten bij de richtwaarde voor landelijk gebied van 40 dB(A). Dat er sprake is van landelijk gebied, blijkt uit de gemeten referentieniveaus die in alle gevallen onder de 45 dB(A) liggen en in de meeste gevallen onder de 40 dB(A). [persoon] en anderen voeren ook aan dat de genoemde maatregelen voor beperking van de geluidbelasting niet voldoende zijn, dan wel dat niet voldoende gemotiveerd is hoe die maatregelen de geluidbelasting beperken. Dat komt omdat het grootste deel van de genoemde maatregelen helemaal geen nieuwe maatregelen zijn, maar onderdeel zijn van de bestaande winwerktuigen en daarom ook al in de initiële berekeningen zijn meegenomen. Daarnaast staat ook de groene grondwal genoemd als maatregel, maar [persoon] en anderen betwisten dat deze grondwal effect heeft op de geluidbelast De investeringen die nodig zijn om meer maatregelen te nemen, wegen volgens het college van B&W niet op tegen de winst in de geluidsituatie. 16.2. De Afdeling overweegt dat deze beroepsgrond alleen is gericht tegen de omgevingsvergunning verleend voor de activiteit milieu. 16.3. Zoals overwogen onder 7.3 kunnen [persoon] en anderen in beginsel alleen opkomen voor hun eigen belang, dat is gericht op de bescherming van hun woon- en leefklimaat. De Afdeling stelt vast dat de ontgrondingen mogen plaatsvinden op een afstand van ongeveer 140 m van de dichtstbijzijnde woning van [persoon] en anderen. Ook is een aantal woningen van [persoon] en anderen betrokken in het geluidonderzoek uit 2021. De woning aan het Zondagsestraatje 1a is daarbij als maatgevende woning meegenomen in het onderzoek. De berekeningen voor de woningen aan de Lappenafweg 5 en de Roskam 6 staan in de bijlagen bij het geluidonderzoek uit 2021. Gelet hierop is niet uit te sluiten dat [persoon] en anderen gevolgen zullen ondervinden van de activiteiten die met de omgevingsvergunning mogelijk gemaakt worden. De geluidnormen waar [persoon] en anderen zich op beroepen, strekken dan ook tot bescherming van hun belangen. Dit betekent dat het relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan vernietiging van het besluit van het college van B&W vanwege deze beroepsgrond. De Afdeling zal de beroepsgrond hierna daarom inhoudelijk behandelen. 16.4. Uit hoofdstuk 4 van de Handreiking volgt dat het college gemotiveerd mag afwijken van de richtwaarden, waarbij het bestaande referentieniveau een belangrijke rol speelt. Als grenswaarde geldt wel in het algemeen een etmaalwaarde van 50 dB(A) op de gevel van de dichtstbijzijnde woningen. Verder volgt uit hoofdstuk 4 van de Handreiking dat het referentieniveau van omgevingsgeluid wordt gedefinieerd als de hoogste waarde van de volgende geluidsniveaus: het L95 van het omgevingsgeluid en het optredende equivalente geluidsniveau (LAeq) in dB(A), minus 10 dB. 16.5. Uit tabel 3.2 van het geluidonderzoek uit 2020 blijkt dat het gemeten equivalente geluidsniveau (LAeq) in dB(A), minus 10 dB, bij de onderzochte woningen hoger is dan het L95 van het omgevingsgeluid, en daarom het referentieniveau is. Het gemeten referentieniveau ligt voor die woningen tussen de 34 en 49 dB(A). Uit tabel 6.1 van het geluidonderzoek uit 2021 blijkt dat zonder mitigerende maatregelen bij één woning de geluidbelasting meer dan 45 dB(A) bedraagt. Het gaat om de woning aan de Spijkersestraat 1. De eigenaar/bewoners van die woning is geen appellant. Bij de woning aan het Zondagsestraatje 1a is de geluidbelasting zonder maatregelen ten hoogste 44 dB(A). Uit tabel 6.2 van het geluidonderzoek uit 2021 blijkt dat met maatregelen de richtwaarde van 45 dB(A) wel gehaald wordt. Bij de woning aan de Spijkersestraat 1 is de geluidbelasting 45 dB(A). Bij de woning aan het Zondagsestraatje 1a, is de geluidbelasting met mitigerende maatregelen ten hoogste 42 dB(A). Uit tabel 6.2 blijkt ook dat de geluidbelasting op de woning aan het Zondagsestraatje 1a alleen vanaf de bronpunten M1 - M4 boven de 40 dB(A) ligt. Vanaf de overige bronpunten M5 - M14 blijft de geluidbelasting aldaar onder de 40 dB(A). 16.6. Gelet op het voorgaande overweegt de Afdeling dat uit het geluidonderzoek uit 2021 blijkt dat de richtwaarde van 40 dB(A) slechts bij een aantal woningen wordt overschreden en in die gevallen ook alleen op een beperkt aantal momenten. Ook de gemeten referentieniveaus worden in veel gevallen niet overschreden door de te verwachten geluidbelasting, en als overschrijding plaatsvindt, dan is dat op een beperkt aantal momenten. In de meeste gevallen en op de meeste momenten zal er dus geen sprake zijn van overschrijding van 40 dB(A) of, als dit hoger is, het gemeten referentieniveau. De overschrijdingen die zich voordoen, zijn van beperkte omvang. De Afdeling overweegt dat het college van B&W hier groot gewicht aan heeft mogen toekennen in de afweging of een overschrijding van de richt