ECLI:NL:RVS:2025:776

202200158/1/R1. Datum uitspraak: 26 februari 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Rotech B.V., gevestigd in Ammerzoden, gemeente Maasdriel, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 december 2021 in zaak nr. 20/2578 in het geding tussen: Rotech en het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.

Bij besluit van 24 maart 2020 heeft het college geweigerd aan Rotech een omgevingsvergunning te verlenen voor de uitbreiding van het bedrijf aan de Hoge Heiligenweg 11 in Ammerzoden. Bij uitspraak van 3 december 2021 heeft de rechtbank het door Rotech daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft Rotech hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Rotech heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2024, waar Rotech, vertegenwoordigd door A.A.W.M. van Rooij en A.J. van Rooij, en het college, vertegenwoordigd door D.H.M. de Rouw en S. Bosch, zijn verschenen.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 3 juli 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Inleiding 2.       Rotech is een bedrijf dat is gespecialiseerd in metaalbewerking. Het bedrijf is gevestigd in het buitengebied op een bedrijfsperceel aan de Hoge Heiligenweg 11. Het bedrijfsperceel heeft een grootte van ongeveer 4.000 m². Er is, inclusief de op het perceel aanwezige bedrijfswoning, ongeveer 440 m² bebouwing aanwezig. Rotech wil haar bedrijf uitbreiden en heeft daarom een omgevingsvergunning aangevraagd voor het oprichten van een extra bedrijfsgebouw van 2.470 m² op het bedrijfsperceel en vergroting van het bedrijfsperceel met 450 m² op het naastgelegen perceel aan de Hoge Heiligenweg 9 en op het achter het bedrijfsperceel gelegen perceel met kadastrale aanduiding AMZOO-M-289. De aanvraag gaat over de activiteiten bouwen van een bouwwerk en gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2016". De gronden van het bedrijfsperceel hebben de bestemming "Bedrijf" met functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - metaalbewerking". De gronden van de naast en achter het bedrijfsperceel gelegen percelen hebben de bestemming "Agrarisch met waarden", waarbij het perceel aan de Hoge Heiligenweg 9 de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - paddenstoelenteelt" heeft. De aanvraag is in strijd met het bestemmingsplan, omdat op grond van artikel 5.1 van de planregels ter plaatse maximaal 575 m² bebouwd oppervlak aanwezig mag zijn. Daarnaast is het bedrijfsgebouw op de naast en achter het bedrijfsperceel gelegen percelen in strijd met de agrarische bestemming. Verder is ook het voorgenomen gebruik van deze bestemming voor parkeren en opslag voor het metaalbewerkingsbedrijf in strijd met de bestemming. Het college is niet bereid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo van het bestemmingsplan af te wijken. Het college stelt zich op het standpunt dat de aanvraag in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat de uitbreiding te groot is. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning mocht weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening en dat het beroep van Rotech op onder andere het vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Relevante wettelijke bepalingen 3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. Strijd met een goede ruimtelijke ordening 4.       Rotech betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de aanvraag in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Rotech voert hierover aan dat de rechtbank had moeten onderkennen dat zij een ruimtelijke onderbouwing heeft ingediend waaruit blijkt dat de aanvraag niet in strijd is met de voorwaarden van het ruimtelijk beleid zodat het college van het bestemmingsplan kon afwijken. De rechtbank had daarbij volgens Rotech ook moeten onderkennen dat het college niet bevoegd was om advies te vragen aan het Regionaal Acquisitie Platform (hierna: RAP). Vervolgens heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat Rotech niet heeft onderbouwd dat het bedrijf niet naar een bedrijventerrein kan worden verplaatst. De rechtbank is hiermee voorbijgegaan aan de omstandigheid dat het college niet om zo’n financiële onderbouwing heeft gevraagd. Tot slot voert Rotech aan dat de rechtbank ten onrechte niet is toegekomen aan haar beroepsgrond over verevening. Dit is volgens Rotech onderdeel van de toets aan een goede ruimtelijke ordening. 4.