ECLI:NL:RVS:2025:5768
202303057/1/A2.
Datum uitspraak: 26 november 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het bestuur van de stichting Veluwse Onderwijsgroep en het bestuur van de stichting Protestants Christelijk Basisonderwijs (hierna: PCBO) Apeldoorn,
appellanten,
en
de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs (nu: de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap),
verweerder.
Bij besluit van 1 augustus 2022 heeft de minister het verzoek van de besturen van de stichting PCBO Apeldoorn en de stichting Veluwse Onderwijsgroep (hierna ook: de stichtingen) om aanvullende bekostiging bij bijzondere omstandigheden afgewezen.
Bij besluit van 23 maart 2023 heeft de minister het hiertegen door de stichtingen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben de stichtingen beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De stichtingen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 februari 2025, waar de stichtingen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E.R. Koster, rechtsbijstandverlener te Woerden, en vergezeld door [persoon], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E. van Mil en mr. J. Arkensteijn, zijn verschenen.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Rijsdijk
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025
705-1067
BIJLAGE
WETTELIJK KADER
Artikel 115
1. De bekostiging van een school is bestemd voor kosten voor personeel en exploitatie van die school.
2. De bekostiging wordt in ieder geval verstrekt voor de kosten van:
a. de salarissen, toelagen, uitkeringen en vergoedingen voor het personeel;
b. de bijdragen voor het pensioen voor het personeel en dat van de nagelaten betrekkingen;
c. de schoolbegeleiding;
d. de vervanging van het personeel, de werkloosheidsuitkeringen van het personeel en de uitkeringen wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van gewezen personeel anders dan op grond van de Ziektewet;
e. het onderhoud van het gebouw en het terrein;
f. het energie- en waterverbruik;
g. de middelen;
h. de administratie, het beheer en het bestuur;
i. de loopbaanoriëntatie en -begeleiding;
j. de schoonmaak van het gebouw en het terrein; en
k. de publiekrechtelijke heffingen, met uitzondering van belastingen inzake onroerende zaken.
3. Het bevoegd gezag wendt de bekostiging aan voor de kosten, bedoeld in het tweede lid.
4. Het bevoegd gezag kan de bekostiging ook aanwenden voor de kosten, bedoeld in het tweede lid, van:
a. een centrale dienst, een samenwerkingsverband of een andere school;
b. een centrale dienst dan wel een school voor speciaal onderwijs, voor voortgezet speciaal onderwijs, voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, een instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs als bedoeld in de Wet op de expertisecentra of een centrale dienst dan wel een school als bedoeld in de Wet voortgezet onderwijs 2020.
5. Het bevoegd gezag beheert de middelen van de school op zodanige wijze dat het voortbestaan van de school is verzekerd.
6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld ter uitvoering van het eerste en tweede lid.
7. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over het door het bevoegd gezag uitzetten van gelden, het aangaan van geldleningen en het aangaan van verbintenissen voor financiële producten.
Artikel 116
1. Onze Minister stelt jaarlijks de bekostiging voor een school vast.
2. De bekostiging voor een school bestaat uit een bedrag per school en een bedrag per leerling.
3. Het bedrag per school kan in ieder geval verschillend worden vastgesteld voor speciale scholen voor basisonderwijs en voor scholen van verschillende grootte.
4. Onze Minister kan extra bekostiging toekennen. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de gevallen waarin, de voorwaarden waaronder en het bedrag dat aan extra bekostiging kan worden toegekend. In ieder geval wordt extra bekostiging toegekend:
a. aan kleine basisscholen;
b. aan basisscholen met een afdeling voor internationaal georiënteerd basisonderwijs;
c. aan basisscholen voor de groei van het aantal leerlingen gedurende het schooljaar;
d. voor de omstandigheid dat onderwijs wordt gegeven op een of meer nevenvestigingen van een school;
e. voor de bestrijding van onderwijsachterstanden.
