ECLI:NL:RVS:2025:894

202303532/1/A3. Datum uitspraak: 5 maart 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Tussenuitspraak op het hoger beroep van: het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad van Noordoostpolder, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 27 maart 2023 in zaak nr. 22/1605 in het geding tussen: Stichting Regionale Omroep Flevoland, gevestigd in Lelystad (hierna: Omroep Flevoland), en het college en de raad.

Bij besluit van 29 april 2021 heeft het college een verzoek van Omroep Flevoland op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk toegewezen. Bij besluit van 13 september 2021 heeft de raad de geheimhouding van de documenten van de voormalige Klankbordcommissie uit 2019 (hierna: de documenten van de Klankbordcommissie) niet opgeheven. Bij besluit van 8 november 2021 heeft de raad de geheimhouding van het memo "Informatievoorziening en reactie college t.a.v. vertrek burgemeester Harald Bouman" (hierna: het memo), twee daarin genoemde bijlagen (hierna: de verslagen van de vertrouwenspersonen) en het geheime raadsverslag van het besloten deel van de raadsvergadering van 14 oktober 2019 (hierna: het raadsverslag) niet opgeheven. Bij besluit van 23 februari 2022 heeft het college het door Omroep Flevoland tegen het besluit van 29 april 2021 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard, het besluit van 29 april 2021 deels herroepen en dit besluit aanvullend gemotiveerd. Bij uitspraak van 27 maart 2023 heeft de rechtbank het door Omroep Flevoland daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 februari 2022 vernietigd, de rechtsgevolgen in stand gelaten voor zover de geheimhouding van de verslagen van de vertrouwenspersonen niet is opgeheven, en de raad en het college opgedragen om binnen twaalf weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. Tegen deze uitspraak hebben het college en de raad hoger beroep ingesteld. Bij besluit van 21 juni 2023 heeft het college het door Omroep Flevoland tegen het besluit van 29 april 2021 gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en op grond van de Wet open overheid (hierna: de Woo) per passage van de reeds geopenbaarde documenten gemotiveerd welke geheimhoudingsgrond zich tegen openbaarmaking verzet en een aantal van deze passages alsnog deels openbaar gemaakt. Bij uitspraak van 13 juli 2023 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat het college en de raad uiterlijk binnen zes weken na verzending van de uitspraak gevolg moeten geven aan de uitspraak van de rechtbank van 27 maart 2023. Ook heeft hij bepaald dat bij wijze van voorlopige voorziening inzage in en feitelijke verstrekking van het memo, het raadsverslag en de documenten van de Klankbordcommissie achterwege blijven totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist. De voorzieningenrechter heeft het verzoek voor het overige afgewezen. Bij besluit van 26 juli 2023 heeft het college een beslissing genomen over het opheffen van de geheimhouding met betrekking tot het raadsverslag, het memo en de documenten van de Klankbordcommissie. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 december 2024, waar het college en de raad, vertegenwoordigd door mr. A. Holtland en C.A. van de Sanden, advocaten in Amsterdam, en Omroep Flevoland, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen.

Inleiding 1.       Omroep Flevoland heeft op 21 oktober 2019 een Wob-verzoek ingediend waarin zij verzoekt om: "1. Alle verslaglegging van overleggen, gesprekken en alle correspondentie over de gevolgde procedure(s) en de keuze(s) daarvan bij het onderzoek naar klachten, zowel in- als extern, over het mogelijk grensoverschrijdend gedrag van ex-burgemeester Bouman en; 2. Enkel en alleen de eindconclusies uit de verslagen van de vertrouwenspersonen dan wel klankbordgroep dan wel de commissie die het onderzoek heeft gedaan." 1.1.    Het college heeft op 29 april 2021 het verzoek van Omroep Flevoland op grond van de Wob gedeeltelijk toegewezen. Verder heeft het college het memo, de verslagen van de vertrouwenspersonen en het raadsverslag niet openbaar gemaakt, omdat de raad het verzoek tot opheffing van de geheimhouding heeft afgewezen. 1.2.    Bij besluit van 23 februari 2022 heeft het college één document alsnog openbaar gemaakt met weglating van de namen van de opstellers en de laatste alinea. Het college heeft de geheimhouding van de overige documenten gehandhaafd. Ook heeft het college in het besluit van 23 februari 2022 te kennen gegeven dat hij naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 6 oktober 2021 het verzoek om openbaarmaking van de documenten waarop de raad geheimhouding heeft gelegd, alsnog opvat als een verzoek om deze geheimhouding op te heffen en dit verzoek doorgestuurd naar de raad. Bij besluit van 8 november 2021 heeft de raad de geheimhouding van het memo, de verslagen van de vertrouwenspersonen en het raadsverslag niet opgeheven. Ook heeft het college het advies van de bezwaarschriftencommissie over de documenten die berusten onder de Klankbordcommissie overgenomen en het raadsbesluit daarover van 13 september 2021 betrokken bij het besluit van 23 februari 2022. Het college volgt de conclusie uit het besluit van 13 september 2021 dat de stukken van de Klankbordcommissie geheim blijven. Het college heeft de besluiten van de raad van 8 november 2021 en 13 september 2021 als bijlage bij het besluit van 23 februari 2022 gevoegd. Tussenuitspraak 2.       In deze tussenuitspraak zet de Afdeling nader uiteen hoe moet worden omgegaan met een verzoek om informatie op grond van de Wob - maar hetzelfde geldt voor een Woo-verzoek - wanneer het verzoek ziet op documenten waarop geheimhouding rust op grond van de Gemeentewet en die zowel bij een college van burgemeester en wethouders als ook bij de raad berusten. De Afdeling merkt op dat hetgeen hierna wordt overwogen ook geldt voor vergelijkbare bepalingen in de Provinciewet en de Waterschapswet. Wettelijk kader 3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Uitspraak van de rechtbank 4.       De rechtbank heeft ten aanzien van haar bevoegdheid om te oordelen over het besluit van de raad van 8 november 2021 overwogen dat het formeel juist is dat het besluit van de raad van 8 november 2021 een besluit is waartegen bezwaar open staat. Volgens de rechtbank is dit besluit in dit specifieke geval echter pas genomen in de (tweede) bezwaarfase tegen de afwijzing van het Wob-verzoek, omdat het college heeft verzuimd het Wob-verzoek, voor zover dat opgevat moest worden als een verzoek tot opheffing van de geheimhouding, direct na ontvangst daarvan aan de raad door te sturen. Dit ondanks dat het college al op 21 april 2020 door de bezwaarschriftencommissie gedurende de eerste bezwaarfase op deze verplichting was gewezen. Daar komt bij dat de besluiten van de raad van 13 september 2021 en 8 november 2021 pas aan Omroep Flevoland bekend zijn gemaakt (als bijlage) bij het besluit van 23 februari 2022 van het college en dat Omroep Flevoland op dat moment (zowel in het besluit als in het raadsbesluit) niet is gewezen op een aparte bezwaarprocedure. De rechtbank heeft gelet op deze gang van zaken overwogen dat zij om proceseconomische redenen en uit het oogpunt van efficiënte rechtsbescherming aanleiding ziet om dit raadsbesluit bij de beoordeling van het beroep te betrekken en dat zij zich dan ook bevoegd acht om hierover te oordelen. De rechtbank heeft vervolgens ten aanzien van het besluit van de raad van 8 november 2021 geoordeeld dat de raad niet het juiste toetsingskader heeft gehanteerd. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat de Wob niet van toepassing is, omdat artikel 23, vierde lid, van de Gemeentewet een uitputtende regeling over de openbaarmaking en geheimhouding van verslagen van vergaderingen van de gemeenteraad met gesloten deuren bevat, die als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob. De raad moet daarom volgens de rechtbank, in het licht van de actuele situatie, de belangen van de destijds bij de besloten raadsvergadering aanwezige raadsleden afwegen tegen het belang van openbaarheid. Nu de raad dat niet heeft gedaan, is het besluit om de geheimhouding niet op te heffen, onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de raad deze afweging in een nieuw te nemen besluit alsnog zal moeten maken. Ten aanzien van het besluit van 13 september 2021 heeft de rechtbank overwogen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokken personen en het belang van voorkoming van onevenredige benadeling niet opwegen tegen het belang van openbaarmaking. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de raad alle documenten van de Klankbordcommissie opnieuw en per passage moet beoordelen en moet motiveren welke weigeringsgronden zich tegen openbaarmaking verzetten en waarom. De rechtbank heeft over het betoog van Omroep Flevoland dat het college artikel 11 van de Wob niet juist heeft toegepast, als volgt geoordeeld. Volgens de rechtbank heeft het college ten aanzien van de weggelakte passage in het document `Conclusies onderzoek toepassing beleid en regelingen ongewenst gedrag' van 24 februari 2020 onvoldoende gemotiveerd dat deze passage intern beraad weerspiegelt tussen de gemeente en een ander bestuursorgaan en daarom niet voor openbaarmaking in aanmerking komt. Ten aanzien van nog 24 andere documenten die het college naar aanleiding van het Wob-verzoek heeft aangetroffen, heeft de rechtbank vastgesteld dat het college niet per passage heeft aangegeven welke weigeringsgrond aan openbaarmaking in de weg staat. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat het college in een nieuw te nemen besluit alsnog moet verduidelijken en per passage moet laten zien wat naar zijn mening een persoonlijke beleidsopvatting is. Het college moet daarbij bezien of aanleiding bestaat om toepassing te geven aan artikel 5.2, tweede lid, van de Woo, met inachtneming van welke wet het college het nieuwe besluit moet nemen. 4.1.    De rechtbank heeft het beroep gezien het voorgaande gegrond verklaard, omdat het besluit van 23 februari 2022 is genomen in strijd met artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Wat betreft de verslagen van de vertrouwenspersonen heeft de rechtbank aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit van 23 februari 2022 in stand te laten, omdat het college in het verweerschrift alsnog voldoende heeft gemotiveerd welke belangen zich tegen openbaarmaking verzetten. Voor het overige heeft de rechtbank bepaald dat het college en de raad nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De raad moet opnieuw beslissen over het verzoek om opheffing van de geheimhouding van het memo, het raadsverslag en de documenten van de Klankbordcommissie. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het college opnieuw moet beslissen over de 25 in het besluit van 23 februari 2022 genoemde documenten en per passage moet motiveren welke geheimhoudingsgrond zich tegen openbaarmaking verzet. Besluit van 21 juni 2023 5.       Het college heeft op 21 juni 2023 naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit genomen en per passage van de 25 documenten gemotiveerd welke geheimhoudingsgrond zich tegen openbaarmaking verzet. Hierbij heeft het college zich gebaseerd op de Woo.

