ECLI:NL:RVS:2026:1072

202405818/1/A2. Datum uitspraak: 25 februari 2026 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister), 2. [appellante sub 2], gevestigd in [plaats], appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 augustus 2024 in zaak nr. 23/649 in het geding tussen: [appellante sub 2] en de minister voor Medische Zorg. Procesverloop Bij besluit van 12 april 2022 heeft de minister [appellante sub 2] een bestuurlijke boete van € 3.750,00 en een bestuurlijke boete van € 2.625,00 opgelegd. Bij besluit van 22 december 2022 heeft de minister het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 19 augustus 2024 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 12 april 2022 herroepen. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. De minister heeft een zienswijze naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep ingediend. [appellante sub 2] en de minister hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 november 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. S.G. ten Hertog en A.A.J.M. van Gansewinkel, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. B.M.J. van der Meulen, zijn verschenen. Overwegingen Wettelijk kader 1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Inleiding 2. [appellante sub 2] is eigenaar van de website www.zelfzorgcovid19.nl (hierna: de website). Naar aanleiding van meldingen over de website is de Inspectie voor de Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: de Inspectie) een onderzoek gestart. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een boeterapport van 10 februari 2022 (hierna: het boeterapport). Besluiten van de minister 3. De Inspectie heeft geconstateerd dat [appellante sub 2] in de periode van 7 april 2020 tot en met 21 juli 2020 op de website publieksreclame heeft gemaakt voor de receptgeneesmiddelen Hydroxychloroquine (hierna: HCQ) en Ivermectine ter behandeling van COVID-19. Op de website staan vier artikelen, een voorbeeldbrief ter overhandiging aan de eigen huisarts en een video met uitingen over de receptgeneesmiddelen HCQ en Ivermectine (hierna tezamen: de uitingen). Volgens de minister heeft [appellante sub 2] daarmee artikel 85, aanhef en onder a, van de Geneesmiddelenwet overtreden, aangezien publieksreclame verboden is voor geneesmiddelen die uitsluitend op recept ter hand mogen worden gesteld. De minister heeft daarom een bestuurlijke boete van € 3.750,00 aan [appellante sub 2] opgelegd. 4. De Inspectie heeft ook geconstateerd dat niet alle aspecten van de uitingen in overeenstemming zijn met de gegevens die in de samenvatting van de productkenmerken van de geneesmiddelen zijn opgenomen. Volgens de minister heeft [appellante sub 2] daarmee artikel 84, tweede lid, tweede volzin, van de Geneesmiddelenwet overtreden. De minister heeft daarom een bestuurlijke boete van € 2.625,00 aan [appellante sub 2] opgelegd. Uitspraak van de rechtbank 5. De rechtbank heeft in de kern onder meer het volgende geoordeeld. 5.1. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de uitingen op de website bedoeld ter bevordering van het voorschrijven en/of gebruiken van de geneesmiddelen HCQ en Ivermectine. De uitingen kwalificeren als (publieks)reclame als bedoeld in de Geneesmiddelenwet. 5.2. Hoewel [appellante sub 2] met het (publieks)reclameverbod wordt beperkt in haar vrijheid van meningsuiting, als bedoeld in artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), is deze beperking gerechtvaardigd. 5.3. Omdat [appellante sub 2] niet betwist dat HCQ en Ivermectine geneesmiddelen zijn die uitsluitend Of het verstrekken van bepaalde informatie al dan niet een reclamedoelstelling nastreeft, moet door de nationale rechter worden vastgesteld op basis van een concreet onderzoek van alle relevante omstandigheden van het betrokken geval, aldus het Hof. 6.3. In het boeterapport is vermeld dat op de website uitingen zijn geplaatst over de geneesmiddelen HCQ en Ivermectine. Bij het boeterapport zijn printscreens van de website bijgevoegd. Zo is bij de printscreen van het artikel "Wil dit kabinet geen geneesmiddel tegen COVID-19?" onder meer de volgende uiting te lezen: "hieruit is onomstotelijk komen vast te staan dat ivermectine erg effectief is tegen covid-19." Deze uiting belicht nadrukkelijk de gestelde positieve aspecten van een behandeling met Ivermectine. In andere uitingen, zoals weergegeven in de printscreens bij het boeterapport, worden lezers opgeroepen om via hun huisarts te bezien of het gebruik ervan voor hen nut heeft in geval van een COVID-19 infectie. In de video en de voorbeeldbrief die aan de eigen huisarts kan worden gegeven worden huisartsen bijvoorbeeld rechtstreeks aangesproken en opgeroepen mee te doen met het COVID-19 protocol, waarbij HCQ en Ivermectine (off-label) worden ingezet bij een COVID-19 infectie. In de brief voor de huisarts staat onder andere het volgende: "Als huisarts heeft U een eed afgelegd: "Ik zweer dat ik de geneeskunst zo goed als ik kan zal uitoefenen ten dienste van mijn medemens. Ik zal zorgen voor zieken, gezondheid bevorderen en lijden verlichten. Ik stel het belang van de patiënt voorop en eerbiedig zijn opvattingen. Ik zal aan de patiënt geen schade doen." Dat is precies wat ik van U verwacht! Concreet betekent dat momenteel bij COVID-19 het in een vroeg stadium behandelen met off-label behandelprotocollen. Het vroegtijdig stoppen van virusreplicatie voorkomt schade aan organen en ziekenhuisopname. Er zijn diverse off-label behandelingen die hiervoor wereldwijd succesvol worden toegepast. Nieuwe informatie met aanvullende bewijzen hierover kunt u vinden in