ECLI:NL:RVS:2026:1361

202200764/3/R3. Datum uitspraak: 11 maart 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: Vereniging van Eigenaren Suder Burd te Grou (de VvE), gevestigd in Grou, gemeente Leeuwarden, en anderen, appellanten, en de raad van de gemeente Leeuwarden, verweerder. Procesverloop Bij tussenuitspraak van 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4762 (de tussenuitspraak), heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken in het besluit van 1 december 2021 te herstellen. Bij besluit van 12 februari 2025 (het herstelbesluit) heeft de raad ter uitvoering van de tussenuitspraak het bestemmingsplan "Leeuwarden - Arken en woonschepen" (het bestemmingsplan) gewijzigd vastgesteld. Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben de VvE en anderen een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop de raad het gebrek heeft hersteld. De raad, [partij] en anderen en de VvE en anderen hebben allen een nader stuk ingediend. Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb heeft de Afdeling bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten. Overwegingen Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is. Het ontwerpplan is op 16 april 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft. Tussenuitspraak 2. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak het volgende overwogen. Onder 17.4 is gewezen op de Quickscan flora en fauna en toets EHS van Staro van december 2016 (de Quickscan). De Quickscan gaat er voor de beoordeling dat geen significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van de ecologische hoofdstructuur (EHS) plaatsvindt vanuit dat steigers en loopplanken over de oeverzone heen zullen lopen en dat geen, of alleen speciale, buitenverlichting toegepast zal worden. Het bestemmingsplan staat echter toe dat steigers en loopplanken niet over de oeverzone heenlopen, en dat er andere buitenverlichting aangebracht wordt dan waar de Quickscan vanuit gaat. Gelet op dit verschil tussen de in de Quickscan beschreven maatregelen en wat het bestemmingsplan toestaat heeft de Afdeling geoordeeld dat het bestemmingsplan op deze punten niet zorgvuldig is voorbereid en voorzien is van een gebrekkige motivering, waardoor niet is uitgesloten dat een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS kan plaatsvinden. Onder 17.6 is overwogen dat uit de plantoelichting en de daarbij opgenomen stukken niet blijkt of de recreatiearken worden aangesloten op het riool of hoe hun afvalwater anderszins wordt afgevoerd en wat de gevolgen kunnen zijn van eventuele lozingen op het water dat behoort tot de EHS. De Afdeling heeft daarom geoordeeld dat onvoldoende beschreven en onderzocht is wat de gevolgen zijn van lozingen op het water dat is aangewezen als EHS water en of dit significante gevolgen kan hebben. Om deze redenen is onder 18 en 27 overwogen dat het besluit van 1 december 2021 is vastgesteld in strijd met artikel 7.1.1 van de Verordening Romte Fryslân 2014 (de Verordening) en de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Dit oordeel heeft alleen betrekking op de plandelen met de bestemming "Water", de bestemming "Tuin - Erf bij recreatie-ark" en de functieaanduidingen "specifieke vorm van water - ehs 8027", "specifieke vorm van water - ehs 8026", "specifieke vorm van water - ehs 8025", "specifieke vorm van water - recreatie-ar Voor zover loopplanken en steigers alleen bouwwerken zijn is niet uitgesloten dat deze vergunningsvrij gerealiseerd en gebruikt kunnen worden, aldus de VvE en anderen. De VvE betoogt dan ook dat er ook gebruiksregels in de planregels opgenomen hadden moeten worden voor een goede borging. De VvE en anderen wijzen er nog op dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat de met het herstelbesluit opgenomen planregels niet zijn aan te merken als bouwregels. Daaruit volgt dat de raad beoogd heeft om ook gebruiksregels op te nemen terwijl hij daar niet in is geslaagd, zo stellen de VvE en anderen. De VvE en anderen betogen dat het besluit daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is genomen. Daarnaast betogen de VvE en anderen dat het verbod op verstorende buitenverlichting voor de bestemming "Tuin - erf bij recreatie-ark" ten onrechte alleen ziet op bijbehorende bouwwerken. Zij voeren daarvoor aan dat buitenverlichting niet per definitie een bijbehorend bouwwerk is, of onderdeel daarvan. Daardoor staan de planregels er niet aan in de weg dat verstorende buitenverlichting op deze bestemming wordt veroorzaakt. 6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de regels inhoudelijk niet beperkt zijn tot de activiteit bouwen. Daarbij stelt hij dat het gebruik maken van de koppen "bouwregels" en "gebruiksregels" niet bepalend is voor de inhoud van de regel. 