ECLI:NL:RVS:2026:1941

ECLI:NL:RVS:2026:1941 text/xml public 2026-04-08T11:33:29 2026-04-08 Raad voor de Rechtspraak nl Raad van State 2026-04-08 202501363/1/A2 Uitspraak Hoger beroep NL Bestuursrecht Rechtspraak.nl http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2026:1941 text/html public 2026-04-08T10:17:20 2026-04-08 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RVS:2026:1941 Raad van State , 08-04-2026 / 202501363/1/A2 Bij besluit van 15 november 2022 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport besloten tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom van € 45.125,00. Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister tot invordering van verbeurde dwangsommen en opeising van onverschuldigde betalingen van [appellante] op grond van de Wet normering topinkomens (WNT). Aan zowel het invorderingbesluit als het opeisingsbesluit ligt een last onder dwangsom van 26 januari 2022 ten grondslag. In die last onder dwangsom is, kort gezegd, een overtreding van de WNT vastgesteld, welke overtreding binnen de gestelde begunstigingstermijn door [appellante] moest worden beëindigd. De rechtbank heeft overwogen dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. De rechtbank heeft overwogen dat zij deze rechtspraak ook toepast ten aanzien van de twee beschikkingen tot opeisen van onverschuldigde betalingen, aangezien deze beschikkingen gelet op artikel 5.5, eerste lid, van de WNT direct samenhangen met de lasten onder dwangsom. 202501363/1/A2. Datum uitspraak: 8 april 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], wonend te [woonplaats], appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 januari 2025 in zaak nr. 23/5022 in het geding tussen: [appellante] en [partij] en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Procesverloop Bij besluit van 15 november 2022 heeft de minister besloten tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom van € 45.125,00. Bij besluit van 15 november 2022 heeft de minister besloten tot opeising van de in de last vermelde onverschuldigde betalingen van € 361.000,00 van [appellante]. Bij besluit van 19 juni 2023 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 24 januari 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellante] heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 5 februari 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J. de Haan, advocaat in Zwolle, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Kroes en mr. M.A. van Dongen, zijn verschenen. Overwegingen Inleiding 1. Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister tot invordering van verbeurde dwangsommen en opeising van onverschuldigde betalingen van [appellante] (hierna ook: de topfunctionaris) op grond van de Wet normering topinkomens (WNT). Lasten onder dwangsom / voorgeschiedenis 2. Aan zowel het invorderingbesluit als het opeisingsbesluit ligt een last onder dwangsom van 26 januari 2022 ten grondslag. In die last onder dwangsom is, kort gezegd, een overtreding van de WNT vastgesteld, welke overtreding binnen de gestelde begunstigingstermijn door [appellante] moest worden beëindigd. 3. De last onder dwangsom is opgelegd na onderzoek van het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (het CIBG) naar de naleving van de WNT bij [bedrijf] in relatie tot [partij] en [appellante]. [bedrijf], thans failliet, was de instelling, [partij] (de holding), thans failliet, was daarvan de bestuurder en enig aandeelhouder, en [appellante] was de bestuurder en enig aandeelhouder van de holding. Volgens de minister zijn [partij] en [appellante] in het kader van de inzet van de voormalig topfunctionaris als bestuurder van [bedrijf] een hoger bedrag aan bezoldiging met [bedrijf] overeengekomen in de vorm van managementvergoedingen dan op grond van de WNT is toegestaan. 