5. Onze Minister stelt de hoogte van de bedragen, bedoeld in het tweede en vierde lid, en de bekostiging, bedoeld in artikel 121, zodanig vast dat zij voldoet aan de redelijke behoefte van een in normale omstandigheden verkerende school.
6. Bij ministeriële regeling worden jaarlijks de bedragen, bedoeld in het tweede en vierde lid, vastgesteld, worden nadere regels gesteld over de wijze waarop de hoogte van de bekostiging wordt berekend en worden regels gesteld over de termijnen van de betaling daarvan.
7. De bedragen, bedoeld in het tweede en vierde lid, gelden voor het kalenderjaar volgend op het tijdstip van de vaststelling.
8. Indien met toepassing van artikel 84a een nevenvestiging, of een deel van een school of nevenvestiging als school voor bekostiging in aanmerking is gebracht, wordt een bedrag in mindering gebracht op de bekostiging van het overblijvende deel van de school bedoeld in artikel 84a, vierde lid, onderdeel b. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de berekening van het bedrag.
9. Bij de vaststelling of tussentijdse aanpassing van de bedragen, bedoeld in het eerste en vijfde lid, worden de loonontwikkelingen verwerkt, tenzij de toestand van ’s Rijks financiën zich daartegen verzet.
10. Voor de kosten, bedoeld in artikel 115, tweede lid, onderdelen e, f, g, h, j en k, wordt jaarlijks voor 1 oktober eenmalig de prijsontwikkeling verwerkt in de bedragen, bedoeld in het eerste en vijfde lid. De prijsontwikkeling geldt voor het jaar volgend op het jaar waarin de vaststelling plaatsvindt.
11. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld over de berekening van de prijsontwikkeling, bedoeld in het tiende lid. In ieder geval worden de bedragen aangepast op basis van de ramingen van het Centraal planbureau overeenkomstig de prijsmutatie van de netto materiële overheidsconsumptie.
Artikel 117
1. In geval van samenvoeging van basisscholen, waarbij een of meer basisscholen worden opgeheven en sprake is van een minimale instroom van leerlingen in de samengevoegde basisschool, wordt de bekostiging, bedoeld in artikel 116, van alle betrokken basisscholen gehandhaafd tot het einde van het kalenderjaar waarin de basisscholen zijn samengevoegd.
2. In geval van samenvoeging van speciale scholen voor basisonderwijs, waarbij een of meer speciale scholen voor basisonderwijs worden opgeheven en sprake is van een minimale instroom van leerlingen in de samengevoegde speciale school voor basisonderwijs, wordt de bekostiging, bedoeld in artikel 116 en 121, van alle betrokken speciale scholen voor basisonderwijs gehandhaafd tot het einde van het kalenderjaar waarin de speciale scholen voor basisonderwijs zijn samengevoegd.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de samenvoeging, bedoeld in het eerste en tweede lid, waaronder in ieder geval de minimale instroom.
Artikel 118
1. Bij het bepalen van de hoogte van de bekostiging, bedoeld in artikel 116, eerste lid, gaat Onze Minister uit van het aantal leerlingen van de school op 1 februari van het voorafgaande kalenderjaar.
2. Voor een school die voor het eerst wordt bekostigd, gaat Onze Minister bij het bepalen van de hoogte van de bekostiging, bedoeld in artikel 116, eerste lid:
a. voor de resterende maanden van het kalenderjaar waarin de school wordt geopend, uit van het aantal leerlingen op 1 oktober volgende op de opening en
b. voor het daaropvolgende kalenderjaar, uit van het aantal leerlingen van de school op 1 februari volgende op de opening.
3. In geval van een samenvoeging van scholen als bedoeld in artikel 117, eerste of tweede lid, gaat Onze Minister bij het bepalen van de hoogte van de bekostiging, bedoeld in artikel 116, eerste lid, uit van het aantal leerlingen van alle bij de samenvoeging betrokken scholen, voor elke school vastgesteld volgens het eerste lid.
