ECLI:NL:RVS:2026:1223

202301099/1/A3. Datum uitspraak: 4 maart 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], gevestigd in [plaats], appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 januari 2023 in zaak nr. 22/2914 in het geding tussen: [appellante] en de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, thans de minister van Infrastructuur en Waterstaat. Procesverloop Bij besluit van 26 januari 2022 heeft de staatssecretaris aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. Bij besluit van 16 juni 2022 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 27 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend. Bij besluit van 25 mei 2023 heeft de staatssecretaris de verbeurde dwangsommen van € 2.000,00 ingevorderd. De staatssecretaris en [appellante] hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 juni 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.J. van Dam, advocaat in Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer en R.J.A. Wennekes, zijn verschenen. Overwegingen Toepasselijke regelgeving 1. De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 2. [appellante] heeft van Ocean Network Express (hierna: ONE) de opdracht gekregen om een lading te vervoeren. Op 24 september 2021 heeft een toezichthouder van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de Inspectie) een controle uitgevoerd op het binnenschip [binnenschip] in de haven van Rotterdam. Aan boord van het schip stonden diverse containers, geladen met gevaarlijke stoffen. De schipper heeft bij de controle aan de toezichthouder een vervoersdocument overhandigd. De toezichthouder heeft vervolgens vastgesteld dat diverse gegevens op het vervoersdocument ontbraken. De staatssecretaris heeft dit in zijn besluiten overgenomen. Het gaat om de naam van de afzender, de (bijkomende) gevaren, de technische benaming tussen haakjes en in geval van een lege doch niet gereinigde tankcontainer de tekst "lege tankcontainer, laatste lading UN… ." Hiermee heeft [appellante] als afzender artikel 5 van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (hierna: Wvgs) en artikel 2 van het Besluit vervoer gevaarlijke stoffen (hierna: het besluit) in verband met artikel 2, eerste lid, onder a, van de Regeling vervoer over de binnenwateren van gevaarlijke stoffen (hierna: de regeling) in samenhang gelezen met subsectie 1.4.2.1.1, onder b, van de Europese overeenkomst voor het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de binnenwateren (hierna: ADN) overtreden. In een bijlage bij het besluit van 26 januari 2022 heeft de staatssecretaris de overtredingen van de ADN nader omschreven. Daarom heeft de staatssecretaris aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. [appellante] moet aan de vervoerder vervoersdocumenten leveren die voldoen aan de in de ADN daaraan gestelde eisen. 3. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellante] afzender is in de zin van de ADN, en daarmee overtreder. In de eerste plaats heeft de rechtbank hiertoe overwogen dat tussen [appellante] en de schipper van de [binnenschip] een vervoersovereenkomst bestaat in de zin van artikel 8:20 van het Burgerlijk Wetboek, waarbij [appellante] de afzender is. Ook afgezien van de vervoersovereenkomst heeft [appellante] volgens de rechtbank voor een derde, namelijk ONE, gevaarlijke goederen verzonden. Verder is de rechtbank van oordeel dat [appellante] de Wvgs heeft overtreden, omdat op het vervoersdocument de in de ADN genoemde informatie ontbreekt. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris voldoende onderbouwd dat het gaat om een overtreding. Dat de staatssecretaris de stukken waarnaar [appellante] verwijst niet heeft o van de ADN vertrouwen op de informatie die haar door andere betrokkenen ter beschikking is gesteld. Daar komt bij dat de overtreding onvoldoende is onderbouwd, omdat de staatssecretaris bij zijn besluit volgens [appellante] niet alle relevante documenten heeft meegewogen. 7. In subsectie 1.4.2.1.1, onder b, van de ADN staat voorop dat de verzender alleen een zending voor vervoer kan aanbieden die voldoet aan de voorschriften van de ADN. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de ADN dat de afzender bij het aanbieden van de zending een vervoersdocument moet aanleveren aan de vervoerder, als daartoe ingevolge de ADN een verplichting bestaat. Anders dan [appellante] betoogt, moet het woord ‘eventueel’ op die wijze worden uitgelegd. Als de aangeboden zending gevaarlijke stoffen bevat, moet het vervoersdocument de in de ADN genoemde specifieke informatie bevatten. Ontbreekt deze informatie op het vervoersdocument, dan levert dat een overtreding op in de zin van de Wvgs. Het voorgaande betekent dat [appellante] op grond van de ADN als afzender verplicht is om een vervoersdocument aan te leveren aan de vervoerder dat voldoet aan de vereisten van de ADN. Anders dan [appellante] betoogt, is dit een verplichting van de afzender en niet van de schipper. 