ECLI:NL:RVS:2025:5717

202401083/1/R1. Datum uitspraak: 3 december 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Fastned B.V., gevestigd in Amsterdam, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 januari 2024 in zaak nr. 23/3232 in het geding tussen: Fastned en de minister van Infrastructuur en Waterstaat.

Bij besluit van 25 april 2023 heeft de minister aan Fastned een vergunning verleend voor het realiseren van een energielaadpunt als basisvoorziening op verzorgingsplaats De Abt naast de rijksweg A6 in de gemeente Noordoostpolder. Bij uitspraak van 2 januari 2024 heeft de rechtbank het door Fastned daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft Fastned hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij besluit van 16 januari 2024 heeft de minister de vergunning van 25 april 2023 gewijzigd. Fastned is het met dat besluit niet eens. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 december 2024, waar Fastned, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink, advocaat in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. E.C. Jonkman en mr. I. Kabbouti, bijgestaan door mr. T.W. Fransen en mr. A.D. Roëll, beiden advocaat in Den Haag, zijn verschenen. Ook is ter zitting EG Retail B.V., vertegenwoordigd door mr. V.J. Leijh, advocaat in Amsterdam, als partij gehoord. Deze zaak is gelijktijdig op zitting behandeld met zaak 202305707-1-R1, waarin heden (ook) uitspraak is gedaan, ECLI:NL:RVS:2025:5716. De Afdeling heeft na het sluiten van het onderzoek ter zitting het onderzoek heropend om de minister in de gelegenheid te stellen nader inlichtingen te verstrekken. De minister heeft vervolgens de gevraagde inlichtingen verstrekt. Fastned heeft daarop gereageerd. De minister en Fastned hebben daarna nog nadere stukken ingediend. Met instemming van partijen heeft de Afdeling afgezien van een nadere zitting. De Afdeling heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het onderzoek gesloten.

Overgangsrecht 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een vergunning op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (hierna: de Wbr) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een vergunning is ingediend voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wbr, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Inleiding 2.       Fastned heeft op 20 december 2011 een Wbr-vergunning aangevraagd voor het realiseren van een energielaadpunt als basisvoorziening op verzorgingsplaats De Abt naast de rijksweg A6 in de gemeente Noordoostpolder. Fastned heeft deze aanvraag in 2022 aangevuld. 3.       Op verzorgingsplaats De Abt is al een verleende en gerealiseerde basisvoorziening energieoplaadpunt van Mister Green Fast Charging Network B.V. (Mister Green) aanwezig in de vorm van één laadpaal met twee laadplekken op de algemene parkeervoorziening aan de rechterzijde van de verzorgingsplaats. Daarnaast is op de verzorgingsplaats het benzinestation van EG Retail gevestigd, dat geëxploiteerd wordt door Esso. 4.       Met het besluit van 25 april 2023 heeft de minister de vergunning aan Fastned verleend. Ten opzichte van de ontwerpvergunning heeft de minister een wijziging aangebracht. In plaats van een looptijd van 15 jaar is aan de vergunning een looptijd van iets meer dan 7 jaar verbonden. Op 23 december 2022 is de Tijdelijke beleidsregel inzake de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken op elektrische laadpunten op verzorgingsplaatsen (hierna: de Tijdelijke beleidsregel) gepubliceerd. In deze Tijdelijke beleidsregel heeft de minister aanvullende regels gesteld over de geldigheidsduur van Wbr-vergunningen en heeft hij een vergunningenstop opgenomen. Op grond van de Tijdelijke beleidsregel moet de minister bij de vergunningverlening aan Fastned rekening houden met de looptijd van de aan Mister Green verleende vergunning voor een basisvoorziening. Deze vergunning loopt op 22 juli 2030 af. Om die reden is de vergunning aan Fastned door de minister ook tot 22 juli 2030 verleend. Omvang van geschil 5.       Het hoger beroep van Fastned ziet op de geldigheidsduur van de Wbr-vergunning tot 22 juli 2030. Volgens Fastned kan de aan de Wbr-vergunning verbonden voorwaarde dat de vergunning is verleend tot 22 juli 2030 niet in stand blijven. Relevante regelgeving en toetsingskader 6.       Artikel 2 van de Wbr luidt: "1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd: a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden; b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen. 2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. 3. […]." Artikel 3 van de Wbr luidt: "1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken." 7.       Artikel 3 van de Tijdelijke beleidsregel, zoals die luidde ten tijde van het nemen van het besluit: "1. Een vergunning wordt slechts verleend of gewijzigd met een geldigheidsduur die in ieder geval is beperkt: a. tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van een voor inwerkingtreding van deze beleidsregel verleende vergunning voor een basisvoorziening energielaadpunt op de betreffende verzorgingsplaats; of b. als voor de betreffende verzorgingsplaats geen vergunning als bedoeld in onderdeel a, is verleend, tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van de voor inwerkingtreding van deze beleidsregel gesloten huurovereenkomst van een locatie voor een motorbrandstoffenverkooppunt als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen op deze verzorgingsplaats. 2. Indien toepassing van het eerste lid zou leiden tot een geldigheidsduur van minder dan vijf jaar, dan wordt geen vergunning verleend. 3. […]." Artikel 4 luidt: "Bij de voorbereiding en de vaststelling van een beschikking inzake het verlenen, weigeren, wijzigen of intrekken van een vergunning wordt rekening gehouden met: a. de transitie naar een duurzamere mobiliteit, de wijziging van de inrichting van de verzorgingsplaatsen die daarmee gepaard zal gaan en het belang van de beschikbaarheid van laadvoorzieningen met het oog op het veilig en doelmatig gebruik van de wegen in beheer bij het Rijk; b. het behouden van mogelijkheden voor een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaatsen door anderen dan de aanvrager of de vergunninghouder; en c. de op de verzorgingsplaatsen betrekking hebbende onderdelen van de beleidsvisie op de verzorgingsplaats van de toekomst, waarvoor het regeringsstandpunt op de datum van bekendmaking van deze beleidsregel aan de Voorzitter van de Tweede Kamer is toegezonden. 8.       Voor het aanbieden van een voorziening op een verzorgingsplaats langs een rijksweg, zoals het door Fastned aangevraagde energielaadpunt, is een vergunning op grond van artikel 2 van de Wbr vereist. De aanvraag van Fastned is getoetst aan artikel 3 van de Wbr. Een vergunning kan, voor zover van belang, op grond van artikel 3 van de Wbr slechts worden geweigerd ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken. Met betrekking tot de verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van verzorgingsplaatsen langs Rijkswegen, voor zover het betreft het aldaar aanbieden van voorzieningen, is beleid vastgesteld. Dat beleid is neergelegd in de op 22 maart 2004 vastgestelde "Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (hierna: de Kennisgeving), die in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd is, alsmede in de op 23 december 2022 in de Staatscourant gepubliceerde Tijdelijke beleidsregel, die volgens de toelichting bij die beleidsregel een aanvulling op de Kennisgeving is. In de Tijdelijke beleidsregel zijn aanvullende beleidsregels gegeven over de geldigheidsduur van vergunningen en een vergunningstop met het oog op de invoering van het nieuwe voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen. Bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats wordt bedoeld beleid betrokken. De uitspraak van de rechtbank 9.       De rechtbank heeft onder verwijzing naar haar uitspraak over verzorgingsplaats Haarrijn van 21 juli 2023 in zaak nr. 23/1181 geoordeeld dat de Tijdelijke beleidsregel niet kennelijk onredelijk en ook niet in strijd is met de doelstellingen van de nieuwe beleidsvisie van de minister over de verzorgingsplaatsen van de toekomst. De rechtbank is verder van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, zodat er voor de minister geen reden was om toepassing te geven aan artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Ook is volgens de rechtbank, onder verwijzing naar haar hiervoor genoemde uitspraak van 21 juli 2023, de aan de vergunning verbonden geldigheidsduur van iets meer dan zeven jaar niet in strijd met artikel 33 van de Dienstenwet. Het hoger beroep Welk beleid is van toepassing? 10.     Volgens Fastned heeft de rechtbank miskend dat bij vergunningen als hier aan de orde en waarbij het beleid is gewijzigd in haar nadeel, het beleid moet worden toegepast zoals dat gold ten tijde van de aanvraag.