4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld ter uitvoering van het eerste lid tot en met het derde lid.
Artikel 119
1. In geval van bijzondere ontwikkelingen in het basisonderwijs, kan Onze Minister in aanvulling op de bekostiging, bedoeld in artikel 116 bekostiging verstrekken.
2. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over het verstrekken van de aanvullende bekostiging, bedoeld in het eerste lid.
3. Onze Minister kan een bekostigingsplafond instellen voor de aanvullende bekostiging, bedoeld in het eerste lid. In dat geval worden bij ministeriële regeling regels gesteld over de verdeling.
Artikel 120
1. Wettelijk kader
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. Met ingang van 1 augustus 2022 heeft stichting Leerplein055 de onder haar bevoegd gezag ressorterende basisschool De Reiziger opgeheven, omdat de Inspectie van het Onderwijs de school het predicaat zeer zwak heeft gegeven en het leerlingenaantal van de stichting onder de gemiddelde schoolgrootte was gekomen waardoor zij een school moest sluiten. De Reiziger was tot de opheffing gehuisvest in een multifunctioneel gebouw in Apeldoorn Zuid. In dit gebouw zijn ook twee andere basisscholen gehuisvest, namelijk Het Kompas van de stichting PCBO Apeldoorn en Sebastiaan van de stichting Veluwse Onderwijsgroep. Het Kompas heeft 17 leerlingen overgenomen van de opgeheven school en Sebastiaan 18 leerlingen.
Aanvraag
3. Op 20 mei 2022, vooruitlopend op de opheffing van De Reiziger, heeft de directeur bedrijfsvoering van de stichting Veluwse Onderwijsgroep namens de besturen van beide stichtingen op grond van artikel 120 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) een aanvraag ingediend voor het toekennen van aanvullende bekostiging bij bijzondere omstandigheden voor in totaal € 541.907,00, waarvan € 200.706,00 voor Het Kompas en € 341.201,00 voor Sebastiaan. Deze aanvullende bekostiging komt overeen met de reguliere bekostiging inclusief gelden uit het Nationaal Programma Onderwijs. In de aanvraag is onder meer het volgende vermeld.
De onderwijsbesturen van de stichtingen zijn niet betrokken geweest bij het besluitvormingsproces om De Reiziger op te heffen. De stichtingen ondervinden echter wel financieel nadeel, omdat de leerlingen van De Reiziger nu naar de scholen van de stichtingen zullen gaan. Door de opheffing van De Reiziger is een tijdelijke discontinuïteit in de bekostiging ontstaan voor de leerlingen van De Reiziger die vanaf 1 augustus 2022 starten op een andere basisschool. Voor deze leerlingen zijn voor een periode van 17 maanden (1 augustus 2022 tot 1 januari 2024) geen reguliere bekostiging en gelden uit het Nationaal Programma Onderwijs beschikbaar. Dit is het gevolg van de nieuwe bekostigingssystematiek die is gebaseerd op groei op bestuursniveau in plaats van op het niveau van de school, waardoor de stichtingen niet in aanmerking komen voor de groeibekostigingsregeling. Ook is in de nieuwe bekostigingssystematiek de teldatum aangepast van 1 oktober naar 1 februari, zodat de leerlingen van De Reiziger pas vanaf kalenderjaar 2024 gaan meetellen voor de bekostiging. Verder kiezen veel ouders voor hun kinderen één van de scholen van de stichtingen als nieuwe school, in plaats van een andere school van stichting Leerplein055. Tot slot wijzen de stichtingen erop dat de leerlingen van De Reiziger een hoge achterstandsscore hebben en dus veel extra ondersteuning vragen.
Besluitvorming
4. De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat voor de door de stichtingen geschetste situatie al regelingen bestaan, zoals de fusiecompensatie- en de groeibekostigingsregeling. Dit geval is dus niet uniek en er is dus geen sprake van een bijzondere omstandigheid. Dat de stichtingen niet aan alle voorwaarden van de genoemde regelingen voldoen en hiervoor dus niet in aanmerking komen, is geen bijzondere omstandigheid zoals bedoeld in artikel 120 van de WPO. Ook heeft de minister opgemerkt dat nog niet duidelijk is dat alle leerlingen van De Reiziger overgaan naar de scholen van de stichtingen.