Verhouding Gemeentewet en Woo bij geheimhouding 9.       Volgens vaste rechtspraak zijn de regelingen omtrent geheimhouding in de Gemeentewet bijzondere regelingen die de toepassing van de Wob uitsluiten (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:761). Voor de Woo geldt hetzelfde (vergelijk de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo waaruit blijkt dat de regels in de Woo over de openbaarmaking van informatie niet van toepassing zijn op, onder meer, artikelen 23, vierde, vijfde en zesde lid en artikelen 87 tot en met 89 van de Gemeentewet). Doorzendplicht bij verzoek om openbaarmaking van documenten waarop geheimhouding rust 9.1.    In de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3140, heeft de Afdeling overwogen dat een verzoek om openbaarmaking van documenten waarop geheimhouding rust, altijd ook moet worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding. Voor zover het verzoek om opheffing van geheimhouding bij een ander bestuursorgaan moet worden ingediend, omdat dat bestuursorgaan bevoegd is tot opheffing van de geheimhouding, rust op de ontvanger van het verzoek een doorzendplicht. In afwachting van het besluit van het andere bestuursorgaan wordt de beslistermijn op het verzoek om openbaarmaking opgeschort. Op een verzoek tot opheffing van geheimhouding moet door het andere bestuursorgaan worden beslist. Het besluit moet worden gemotiveerd en met toepassing van artikel 3:41, eerste lid, van de Awb aan de indiener van het verzoek worden toegezonden. Bezwaar en beroep mede gericht tegen het besluit van het andere orgaan op het verzoek om opheffing van geheimhouding 9.2.    Een besluit op een verzoek tot opheffing van geheimhouding (hierna: het opheffingsbesluit) is een besluit waartegen zelfstandig bezwaar of beroep mogelijk is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3755). De verzoeker kan van deze mogelijkheid gebruik maken, maar hij kan er ook voor kiezen om het besluit op het verzoek om openbaarmaking van het bestuursorgaan dat op het Wob/Woo-verzoek moet beslissen af te wachten. Bij dat besluit moet dat bestuursorgaan immers het besluit op het verzoek tot opheffing van de geheimhouding betrekken. De Afdeling ziet in het belang van efficiënte geschilbeslechting aanleiding te bepalen dat, indien de verzoeker om informatie tegen de beslissing van het bestuursorgaan op het verzoek tot openbaarmaking bezwaar maakt of daartegen beroep instelt, dit bezwaar of beroep mede moet worden geacht te zijn gericht tegen het opheffingsbesluit. Op de bezwaren moeten beide bestuursorganen ieder voor zich beslissen. En in geval van beroep zijn de bestuursorganen ieder voor hun eigen besluit verweerder. 9.3.    Wanneer het verzoek tot opheffing van geheimhouding door het bestuursorgaan dat op het Wob/Woo-verzoek moet beslissen, pas in de bezwaarfase wordt doorgezonden, zoals in deze zaak het geval is, geldt het volgende. In geval van doorzending van het verzoek tot opheffing aan het daartoe bevoegde bestuursorgaan in de bezwaarfase is het naar aanleiding daarvan genomen opheffingsbesluit een primair besluit. Wordt tegen het besluit op het verzoek om openbaarmaking beroep ingesteld dan wordt dat beroep, gelet op hetgeen hiervoor onder 9.2 is overwogen, mede geacht te zijn gericht tegen het opheffingsbesluit. De beroepen van de verzoeker tegen het besluit om openbaarmaking en het opheffingsbesluit worden in dat geval beide door de rechtbank behandeld. De rechtbank moet er in dat geval van afzien om het beroep, voor zover zich dat richt tegen het opheffingsbesluit, ter behandeling van bezwaar aan het bestuursorgaan dat over het verzoek tot opheffing heeft beslist door te sturen. 9.4.    In dit geval heeft het verzoek om informatie van Omroep Flevoland betrekking op bij het college berustende documenten, die ook bij de raad berusten en waarop geheimhouding rust. Het college had dus de plicht om dit verzoek om informatie door te zenden naar de raad. Het college heeft dit pas in de bezwaarfase gedaan. Gelet op wat onder 9.2 en 9.3 is overwogen, moet het beroep van Omroep Flevoland tegen het besluit van het college mede geacht worden te zijn gericht tegen de besluiten van de raad op het verzoek om opheffing van geheimhouding. De rechtbank heeft het beroep tegen de raadsbesluiten terecht niet doorgezonden aan de raad om dit als bezwaarschrift te behandelen. Het betoog van het college en de raad slaagt niet in zoverre. Toetsingskader bij verzoek om opheffing van geheimhouding 9.5.    Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (zoals in de uitspraak van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1479), staat bij een verzoek om opheffing van de geheimhouding van documenten ter beoordeling of ten tijde van dat verzoek nog voldoende grond bestond voor de geheimhouding. Daarbij toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich, gelet op de inhoud van het stuk ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd, redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich een belang als bedoeld in artikel 10 van de Wob dan wel artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo voordoet en of het bestuursorgaan in het betrokken geval op grond van de Gemeentewet geheimhouding heeft mogen opleggen. Voor zover het gaat om de opheffing van geheimhouding van een document met een verslag van een besloten vergadering van de raad geldt hetzelfde, met dien verstande dat daarnaast in het licht van de actuele situatie, de belangen van de destijds bij de besloten raadsvergadering aanwezige raadsleden uitdrukkelijk in aanmerking dienen te worden genomen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1676). Artikel 23, vierde lid, van de Gemeentewet staat daaraan niet in de weg.