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat de uitbreiding te groot is. Bij zijn besluitvorming heeft het college betrokken dat volgens zowel gemeentelijk als provinciaal beleid niet-agrarische bedrijven in het buitengebied die aanzienlijke uitbreidingswensen tot maximaal 5.000 m² hebben, zich op een bedrijventerrein moeten vestigen. Op deze wijze wordt het buitengebied gevrijwaard van ongewenste bebouwing, verharding, bedrijfsactiviteiten en verkeersbewegingen. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het geldende bestemmingsplan redelijke uitbreidingsmogelijkheden bevat, namelijk de mogelijkheid om het bedrijf met maximaal 40% uit te breiden indien onder meer de noodzaak van de uitbreiding voor een doelmatige bedrijfsvoering voldoende is aangetoond en omliggende functies niet in onevenredige mate worden aangetast of belemmerd. Volgens het college is de noodzaak van de gevraagde uitbreiding onvoldoende onderbouwd en bovendien wil Rotech een veel grotere uitbreiding dan op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Volgens het college maakt ook provinciaal beleid medewerking aan het plan niet mogelijk. In de Omgevingsverordening Gelderland van 19 december 2018 is bepaald dat de uitbreiding van solitaire bedrijvigheid, die leidt tot bedrijfsbebouwing groter dan 1.000 m² en waarbij de uitbreiding zelf groter is dan 250 m² bedrijfsbebouwing, niet is toegestaan in het buitengebied, tenzij wordt aangetoond dat: - verplaatsing naar een bedrijventerrein in redelijkheid niet mogelijk is, - de uitbreiding regionaal is afgestemd; - de uitbreiding landschappelijk goed wordt ingepast; en - de uitbreiding mogelijk wordt gemaakt met een maatbestemming. Volgens het college is niet aan die voorwaarden voldaan. Volgens het college is namelijk niet aangetoond dat verplaatsing naar een bedrijventerrein in redelijkheid niet mogelijk is. Verder heeft het RAP negatief geadviseerd. Volgens het RAP is er geen belemmering om het metaalverwerkingsbedrijf op een regulier bedrijventerrein te vestigen en is het bedrijf met de voorgenomen uitbreiding te groot voor het buitengebied. Ook is volgens het college geen sprake van een maatbestemming waarin de landschappelijke inpassing en de herbestemming van de percelen wordt vastgelegd. Verder heeft het college bij zijn besluitvorming betrokken dat de voorziene loods door de omvang een nadelige invloed op het landschap en de omgeving zal hebben, net als de toename van de productiecapaciteit. 4.2.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. 4.3.    In de bij de aanvraag behorende ruimtelijke onderbouwing van buro SRO staat dat de beoogde uitbreiding voldoet aan de voorwaarden uit de Omgevingsverordening Gelderland. Volgens deze onderbouwing is uit financieel onderzoek gebleken dat verplaatsing van Rotech naar een bedrijventerrein vanuit economisch oogpunt geen alternatief is, omdat Rotech al sinds de start op deze locatie zit en daar ook al behoorlijk heeft geïnvesteerd. Verplaatsing naar een bedrijventerrein zou daarom kapitaalvernietiging betekenen. Regionale afstemming is volgens de ruimtelijke onderbouwing niet noodzakelijk.

8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier. w.g. Verburg lid van de enkelvoudige kamer w.g. Wijgerde griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2025 672-1093   BIJLAGE   Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk; […]; c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, Artikel 2.10 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: […] c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12; […] 2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is. Artikel 2.12 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: […] 3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; […]. Bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2016" Artikel 5 Bedrijf 5.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. aan het buitengebied gerelateerde bedrijven; b. bedrijven zoals opgenomen in de navolgende tabel;   *oppervlakte is inclusief de bebouwde oppervlakte van de bedrijfswoning en bijbehorende bouwwerken bij de bedrijfswoning. Omgevingsverordening Gelderland Artikel 2.12 (solitaire bedrijvigheid) […] 3. Een bestemmingsplan maakt in het buitengebied uitbreiding van solitaire bedrijvigheid die leidt tot bedrijfsbebouwing groter dan 1.000 vierkante meter en waarbij de uitbreiding zelf groter is dan 250 vierkante meter bedrijfsbebouwing niet mogelijk, tenzij in de toelichting bij het bestemmingsplan wordt aangetoond dat: a. verplaatsing naar een bedrijventerrein in redelijkheid niet mogelijk is; b. de uitbreiding regionaal is afgestemd; c. de uitbreiding landschappelijk goed wordt ingepast; d. de uitbreiding mogelijk wordt gemaakt met een maatbestemming.