5. Bij besluit van 23 maart 2023 heeft de minister de afwijzing gehandhaafd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat een beroep op artikel 120 van de WPO alleen kan slagen als er geen andere regelingen voor het verkrijgen van aanvullende bekostiging bestaan.
Beroep
6. De stichtingen betogen dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij voor de opvang van de leerlingen van de opgeheven basisschool De Reiziger geen aanvullende bekostiging hoeft toe te kennen op grond van artikel 120 van de WPO. De stichtingen stellen dat zij voor de opgevangen leerlingen over een periode van 17 maanden geen financiering hebben ontvangen, omdat met ingang van schooljaar 2022-2023 de peildatum voor de bekostiging is verlegd van 1 oktober naar 1 februari. De kosten voor het opvangen van de leerlingen hebben zij dus zelf moeten dragen. Verder betogen de stichtingen dat de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 120 van de WPO (Kamerstukken II 2020/21, 35 605, nr. 3, blz. 48) niet uitsluit dat een beroep op deze bepaling kan worden gedaan als een beroep op een bijzondere regeling niet slaagt. Artikel 120 van de WPO is een vangnet en maakt maatwerk mogelijk. De stichtingen stellen zich op het standpunt dat zij geen beroep hebben kunnen doen op de fusiecompensatieregeling, omdat er geen fusie heeft plaatsgevonden tussen de scholen van de stichtingen en De Reiziger, en dat ook een beroep op de groeibekostigingsregeling niet kan slagen, zodat de minister aanvullende bekostiging moet toekennen op grond van artikel 120 van de WPO. De stichtingen wijzen daarbij op de volgende bijzondere omstandigheden. Omdat De Reiziger in hetzelfde multifunctionele gebouw was gehuisvest als de scholen van de stichtingen hebben veel ouders ervoor gekozen om hun leerlingen bij hun scholen aan te melden, in plaats van bij een andere school van stichting Leerplein055. De stichtingen wijzen ook op de hoge achterstandsscore van de overgenomen leerlingen van De Reiziger en het feit dat deze school een zeer zwakke school was. De leerlingendossiers van de leerlingen waren niet op orde. Eén van de oud-leerlingen van De Reiziger is bijvoorbeeld overgeplaatst naar het speciaal onderwijs.
6.1. Het uitgangspunt van het bekostigingssysteem van de WPO is dat scholen van het Rijk een op hun situatie toegesneden lumpsum krijgen toegekend, waaruit in beginsel alle mee- en tegenvallers moeten worden opgevangen. Artikel 116, vierde lid, van de WPO bepaalt dat de minister aan scholen extra bekostiging kan toekennen, onder andere voor de groei van het aantal leerlingen gedurende het schooljaar en voor de bestrijding van onderwijsachterstanden. Artikel 120 van de WPO bepaalt dat de minister in geval van bijzondere omstandigheden van een school in aanvulling op de bekostiging, bedoeld in artikelen 116 en 119 van de WPO, bekostiging kan verstrekken aan deze school. Deze aanvullende bekostiging kan volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling worden verstrekt als sprake is van bijzondere omstandigheden van een school die het bevoegd gezag niet kon voorzien en waardoor, al of niet mede door de financiële positie, de kwaliteit of continuïteit van het onderwijs in gevaar komt (Kamerstukken II 2020/21, 35 605, nr. 3, blz. 48).