bijlage 2 bij deze brief." In de brief staat verder: "Ik ben op dit moment nog gezond maar mocht ik onverhoopt COVID-19 krijgen dan verwacht ik dat U er alles aan zult doen mij te helpen genezen. Ik vraag U daarom om mij met één van de genoemde opties te behandelen indien ik COVID-19 positief getest wordt." In bijlage 2 bij de brief staat het volgende: "Een recent outpatient onderzoek met alleen HCQ in Saudi Arabië laat hele goede resultaten zien in het voorkomen van ziekenhuisopname. […] Protocol ivermectine […] Het misverstand is hier dat men dacht dat de hoge dosis in dit experiment noodzakelijk was voor het resultaat. Dit is niet zo. Ook met een lagere dosis is ivermectine buitengewoon effectief." De Afdeling stelt vast dat deze uitingen niet alleen informatief van aard zijn. Ze sporen patiënten aan om de middelen HCQ en Ivermectine te gebruiken en met het oog daarop hun huisartsen te overtuigen die middelen aan hen voor te schrijven. Dat, naar [appellante sub 2] heeft gesteld, zij met de uitingen beoogde te informeren en een maatschappelijke discussie op gang wilde brengen en zij de geneesmiddelen HCQ en Ivermectine niet zelf heeft verkocht en ook anderszins geen commercieel doel of belang had bij de verkoop en het gebruik van deze middelen, doet daaraan niet af. De nadruk in de uitingen ligt in het in wervende bewoordingen benadrukken van gestelde positieve eigenschappen van de geneesmiddelen. Dit betekent dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de uitingen kwalificeren als reclame als bedoeld in de Geneesmiddelenwet. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog slaagt niet. Vrijheid van meningsuiting 7. [appellante sub 2] betoogt verder dat de inbreuk op haar vrijheid van meningsuiting niet gerechtvaardigd was. Een democratische samenleving heeft behoefte aan een vrij debat, met name over controversiële onderwerpen. Uit documenten, die op grond van de Wet open overheid Ook als het beleid door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet het bestuursorgaan bij de toepassing daarvan in elk individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuursorgaan met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. 8.2. De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake was van bijzondere omstandigheden. Zij heeft erop gewezen dat [appellante sub 2] de uitingen tijdens de COVID-19 pandemie op de website heeft geplaatst, terwijl op dat moment (nog) geen effectieve medicatie beschikbaar was, er veel sterfgevallen waren en de ziekenhuizen overvol waren. Zij heeft ook gewezen op de motieven van [appellante sub 2], het willen laten horen van een tegengeluid over de effectiviteit van off-label gebruik van de geneesmiddelen HCQ en Ivermectine tegen de heersende medische opvattingen in en het aanzwengelen van een maatschappelijke discussie daarover. De rechtbank vond ook van belang dat de minister niet betwist dat [appellante sub 2] goede bedoelingen heeft gehad en zelf geen belang had bij het voorschrijven en gebruik van deze geneesmiddelen. Dit handelen bezien tegen de achtergrond van een wereldwijde pandemie leidde de rechtbank tot het oordeel dat een boete niet op zijn plaats was. De Afdeling volgt de rechtbank hierin niet. Uitgangspunt in de Beleidsregels bestuurlijke boete Ministerie Volksgezondheid Welzijn en Sport 2019 en de bijlage daarbij over de Geneesmiddelenwet is dat overtredingen van artikel 84, tweede lid, van de Geneesmiddelenwet en artikel 85, aanhef en onder a, van de Geneesmiddelenwet voldoende ernstig zijn om (direct) te worden beboet en niet eerst een waarschuwing hoeft te volgen. De Afdeling ziet in de omstandigheden van dit geval niet dat de minister van dit uitgangspunt had moeten afwijken. De intenties van [appellante sub 2] zijn daarvoor niet van doorslaggevend belang. Die kon zij namelijk ook op andere wijze pogen te bereiken dan door het overtreden van de Geneesmiddelenwet. Ook goede bedoelingen kunnen onwenselijke gevolgen hebben. Het is juist ten tijde van een volksgezondheidscrisis van belang dat de gezondheidswetgeving wordt nageleefd en kan worden gehandhaafd. Daarbij komt dat het verkeerd of overmatig gebruik van receptgeneesmiddelen ernstige gevolgen kan hebben voor een patiënt. De minister heeft er in dat verband terecht op gewezen dat de uitingen van [appellante sub 2] een groot bereik hadden. De gevolgen van het handelen van [appellante sub 2] voor de volksgezondheid waren in potentie aanzienlijk, gelet op het grote aantal mensen dat in Nederland aan COVID-19 werd blootgesteld. Er was daarom een dringend maatschappelijk belang om direct handhavend op te treden. Dat de overtredingen [appellante sub 2] niet kunnen worden verweten is verder niet gebleken. De minister heeft de boetes voor deze overtredingen die een normbedrag hebben van € 150.000,- op basis van de omvang van haar organisatie met het maximale percentage, te weten met 97,5%, gematigd. De minister heeft de hoogte van de boete daarmee afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan [appellante sub 2] kan worden verweten. De minister heeft nog toegelicht dat op 26 januari 2021 een gesprek heeft plaatsgevonden tussen de Inspectie en onder andere de voorzitter van [appellante sub 2]. In dit gesprek heeft de Inspectie [appellante sub 2] medegedeeld dat in verband met de uitingen op de website een mogelijke overtreding van de Geneesmiddelenwet is geconstateerd. Dit gesprek heeft er echter niet toe geleid dat [appellante sub 2] de uitingen van de website meteen heeft verwijderd. Het betoog slaagt. Conclusie 9. Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegron