ECLI:NL:RVS:2025:772

202300274/1/A3. Datum uitspraak: 26 februari 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. de burgemeester van Heerenveen, 2. [appellant], wonend in Heerenveen, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 december 2022 in zaak nr. 22/842 in het geding tussen: [appellant] en de burgemeester.

Bij besluit van 19 augustus 2021 heeft de burgemeester een stadionomgevingsverbod aan [appellant] opgelegd voor de periode van 21 augustus 2021 tot 21 augustus 2027. Bij besluit van 19 januari 2022 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 8 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 januari 2022 vernietigd, het besluit van 19 augustus 2021 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats komt van het besluit van 19 januari 2022. Ook heeft de rechtbank de burgemeester veroordeeld tot betaling van het griffiegeld van [appellant] van € 184,00 en de proceskosten in beroep van € 1.610,08. Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. De burgemeester en [appellant] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De burgemeester heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 november 2024, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. F. de Groot en D. Oosterveen, en [appellant], bijgestaan door M.G. Velkers, rechtshulpverlener in Leeuwarden, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Voorafgaand aan de voetbalwedstrijd tussen de betaalde voetbalclubs sc Heerenveen en Go Ahead Eagles op 13 augustus 2021 heeft een vechtpartij plaatsgevonden tussen aanhangers van beide voetbalclubs. [appellant] was bij dit incident aanwezig en is door de politie aangehouden. De politie heeft de burgemeester hiervan op de hoogte gebracht. De burgemeester acht het op basis van het proces-verbaal van bevindingen van 15 augustus 2021 van de politie aannemelijk dat [appellant] betrokken was bij de vechtpartij en dat hij hierbij een leidinggevende rol had. De burgemeester heeft daarom op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening Heerenveen (hierna: de APV) een stadionomgevingsverbod aan [appellant] opgelegd voor de periode van 21 augustus 2021 tot 21 augustus 2027. Het stadionomgevingsverbod houdt het verbod in om zich vanaf vier uur voor tot vier uur na de voetbalwedstrijd te bevinden in het centrum van Heerenveen en in De Knipe. 1.1.    De burgemeester beschikt over drie wettelijke grondslagen om een stadionomgevingsverbod op te leggen: (1) artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet (meestal aangeduid als een ‘lichte bevelsbevoegdheid’); (2) een krachtens artikel 149 van de Gemeentewet vastgestelde gemeentelijke verordening, voor zover deze de burgemeester die verbodsbevoegdheid bij bepaalde openbare-ordeverstoringen toekent, bijvoorbeeld artikelen 2:26f en 2:26m van de APV in deze zaak; en (3) artikel 172a van de Gemeentewet (ook wel aangeduid als ‘de Voetbalwet’). In dit hoger beroep gaat het om het stadionomgevingsverbod als bedoeld in de APV. Wettelijk kader 2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Uitspraak van de rechtbank 3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het hoger beroep van [appellant] gegrond is, omdat de burgemeester het besluit heeft genomen op grond van artikel 2:26m, tweede lid, onder b, van de APV en deze bepaling naar het oordeel van de rechtbank onverbindend is. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat zij de burgemeester kan volgen in het standpunt, dat artikel 172a van de Gemeentewet op zichzelf ruimte laat voor een gebiedsverbod in een gemeentelijke verordening. Dit volgt volgens de rechtbank uit de tekst van artikel 172a van de Gemeentewet en de wetsgeschiedenis. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat zij echter geen aanknopingspunten ziet voor het oordeel dat daarmee ook is toegestaan om op een zodanige wijze gebruik te maken van de verordenende bevoegdheid dat bepalingen in de APV worden opgenomen die in strijd zijn met hogere regelgeving, in dit geval artikel 172a van de Gemeentewet. Dat is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met artikel 121 van de Gemeentewet. De rechtbank heeft vervolgens vastgesteld dat het door de burgemeester in dit geval toegepaste artikel 2:26m, tweede lid, onder b, van de APV hem de bevoegdheid geeft om een stadionomgevingsverbod op te leggen voor de duur van drie jaren. Deze termijn heeft de burgemeester in het geval van [appellant] verdubbeld met toepassing van artikel 2:26p, eerste lid, van de APV. De rechtbank heeft vastgesteld dat de duur van het stadionomgevingsverbod de maximale duur van het bepaalde in artikel 172a, zesde lid, aanhef en onder a en b, van de Gemeentewet overschrijdt. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat, gelet op artikel 121 van de Gemeentewet, de bepaling waarop de burgemeester het aan [appellant] opgelegde stadionomgevingsverbod heeft gebaseerd in strijd moeten worden geacht met artikel 172a van de Gemeentewet. De stelling van de burgemeester dat hiervan geen sprake zou zijn als (de duur van) het aan [appellant] opgelegde gebiedsverbod wordt omgerekend naar uren, kan volgens de rechtbank niet slagen.De rechtbank heeft het besluit van 19 januari 2022 vernietigd, het besluit van 19 augustus 2021 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 19 januari 2022. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het college het griffierecht en de proceskosten van [appellant] moet vergoeden. Hoger beroep van de burgemeester 4.