9.6.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het beroep van Omroep Flevoland tegen het besluit van het college van 23 februari 2022 mede geacht wordt te zijn gericht tegen de besluiten van de raad van 13 september 2021 en 8 november 2021 op het verzoek om opheffing van geheimhouding. Gelet op hetgeen hiervoor onder 9.3 is overwogen, heeft de rechtbank het verzoek terecht niet doorgezonden aan de raad. 9.7.    De besluiten van de raad van 13 september 2021 en 8 november 2021 bevatten verder geen motivering. De rechtbank heeft deze besluiten terecht om die reden vernietigd en aan de raad opgedragen nieuwe besluiten te nemen. 9.8.    Voor wat betreft het verslag van de besloten raadvergadering heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de raad daarbij in het licht van de actuele situatie, de belangen van de destijds bij de besloten raadsvergadering aanwezige raadsleden moet afwegen tegen het belang van openbaarheid. De rechtbank heeft niet uitdrukkelijk aangegeven dat de raad daarbij ook een mogelijk belang als bedoeld in artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo mag betrekken. Uit deze uitspraak onder 9.5 volgt dat de raad dat wel mag doen. In zoverre is de derde hogerberoepsgrond van het college en de raad terecht voorgedragen, maar de Afdeling ziet daarin geen aanleiding om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen. De uitspraak van de rechtbank zal met verbetering van gronden worden bevestigd.

10.     Het hoger beroep van het college en de raad is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt met verbetering van gronden bevestigd. 11.     De Afdeling stelt vast dat het college en de raad ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank op 21 juni 2023 en 26 juli 2023 nieuwe besluiten hebben genomen. Het besluit van 26 juli 2023 is pas in een zeer laat stadium aan de Afdeling toegezonden. Gegeven de conclusie onder 9.6 en 9.7 zal de Afdeling, zoals op de zitting besproken, in een einduitspraak op het beroep van Omroep Flevoland tegen deze twee besluiten beslissen. Ook wordt in de einduitspraak beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        bevestigt de aangevallen uitspraak; II.       heropent het onderzoek voor zover het het beroep van rechtswege tegen de besluiten van 21 juni 2023 en 26 juli 2023 betreft. Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier. w.g. Daalder voorzitter w.g. Bossmann griffier Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2025 314-1031   Wettelijk kader   Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 3:41 1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. […] Artikel 6:4 1. Het maken van bezwaar geschiedt door het indienen van een bezwaarschrift bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. 2. Het instellen van administratief beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij het beroepsorgaan. 3. Het instellen van beroep bij een bestuursrechter geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij die rechter. Artikel 6:15 1. Indien het bezwaar- of beroepschrift wordt ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan of bij een onbevoegde bestuursrechter, wordt het, onder vermelding van de datum van ontvangst, zo spoedig mogelijk doorgezonden aan het bevoegde orgaan, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de afzender. 2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing indien in plaats van een bezwaarschrift een beroepschrift is ingediend of omgekeerd. 3. Het tijdstip van indiening bij het onbevoegde orgaan is bepalend voor de vraag of het bezwaar- of beroepschrift tijdig is ingediend, behoudens in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Artikel 7:1 1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij: a.       het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen, b.       het besluit aan goedkeuring is onderworpen, c.       het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt, d.       het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4, e.       het besluit is genomen op basis van een uitspraak waarin de bestuursrechter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel a, heeft bepaald dat afdeling 3.4 geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijft, f.        het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit, g.       het besluit is genomen op grond van een voorschrift als genoemd in de bij deze wet behorende Regeling rechtstreeks beroep dan wel het besluit anderszins in die regeling is omschreven. 2. Tegen de beslissing op het bezwaar kan beroep worden ingesteld met toepassing van de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt. Artikel 7:12