12.     Het hoger beroep is, gelet op wat hiervoor onder 11.6 en 11.7 is overwogen, gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Fastned tegen het besluit van besluit van 25 april 2023 gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46, eerste lid, van de Awb. Het voorgaande betekent dat de minister een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling licht nog het volgende toe. Anders dan volgt uit het hoger beroep van Fastned, kan niet worden volstaan met een vernietiging van de geldigheidsduur van het besluit van 25 april 2023. Dat zou immers betekenen dat de aan Fastned verleende vergunning, te weten een schaarse vergunning die niet voor onbepaalde tijd mag worden verleend, in strijd is met de Dienstenwet. Het besluit van 16 januari 2024 13.     Het besluit van 16 januari 2024 strekt tot wijziging van het besluit van 25 april 2023. De wijziging betreft de verplaatsing van het nog niet gerealiseerde energielaadpunt als basisvoorziening naar een andere locatie op de verzorgingsplaats. Verder blijven volgens het besluit van 16 januari 2024 de aan de vergunning van 25 april 2023 verbonden voorwaarden op het besluit van 16 januari 2024 van toepassing. In artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Artikel 6:19 van de Awb in samenhang gelezen met artikel 6:24 van de Awb is van toepassing op het besluit van 16 januari 2024. Dat betekent dat het beroep van Fastned van rechtswege mede betrekking heeft op dit besluit. Fastned is het eens met de verplaatsing van de vergunde locatie van haar snellaadstation. Fastned betoogt dat het besluit van 16 januari 2024 ten onrechte de aan de vergunning van 25 april 2023 verbonden voorwaarde over de geldigheidsduur van de vergunning in stand laat. Vanwege de nauwe samenhang tussen het besluit van 25 april 2023 en het besluit van 16 januari 2024 en gelet op wat hiervoor is overwogen onder 11.6 en 11.7, kan het besluit van 16 januari 2024 niet in stand blijven. Het betoog slaagt.