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 2:26m, tweede lid, onder b, van de APV onverbindend is omdat deze bepaling, gelet op artikel 121 van de Gemeentewet, in strijd zou zijn met artikel 172a van de Gemeentewet. Hiertoe voert de burgemeester aan dat artikel 121 van de Gemeentewet in dit geval niet van toepassing is, omdat artikel 172a van de Gemeentewet een eigen conflictregel kent. Volgens de burgemeester laat artikel 172a van de Gemeentewet namelijk expliciet de mogelijkheid open om zelf regels te stellen voor dit onderwerp. Hiervoor wijst de burgemeester op de volgende zinsnede uit artikel 172a, eerste lid, van de Gemeentewet: "Onverminderd […] hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, kan de burgemeester […]". Volgens de burgemeester kan bovendien pas gebruik worden gemaakt van artikel 172a van de Gemeentewet als het reguliere recht, waaronder een gemeentelijke verordening, geen passende oplossing voor het openbare-ordeprobleem biedt. De wetgever heeft niet bedoeld om met artikel 172a van de Gemeentewet de mogelijkheden op grond van een gemeentelijke verordening te beperken. Voor deze uitleg verwijst de burgemeester naar de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9048, de memorie van toelichting bij de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast (hierna: de Voetbalwet), Kamerstukken II 2008/09, 31 467, nr. 3, en de memorie van antwoord bij de Voetbalwet, Kamerstukken I 2008/09, 31 467, nr. E. 4.1.    De Afdeling kan zich niettemin vinden in het oordeel van de rechtbank dat artikel 2:26m, tweede lid, onder b, van de APV onverbindend is, alsmede in de rechtsoverwegingen 8.2.1 tot en met 8.3 waarop dit oordeel is gebaseerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat artikel 2:26m, tweede lid, onder b, van de APV, gelet op artikel 121 van de Gemeentewet, in strijd is met artikel 172a van de Gemeentewet. Hiertoe overweegt de Afdeling dat artikel 172a, eerste lid, van de Gemeentewet op zichzelf, door middel van de term ‘onverminderd’, inderdaad uitdrukkelijk heeft bepaald dat hiermee geen uitputtende regeling is gegeven. De wetgever heeft met het tot stand brengen van artikel 172a van de Gemeentewet derhalve niet beoogd om beperkingen aan te brengen op de bestaande mogelijkheden van de gemeenteraad om bij gemeentelijke verordening te voorzien in de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, onder meer in de vorm van gebiedsverboden zoals een stadionomgevingsverbod. Dit volgt ook uit de wetsgeschiedenis van de Voetbalwet, zie onder meer Kamerstukken II 2007/08, 31467, nr. 3, blz. 12 en Kamerstukken I 2009/10, 31 467, nr. E, blz. 7, en is zekerheidshalve nog eens bevestigd in artikel IIIA van de Voetbalwet (Wet van 7 juli 2010, Staatsblad 2010, 325), waarmee artikel 122 van de Gemeentewet buiten toepassing is verklaard ten aanzien de bestaande gemeentelijke openbare-ordebevoegdheden. Dat de bestaande grondslag om bij gemeentelijke verordening de burgemeester de bevoegdheid toe te kennen om stadionomgevingsverboden op te leggen is gehandhaafd, betekent echter niet dat deze bevoegdheid zo ver gaat dat bij gemeentelijke verordening ingrijpender sancties gesteld mogen worden dan onder artikel 172a, zesde lid, van de Gemeentewet toegelaten zijn. Uit de wetsgeschiedenis van de Voetbalwet, zoals Kamerstukken II 2007/08, 31 467, nr. 3, blz. 25-27 en Kamerstukken I 2009/10, 31 467, nr. C, blz. 19 en nr. E, blz. 8, en van de aanscherping daarvan in 2015, zoals Kamerstukken I 2014/15, 33 992, nr. C, blz. 11, volgt duidelijk dat gebruikelijke openbare-ordebevoegdheden, in het leven geroepen door een gemeentelijke verordening, slechts mochten en mogen zien op kortdurende, niet ingrijpende gebiedsverboden.

6.       Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 19 augustus 2021 heeft herroepen voor de periode van 21 augustus 2021 tot 21 augustus 2023, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 19 januari 2022 en voor zover de rechtbank heeft nagelaten de burgemeester te veroordelen tot vergoeding van de door [appellant] in bezwaar opgekomen proceskosten. 7.       De burgemeester moet de proceskosten in bezwaar en hoger beroep vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Heerenveen gegrond; II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant] gegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 december 2022 in zaak nr. 22/842, voor zover de rechtbank het besluit van 19 augustus 2021 heeft herroepen voor de periode van 21 augustus 2021 tot 21 augustus 2023, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 19 januari 2022 en voor zover de rechtbank heeft nagelaten de burgemeester van Heerenveen te veroordelen tot vergoeding van de bij [appellant] in bezwaar opgekomen proceskosten; IV.     bevestigt de uitspraak voor het overige; V.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 19 januari 2022; VI.     veroordeelt de burgemeester van Heerenveen tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.294,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VII.     veroordeelt de burgemeester van Heerenveen tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.997,41. Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.H. Bangma, leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier. w.g. Van Altena voorzitter w.g. Bindels griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2025 85-1031   Wettelijk kader   Gemeentewet Artikel 121 De bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen blijft ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn. Artikel 122 De bepalingen van gemeentelijke verordeningen in wier onderwerp door een wet, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening wordt voorzien, zijn van rechtswege vervallen. Artikel 149 De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt. Artikel 172a 1.  