2. De beslissing wordt bekendgemaakt door toezending of uitreiking aan degenen tot wie zij is gericht. Betreft het een besluit dat niet tot een of meer belanghebbenden is gericht, dan wordt de beslissing tevens bekendgemaakt op dezelfde wijze als waarop dat besluit bekendgemaakt is, tenzij het bestreden besluit in stand wordt gelaten. 3. Zo spoedig mogelijk na de bekendmaking van de beslissing wordt hiervan mededeling gedaan aan de belanghebbenden die in bezwaar of bij de voorbereiding van het bestreden besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht. 4. Bij de mededeling, bedoeld in het derde lid, is artikel 6:23 van overeenkomstige toepassing en wordt met het oog op de aanvang van de beroepstermijn zo duidelijk mogelijk aangegeven wanneer de bekendmaking van de beslissing overeenkomstig het tweede lid heeft plaatsgevonden. Artikel 8:1 Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Gemeentewet Artikel 23 […] 4. Indien met gesloten deuren wordt vergaderd, geldt een verplichting tot geheimhouding omtrent informatie die in die vergadering ter kennis van de aanwezigen komt. De verplichting duurt voort, totdat de raad haar opheft. 5. Van een vergadering met gesloten deuren wordt een afzonderlijk verslag opgemaakt, dat niet openbaar wordt gemaakt tenzij de raad besluit de verplichting, bedoeld in het vierde lid, op te heffen. 6. De raad maakt de besluitenlijst van zijn vergaderingen op de in de gemeente gebruikelijke wijze openbaar. De raad laat de openbaarmaking achterwege in de gevallen waarin een verplichting tot geheimhouding geldt of wanneer openbaarmaking in strijd is met het openbaar belang. Wet openbaarheid van bestuur Artikel 11 1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. 2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. 3. Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt. 4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing. Wet open overheid Artikel 5.1 […] 5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden. […] Artikel 5.2 […] 2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. […] Bijlage 8.8 Woo De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 van de Wet open overheid zijn niet van toepassing voor zover de volgende bepalingen gelden. […] Gemeentewet: de artikelen 23, vierde, vijfde en zesde lid, 60, derde lid, 61c, 87, 88, 89 en 185, vijfde lid […]

202303532/1/A3. Datum uitspraak: 5 maart 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Tussenuitspraak op het hoger beroep van: het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad van Noordoostpolder, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 27 maart 2023 in zaak nr. 22/1605 in het geding tussen: Stichting Regionale Omroep Flevoland, gevestigd in Lelystad (hierna: Omroep Flevoland), en het college en de raad.

Bij besluit van 29 april 2021 heeft het college een verzoek van Omroep Flevoland op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk toegewezen. Bij besluit van 13 september 2021 heeft de raad de geheimhouding van de documenten van de voormalige Klankbordcommissie uit 2019 (hierna: de documenten van de Klankbordcommissie) niet opgeheven. Bij besluit van 8 november 2021 heeft de raad de geheimhouding van het memo "Informatievoorziening en reactie college t.a.v. vertrek burgemeester Harald Bouman" (hierna: het memo), twee daarin genoemde bijlagen (hierna: de verslagen van de vertrouwenspersonen) en het geheime raadsverslag van het besloten deel van de raadsvergadering van 14 oktober 2019 (hierna: het raadsverslag) niet opgeheven. Bij besluit van 23 februari 2022 heeft het college het door Omroep Flevoland tegen het besluit van 29 april 2021 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard, het besluit van 29 april 2021 deels herroepen en dit besluit aanvullend gemotiveerd. Bij uitspraak van 27 maart 2023 heeft de rechtbank het door Omroep Flevoland daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 februari 2022 vernietigd, de rechtsgevolgen in stand gelaten voor zover de geheimhouding van de verslagen van de vertrouwenspersonen niet is opgeheven, en de raad en het college opgedragen om binnen twaalf weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. Tegen deze uitspraak hebben het college en de raad hoger beroep ingesteld. Bij besluit van 21 juni 2023 heeft het college het door Omroep Flevoland tegen het besluit van 29 april 2021 gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en op grond van de Wet open overheid (hierna: de Woo) per passage van de reeds geopenbaarde documenten gemotiveerd welke geheimhoudingsgrond zich tegen openbaarmaking verzet en een aantal van deze passages alsnog deels openbaar gemaakt. Bij uitspraak van 13 juli 2023 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat het college en de raad uiterlijk binnen zes weken na verzending van de uitspraak gevolg moeten geven aan de uitspraak van de rechtbank van 27 maart 2023. Ook heeft hij bepaald dat bij wijze van voorlopige voorziening inzage in en feitelijke verstrekking van het memo, het raadsverslag en de documenten van de Klankbordcommissie achterwege blijven totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist. De voorzieningenrechter heeft het verzoek voor het overige afgewezen. Bij besluit van 26 juli 2023 heeft het college een beslissing genomen over het opheffen van de geheimhouding met betrekking tot het raadsverslag, het memo en de documenten van de Klankbordcommissie. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 december 2024, waar het college en de raad, vertegenwoordigd door mr. A. Holtland en C.A. van de Sanden, advocaten in Amsterdam, en Omroep Flevoland, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen.