8. Op het vervoersdocument ontbreken de juiste naam en adres van de afzender, voor de lege en niet gereinigde tankcontainer THPU-8008885 met de gevaarlijke stof UN 1809 FOSFORTRICHLORIDE, de vermelding van het bijkomend gevaar van klasse (8) en de tekst "lege tankcontainer, laatste lading UN" en voor de container FSCU-8710034, met de gevaarlijke stof UN 3077 MILIEU GEVAARLIJKE VASTE STOF N.E.G., de technische benaming tussen haakjes. Dit betekent dat [appellante] als afzender een incompleet vervoersdocument heeft aangeboden aan de schipper en daarmee de in de inleiding genoemde artikelen niet in acht heeft genomen. [appellante] beroept zich hierbij tevergeefs op het vertrouwensbeginsel zoals neergelegd in subsectie 1.4.2.1.2 van de ADN. Het door ONE aan [appellante] overgelegde multi modal dangerous goods form bevatte immers wel de juiste/volledige informatie. [appellante] heeft ook anderszins niet aannemelijk gemaakt dat ONE onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt. Het onjuist of onvolledig invullen van het vervoersdocument door [appellante] kan daarom niet het gevolg zijn van de eerder door ONE aan [appellante] overgelegde informatie of gegevens. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de staatssecretaris met het inspectierapport van de controle op 24 september 2021, het vervoersdocument en de Transportation Work Order: RTM3567016 de vastgestelde overtredingen voldoende onderbouwd. Aldus heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de Afdeling deugdelijk gemotiveerd dat [appellante] de van toepassing zijnde regelgeving heeft overtreden. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog slaagt niet. Last onder dwangsom 9. [appellante] betoogt dat de staatssecretaris niet overeenkomstig de interventieladder heeft gehandeld. Volgens [appellante] is de brief van de staatssecretaris van 6 oktober 2018 geen waarschuwing. Daarmee heeft de staatssecretaris volgens [appellante] nagelaten een waarschuwing te geven en is zij in dat verband ten onrechte niet gehoord. Ook is het opleggen van de last onder dwangsom volgens [appellante] onevenredig. 10. De staatssecretaris heeft met toepassing van artikel 46 van de Wvgs, gelezen in samenhang met artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), een last onder dwangsom opgelegd. Hij heeft zijn keuze voor een last onder dwangsom gebaseerd op de interventieladder zoals genoemd in de Beleidsregel Handhavingsstrategie Inspectie Leefomgeving en Transport. Deze ladder kent verschillende interventiecategorieën, waaronder het geven van informatie, het geven van een waarschuwing of het opleggen van een last onder dwangsom. De staatssecretaris heeft onder andere twee eerdere waarschu Hierbij is van belang dat door de schipper is bevestigd dat de [binnenschip] wordt bevracht door [appellante] en dat de per e-mail ontvangen Bics-lijst, afkomstig van [appellante], door hem wordt beschouwd als laadopdracht. [appellante] is terecht als afzender aangemerkt. Onder verwijzing naar wat hiervoor onder 7 is overwogen is [appellante] op grond van de ADN als afzender verplicht om aan de vervoerder een vervoersdocument aan te leveren dat voldoet aan de vereisten van de ADN. Dit is een verplichting van de afzender en niet van de schipper, zoals [appellante] betoogt. De staatssecretaris heeft op goede gronden een overtreding van subsectie 1.4.2.1.1, onder b, van de ADN aangenomen. Het betoog slaagt niet. Conclusie 19. Ook wat [appellante] voor het overige heeft aangevoerd, leidt niet tot de conclusie dat de rechtbank ten onrechte het beroep ongegrond heeft verklaard of dat het besluit van 25 mei 2023 niet in stand kan blijven. 20. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet daarom worden bevestigd. Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 25 mei 2023 is ongegrond. 21. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. Overschrijding redelijke termijn 22. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. 23. De procedure is begonnen met de ontvangst van het bezwaarschrift op 27 januari 2022 en geëindigd met de uitspraak van de Afdeling van vandaag. De procedure heeft dus in totaal vier jaar en ruim één maand geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn met ruim één maand is overschreden. Deze overschrijding moet volledig aan de Afdeling worden toegerekend. 24. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 500,00. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. bevestigt de aangevallen uitspraak; II. verklaart het beroep tegen het besluit van 25 mei 2023 ongegrond; III. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellante] een schadevergoeding van € 500,00 te betalen. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, griffier. w.g. Borman voorzitter w.g. Langeveld griffier Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026 85-1146 BIJLAGE De Europese overeenkomst voor het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de binnenwateren (ADN) Subsectie 1.2.1 Definities In dit reglement wordt verstaan onder: Afzender: de onderneming die zelf of voor derden gevaarlijke goederen verzendt. Indien het vervoer plaats vindt op grond van een vervoersovereenkomst, dan geldt als afzender de afzender volgens deze overeenkomst. Bij tankschepen met lege of geloste ladingtanks wordt met het oog op de vereiste vervoersdocumenten de schipper als afzender beschouwd. Subsectie 1.4.2.1 Afzender 1.4.2.1.1 De afzender van gevaarlijke goederen is gehouden alleen een zending ten vervoer aan te bieden die voldoet aan de voorschriften van het ADN. In het kader van 1.4.1 moet hij in het bijzonder: b. aan de vervoerder te leveren in een verifieerbare vorm de vereiste gegevens en informatie met inachtneming van de voorschriften van hoofdstuk 5.4 en van de tabellen van deel 3, en eventueel de vereiste vervoersdocumenten en begeleidende documenten (vergunningen, toelatingen, mededelingen, certificaten, enz.). Subsectie 1.4.2.1.1