Onverminderd artikel 172, derde lid, en hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, kan de burgemeester aan een persoon die individueel of in groepsverband de openbare orde ernstig heeft verstoord of bij groepsgewijze ernstige verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, dan wel herhaaldelijk individueel of in  groepsverband de openbare orde heeft verstoord of bij  groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel geven: a. zich niet te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten binnen de gemeente, dan wel in  een of meer bepaalde delen van de gemeente; b. zich niet in een of meer bepaalde delen van de gemeente op een voor het publiek toegankelijke plaats zonder redelijk doel met meer dan drie andere personen in groepsverband op te houden, of; c. zich op bepaalde tijdstippen te wielden op of vanaf bepaalde plaatsen, al dan niet in een andere gemeente. […] 6.  Het bevel geldt voor: a. een door de burgemeester vast te stellen periode van ten hoogste drie maanden, in welk geval het bevel ten hoogste driemaal kan worden verlengd met een door de burgemeester vast te stellen periode van telkens ten hoogste drie maanden, of b. door de burgemeester vast te stellen tijdstippen of perioden, verspreid over ten hoogste negentig dagen binnen een tijdvak van ten hoogste vierentwintig maanden. Algemene Plaatselijke Verordening Heerenveen Artikel 2:26 Begripsomschrijvingen In de navolgende bepalingen wordt verstaan onder: […] 3. Stadionomgevingsverbod: het verbod om zich vanaf 4 uur voor tot 4 uur na de voetbalwedstrijd te bevinden in het stadionomgevingsgebied. […] Artikel 2:26f Verstoring openbare orde 1. Het is verboden de openbare orde te verstoren. 2. Onder het verstoren van de openbare orde wordt verstaan het veroorzaken van onrechtmatige hinder of onrechtmatig gevaar voor één of meer personen dan wel goederen. 3. Van een voetbal gerelateerde verstoring van de openbare orde is sprake indien een supporter of een groep van supporters in de hoedanigheid van supporter de openbare orde verstoort, dan wel hieraan een bijdrage levert. 4. Deze verordening onderscheidt al naar gelang de ernst van de veroorzaakte hinder of de gevaarzetting een geringe, beperkte, ernstige, gewelddadige en voor personen gevaarlijke, zeer gevaarlijke of fatale verstoring van de openbare orde. 5. Een poging tot een van de in de artikelen 2:26j, 2:26k, en 2:26l genoemde gedragingen levert eveneens een verstoring van de openbare orde op. Artikel 2:26j Gewelddadige en voor personen gevaarlijke verstoringen Als zeer ernstige verstoringen van de openbare orde worden in ieder geval beschouwd de volgende gedragingen: 1. zich met geweld dan wel het dreigen met geweld verzetten tegen een ambtenaar van politie of tegen een persoon die hem daarbij krachtens wettelijke verplichting of op zijn verzoek bijstand verleent; 2. een ander met geweld of het bedreigen met geweld dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden; 3. huisvredebreuk met geweld dan wel het dreigen met geweld; 4. lokaalvredebreuk met geweld dan wel het dreigen met geweld; 5. openlijke geweldpleging; 6. oproepen tot gewelddadig gedrag; 7. gelegenheid, middelen of inlichtingen verschaffen tot het plegen van geweld; 8. mishandelen; 9. vechterij; 10. aanwenden van een wapen tegen een persoon; 11.plegen van diefstal met geweld of het dreigen met geweld; 12. brandstichten of ontploffing teweegbrengen met gevaar voor personen. Artikel 2:26m Stadionomgevingsverbod 1.  De burgemeester kan aan een supporter die zich schuldig maakt aan een voetbal gerelateerde verstoring van de openbare orde een stadionomgevingsverbod opleggen van: a. zes wedstrijden in het Abe Lenstrastadion in geval van een geringe verstoring; b. zes maanden tot een jaar in geval van een beperkte verstoring. 2.De burgemeester legt aan een supporter die zich schuldig maakt aan een voetbal gerelateerde verstoring van de openbare orde een stadionomgevingsverbod van: a. twee jaren in geval van een ernstige verstoring; b. drie jaren in geval van een gewelddadige en voor personen gevaarlijke verstoring; c. vijf jaren in geval van een gewelddadige en voor personen zeer gevaarlijke verstoring; d. tien jaren in geval van een voor personen fatale verstoring. 3.Om dringende redenen kan de burgemeester (deels) ontheffing verlenen van het stadionomgevingsverbod. Artikel 2:26p Recidive 1. Indien de betrokkene tijdens de looptijd van het stadionomgevingsverbod of binnen een periode van twee jaren erna de openbare orde opnieuw verstoort, kan de burgemeester voor die gedraging een stadionomgevingsverbod opleggen van de dubbele tijdsduur van de categorie waarbinnen de verstoring van openbare orde valt. 2. De termijn van dit stadionomgevingsverbod begint te lopen de dag nadat de termijn van het eerdere stadionomgevingsverbod is verstreken. 3. Om dringende redenen kan de burgemeester ontheffing verlenen van het stadionomgevingsverbod.

202300274/1/A3. Datum uitspraak: 26 februari 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. de burgemeester van Heerenveen, 2. [appellant], wonend in Heerenveen, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 december 2022 in zaak nr. 22/842 in het geding tussen: [appellant] en de burgemeester.