6.2. De Afdeling overweegt eerst dat de planregels die specifiek betrekking hebben op de positie van de steigers en loopplanken, de buitenverlichting en het lozen bouwregels zijn. De artikelen 3.2, onder b, en onder c, 6.2.1 en 6.2.2 bepalen in de aanhef namelijk dat de regels daarin gelden voor het bouwen van respectievelijk recreatie-arken, steigers, bijbehorende bouwwerken en bouwwerken, geen gebouw zijnde. Daarmee zien deze regels ook gelet op hun inhoud alleen maar op het bouwen van deze bouwwerken. Deze bepalingen zijn ook opgenomen onder de titel "bouwregels". Aangezien deze planregels bouwregels zijn, zijn deze slechts van betekenis voor toetsing van aanvragen om een omgevingsvergunning voor bouwen aan het bestemmingsplan. De Afdeling verwijst daarvoor naar haar uitspraak van 26 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5767. Uit wat de raad heeft aangevoerd blijkt dat hij wel tot doel heeft gehad om over de steigers/loopplanken, de buitenverlichting en het lozen niet alleen bouwregels, maar ook gebruiksregels op te nemen. De raad heeft namelijk aangegeven dat in zijn optiek de regels voor zowel de steigers/loopplanken, de buitenverlichting en het lozen inhoudelijk niet beperkt zijn tot de activiteit bouwen. Om deze reden is het herstelbesluit vastgesteld in strijd met de vereiste zorgvuldigheid en daarom in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het betoog slaagt. 6.3. De Afdeling zal na het bespreken van de overige beroepsgronden ingaan op de gevolgen die het slagen van dit betoog heeft. Dan zal de Afdeling ook ingaan op het betoog van de VvE en anderen dat het verbod op verstorende buitenverlichting voor de bestemming "Tuin - erf bij recreatie-ark" ten onrechte alleen is opgenomen voor bijbehorende bouwwerken. Geen borging lozingsverbod in de bestemming "Tuin - erf bij recreatie-ark" 7. De VvE en anderen betogen dat het verbod om te lozen op het water ten onrechte niet ook is opgenomen in de planregels voor de gronden met de bestemming "Tuin - erf bij recreatie-ark". Zij stellen dat er zich binnen de plandelen met deze bestemming ook water bevindt dat beschermd moet worden tegen lozingen. 7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat uit overweging 17.5 van de tussenuitspraak blijkt dat de herstelopdracht geen betrekking heeft op de bestemming "Tuin - erf bij recreatie-ark". 7.2. Voor zover de VvE en anderen hiermee betogen dat niet goed uitvoering is gegeven aan de herstelopdracht overweegt de Afdeling als volgt. In het beroepschrift hebben de VvE en anderen betoogd dat in de planvoorschriften niet is voorgeschreven dat de arken niet mogen lozen op het opperv steigers en loopplanken niet gebruikt mogen worden als deze niet vrij over de tussenliggende oeverzone liggen; 2. buitenverlichting niet is toegestaan, tenzij gebruik wordt gemaakt van speciale buitenverlichting die geen uitstralende lichtverstoring kan veroorzaken, zoals licht afschermende armaturen; Daarnaast moet het bestemmingsplan worden vernietigd voor zover voor de gronden van de recreatiearken geen gebruiksregel is opgenomen waarmee geborgd wordt het lozen van huishoudelijk afvalwater op het oppervlaktewaterlichaam niet is toegestaan. Zelf in de zaak voorzien 10. Uit wat onder 6.2 is overwogen blijkt dat de raad beoogd heeft om over de steigers/loopplanken, de buitenverlichting en het lozen gebruiksregels in het bestemmingsplan op te nemen. De VvE en anderen hebben daarbij betoogd dat de raad heeft nagelaten deze gebruiksregels op te nemen. Gelet hierop en omdat verder niet aannemelijk is dat derde-belanghebbenden in hun belangen zouden kunnen worden geschaad, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, door aan de planregels de volgende gebruiksregels toe te voegen. 11. Aan artikel 3.4 van de planregels wordt een nieuw onderdeel i toegevoegd. Daardoor komt artikel 3.4, aanhef en onder i, als volgt te luiden: Artikel 3 Water (…) 3.4 Specifieke gebruiksregels Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend: (…) i. ter plaatse van de gronden met de functieaanduidingen 'specifieke vorm van water - EHS 8025', 'specifieke vorm van water - EHS 8026' en 'specifieke vorm van water - EHS 8027' het gebruiken en laten gebruiken van de gronden en bouwwerken voor: 1. steigers en loopplanken en andere constructies ten behoeve van de recreatie-arken die niet vrij over de tussenliggende oeverzone liggen; 2. buitenverlichting, tenzij gebruik wordt gemaakt van speciale buitenverlichting die geen uitstralende lichtverstoring kan veroorzaken, zoals licht afschermende armaturen; 3. lozen van huishoudelijk afvalwater op het oppervlaktewaterlichaam; 12. Aan artikel 6.4.1 van de planregels wordt een nieuw onderdeel c