Gelet op de omvang van het bedrijf en de beoogde uitbreiding in combinatie met de onmogelijkheid om het bedrijf te verplaatsen zijn er volgens de ruimtelijke onderbouwing geen regionale effecten. Verder staat in de onderbouwing dat door een goede landschappelijke inpassing de uitbreiding van het bedrijf vanuit omliggend gebied nauwelijks invloed op de omgeving heeft. Tot slot staat in de ruimtelijke onderbouwing vermeld dat de provincie de maatbestemming van de uitbreiding van de bedrijfsgronden van ongeveer 450 m² al in het kader van het geldende bestemmingsplan akkoord heeft bevonden. 4.4.    De Afdeling stelt voorop dat de omstandigheid dat in de ruimtelijke onderbouwing is geconcludeerd dat de aanvraag aan de voorwaarden van het gemeentelijk en provinciaal ruimtelijk beleid voldoet, onverlet laat dat het college daarover een eigen beoordeling moet maken. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende toegelicht dat de aanvraag, in tegenstelling tot wat in de ruimtelijke onderbouwing staat, niet aan de voorwaarden voldoet. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat Rotech niet heeft aangetoond dat verplaatsing naar een bedrijventerrein in redelijkheid niet mogelijk is. Dat Rotech al sinds de start op de huidige locatie zit en daar investeringen heeft gedaan, is op zichzelf juist, maar daarmee heeft Rotech niet aangetoond dat verplaatsing naar een bedrijventerrein in redelijkheid niet mogelijk is. Wat Rotech hierover op de zitting heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Het college heeft hierbij ook mogen betrekken dat juist het op tijd verplaatsen van bedrijven die meer ruimte nodig hebben, voorkomt dat door investeringen in een bedrijf op een ongewenste locatie, verplaatsing moeilijker of zelfs onmogelijk wordt. Het college stelt zich terecht op het standpunt dat Rotech, ondanks meerdere verzoeken, niet afdoende heeft onderbouwd dat verplaatsing naar een bedrijventerrein niet mogelijk is. Het college verwijst naar een e-mail van 20 september 2018 waarin om zo’n (financiële) onderbouwing is verzocht. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het college Rotech mocht vragen om een onderbouwing dat verplaatsing naar een bedrijventerrein niet mogelijk was. De Afdeling leest in de e-mail van 7 december 2018 geen toezegging dat een financiële onderbouwing niet noodzakelijk werd geacht. Dat er in die e-mail niets over staat is onvoldoende om er zo’n toezegging in te lezen. Verder heeft het RAP negatief geadviseerd. Dat het RAP een advies heeft uitgebracht hangt samen met de voorwaarde dat de uitbreiding regionaal moet worden afgestemd. Dat er volgens Rotech geen regionale effecten zijn, is geen reden om van die advisering af te zien. Met de rechtbank ziet de Afdeling in wat Rotech heeft aangevoerd dus geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college geen advies mocht vragen aan het RAP. Dat het college ten tijde van het nemen van het besluit op de aanvraag niet verplicht was om advies te vragen aan het RAP, zoals Rotech betoogt, staat hier los van. Het college mocht wel zo’n advies vragen en toen het advies was uitgebracht mocht het ook zijn standpunt daarop baseren. Tot slot oordeelt de Afdeling dat de rechtbank terecht niet is toegekomen aan de beroepsgrond over het ruimtelijk vereveningsvoorstel. Het college heeft toegelicht dat naast landelijke inpassing op het eigen perceel een ruimtelijke verevening zou moeten plaatsvinden, omdat de uitbreiding, als die zou worden toegestaan, een aanzienlijke inbreuk op de landschappelijke kwaliteit van het buitengebied teweegbrengt. Omdat het college de gevraagde omgevingsvergunning op grond van het gemeentelijk en provinciaal beleid mocht weigeren, is een ruimtelijke verevening niet aan de orde. 4.5.    