Bij besluit van 19 augustus 2021 heeft de burgemeester een stadionomgevingsverbod aan [appellant] opgelegd voor de periode van 21 augustus 2021 tot 21 augustus 2027. Bij besluit van 19 januari 2022 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 8 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 januari 2022 vernietigd, het besluit van 19 augustus 2021 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats komt van het besluit van 19 januari 2022. Ook heeft de rechtbank de burgemeester veroordeeld tot betaling van het griffiegeld van [appellant] van € 184,00 en de proceskosten in beroep van € 1.610,08. Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. De burgemeester en [appellant] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De burgemeester heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 november 2024, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. F. de Groot en D. Oosterveen, en [appellant], bijgestaan door M.G. Velkers, rechtshulpverlener in Leeuwarden, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Voorafgaand aan de voetbalwedstrijd tussen de betaalde voetbalclubs sc Heerenveen en Go Ahead Eagles op 13 augustus 2021 heeft een vechtpartij plaatsgevonden tussen aanhangers van beide voetbalclubs. [appellant] was bij dit incident aanwezig en is door de politie aangehouden. De politie heeft de burgemeester hiervan op de hoogte gebracht. De burgemeester acht het op basis van het proces-verbaal van bevindingen van 15 augustus 2021 van de politie aannemelijk dat [appellant] betrokken was bij de vechtpartij en dat hij hierbij een leidinggevende rol had. De burgemeester heeft daarom op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening Heerenveen (hierna: de APV) een stadionomgevingsverbod aan [appellant] opgelegd voor de periode van 21 augustus 2021 tot 21 augustus 2027. Het stadionomgevingsverbod houdt het verbod in om zich vanaf vier uur voor tot vier uur na de voetbalwedstrijd te bevinden in het centrum van Heerenveen en in De Knipe. 1.1.    De burgemeester beschikt over drie wettelijke grondslagen om een stadionomgevingsverbod op te leggen: (1) artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet (meestal aangeduid als een ‘lichte bevelsbevoegdheid’); (2) een krachtens artikel 149 van de Gemeentewet vastgestelde gemeentelijke verordening, voor zover deze de burgemeester die verbodsbevoegdheid bij bepaalde openbare-ordeverstoringen toekent, bijvoorbeeld artikelen 2:26f en 2:26m van de APV in deze zaak; en (3) artikel 172a van de Gemeentewet (ook wel aangeduid als ‘de Voetbalwet’). In dit hoger beroep gaat het om het stadionomgevingsverbod als bedoeld in de APV. Wettelijk kader 2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Uitspraak van de rechtbank 3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het hoger beroep van [appellant] gegrond is, omdat de burgemeester het besluit heeft genomen op grond van artikel 2:26m, tweede lid, onder b, van de APV en deze bepaling naar het oordeel van de rechtbank onverbindend is. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat zij de burgemeester kan volgen in het standpunt, dat artikel 172a van de Gemeentewet op zichzelf ruimte laat voor een gebiedsverbod in een gemeentelijke verordening. Dit volgt volgens de rechtbank uit de tekst van artikel 172a van de Gemeentewet en de wetsgeschiedenis. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat zij echter geen aanknopingspunten ziet voor het oordeel dat daarmee ook is toegestaan om op een zodanige wijze gebruik te maken van de verordenende bevoegdheid dat bepalingen in de APV worden opgenomen die in strijd zijn met hogere regelgeving, in dit geval artikel 172a van de Gemeentewet. Dat is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met artikel 121 van de Gemeentewet. De rechtbank heeft vervolgens vastgesteld dat het door de burgemeester in dit geval toegepaste artikel 2:26m, tweede lid, onder b, van de APV hem de bevoegdheid geeft om een stadionomgevingsverbod op te leggen voor de duur van drie jaren. Deze termijn heeft de burgemeester in het geval van [appellant] verdubbeld met toepassing van artikel 2:26p, eerste lid, van de APV. De rechtbank heeft vastgesteld dat de duur van het stadionomgevingsverbod de maximale duur van het bepaalde in artikel 172a, zesde lid, aanhef en onder a en b, van de Gemeentewet overschrijdt. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat, gelet op artikel 121 van de Gemeentewet, de bepaling waarop de burgemeester het aan [appellant] opgelegde stadionomgevingsverbod heeft gebaseerd in strijd moeten worden geacht met artikel 172a van de Gemeentewet. De stelling van de burgemeester dat hiervan geen sprake zou zijn als (de duur van) het aan [appellant] opgelegde gebiedsverbod wordt omgerekend naar uren, kan volgens de rechtbank niet slagen.De rechtbank heeft het besluit van 19 januari 2022 vernietigd, het besluit van 19 augustus 2021 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 19 januari 2022. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het college het griffierecht en de proceskosten van [appellant] moet vergoeden. Hoger beroep van de burgemeester 4.