4. In de brief van 29 oktober 2021 en 4 november 2021 heeft de minister [appellante] op de hoogte gesteld van het onderzoek en heeft hij het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aangekondigd, vanwege het overschrijden van de maximale bezoldigingsnorm op grond van de WNT. 5. In het definitieve rapport van bevindingen van het CIBG van 28 oktober 2021 is, samengevat, het volgende opgenomen. De instelling valt onder de WNT, en [appellante] is aan te merken als topfunctionaris onder de WNT. [appellante] is, in hoedanigheid van topfunctionaris, in 2016, 2017 en 2018 werkzaam geweest bij de instelling, anders dan op grond van dienstbetrekking. Managementvergoedingen vallen onder het bezoldigingsbegrip van de WNT als de vergoeding is bedoeld voor de door de topfunctionaris verrichte arbeid. Het CIBG concludeert dat de bezoldiging, in de vorm van managementvergoedingen die [appellante] in de jaren 2016, 2017 en 2018 heeft ontvangen, hoger was dan de bezoldigingsmaxima die in die jaren golden. Ter toelichting daarop is opgemerkt dat uit de WNT-verantwoording over 2018 blijkt dat de topfunctionaris in 2017 en 2018 een bezoldiging van € 240.000,00 heeft ontvangen. De onverschuldigde betaling ten aanzien van het jaar 2018 wordt toegelicht met de opmerking "teveel managementvergoeding uitgekeerd". In de jaarrekening van 2016 is geen WNT-verantwoording opgenomen. De jaarrekening van 2016 bevat echter ook de post "managementvergoedingen" met een waarde van € 240.000,00. Daarom is ook voor het jaar 2016 uitgegaan van dat bezoldigingsbedrag. Dat leidt tot de slotsom dat er sprake is van een overtreding van de WNT: er hebben onverschuldigde betalingen aan de holding plaatsgevonden ten behoeve van de inzet van de topfunctionaris van in totaal € 361.000,00. In het overzicht hieronder zijn de betreffende bedragen waar het volgens de minister om gaat per jaar opgenomen: 6. Bij besluit van 26 januari 2022 heeft de minister een last onder dwangsom opgelegd aan [appellante]. In de last is een overtreding van de WNT vastgesteld en is opgenomen dat deze overtreding binnen de gestelde begunstigingtermijn door [appellante] moet worden beëindigd. De last ziet op de terugbetaling van onverschuldigde betalingen van in totaal € 361.000,00 aan [bedrijf], zijnde het bedrag waarmee de norm is overschreden. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 9.025,00 per week, met een maximum van € 45.125,00. [appellante] is een begunstigingstermijn van vijf weken geboden om alsnog aan de last te voldoen zonder de dwangsom te verbeuren. Tegen de last onder dwangsom is geen bezwaar gemaakt. Besluitvorming 7. Bij brief van 26 april 2022 heeft de minister aan [appellante] het voornemen tot het invorderen van de dwangsom en het voornemen tot het opeisen van de onverschuldigde betalingen aangekondigd, zoals bedoeld in artikel 5.5, eerste en tweede lid van de WNT. Daarin is opgenomen dat de overtreding niet is beëindigd. [appellante] heeft geen bewijsstukken doen toekomen die het herstel van de overtreding aantonen. [appellante] heeft een zienswijze gegeven. 8. Bij besluit van 15 november 2022 heeft de minister besloten om over te gaan tot het invorderen van de dwangsommen van [appellante], omdat volgens hem de overtreding nog niet is beëindigd. Verder heeft de minister bij besluit van 15 november 2022 op grond van artikel 1.6, eerste lid, in samenhang met artikel 5.5, eerste lid, van de WNT de onverschuldigde betaling van € 361.000,00 opgeëist van [appellante], onder intrekking van de last onder dwangsom. Het bezwaar van [appellante] was gericht tegen deze twee besluiten. Met het besluit van 19 juni 2023 heeft de minister het bezwaar, onder verwijzing naar de overwegingen en conclusies van de bezwarenadviescommissie, ongegrond verklaard. Uitspraak van de rechtbank 9.