Inleiding 1.       Omroep Flevoland heeft op 21 oktober 2019 een Wob-verzoek ingediend waarin zij verzoekt om: "1. Alle verslaglegging van overleggen, gesprekken en alle correspondentie over de gevolgde procedure(s) en de keuze(s) daarvan bij het onderzoek naar klachten, zowel in- als extern, over het mogelijk grensoverschrijdend gedrag van ex-burgemeester Bouman en; 2. Enkel en alleen de eindconclusies uit de verslagen van de vertrouwenspersonen dan wel klankbordgroep dan wel de commissie die het onderzoek heeft gedaan." 1.1.    Het college heeft op 29 april 2021 het verzoek van Omroep Flevoland op grond van de Wob gedeeltelijk toegewezen. Verder heeft het college het memo, de verslagen van de vertrouwenspersonen en het raadsverslag niet openbaar gemaakt, omdat de raad het verzoek tot opheffing van de geheimhouding heeft afgewezen. 1.2.    Bij besluit van 23 februari 2022 heeft het college één document alsnog openbaar gemaakt met weglating van de namen van de opstellers en de laatste alinea. Het college heeft de geheimhouding van de overige documenten gehandhaafd. Ook heeft het college in het besluit van 23 februari 2022 te kennen gegeven dat hij naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 6 oktober 2021 het verzoek om openbaarmaking van de documenten waarop de raad geheimhouding heeft gelegd, alsnog opvat als een verzoek om deze geheimhouding op te heffen en dit verzoek doorgestuurd naar de raad. Bij besluit van 8 november 2021 heeft de raad de geheimhouding van het memo, de verslagen van de vertrouwenspersonen en het raadsverslag niet opgeheven. Ook heeft het college het advies van de bezwaarschriftencommissie over de documenten die berusten onder de Klankbordcommissie overgenomen en het raadsbesluit daarover van 13 september 2021 betrokken bij het besluit van 23 februari 2022. Het college volgt de conclusie uit het besluit van 13 september 2021 dat de stukken van de Klankbordcommissie geheim blijven. Het college heeft de besluiten van de raad van 8 november 2021 en 13 september 2021 als bijlage bij het besluit van 23 februari 2022 gevoegd. Tussenuitspraak 2.       In deze tussenuitspraak zet de Afdeling nader uiteen hoe moet worden omgegaan met een verzoek om informatie op grond van de Wob - maar hetzelfde geldt voor een Woo-verzoek - wanneer het verzoek ziet op documenten waarop geheimhouding rust op grond van de Gemeentewet en die zowel bij een college van burgemeester en wethouders als ook bij de raad berusten. De Afdeling merkt op dat hetgeen hierna wordt overwogen ook geldt voor vergelijkbare bepalingen in de Provinciewet en de Waterschapswet. Wettelijk kader 3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Uitspraak van de rechtbank 4.       De rechtbank heeft ten aanzien van haar bevoegdheid om te oordelen over het besluit van de raad van 8 november 2021 overwogen dat het formeel juist is dat het besluit van de raad van 8 november 2021 een besluit is waartegen bezwaar open staat. Volgens de rechtbank is dit besluit in dit specifieke geval echter pas genomen in de (tweede) bezwaarfase tegen de afwijzing van het Wob-verzoek, omdat het college heeft verzuimd het Wob-verzoek, voor zover dat opgevat moest worden als een verzoek tot opheffing van de geheimhouding, direct na ontvangst daarvan aan de raad door te sturen. Dit ondanks dat het college al op 21 april 2020 door de bezwaarschriftencommissie gedurende de eerste bezwaarfase op deze verplichting was gewezen. Daar komt bij dat de besluiten van de raad van 13 september 2021 en 8 november 2021 pas aan Omroep Flevoland bekend zijn gemaakt (als bijlage) bij het besluit van 23 februari 2022 van het college en dat Omroep Flevoland op dat moment (zowel in het besluit als in het raadsbesluit) niet is gewezen op een aparte bezwaarprocedure. De rechtbank heeft gelet op deze gang van zaken overwogen dat zij om proceseconomische redenen en uit het oogpunt van efficiënte rechtsbescherming aanleiding ziet om dit raadsbesluit bij de beoordeling van het beroep te betrekken en dat zij zich dan ook bevoegd acht om hierover te oordelen. De rechtbank heeft vervolgens ten aanzien van het besluit van de raad van 8 november 2021 geoordeeld dat de raad niet het juiste toetsingskader heeft gehanteerd. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat de Wob niet van toepassing is, omdat artikel 23, vierde lid, van de Gemeentewet een uitputtende regeling over de openbaarmaking en geheimhouding van verslagen van vergaderingen van de gemeenteraad met gesloten deuren bevat, die als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob. De raad moet daarom volgens de rechtbank, in het licht van de actuele situatie, de belangen van de destijds bij de besloten raadsvergadering aanwezige raadsleden afwegen tegen het belang van openbaarheid. Nu de raad dat niet heeft gedaan, is het besluit om de geheimhouding niet op te heffen, onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de raad deze afweging in een nieuw te nemen besluit alsnog zal moeten maken. Ten aanzien van het besluit van 13 september 2021 heeft de rechtbank overwogen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokken personen en het belang van voorkoming van onevenredige benadeling niet opwegen tegen het belang van openbaarmaking. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de raad alle documenten van de Klankbordcommissie opnieuw en per passage moet beoordelen en moet motiveren welke weigeringsgronden zich tegen openbaarmaking verzetten en waarom. De rechtbank heeft over het betoog van Omroep Flevoland dat het college artikel 11 van de Wob niet juist heeft toegepast, als volgt geoordeeld. Volgens de rechtbank heeft het college ten aanzien van de weggelakte passage in het document `Conclusies onderzoek toepassing beleid en regelingen ongewenst gedrag' van 24 februari 2020 onvoldoende gemotiveerd dat deze passage intern beraad weerspiegelt tussen de gemeente en een ander bestuursorgaan en daarom niet voor openbaarmaking in aanmerking komt. Ten aanzien van nog 24 andere documenten die het college naar aanleiding van het Wob-verzoek heeft aangetroffen, heeft de rechtbank vastgesteld dat het college niet per passage heeft aangegeven welke weigeringsgrond aan openbaarmaking in de weg staat. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat het college in een nieuw te nemen besluit alsnog moet verduidelijken en per passage moet laten zien wat naar zijn mening een persoonlijke beleidsopvatting is. Het college moet daarbij bezien of aanleiding bestaat om toepassing te geven aan artikel 5.2, tweede lid, van de Woo, met inachtneming van welke wet het college het nieuwe besluit moet nemen. 4.1.    De rechtbank heeft het beroep gezien het voorgaande gegrond verklaard, omdat het besluit van 23 februari 2022 is genomen in strijd met artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Wat betreft de verslagen van de vertrouwenspersonen heeft de rechtbank aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit van 23 februari 2022 in stand te laten, omdat het college in het verweerschrift alsnog voldoende heeft gemotiveerd welke belangen zich tegen openbaarmaking verzetten. Voor het overige heeft de rechtbank bepaald dat het college en de raad nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De raad moet opnieuw beslissen over het verzoek om opheffing van de geheimhouding van het memo, het raadsverslag en de documenten van de Klankbordcommissie. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het college opnieuw moet beslissen over de 25 in het besluit van 23 februari 2022 genoemde documenten en per passage moet motiveren welke geheimhoudingsgrond zich tegen openbaarmaking verzet. Besluit van 21 juni 2023 5.       Het college heeft op 21 juni 2023 naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit genomen en per passage van de 25 documenten gemotiveerd welke geheimhoudingsgrond zich tegen openbaarmaking verzet. Hierbij heeft het college zich gebaseerd op de Woo.