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 2:26m, tweede lid, onder b, van de APV onverbindend is omdat deze bepaling, gelet op artikel 121 van de Gemeentewet, in strijd zou zijn met artikel 172a van de Gemeentewet. Hiertoe voert de burgemeester aan dat artikel 121 van de Gemeentewet in dit geval niet van toepassing is, omdat artikel 172a van de Gemeentewet een eigen conflictregel kent. Volgens de burgemeester laat artikel 172a van de Gemeentewet namelijk expliciet de mogelijkheid open om zelf regels te stellen voor dit onderwerp. Hiervoor wijst de burgemeester op de volgende zinsnede uit artikel 172a, eerste lid, van de Gemeentewet: "Onverminderd […] hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, kan de burgemeester […]". Volgens de burgemeester kan bovendien pas gebruik worden gemaakt van artikel 172a van de Gemeentewet als het reguliere recht, waaronder een gemeentelijke verordening, geen passende oplossing voor het openbare-ordeprobleem biedt. De wetgever heeft niet bedoeld om met artikel 172a van de Gemeentewet de mogelijkheden op grond van een gemeentelijke verordening te beperken. Voor deze uitleg verwijst de burgemeester naar de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9048, de memorie van toelichting bij de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast (hierna: de Voetbalwet), Kamerstukken II 2008/09, 31 467, nr. 3, en de memorie van antwoord bij de Voetbalwet, Kamerstukken I 2008/09, 31 467, nr. E. 4.1.    De Afdeling kan zich niettemin vinden in het oordeel van de rechtbank dat artikel 2:26m, tweede lid, onder b, van de APV onverbindend is, alsmede in de rechtsoverwegingen 8.2.1 tot en met 8.3 waarop dit oordeel is gebaseerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat artikel 2:26m, tweede lid, onder b, van de APV, gelet op artikel 121 van de Gemeentewet, in strijd is met artikel 172a van de Gemeentewet. Hiertoe overweegt de Afdeling dat artikel 172a, eerste lid, van de Gemeentewet op zichzelf, door middel van de term ‘onverminderd’, inderdaad uitdrukkelijk heeft bepaald dat hiermee geen uitputtende regeling is gegeven. De wetgever heeft met het tot stand brengen van artikel 172a van de Gemeentewet derhalve niet beoogd om beperkingen aan te brengen op de bestaande mogelijkheden van de gemeenteraad om bij gemeentelijke verordening te voorzien in de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, onder meer in de vorm van gebiedsverboden zoals een stadionomgevingsverbod. Dit volgt ook uit de wetsgeschiedenis van de Voetbalwet, zie onder meer Kamerstukken II 2007/08, 31467, nr. 3, blz. 12 en Kamerstukken I 2009/10, 31 467, nr. E, blz. 7, en is zekerheidshalve nog eens bevestigd in artikel IIIA van de Voetbalwet (Wet van 7 juli 2010, Staatsblad 2010, 325), waarmee artikel 122 van de Gemeentewet buiten toepassing is verklaard ten aanzien de bestaande gemeentelijke openbare-ordebevoegdheden. Dat de bestaande grondslag om bij gemeentelijke verordening de burgemeester de bevoegdheid toe te kennen om stadionomgevingsverboden op te leggen is gehandhaafd, betekent echter niet dat deze bevoegdheid zo ver gaat dat bij gemeentelijke verordening ingrijpender sancties gesteld mogen worden dan onder artikel 172a, zesde lid, van de Gemeentewet toegelaten zijn. Uit de wetsgeschiedenis van de Voetbalwet, zoals Kamerstukken II 2007/08, 31 467, nr. 3, blz. 25-27 en Kamerstukken I 2009/10, 31 467, nr. C, blz. 19 en nr. E, blz. 8, en van de aanscherping daarvan in 2015, zoals Kamerstukken I 2014/15, 33 992, nr. C, blz. 11, volgt duidelijk dat gebruikelijke openbare-ordebevoegdheden, in het leven geroepen door een gemeentelijke verordening, slechts mochten en mogen zien op kortdurende, niet ingrijpende gebiedsverboden.

6.       Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 19 augustus 2021 heeft herroepen voor de periode van 21 augustus 2021 tot 21 augustus 2023, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 19 januari 2022 en voor zover de rechtbank heeft nagelaten de burgemeester te veroordelen tot vergoeding van de door [appellant] in bezwaar opgekomen proceskosten. 7.       De burgemeester moet de proceskosten in bezwaar en hoger beroep vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Heerenveen gegrond; II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant] gegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 december 2022 in zaak nr. 22/842, voor zover de rechtbank het besluit van 19 augustus 2021 heeft herroepen voor de periode van 21 augustus 2021 tot 21 augustus 2023, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 19 januari 2022 en voor zover de rechtbank heeft nagelaten de burgemeester van Heerenveen te veroordelen tot vergoeding van de bij [appellant] in bezwaar opgekomen proceskosten; IV.     bevestigt de uitspraak voor het overige; V.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 19 januari 2022; VI.     veroordeelt de burgemeester van Heerenveen tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.294,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VII.     veroordeelt de burgemeester van Heerenveen tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.997,41. Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.H. Bangma, leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier. w.g. Van Altena voorzitter w.g. Bindels griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2025 85-1031   Wettelijk kader   Gemeentewet Artikel 121 De bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen blijft ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn. Artikel 122 De bepalingen van gemeentelijke verordeningen in wier onderwerp door een wet, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening wordt voorzien, zijn van rechtswege vervallen. Artikel 149 De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt. Artikel 172a 1.  Onverminderd artikel 172, derde lid, en hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, kan de burgemeester aan een persoon die individueel of in groepsverband de openbare orde ernstig heeft verstoord of bij groepsgewijze ernstige verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, dan wel herhaaldelijk individueel of in  groepsverband de openbare orde heeft verstoord of bij  groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel geven: a. zich niet te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten binnen de gemeente, dan wel in  een of meer bepaalde delen van de gemeente; b. zich niet in een of meer bepaalde delen van de gemeente op een voor het publiek toegankelijke plaats zonder redelijk doel met meer dan drie andere personen in groepsverband op te houden, of; c. zich op bepaalde tijdstippen te wielden op of vanaf bepaalde plaatsen, al dan niet in een andere gemeente. […] 6.  