De rechtbank heeft overwogen dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. De rechtbank heeft overwogen dat zij deze rechtspraak ook toepast ten aanzien van de twee beschikkingen tot opeisen van onverschuldigde betalingen, aangezien deze beschikkingen gelet op artikel 5.5, eerste lid, van de WNT direct samenhangen met de lasten onder dwangsom. De rechtbank heeft geoordeeld dat er geen sprake is van een uitzonderlijk geval, waarbij het evident is dat er geen overtreding is gepleegd of [appellante] geen overtreder is. Het CIBG heeft een uitgebreid en zorgvuldig onderzoek verricht. In het rapport heeft het CIBG geconcludeerd dat er sprake is van een overtreding van de WNT, omdat er in 2016, 2017 en 2018 te hoge bedragen aan managementvergoeding vanuit de instelling aan de holding zijn overgemaakt. Het CIBG is in haar onderzoek uitgegaan van de door de instelling zelf gevoerde administratie, waarvoor de topfunctionaris als (indirect) bestuurder verantwoordelijk is. Verder heeft ook de (nieuwe) accountant van de instelling bevestigd dat er in het rapport geen onjuistheden staan en ook de curator van de inmiddels failliete instelling heeft daarover geen opmerkingen gemaakt. Bovendien heeft [appellante] niet onderbouwd dat de toenmalige accountant met de term managementvergoeding een verkeerde kwalificatie heeft gebruikt in de jaarrekeningen. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het niet evident is dat de overtreding ten tijde van het uitvaardigen van de last onder dwangsom al ongedaan was gemaakt. De overgelegde betalingsoverzichten geven niet het inzicht dat de onverschuldigde betalingen zijn terugbetaald aan de instelling. Uit de stukken blijkt niet dat de overgeboekte bedragen vanuit de holding aan de instelling overeenkomen met het vastgestelde bedrag van onverschuldigde betalingen. Omdat er geen omschrijvingen bij de overboekingen zijn opgenomen, is ook niet vast te stellen waar de betalingen voor bestemd zijn geweest. De minister heeft uit de overgelegde gegevens terecht afgeleid dat er in de periode 2016 tot en met 2019 in totaal een bedrag van € 919.294,70 meer vanuit de instelling aan de holding is betaald dan andersom. Dat [partij] en [appellante] betalingsverplichtingen van de instelling hebben voldaan en op die manier de onverschuldigde betalingen teniet hebben gedaan, blijkt ook niet evident uit de overgelegde gegevens. De stelling dat evident is dat de onverschuldigde betaling voor het uitvaardigen van de last onder dwangsom al was terugbetaald aan de instelling, kan dan ook niet worden gevolgd. De rechtbank heeft verder overwogen dat bij een besluit over de invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van invordering groot gewicht wordt toegekend. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Alleen als het evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen, kan het bestuursorgaan reden hebben van invordering af te zien. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. De rechtbank heeft overwogen dat zij deze rechtspraak ook toepast op de twee beschikkingen tot het opeisen van de onverschuldigde betalingen, omdat deze gelet op artikel 5.5, eerste lid, van de WNT direct samenhangen met de lasten onder dwangsom. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de omstandigheden die [appellante] heeft aangevoerd, niet van dien aard dat de minister van invordering van de verbeurde dwangsom en opeising van onverschuldigde betalingen had moeten afzien. Zij heeft in het geheel geen inzicht gegeven in de actuele financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben. Zij heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat het evident is dat zij niet in staat is om de verbeurde dwangsommen of de onverschuldigde betalingen (volledig) te betalen. Verder is beslag gelegd op een woning, waarvan de opbrengst uit executieverkoop nog niet bekend is. Hoger beroep 10. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van een uitzonderlijk geval. [appellante] heeft uitgebreid onderbouwd waarom de kwalificatie managementvergoeding in de jaarrekeningen onjuist is. De bankrekening van [partij] is slechts gebruikt als spaarpot van wat er in [bedrijf] overbleef. Dit was een constructie van de toenmalige accountant. Er werden steeds bedragen over en weer overgemaakt. De accountant heeft in de jaarrekening met managementvergoeding een verkeerde kwalificatie gebruikt. Toen de betalingen van de zorgverzekeraars stopten zijn er forse betalingen vanuit [partij] teruggegaan naar [bedrijf] De overgelegde e-mails bevestigen dit. Ook wordt dit bevestigd door de omstandigheid dat volgens de bankafschriften in 2016 