6.2. De minister mocht zich op het standpunt stellen dat er in het geval van de stichtingen geen bijzondere omstandigheden zijn waardoor hij aanvullende bekostiging op grond van artikel 120 van de WPO had moeten toekennen. De minister heeft in het besluit van 1 augustus 2022 onderzocht of de stichtingen mogelijk in aanmerking komen voor de fusie- en groeibekostigingsregeling en geconcludeerd dat de stichtingen niet voldoen aan de voorwaarden van deze regelingen. Dat een beroep op een regeling, zoals bedoeld in artikel 116, vierde lid, van de WPO, niet kan slagen, is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid waarin toepassing van artikel 120 van de WPO aan de orde kan zijn. Ook in de door de stichtingen genoemde bijzondere omstandigheden heeft de minister geen aanleiding hoeven zien om aanvullende bekostiging te verstrekken aan de scholen. Dat de peildatum voor de bekostiging vanaf schooljaar 2022-2023 is verlegd van 1 oktober naar 1 februari is geen bijzondere omstandigheid. Deze verlegging van de peildatum geldt voor alle scholen.
8. De stichtingen betogen verder dat het besluit van de minister in strijd is met het motiveringsbeginsel, als bedoeld in artikel 7:12 van de Awb. De minister is onvoldoende ingegaan op de door hun gestelde bijzondere omstandigheden, met name het feit dat dat de leerlingen van De Reiziger een zware ondersteuningsvraag hadden.
8.1. Zoals de Afdeling hierboven heeft overwogen, is weliswaar onweersproken gesteld dat de leerlingen die van De Reiziger zijn overgekomen veel aandacht nodig hadden, maar is niet gebleken dat hierdoor, al of niet mede door de financiële positie, de kwaliteit of continuïteit van het onderwijs in gevaar is gekomen. De minister heeft deze afweging ook gemaakt in het besluit van 23 maart 2023.
8.2. Het betoog slaagt niet.
Zorgvuldigheidsbeginsel
9. De stichtingen betogen verder dat het besluit van de minister in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb. De minister heeft onjuiste leerlingenaantallen op bestuursniveau gebruikt. Daardoor heeft hij onvoldoende rekening gehouden met de gevolgen van zijn besluit voor de stichtingen, de twee basisscholen en de leerlingen van de scholen.
9.1. De bekostiging voor de scholen van de stichtingen is gebaseerd op het aantal leerlingen op de peildatum 1 oktober 2021. De minister heeft in het besluit van 23 maart 2023 toegelicht dat stichting Veluwse Onderwijsgroep op deze peildatum op bestuursniveau 3.561 leerlingen had, terwijl het aantal leerlingen op de datum dat de leerlingen van De Reiziger zijn overgenomen, dat is 1 augustus 2022, op bestuursniveau 3.490 was. Dat betekent dat aan stichting Veluwse Onderwijsgroep op het moment dat de leerlingen van De Reiziger overkwamen bekostiging is verstrekt voor 172 leerlingen meer dan de scholen van de stichting op dat moment bezochten. Voor stichting PCBO Apeldoorn geldt dat het aantal leerlingen op 1 oktober 2021 op bestuursniveau 5.365 leerlingen was en op 1 augustus 2022 een totaal van 5.191 leerlingen. Dat betekent dat aan stichting PCBO Apeldoorn bekostiging is verstrekt voor 323 leerlingen meer dan de scholen van de stichting op dat moment bezochten.
9.2. Dat de minister volgens de stichtingen naar peildatum 1 oktober 2022 in plaats van 1 augustus 2022 had moeten kijken, laat onverlet dat uit de gegevens die de stichtingen hebben overgelegd blijkt dat het aantal leerlingen op 1 oktober 2022 óók is gedaald ten opzichte van 1 oktober 2021. Voor stichting Veluwse Onderwijsgroep is deze daling 29 leerlingen en voor stichting PCBO Apeldoorn 113 leerlingen. Ook als van deze cijfers zou moeten worden uitgegaan, blijft dus de conclusie van de minister staan dat aan de stichtingen bekostiging is verstrekt voor meer leerlingen dan de scholen van de stichtingen op dat moment bezochten.
9.3. Het betoog slaagt niet.
10. Het beroep is ongegrond.
11. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.