Het bevel geldt voor: a. een door de burgemeester vast te stellen periode van ten hoogste drie maanden, in welk geval het bevel ten hoogste driemaal kan worden verlengd met een door de burgemeester vast te stellen periode van telkens ten hoogste drie maanden, of b. door de burgemeester vast te stellen tijdstippen of perioden, verspreid over ten hoogste negentig dagen binnen een tijdvak van ten hoogste vierentwintig maanden. Algemene Plaatselijke Verordening Heerenveen Artikel 2:26 Begripsomschrijvingen In de navolgende bepalingen wordt verstaan onder: […] 3. Stadionomgevingsverbod: het verbod om zich vanaf 4 uur voor tot 4 uur na de voetbalwedstrijd te bevinden in het stadionomgevingsgebied. […] Artikel 2:26f Verstoring openbare orde 1. Het is verboden de openbare orde te verstoren. 2. Onder het verstoren van de openbare orde wordt verstaan het veroorzaken van onrechtmatige hinder of onrechtmatig gevaar voor één of meer personen dan wel goederen. 3. Van een voetbal gerelateerde verstoring van de openbare orde is sprake indien een supporter of een groep van supporters in de hoedanigheid van supporter de openbare orde verstoort, dan wel hieraan een bijdrage levert. 4. Deze verordening onderscheidt al naar gelang de ernst van de veroorzaakte hinder of de gevaarzetting een geringe, beperkte, ernstige, gewelddadige en voor personen gevaarlijke, zeer gevaarlijke of fatale verstoring van de openbare orde. 5. Een poging tot een van de in de artikelen 2:26j, 2:26k, en 2:26l genoemde gedragingen levert eveneens een verstoring van de openbare orde op. Artikel 2:26j Gewelddadige en voor personen gevaarlijke verstoringen Als zeer ernstige verstoringen van de openbare orde worden in ieder geval beschouwd de volgende gedragingen: 1. zich met geweld dan wel het dreigen met geweld verzetten tegen een ambtenaar van politie of tegen een persoon die hem daarbij krachtens wettelijke verplichting of op zijn verzoek bijstand verleent; 2. een ander met geweld of het bedreigen met geweld dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden; 3. huisvredebreuk met geweld dan wel het dreigen met geweld; 4. lokaalvredebreuk met geweld dan wel het dreigen met geweld; 5. openlijke geweldpleging; 6. oproepen tot gewelddadig gedrag; 7. gelegenheid, middelen of inlichtingen verschaffen tot het plegen van geweld; 8. mishandelen; 9. vechterij; 10. aanwenden van een wapen tegen een persoon; 11.plegen van diefstal met geweld of het dreigen met geweld; 12. brandstichten of ontploffing teweegbrengen met gevaar voor personen. Artikel 2:26m Stadionomgevingsverbod 1.  De burgemeester kan aan een supporter die zich schuldig maakt aan een voetbal gerelateerde verstoring van de openbare orde een stadionomgevingsverbod opleggen van: a. zes wedstrijden in het Abe Lenstrastadion in geval van een geringe verstoring; b. zes maanden tot een jaar in geval van een beperkte verstoring. 2.De burgemeester legt aan een supporter die zich schuldig maakt aan een voetbal gerelateerde verstoring van de openbare orde een stadionomgevingsverbod van: a. twee jaren in geval van een ernstige verstoring; b. drie jaren in geval van een gewelddadige en voor personen gevaarlijke verstoring; c. vijf jaren in geval van een gewelddadige en voor personen zeer gevaarlijke verstoring; d. tien jaren in geval van een voor personen fatale verstoring. 3.Om dringende redenen kan de burgemeester (deels) ontheffing verlenen van het stadionomgevingsverbod. Artikel 2:26p Recidive 1. Indien de betrokkene tijdens de looptijd van het stadionomgevingsverbod of binnen een periode van twee jaren erna de openbare orde opnieuw verstoort, kan de burgemeester voor die gedraging een stadionomgevingsverbod opleggen van de dubbele tijdsduur van de categorie waarbinnen de verstoring van openbare orde valt. 2. De termijn van dit stadionomgevingsverbod begint te lopen de dag nadat de termijn van het eerdere stadionomgevingsverbod is verstreken. 3. Om dringende redenen kan de burgemeester ontheffing verlenen van het stadionomgevingsverbod.

Artikel 172a van de Gemeentewet ziet daarentegen op nieuwe, dieper ingrijpende en langduriger gebiedsverboden, die reageren op meer structurele of ernstiger vormen van ordeverstoring. 4.2.    Gezien het voorgaande is de regeling in de APV, waarbij langerdurende stadionomgevingsverboden opgelegd kunnen worden dan artikel 172a van de Gemeentewet toestaat, onverbindend. Dit betekent dat de rechtbank het besluit van 19 januari 2022 terecht heeft vernietigd. Maar de Afdeling is van oordeel dat de rechtbank het besluit van 19 augustus 2021 ten onrechte ook voor de periode van 21 augustus 2021 tot 21 augustus 2023 heeft herroepen. Dat het besluit van 19 augustus 2021 gebaseerd was op een onjuiste grondslag, betekent op zich niet dat de burgemeester geen stadionomgevingsverbod voor die periode op had mogen leggen. De burgemeester had het stadionomgevingsverbod namelijk op grond van artikel 172a van de Gemeentewet op kunnen leggen, met een maximale duur van 24 maanden. Zelf in de zaak voorzien 4.3.    