De slotsom is dat het college mocht concluderen dat het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning in strijd met een goede ruimtelijke ordening zou zijn. Het betoog slaagt niet. Beroep op het vertrouwensbeginsel 5.       Rotech betoogt dat de rechtbank had moeten onderkennen dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Rotech voert hierover aan dat sprake is van een welbewuste standpuntbepaling die kan worden afgeleid uit gedragingen en verklaringen van het college dat een omgevingsvergunning zou worden verleend. Volgens Rotech blijkt dit onder andere uit het feit dat het college de kosten die zijn gemoeid met de vergunningaanvraag heeft betaald. Rotech stelt dat de rechtbank bevestigt dat bij haar verwachtingen zijn gewekt, waarmee is voldaan aan de eerste stap van het vertrouwensbeginsel, maar dat zij daar ten onrechte niet de conclusie aan verbindt dat sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen. 5.1.    Onder verwijzing naar haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, onder 11, overweegt de Afdeling dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht drie stappen moeten worden gezet. Voor de eerste stap geldt dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. 5.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat niet aannemelijk is geworden dat van de zijde van de gemeente tijdens het vergunningtraject een toezegging of andere uitlating is gedaan of een gedraging is verricht dat een omgevingsvergunning voor een uitbreiding van het bedrijf naar 2.470 m² zou worden verleend. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, bij Rotech tijdens het aanvraagproces door de bereidwillige opstelling van de gemeente weliswaar de indruk kan zijn ontstaan dat er geen reden zou zijn om de omgevingsvergunning niet te verlenen, betekent niet dat ook sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen dat het college de vergunning uiteindelijk ook daadwerkelijk zou verlenen. De Afdeling heeft geen concrete aanknopingspunten in de door Rotech overgelegde stukken gevonden dat door de burgemeester of [persoon] uitspraken zijn gedaan waaruit Rotech redelijkerwijs mocht afleiden dat er een omgevingsvergunning voor een uitbreiding van het bedrijf naar 2.470 m² zou worden verleend. Dat door het college zou zijn toegezegd dat de kosten voor de aanvraagprocedure worden vergoed, wat daar ook van zij, maakt dat niet anders. Het betoog slaagt niet. Beroep op het gelijkheidsbeginsel 6.       Rotech betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Rotech stelt zich op het standpunt dat de door haar genoemde niet-agrarische bedrijven, alle gelegen in het buitengebied, op veel grotere schaal dan Rotech hebben mogen uitbreiden, terwijl Rotech dit niet wordt toegestaan. De rechtbank heeft volgens Rotech ten onrechte geoordeeld dat de door haar genoemde bedrijven niet vergelijkbaar zijn. 6.1.    Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 4 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3, onder 6.1, is het aan degene die een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel om dat beroep te onderbouwen met concrete gevallen die volgens hem op relevante punten vergelijkbaar zijn met zijn situatie. In dit geval moet het gaan om gevallen waarin het college, in afwijking van het bestemmingsplan, een omgevingsvergunning heeft verleend voor een aanzienlijke uitbreiding - in het geval van Rotech gaat de aanvraag over een uitbreiding van meer dan vijf keer de bestaande omvang - tot 5.000 m² van een niet-agrarisch bedrijf in het buitengebied. 6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank over De Schans aan de Drielseweg 54a in Hedel terecht overwogen dat dit geen vergelijkbaar geval is. Hierbij heeft de rechtbank terecht verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1104, onder 6.2, waarin is geoordeeld dat de situatie van De Schans niet op één lijn kan worden gesteld met de situatie die hier aan de orde is.