Verhouding Gemeentewet en Woo bij geheimhouding 9.       Volgens vaste rechtspraak zijn de regelingen omtrent geheimhouding in de Gemeentewet bijzondere regelingen die de toepassing van de Wob uitsluiten (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:761). Voor de Woo geldt hetzelfde (vergelijk de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo waaruit blijkt dat de regels in de Woo over de openbaarmaking van informatie niet van toepassing zijn op, onder meer, artikelen 23, vierde, vijfde en zesde lid en artikelen 87 tot en met 89 van de Gemeentewet). Doorzendplicht bij verzoek om openbaarmaking van documenten waarop geheimhouding rust 9.1.    In de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3140, heeft de Afdeling overwogen dat een verzoek om openbaarmaking van documenten waarop geheimhouding rust, altijd ook moet worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding. Voor zover het verzoek om opheffing van geheimhouding bij een ander bestuursorgaan moet worden ingediend, omdat dat bestuursorgaan bevoegd is tot opheffing van de geheimhouding, rust op de ontvanger van het verzoek een doorzendplicht. In afwachting van het besluit van het andere bestuursorgaan wordt de beslistermijn op het verzoek om openbaarmaking opgeschort. Op een verzoek tot opheffing van geheimhouding moet door het andere bestuursorgaan worden beslist. Het besluit moet worden gemotiveerd en met toepassing van artikel 3:41, eerste lid, van de Awb aan de indiener van het verzoek worden toegezonden. Bezwaar en beroep mede gericht tegen het besluit van het andere orgaan op het verzoek om opheffing van geheimhouding 9.2.    Een besluit op een verzoek tot opheffing van geheimhouding (hierna: het opheffingsbesluit) is een besluit waartegen zelfstandig bezwaar of beroep mogelijk is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3755). De verzoeker kan van deze mogelijkheid gebruik maken, maar hij kan er ook voor kiezen om het besluit op het verzoek om openbaarmaking van het bestuursorgaan dat op het Wob/Woo-verzoek moet beslissen af te wachten. Bij dat besluit moet dat bestuursorgaan immers het besluit op het verzoek tot opheffing van de geheimhouding betrekken. De Afdeling ziet in het belang van efficiënte geschilbeslechting aanleiding te bepalen dat, indien de verzoeker om informatie tegen de beslissing van het bestuursorgaan op het verzoek tot openbaarmaking bezwaar maakt of daartegen beroep instelt, dit bezwaar of beroep mede moet worden geacht te zijn gericht tegen het opheffingsbesluit. Op de bezwaren moeten beide bestuursorganen ieder voor zich beslissen. En in geval van beroep zijn de bestuursorganen ieder voor hun eigen besluit verweerder. 9.3.    Wanneer het verzoek tot opheffing van geheimhouding door het bestuursorgaan dat op het Wob/Woo-verzoek moet beslissen, pas in de bezwaarfase wordt doorgezonden, zoals in deze zaak het geval is, geldt het volgende. In geval van doorzending van het verzoek tot opheffing aan het daartoe bevoegde bestuursorgaan in de bezwaarfase is het naar aanleiding daarvan genomen opheffingsbesluit een primair besluit. Wordt tegen het besluit op het verzoek om openbaarmaking beroep ingesteld dan wordt dat beroep, gelet op hetgeen hiervoor onder 9.2 is overwogen, mede geacht te zijn gericht tegen het opheffingsbesluit. De beroepen van de verzoeker tegen het besluit om openbaarmaking en het opheffingsbesluit worden in dat geval beide door de rechtbank behandeld. De rechtbank moet er in dat geval van afzien om het beroep, voor zover zich dat richt tegen het opheffingsbesluit, ter behandeling van bezwaar aan het bestuursorgaan dat over het verzoek tot opheffing heeft beslist door te sturen. 9.4.    In dit geval heeft het verzoek om informatie van Omroep Flevoland betrekking op bij het college berustende documenten, die ook bij de raad berusten en waarop geheimhouding rust. Het college had dus de plicht om dit verzoek om informatie door te zenden naar de raad. Het college heeft dit pas in de bezwaarfase gedaan. Gelet op wat onder 9.2 en 9.3 is overwogen, moet het beroep van Omroep Flevoland tegen het besluit van het college mede geacht worden te zijn gericht tegen de besluiten van de raad op het verzoek om opheffing van geheimhouding. De rechtbank heeft het beroep tegen de raadsbesluiten terecht niet doorgezonden aan de raad om dit als bezwaarschrift te behandelen. Het betoog van het college en de raad slaagt niet in zoverre. Toetsingskader bij verzoek om opheffing van geheimhouding 9.5.    Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (zoals in de uitspraak van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1479), staat bij een verzoek om opheffing van de geheimhouding van documenten ter beoordeling of ten tijde van dat verzoek nog voldoende grond bestond voor de geheimhouding. Daarbij toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich, gelet op de inhoud van het stuk ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd, redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich een belang als bedoeld in artikel 10 van de Wob dan wel artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo voordoet en of het bestuursorgaan in het betrokken geval op grond van de Gemeentewet geheimhouding heeft mogen opleggen. Voor zover het gaat om de opheffing van geheimhouding van een document met een verslag van een besloten vergadering van de raad geldt hetzelfde, met dien verstande dat daarnaast in het licht van de actuele situatie, de belangen van de destijds bij de besloten raadsvergadering aanwezige raadsleden uitdrukkelijk in aanmerking dienen te worden genomen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1676). Artikel 23, vierde lid, van de Gemeentewet staat daaraan niet in de weg.

9.6.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het beroep van Omroep Flevoland tegen het besluit van het college van 23 februari 2022 mede geacht wordt te zijn gericht tegen de besluiten van de raad van 13 september 2021 en 8 november 2021 op het verzoek om opheffing van geheimhouding. Gelet op hetgeen hiervoor onder 9.3 is overwogen, heeft de rechtbank het verzoek terecht niet doorgezonden aan de raad. 9.7.    De besluiten van de raad van 13 september 2021 en 8 november 2021 bevatten verder geen motivering. De rechtbank heeft deze besluiten terecht om die reden vernietigd en aan de raad opgedragen nieuwe besluiten te nemen. 9.8.    Voor wat betreft het verslag van de besloten raadvergadering heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de raad daarbij in het licht van de actuele situatie, de belangen van de destijds bij de besloten raadsvergadering aanwezige raadsleden moet afwegen tegen het belang van openbaarheid. De rechtbank heeft niet uitdrukkelijk aangegeven dat de raad daarbij ook een mogelijk belang als bedoeld in artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo mag betrekken. Uit deze uitspraak onder 9.5 volgt dat de raad dat wel mag doen. In zoverre is de derde hogerberoepsgrond van het college en de raad terecht voorgedragen, maar de Afdeling ziet daarin geen aanleiding om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen. De uitspraak van de rechtbank zal met verbetering van gronden worden bevestigd.

10.     Het hoger beroep van het college en de raad is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt met verbetering van gronden bevestigd. 11.     De Afdeling stelt vast dat het college en de raad ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank op 21 juni 2023 en 26 juli 2023 nieuwe besluiten hebben genomen. Het besluit van 26 juli 2023 is pas in een zeer laat stadium aan de Afdeling toegezonden. Gegeven de conclusie onder 9.6 en 9.7 zal de Afdeling, zoals op de zitting besproken, in een einduitspraak op het beroep van Omroep Flevoland tegen deze twee besluiten beslissen. Ook wordt in de einduitspraak beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        bevestigt de aangevallen uitspraak; II.       heropent het onderzoek voor zover het het beroep van rechtswege tegen de besluiten van 21 juni 2023 en 26 juli 2023 betreft. Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier. w.g. Daalder voorzitter w.g. Bossmann griffier Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2025 314-1031   Wettelijk kader   Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 3:41 1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. […] Artikel 6:4 1. Het maken van bezwaar geschiedt door het indienen van een bezwaarschrift bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. 2. Het instellen van administratief beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij het beroepsorgaan. 3. Het instellen van beroep bij een bestuursrechter geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij die rechter. Artikel 6:15 1. Indien het bezwaar- of beroepschrift wordt ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan of bij een onbevoegde bestuursrechter, wordt het, onder vermelding van de datum van ontvangst, zo spoedig mogelijk doorgezonden aan het bevoegde orgaan, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de afzender. 2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing indien in plaats van een bezwaarschrift een beroepschrift is ingediend of omgekeerd. 3. Het tijdstip van indiening bij het onbevoegde orgaan is bepalend voor de vraag of het bezwaar- of beroepschrift tijdig is ingediend, behoudens in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Artikel 7:1 1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij: a.       het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen, b.       het besluit aan goedkeuring is onderworpen, c.       het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt, d.       het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4, e.       het besluit is genomen op basis van een uitspraak waarin de bestuursrechter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel a, heeft bepaald dat afdeling 3.4 geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijft, f.        het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit, g.       het besluit is genomen op grond van een voorschrift als genoemd in de bij deze wet behorende Regeling rechtstreeks beroep dan wel het besluit anderszins in die regeling is omschreven. 2. Tegen de beslissing op het bezwaar kan beroep worden ingesteld met toepassing van de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt. Artikel 7:12