Als een besluit wordt vernietigd, moet de bestuursrechter de mogelijkheden van definitieve beslechting van het geschil onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zelf in de zaak te voorzien. Bij het gebruik van deze bevoegdheid zal de bestuursrechter de overtuiging moeten hebben dat de uitkomst van het geschil, in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn dan die waarin zij zelf voorziet en deze uitkomst de toets aan het recht kan doorstaan. De Afdeling heeft op de zitting aan de burgemeester gevraagd of hij het stadionomgevingsverbod op grond van artikel 172a van de Gemeentewet zou hebben opgelegd met een duur van 24 maanden indien hij wist dat artikel 2:26m, tweede lid, onder b, van de APV onverbindend zou zijn. De burgemeester heeft deze vraag bevestigend beantwoord. Ook heeft de burgemeester te kennen gegeven dat hij in dat geval dezelfde onderbouwing zou gebruiken als hij in het besluit van 19 januari 2022 heeft gebruikt. In dit geval ziet de Afdeling aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat zij de overtuiging heeft dat de uitkomst van het geschil, in het geval de burgemeester opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn dan die waarin zij zelf voorziet. De Afdeling is namelijk van oordeel dat de burgemeester op grond van artikel 172a van de Gemeentewet, gezien de door de burgemeester aannemelijk gemaakte feiten op 13 augustus 2021, de eerdere incidenten en de eerder opgelegde verboden, een stadionomgevingsverbod voor de duur van 24 maanden aan [appellant] op had mogen leggen. Dit licht zij hieronder verder toe. 4.4.    [appellant] heeft uitvoerig betoogd dat de burgemeester in het besluit van 19 augustus 2021 onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] de openbare orde heeft verstoord en dat hij daarbij een leidinggevende rol had. Ook heeft [appellant] uitvoerig naar voren gebracht waarom het stadionomgevingsverbod volgens hem niet voldoet aan de beginselen van subsidiariteit, proportionaliteit en doelmatigheid. [appellant] voert in dit kader onder meer aan dat het stadionomgevingsverbod opgelegd had moeten worden voor een kleiner gebied en van een beperktere omvang, bijvoorbeeld twee uren voor tot twee uren na de thuiswedstrijden van sc Heerenveen.  De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] de openbare orde heeft verstoord en dat hij hierbij een leidinggevende rol had. Zo heeft de burgemeester aannemelijk gemaakt dat [appellant] tot de groep supporters van sc Heerenveen behoorde die op 13 augustus 2021 werd aangehouden nadat deze groep kort daarvoor een vechtpartij had met de supporters van Go Ahead Eagles. Uit de bestuurlijke rapportage van 30 augustus 2021 volgt dat hiervoor een vechtafspraak was gemaakt, dat de groep zonder toegangsbewijs naar Deventer was afgereisd en zich in het centrum van Deventer ophield. De stelling van [appellant] dat bij het incident van 13 augustus 2021 geen vechtpartij zou hebben plaatsgevonden en dat videobeelden dit bevestigen, volgt de Afdeling niet. Uit de bestuurlijke rapportage van 30 augustus 2021 volgt immers dat diverse getuigen 112 hebben gebeld om door te geven dat er een vechtpartij plaatsvindt. Dat deze vechtpartij niet is gefilmd en daardoor niet op videobeelden te zien is, doet hier niet aan af. Verder acht de Afdeling van belang dat [appellant] betrokken is geweest bij een aantal voetbalgerelateerde incidenten en dat de burgemeester vaker aan [appellant] een stadionomgevingsverbod heeft opgelegd. Ook heeft de Koninklijke Nederlandse Voetbal Bond verschillende keren een landelijk stadionverbod aan [appellant] opgelegd. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het stadionomgevingsverbod van 24 maanden in strijd is met de beginselen van subsidiariteit, proportionaliteit en doelmatigheid. Over het betoog van [appellant] dat de burgemeester het stadionomgevingsverbod voor een kleiner gebied op had moeten leggen, overweegt de Afdeling dat uit artikel 2.26, vijfde lid, van de APV volgt dat er een vastgesteld gebied is waarop het stadionomgevingsverbod betrekking heeft en dat de burgemeester in voorkomende gevallen een afwijkend gebied kan vaststellen. Op de zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester toegelicht dat hij bijvoorbeeld af kan wijken van dit gebied als iemands woning in dit gebied ligt. De Afdeling stelt vast dat [appellant] geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd die aanleiding geven om af te wijken van het vastgestelde gebied. Ook heeft [appellant] geen bijzondere omstandigheden aangevoerd waarom de burgemeester af had moeten wijken van het uitgangspunt, neergelegd in artikel 2.26, vierde lid, van de APV, dat een stadionomgevingsverbod geldt van vier uren voor tot vier uren na de thuiswedstrijden van SC Heerenveen.              4.5.    [appellant] heeft zich verder op het standpunt gesteld dat hij, voorafgaand het besluit tot oplegging van het stadionomgevingsverbod, ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze in te dienen. De Afdeling overweegt dat de burgemeester in het besluit van 19 augustus 2021 voldoende heeft gemotiveerd dat hij, gelet op twee incidenten in korte tijd waarbij [appellant] betrokken was, de eerdere stadionomgevingsverboden die aan [appellant] zijn opgelegd en gezien de thuiswedstrijd van SC Heerenveen die op 21 augustus 2021 zou plaatsvinden, een spoedeisend belang had om het stadionomgevingsverbod direct op te leggen. 4.6.    Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 19 augustus 2021 heeft herroepen van 21 augustus 2021 tot 21 augustus 2023. Incidenteel hoger beroep [appellant] 5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen proceskosten in bezwaar heeft toegekend. Op grond van artikel 7:15, derde lid, van de Awb moet een verzoek om vergoeding van proceskosten in bezwaar worden gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Omdat [appellant] in het pro-formabezwaarschrift van 28 september 2021 heeft verzocht om vergoeding van de proceskosten in bezwaar, komen deze proceskosten voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geen proceskosten in bezwaar toegekend.                                    Het betoog slaagt.