minder dan € 240.000,00 is overgemaakt van [bedrijf] aan [partij] Bovendien is het CIBG enkel afgegaan op de jaarrekening en daarmee niet, zoals de rechtbank heeft overwogen, op de door de instelling zelf gevoerde administratie. Verder heeft de rechtbank ten onrechte niet geoormerkte betalingen aangemerkt als managementvergoedingen. [appellante] betoogt verder dat, voor zover er wel sprake was van een overtreding, de overtreding weer ongedaan gemaakt is. [partij] had eind 2017 een vordering op [bedrijf] van 1 miljoen euro uit hoofde van dividenduitkering. Dividend is geen bezoldiging in de zin van de WNT. Uit de overgelegde bankafschriften blijkt dat daadwerkelijke betaling van dit bedrag niet heeft plaatsgevonden. Nadat de inkomsten bij [bedrijf] stopten, is de vordering uit hoofde van dividend verrekend met de vordering van [bedrijf] ten aanzien van de managementvergoeding, doordat door [bedrijf] aanzienlijke bedragen aan de instelling zijn betaald. Beoordeling van het hoger beroep 11. [appellante] heeft geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 26 januari 2022, waarbij een last onder dwangsom is opgelegd. Omdat tegen dit besluit geen rechtsmiddel is aangewend, staat dit besluit in rechte vast. De rechtmatigheid van de last is daarmee gegeven. Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen, indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of de betrokkene geen overtreder is (zie de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, onder 2.2). De Afdeling is van oordeel dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, ditzelfde geldt voor het opeisen van de onverschuldigde betaling. Daarbij betrekt de Afdeling dat de bevoegdheid pas ontstaat indien de last onder dwangsom al is opgelegd, en uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 5.5 van de WNT volgt dat de bevoegdheid voor de effectiviteit van de handhaving noodzakelijk werd geacht (Kamerstukken II, 2010/11, 32 600, nr. 3, blz. 53). Bij de toetsing van een invorderingsbesluit gaat het vervolgens alleen om de invordering van de verbeurde dwangsom en dient eerst de vraag beantwoord te worden of de last is overtreden. Als kan worden vastgesteld dat de last is overtreden en de opgelegde dwangsom is verbeurd, geldt volgens vaste rechtspraak (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 27 februari 2019, onder 2.1) dat bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een groot gewicht moet worden toegekend. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van de invordering worden afgezien. De Afdeling is van oordeel dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, ditzelfde geldt voor het opeisen van de onverschuldigde betaling. Is sprake van een uitzonderlijk geval? 12. Het betoog van [appellante] richt zich tegen de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom.

De Afdeling zal daarom eerst beoordelen of sprake is van een uitzonderlijk geval. 13. De overtreding waarvoor een last onder dwangsom is opgelegd, is een overschrijding van de maximale bezoldigingsnorm op grond van de WNT, toegekend uit hoofde van managementvergoeding. Op grond van de WNT dienen in het financiële verslaggevingsdocument van de instelling gegevens te worden opgenomen inzake de bezoldiging. Daarbij heeft de accountant een controlerende taak is deze belast met de controle van het financieel verslaggevingsdocument op de naleving van de WNT, en heeft deze onder andere een meldplicht voor onverschuldigde betalingen. Blijkens het rapport van bevindingen is, zoals hiervoor is opgenomen, in de WNT-verantwoording van de instelling voor 2017 en 2018 een bezoldiging van € 240.000,00 opgenomen. Verder blijkt uit het rapport van bevindingen dat in de financiële verslaggeving van het jaar 2016 geen WNT-verantwoording is opgenomen, maar dat op de jaarrekening 2016 een post managementvergoedingen is opgenomen met een waarde van € 240.000,00, welke post gelijk is aan de in de WNT-verantwoording over 2018 opgenomen bezoldiging. Bij het onderzoek is dus onder meer uitgegaan van de door de instelling zelf gevoerde administratie, waarvoor de topfunctionaris als (indirect) bestuurder verantwoordelijk is. De bevindingen in het rapport van het CIBG van 28 oktober 2021 resulteren in een overtreding van de WNT. 14. Wat [appellante] heeft aangevoerd leidt niet tot de conclusie dat evident geen sprake was van een overtreding. [appellante] wijst erop dat bedragen tussen de instelling en de holding over en weer werden overgemaakt, maar dit geeft geen verklaring voor de omstandigheid dat in de financiële verslaggeving is opgenomen dat aan de topfunctionaris een managementvergoeding van € 