toegevoegd. Daardoor komt artikel 6.4.1, aanhef en onder c, als volgt te luiden: Artikel 6 Tuin - Erf bij recreatie-ark (…) 6.4 Specifieke gebruiksregels 6.4.1 Strijdig gebruik Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend: (…) c. ter plaatse van de gronden met de functieaanduidingen 'specifieke vorm van water - EHS 8025', 'specifieke vorm van water - EHS 8026' en 'specifieke vorm van water - EHS 8027' het gebruiken en laten gebruiken van de gronden en bouwwerken voor: 1. steigers en loopplanken en andere constructies ten behoeve van de recreatie-arken die niet vrij over de tussenliggende oeverzone liggen; 2. buitenverlichting, tenzij gebruik wordt gemaakt van speciale buitenverlichting die geen uitstralende lichtverstoring kan veroorzaken, zoals licht afschermende armaturen; 13. De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening. 14. Omdat hierdoor voor zowel de recreatiearken als de bij de recreatiearken behorende erven het gebruik van niet-speciale buitenverlichting geheel niet is toegestaan, ziet de Afdeling geen reden meer om in te gaan op het betoog van de VvE en anderen dat er ten onrechte alleen een planregel in de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken was opgenomen. Proceskosten 15. De raad moet de proceskosten vergoeden. Samenvatting 16. Dit betekent dat voor de gronden van de recreatiearken en de bijbehorende erven het bestemmingsplan zoals gewijzigd is vastgesteld blijft gelden. Daaraan worden echter gebruiksregels toegevoegd. Daardoor staat het bestemmingsplan het op de percelen van de recreatiearken en bijbehorende erven buitenverlichting, tenzij gebruik wordt gemaakt van speciale buitenverlichting die geen uitstralende lichtverstoring kan veroorzaken, zoals licht afschermende armaturen; VIII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 12 februari 2025; IX. draagt de raad van de gemeente Leeuwarden op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen IV, V, VI en VII worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening; X. veroordeelt de raad van de gemeente Leeuwarden tot vergoeding van bij Vereniging van Eigenaren Suder Burd te Grou en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.335,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; XI. gelast dat de raad van de gemeente Leeuwarden aan Vereniging van Eigenaren Suder Burd te Grou en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Brouwers, griffier. w.g. De Moor-van Vugt voorzitter w.g. Brouwers griffier Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2026 1080 Bijlage Wettelijk kader Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 3:46 Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. Verordening Romte Fryslân 2014 Artikel 7.1.1 1. Een ruimtelijk plan dat betrekking heeft op gronden die deel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur zoals begrensd op de van deze verordening deel uitmakende kaart Natuur voorziet in een passende bestemming met gebruiksregels gericht op behoud, herstel of ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van de gronden. 2. Een ruimtelijk plan voor gronden zoals bedoeld in het eerste lid maakt geen activiteiten en ontwikkelingen mogelijk die leiden tot significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, of tot een significante vermindering van de oppervlakte van die gronden, of tot significante aantasting van de samenhang tussen gebieden die deel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur. 3. Een ruimtelijk plan dat betrekking heeft op gronden nabij de ecologische hoofdstructuur kan nieuwe, niet-agrarische activiteiten en ontwikkelingen mogelijk maken, mits die niet leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van de ecologische hoofdstructuur. Planregels bestemmingsplan "Leeuwarden - Arken en woonschepen", zoals deze luidden na het herstelbesluit van 12 februari 2025 Artikel 1 Begrippen In deze regels wordt verstaan onder: (…) 1.22 huishoudelijk afvalwater: afvalwater dat overwegend afkomstig is van menselijke stofwisseling en huishoudelijke werkzaamheden; (…) 1.26 loopplank: een constructie om vanaf de wal op een ark of woonschip te kunnen komen en omgekeerd; (…) 1.30 oeverzone: gebied op de grens van water en land waar het dynamisch samenspel van land en water plaatsvindt, lopend van waterpeil tot de insteek van het water op het land ter hoogte van het land peil;" 1.31 oppervlaktewaterlichaam: samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, en de bijbehorende bodem en oevers alsmede flora en fauna; (…) Artikel 3 Water (…) 3.2 Bouwregels (…) b. Voor het bouwen van recreatie-arken ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van water - recreatie-ark' gelden de volgende regels: 1. de recreatie-ark inc