2. De beslissing wordt bekendgemaakt door toezending of uitreiking aan degenen tot wie zij is gericht. Betreft het een besluit dat niet tot een of meer belanghebbenden is gericht, dan wordt de beslissing tevens bekendgemaakt op dezelfde wijze als waarop dat besluit bekendgemaakt is, tenzij het bestreden besluit in stand wordt gelaten. 3. Zo spoedig mogelijk na de bekendmaking van de beslissing wordt hiervan mededeling gedaan aan de belanghebbenden die in bezwaar of bij de voorbereiding van het bestreden besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht. 4. Bij de mededeling, bedoeld in het derde lid, is artikel 6:23 van overeenkomstige toepassing en wordt met het oog op de aanvang van de beroepstermijn zo duidelijk mogelijk aangegeven wanneer de bekendmaking van de beslissing overeenkomstig het tweede lid heeft plaatsgevonden. Artikel 8:1 Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Gemeentewet Artikel 23 […] 4. Indien met gesloten deuren wordt vergaderd, geldt een verplichting tot geheimhouding omtrent informatie die in die vergadering ter kennis van de aanwezigen komt. De verplichting duurt voort, totdat de raad haar opheft. 5. Van een vergadering met gesloten deuren wordt een afzonderlijk verslag opgemaakt, dat niet openbaar wordt gemaakt tenzij de raad besluit de verplichting, bedoeld in het vierde lid, op te heffen. 6. De raad maakt de besluitenlijst van zijn vergaderingen op de in de gemeente gebruikelijke wijze openbaar. De raad laat de openbaarmaking achterwege in de gevallen waarin een verplichting tot geheimhouding geldt of wanneer openbaarmaking in strijd is met het openbaar belang. Wet openbaarheid van bestuur Artikel 11 1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. 2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. 3. Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt. 4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing. Wet open overheid Artikel 5.1 […] 5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden. […] Artikel 5.2 […] 2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. […] Bijlage 8.8 Woo De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 van de Wet open overheid zijn niet van toepassing voor zover de volgende bepalingen gelden. […] Gemeentewet: de artikelen 23, vierde, vijfde en zesde lid, 60, derde lid, 61c, 87, 88, 89 en 185, vijfde lid […]

Ook heeft het college besloten om een aantal passages uit de 25 documenten alsnog deels openbaar te maken. Ten aanzien van het document `Conclusies onderzoek toepassing beleid en regelingen ongewenst gedrag' van 24 februari 2020 stelt het college dat op grond van de Woo alleen de uitzonderingsgrond van de onevenredige benadeling van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo van toepassing is. Volgens het college blijft deze uitzondering gelet op de passage uit dit document van toepassing. Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 13 juli 2023 6.       De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft bij uitspraak van 13 juli 2023 bepaald dat bij wijze van voorlopige voorziening het college en de raad uiterlijk binnen zes weken na verzending van de uitspraak gevolg moeten geven aan de uitspraak van de rechtbank van 27 maart 2023. Ook heeft zij bepaald dat bij wijze van voorlopige voorziening inzage in en feitelijke verstrekking van het memo, het raadsverslag en de documenten van de Klankbordcommissie achterwege blijven totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist. De voorzieningenrechter heeft het verzoek voor het overige afgewezen. Besluit van 26 juli 2023 7.       Op 26 juli 2023 heeft het college, in mandaat namens de raad, een nieuw besluit genomen over het opheffen van de geheimhouding met betrekking tot het raadsverslag, het memo en de documenten van de Klankbordcommissie. In het besluit staat dat de raad het college heeft gemandateerd met betrekking tot de besluitvorming over de raadsbesluiten van 13 september 2021 en 8 november 2021 en de documenten die hierop betrekking hebben. Het college heeft besloten om de geheimhouding van het raadsverslag en het memo niet op te heffen. Ten aanzien van de documenten van de Klankbordcommissie heeft het college besloten om de geheimhouding van de documenten gedeeltelijk in stand te laten. Het college maakt de delen waarvan de geheimhouding is opgeheven alsnog openbaar. In navolging van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling laat het college de inzage en feitelijke verstrekking daarvan achterwege tot de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist. Hoger beroep van het college en de raad 8.       Het college en de raad zijn het met een gedeelte van de uitspraak van de rechtbank niet eens. Zij komen op tegen het oordeel van de rechtbank over de bevoegdheid van de rechtbank (rechtsoverwegingen 5-7) en over de beoordeling door de rechtbank van de raadsbesluiten (rechtsoverwegingen 8-13). 8.1.    Het college en de raad betogen allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de rechtbank bevoegd is om te oordelen over het besluit van de raad van 8 november 2021. Hiertoe voeren zij aan dat een besluit van de raad tot het opleggen van geheimhouding geldt als een besluit gericht op rechtsgevolg waar de Awb op van toepassing is. Op grond van artikelen 7:1 en 8:1 van de Awb moet een betrokkene bezwaar maken tegen een besluit voordat hij beroep kan instellen bij de rechtbank. Een beroep moet vervolgens op grond van artikel 6:15 van de Awb mogelijk worden doorgezonden naar de raad. De rechtbank heeft niet onderkend dat Omroep Flevoland ten onrechte geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van de raad van 8 november 2021. Ook heeft de rechtbank niet onderkend dat Omroep Flevoland ook bezwaar had kunnen indienen tegen het besluit van 13 september 2021. Omdat zij dit niet heeft gedaan, zijn de twee besluiten onherroepelijk. 8.2.    Het college en de raad betogen in dat kader dat de rechtbank ten onrechte de raad heeft opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Hiermee heeft de rechtbank miskend dat niet de raad maar uitsluitend het college bevoegd is om te beslissen op de bezwaren tegen de door hem genomen besluiten. Dit volgt ook uit artikel 6:4 van de Awb waarin staat dat het bezwaarschrift moet worden ingediend bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Gezien het voorgaande is het dictum voor de raad onuitvoerbaar. 8.3.    Het college en de raad betogen vervolgens dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad het besluit van 8 november 2021 onvoldoende heeft gemotiveerd, omdat hij niet het juiste toetsingskader heeft gebruikt. Zij betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de raad een discretionaire bevoegdheid heeft bij het al dan niet besluiten tot opheffing van de op grond van artikel 23, vierde lid, van de Gemeentewet van rechtswege geldende vertrouwelijkheid van raadsverslagen van besloten vergaderingen. De rechtbank heeft ten onrechte bij de beoordeling daarvan niet de terughoudendheid betracht die zij bij de toetsing van een dergelijk besluit in acht had dienen te nemen. 8.4.    Ten slotte betogen het college en de raad dat de opdracht van de rechtbank om een nieuw besluit te nemen in strijd is met het doel en de strekking van artikel 23, vierde lid, van de Gemeentewet. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3), blijkt dat het zwaarwegende belang van de bescherming van de vrije meningsvorming in een besloten vergadering centraal staat. Zij voeren aan dat de wetgever heeft beoogd raadsleden een veilige omgeving te bieden om vrijuit te kunnen spreken. De belangenafweging die de rechtbank opdraagt, gaat hier ten onrechte aan voorbij. De verwijzing van de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1676, doet daar niet aan af, omdat daaruit volgt dat de belangenafweging die de raad moet uitvoeren niet beperkt dient te blijven tot uitsluitend het belang van openbaarheid enerzijds en het belang van de destijds bij de besloten raadsvergadering aanwezige raadsleden anderzijds. Ook moet het algemene belang van de vrije en veilige democratische beraadslaging, met name in besloten vergaderingen, in acht worden genomen. De toenmalige raadslieden zijn hier bovendien bij gediend, omdat een discussie over de positie van de burgemeester in alle vrijheid en zonder terughoudendheid moet kunnen plaatsvinden, aldus het college en de raad.