240.000,00 toekomt. [appellante] heeft ook niet aannemelijk gemaakt door welke betalingen de toekenning van de managementvergoeding precies ongedaan zou zijn gemaakt. Zoals de rechtbank heeft overwogen, blijkt uit de overgelegde bankafschriften dat de betalingen niet steeds geoormerkt zijn. Daarmee kan achteraf niet goed meer worden herleid wat, ten tijde van de betaling, het oogmerk daarvan was. Met de financiële verslaglegging wordt juist verantwoording afgelegd voor de toegekende bezoldiging. [appellante] kan dan ook niet worden gevolgd in de stelling dat uit een algemene werkwijze van het heen en weer overboeken van bedragen, zonder dat duidelijk is geworden welke overboekingen op de managementvergoeding zouden zien, volgt dat de toekenning van managementvergoeding ongedaan is gemaakt. 15. De Afdeling volgt [appellante] ook niet in haar standpunt dat evident geen sprake is van een overtreding van de WNT, omdat de managementvergoeding is verrekend met een dividenduitkering. Daarbij betrekt de Afdeling dat niet is gebleken dat in de jaarrekening een dividenduitkering voor het bedrag van 1 miljoen euro is opgenomen. Ook heeft [appellante] geen betalingsafschriften overgelegd waaruit volgt dat met specifieke betalingen verrekeningen van de onverschuldigde betaling was beoogd. Ook over de verrekening heeft [appellante] dus niet aannemelijk gemaakt met welke betalingen de toekenning van de managementvergoeding precies zouden zijn verrekend. De omstandigheid dat de gevoerde administratie niet overzichtelijk is komt voor haar rekening. Dit betekent dat de betogen voor zover deze gericht zijn tegen het opleggen van de dwangsom niet kunnen slagen. 16. Het betoog slaagt niet. Is de last overtreden? 17. [appellante] betoogt dat door de verrekening van de dividenduitkering van 1 miljoen euro met de vordering van [bedrijf] ten aanzien van de managementvergoeding al uitvoering is gegeven aan de last onder dwangsom. Omdat voldaan was aan de last is de invorderingsbeschikking ten onrechte uitgevaardigd. 18. Partijen zijn het er erover eens dat er niet binnen vijf weken na het opleggen van de last onder dwangsom een bedrag van € 361.000,00 is overgemaakt aan Thuiszorg [appellante] B.V onder vermelding van ‘Terugbetaling WNT-overschrijding’. De Afdeling volgt [appellante] daarbij niet in het betoog dat door middel van een verrekening in het verleden uitvoering zou zijn gegeven aan de last. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de last is overtreden en dat de dwangsommen zijn verbeurd. Het betoog slaagt niet. Is sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister van invordering had moeten afzien? 19. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister had moeten afzien van invordering en opeising vanwege de beschikbare draagkracht. [appellante] zit in een zeer benarde financiële situatie, waarbij de vennootschappen waarvan zij directeur is failliet zijn verklaard. Er hangen nog forse financiële vorderingen boven haar hoofd, onder meer van twee zorgverzekeraars. [appellante] kan de schuldsanering niet in. Zij wil haar leven weer kunnen oppakken. 20. Zoals de rechtbank heeft overwogen, hoeft bij een besluit over de invordering van de verbeurde dwangsom en het met de last onder dwangsom samenhangende besluit tot opeising van de onverschuldigde betalingen in beginsel geen rekening gehouden te worden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met een oordeel daarover, bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen en onverschuldigde betalingen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor zodanige informatie verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen en de onverschuldigde betalingen zou hebben (vergelijk: de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333, onder 3.1). 21. [appellante] heeft geen inzicht gegeven in haar financiële situatie. Daarmee is voor de Afdeling niet aannemelijk geworden dat [appellante] evident geen draagkracht heeft. Op de zitting bij de Afdeling is verder besproken dat nog een civiele procedure loopt ten aanzien van de verkoop van de voormalige woning van [appellante], waardoor mogelijk in de toekomst vermogen beschikbaar komt. Het betoog slaagt niet. Conclusie 22. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. 23. De minister hoeft geen proceskosten vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de uitspraak van de rechtbank. Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. M.C. Stoové en mr. J. Luijendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier. w.g. Daalder voorzitter w.g. De Jong griffier Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2026 1014