Artikel 172a van de Gemeentewet ziet daarentegen op nieuwe, dieper ingrijpende en langduriger gebiedsverboden, die reageren op meer structurele of ernstiger vormen van ordeverstoring. 4.2.    Gezien het voorgaande is de regeling in de APV, waarbij langerdurende stadionomgevingsverboden opgelegd kunnen worden dan artikel 172a van de Gemeentewet toestaat, onverbindend. Dit betekent dat de rechtbank het besluit van 19 januari 2022 terecht heeft vernietigd. Maar de Afdeling is van oordeel dat de rechtbank het besluit van 19 augustus 2021 ten onrechte ook voor de periode van 21 augustus 2021 tot 21 augustus 2023 heeft herroepen. Dat het besluit van 19 augustus 2021 gebaseerd was op een onjuiste grondslag, betekent op zich niet dat de burgemeester geen stadionomgevingsverbod voor die periode op had mogen leggen. De burgemeester had het stadionomgevingsverbod namelijk op grond van artikel 172a van de Gemeentewet op kunnen leggen, met een maximale duur van 24 maanden. Zelf in de zaak voorzien 4.3.    Als een besluit wordt vernietigd, moet de bestuursrechter de mogelijkheden van definitieve beslechting van het geschil onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zelf in de zaak te voorzien. Bij het gebruik van deze bevoegdheid zal de bestuursrechter de overtuiging moeten hebben dat de uitkomst van het geschil, in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn dan die waarin zij zelf voorziet en deze uitkomst de toets aan het recht kan doorstaan. De Afdeling heeft op de zitting aan de burgemeester gevraagd of hij het stadionomgevingsverbod op grond van artikel 172a van de Gemeentewet zou hebben opgelegd met een duur van 24 maanden indien hij wist dat artikel 2:26m, tweede lid, onder b, van de APV onverbindend zou zijn. De burgemeester heeft deze vraag bevestigend beantwoord. Ook heeft de burgemeester te kennen gegeven dat hij in dat geval dezelfde onderbouwing zou gebruiken als hij in het besluit van 19 januari 2022 heeft gebruikt. In dit geval ziet de Afdeling aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat zij de overtuiging heeft dat de uitkomst van het geschil, in het geval de burgemeester opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn dan die waarin zij zelf voorziet. De Afdeling is namelijk van oordeel dat de burgemeester op grond van artikel 172a van de Gemeentewet, gezien de door de burgemeester aannemelijk gemaakte feiten op 13 augustus 2021, de eerdere incidenten en de eerder opgelegde verboden, een stadionomgevingsverbod voor de duur van 24 maanden aan [appellant] op had mogen leggen. Dit licht zij hieronder verder toe. 4.4.    [appellant] heeft uitvoerig betoogd dat de burgemeester in het besluit van 19 augustus 2021 onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] de openbare orde heeft verstoord en dat hij daarbij een leidinggevende rol had. Ook heeft [appellant] uitvoerig naar voren gebracht waarom het stadionomgevingsverbod volgens hem niet voldoet aan de beginselen van subsidiariteit, proportionaliteit en doelmatigheid. [appellant] voert in dit kader onder meer aan dat het stadionomgevingsverbod opgelegd had moeten worden voor een kleiner gebied en van een beperktere omvang, bijvoorbeeld twee uren voor tot twee uren na de thuiswedstrijden van sc Heerenveen.  De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] de openbare orde heeft verstoord en dat hij hierbij een leidinggevende rol had. Zo heeft de burgemeester aannemelijk gemaakt dat [appellant] tot de groep supporters van sc Heerenveen behoorde die op 13 augustus 2021 werd aangehouden nadat deze groep kort daarvoor een vechtpartij had met de supporters van Go Ahead Eagles. Uit de bestuurlijke rapportage van 30 augustus 2021 volgt dat hiervoor een vechtafspraak was gemaakt, dat de groep zonder toegangsbewijs naar Deventer was afgereisd en zich in het centrum van Deventer ophield. De stelling van [appellant] dat bij het incident van 13 augustus 2021 geen vechtpartij zou hebben plaatsgevonden en dat videobeelden dit bevestigen, volgt de Afdeling niet. Uit de bestuurlijke rapportage van 30 augustus 2021 volgt immers dat diverse getuigen 112 hebben gebeld om door te geven dat er een vechtpartij plaatsvindt. Dat deze vechtpartij niet is gefilmd en daardoor niet op videobeelden te zien is, doet hier niet aan af. Verder acht de Afdeling van belang dat [appellant] betrokken is geweest bij een aantal voetbalgerelateerde incidenten en dat de burgemeester vaker aan [appellant] een stadionomgevingsverbod heeft opgelegd. Ook heeft de Koninklijke Nederlandse Voetbal Bond verschillende keren een landelijk stadionverbod aan [appellant] opgelegd. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het stadionomgevingsverbod van 24 maanden in strijd is met de beginselen van subsidiariteit, proportionaliteit en doelmatigheid. Over het betoog van [appellant] dat de burgemeester het stadionomgevingsverbod voor een kleiner gebied op had moeten leggen, overweegt de Afdeling dat uit artikel 2.26, vijfde lid, van de APV volgt dat er een vastgesteld gebied is waarop het stadionomgevingsverbod betrekking heeft en dat de burgemeester in voorkomende gevallen een afwijkend gebied kan vaststellen. Op de zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester toegelicht dat hij bijvoorbeeld af kan wijken van dit gebied als iemands woning in dit gebied ligt. De Afdeling stelt vast dat [appellant] geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd die aanleiding geven om af te wijken van het vastgestelde gebied. Ook heeft [appellant] geen bijzondere omstandigheden aangevoerd waarom de burgemeester af had moeten wijken van het uitgangspunt, neergelegd in artikel 2.26, vierde lid, van de APV, dat een stadionomgevingsverbod geldt van vier uren voor tot vier uren na de thuiswedstrijden van SC Heerenveen.              4.5.    [appellant] heeft zich verder op het standpunt gesteld dat hij, voorafgaand het besluit tot oplegging van het stadionomgevingsverbod, ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze in te dienen. De Afdeling overweegt dat de burgemeester in het besluit van 19 augustus 2021 voldoende heeft gemotiveerd dat hij, gelet op twee incidenten in korte tijd waarbij [appellant] betrokken was, de eerdere stadionomgevingsverboden die aan [appellant] zijn opgelegd en gezien de thuiswedstrijd van SC Heerenveen die op 21 augustus 2021 zou plaatsvinden, een spoedeisend belang had om het stadionomgevingsverbod direct op te leggen. 4.6.    Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 19 augustus 2021 heeft herroepen van 21 augustus 2021 tot 21 augustus 2023. Incidenteel hoger beroep [appellant] 5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen proceskosten in bezwaar heeft toegekend. Op grond van artikel 7:15, derde lid, van de Awb moet een verzoek om vergoeding van proceskosten in bezwaar worden gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Omdat [appellant] in het pro-formabezwaarschrift van 28 september 2021 heeft verzocht om vergoeding van de proceskosten in bezwaar, komen deze proceskosten voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geen proceskosten in bezwaar toegekend.                                    Het betoog slaagt.