Ook heeft het college besloten om een aantal passages uit de 25 documenten alsnog deels openbaar te maken. Ten aanzien van het document `Conclusies onderzoek toepassing beleid en regelingen ongewenst gedrag' van 24 februari 2020 stelt het college dat op grond van de Woo alleen de uitzonderingsgrond van de onevenredige benadeling van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo van toepassing is. Volgens het college blijft deze uitzondering gelet op de passage uit dit document van toepassing. Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 13 juli 2023 6.       De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft bij uitspraak van 13 juli 2023 bepaald dat bij wijze van voorlopige voorziening het college en de raad uiterlijk binnen zes weken na verzending van de uitspraak gevolg moeten geven aan de uitspraak van de rechtbank van 27 maart 2023. Ook heeft zij bepaald dat bij wijze van voorlopige voorziening inzage in en feitelijke verstrekking van het memo, het raadsverslag en de documenten van de Klankbordcommissie achterwege blijven totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist. De voorzieningenrechter heeft het verzoek voor het overige afgewezen. Besluit van 26 juli 2023 7.       Op 26 juli 2023 heeft het college, in mandaat namens de raad, een nieuw besluit genomen over het opheffen van de geheimhouding met betrekking tot het raadsverslag, het memo en de documenten van de Klankbordcommissie. In het besluit staat dat de raad het college heeft gemandateerd met betrekking tot de besluitvorming over de raadsbesluiten van 13 september 2021 en 8 november 2021 en de documenten die hierop betrekking hebben. Het college heeft besloten om de geheimhouding van het raadsverslag en het memo niet op te heffen. Ten aanzien van de documenten van de Klankbordcommissie heeft het college besloten om de geheimhouding van de documenten gedeeltelijk in stand te laten. Het college maakt de delen waarvan de geheimhouding is opgeheven alsnog openbaar. In navolging van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling laat het college de inzage en feitelijke verstrekking daarvan achterwege tot de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist. Hoger beroep van het college en de raad 8.       Het college en de raad zijn het met een gedeelte van de uitspraak van de rechtbank niet eens. Zij komen op tegen het oordeel van de rechtbank over de bevoegdheid van de rechtbank (rechtsoverwegingen 5-7) en over de beoordeling door de rechtbank van de raadsbesluiten (rechtsoverwegingen 8-13). 8.1.    Het college en de raad betogen allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de rechtbank bevoegd is om te oordelen over het besluit van de raad van 8 november 2021. Hiertoe voeren zij aan dat een besluit van de raad tot het opleggen van geheimhouding geldt als een besluit gericht op rechtsgevolg waar de Awb op van toepassing is. Op grond van artikelen 7:1 en 8:1 van de Awb moet een betrokkene bezwaar maken tegen een besluit voordat hij beroep kan instellen bij de rechtbank. Een beroep moet vervolgens op grond van artikel 6:15 van de Awb mogelijk worden doorgezonden naar de raad. De rechtbank heeft niet onderkend dat Omroep Flevoland ten onrechte geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van de raad van 8 november 2021. Ook heeft de rechtbank niet onderkend dat Omroep Flevoland ook bezwaar had kunnen indienen tegen het besluit van 13 september 2021. Omdat zij dit niet heeft gedaan, zijn de twee besluiten onherroepelijk. 8.2.    Het college en de raad betogen in dat kader dat de rechtbank ten onrechte de raad heeft opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Hiermee heeft de rechtbank miskend dat niet de raad maar uitsluitend het college bevoegd is om te beslissen op de bezwaren tegen de door hem genomen besluiten. Dit volgt ook uit artikel 6:4 van de Awb waarin staat dat het bezwaarschrift moet worden ingediend bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Gezien het voorgaande is het dictum voor de raad onuitvoerbaar. 8.3.    Het college en de raad betogen vervolgens dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad het besluit van 8 november 2021 onvoldoende heeft gemotiveerd, omdat hij niet het juiste toetsingskader heeft gebruikt. Zij betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de raad een discretionaire bevoegdheid heeft bij het al dan niet besluiten tot opheffing van de op grond van artikel 23, vierde lid, van de Gemeentewet van rechtswege geldende vertrouwelijkheid van raadsverslagen van besloten vergaderingen. De rechtbank heeft ten onrechte bij de beoordeling daarvan niet de terughoudendheid betracht die zij bij de toetsing van een dergelijk besluit in acht had dienen te nemen. 8.4.    Ten slotte betogen het college en de raad dat de opdracht van de rechtbank om een nieuw besluit te nemen in strijd is met het doel en de strekking van artikel 23, vierde lid, van de Gemeentewet. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3), blijkt dat het zwaarwegende belang van de bescherming van de vrije meningsvorming in een besloten vergadering centraal staat. Zij voeren aan dat de wetgever heeft beoogd raadsleden een veilige omgeving te bieden om vrijuit te kunnen spreken. De belangenafweging die de rechtbank opdraagt, gaat hier ten onrechte aan voorbij. De verwijzing van de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1676, doet daar niet aan af, omdat daaruit volgt dat de belangenafweging die de raad moet uitvoeren niet beperkt dient te blijven tot uitsluitend het belang van openbaarheid enerzijds en het belang van de destijds bij de besloten raadsvergadering aanwezige raadsleden anderzijds. Ook moet het algemene belang van de vrije en veilige democratische beraadslaging, met name in besloten vergaderingen, in acht worden genomen. De toenmalige raadslieden zijn hier bovendien bij gediend, omdat een discussie over de positie van de burgemeester in alle vrijheid en zonder terughoudendheid moet kunnen plaatsvinden, aldus het college en de raad.