14.     Het beroep tegen het besluit van 16 januari 2024 is gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd. Slotoverwegingen 15.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 16.     De minister moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 januari 2024 in zaak nr. 23/3232; III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; IV.     vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 25 april 2023, kenmerk RWS-2023/12008; V.      verklaart het beroep tegen het besluit van 16 januari 2024 gegrond; VI.     vernietigt het besluit van 16 januari 2024, kenmerk RWS-2024/1773. VII.     bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VIII.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Fastned B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.941,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; IX.     gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan Fastned B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 924,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier. w.g. Hoekstra voorzitter w.g. Montagne griffier Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2025 374

202401083/1/R1. Datum uitspraak: 3 december 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Fastned B.V., gevestigd in Amsterdam, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 januari 2024 in zaak nr. 23/3232 in het geding tussen: Fastned en de minister van Infrastructuur en Waterstaat.

Bij besluit van 25 april 2023 heeft de minister aan Fastned een vergunning verleend voor het realiseren van een energielaadpunt als basisvoorziening op verzorgingsplaats De Abt naast de rijksweg A6 in de gemeente Noordoostpolder. Bij uitspraak van 2 januari 2024 heeft de rechtbank het door Fastned daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft Fastned hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij besluit van 16 januari 2024 heeft de minister de vergunning van 25 april 2023 gewijzigd. Fastned is het met dat besluit niet eens. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 december 2024, waar Fastned, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink, advocaat in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. E.C. Jonkman en mr. I. Kabbouti, bijgestaan door mr. T.W. Fransen en mr. A.D. Roëll, beiden advocaat in Den Haag, zijn verschenen. Ook is ter zitting EG Retail B.V., vertegenwoordigd door mr. V.J. Leijh, advocaat in Amsterdam, als partij gehoord. Deze zaak is gelijktijdig op zitting behandeld met zaak 202305707-1-R1, waarin heden (ook) uitspraak is gedaan, ECLI:NL:RVS:2025:5716. De Afdeling heeft na het sluiten van het onderzoek ter zitting het onderzoek heropend om de minister in de gelegenheid te stellen nader inlichtingen te verstrekken. De minister heeft vervolgens de gevraagde inlichtingen verstrekt. Fastned heeft daarop gereageerd. De minister en Fastned hebben daarna nog nadere stukken ingediend. Met instemming van partijen heeft de Afdeling afgezien van een nadere zitting. De Afdeling heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het onderzoek gesloten.

Overgangsrecht 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een vergunning op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (hierna: de Wbr) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een vergunning is ingediend voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wbr, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Inleiding 2.       Fastned heeft op 20 december 2011 een Wbr-vergunning aangevraagd voor het realiseren van een energielaadpunt als basisvoorziening op verzorgingsplaats De Abt naast de rijksweg A6 in de gemeente Noordoostpolder. Fastned heeft deze aanvraag in 2022 aangevuld. 3.       Op verzorgingsplaats De Abt is al een verleende en gerealiseerde basisvoorziening energieoplaadpunt van Mister Green Fast Charging Network B.V. (Mister Green) aanwezig in de vorm van één laadpaal met twee laadplekken op de algemene parkeervoorziening aan de rechterzijde van de verzorgingsplaats. Daarnaast is op de verzorgingsplaats het benzinestation van EG Retail gevestigd, dat geëxploiteerd wordt door Esso. 4.       Met het besluit van 25 april 2023 heeft de minister de vergunning aan Fastned verleend. Ten opzichte van de ontwerpvergunning heeft de minister een wijziging aangebracht. In plaats van een looptijd van 15 jaar is aan de vergunning een looptijd van iets meer dan 7 jaar verbonden. Op 23 december 2022 is de Tijdelijke beleidsregel inzake de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken op elektrische laadpunten op verzorgingsplaatsen (hierna: de Tijdelijke beleidsregel) gepubliceerd. In deze Tijdelijke beleidsregel heeft de minister aanvullende regels gesteld over de geldigheidsduur van Wbr-vergunningen en heeft hij een vergunningenstop opgenomen. Op grond van de Tijdelijke beleidsregel moet de minister bij de vergunningverlening aan Fastned rekening houden met de looptijd van de aan Mister Green verleende vergunning voor een basisvoorziening. Deze vergunning loopt op 22 juli 2030 af. Om die reden is de vergunning aan Fastned door de minister ook tot 22 juli 2030 verleend. Omvang van geschil 5.       Het hoger beroep van Fastned ziet op de geldigheidsduur van de Wbr-vergunning tot 22 juli 2030. Volgens Fastned kan de aan de Wbr-vergunning verbonden voorwaarde dat de vergunning is verleend tot 22 juli 2030 niet in stand blijven. Relevante regelgeving en toetsingskader 6.       Artikel 2 van de Wbr luidt: "1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd: a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden; b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen. 2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. 3. […]." Artikel 3 van de Wbr luidt: "1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken." 7.       Artikel 3 van de Tijdelijke beleidsregel, zoals die luidde ten tijde van het nemen van het besluit: "1. Een vergunning wordt slechts verleend of gewijzigd met een geldigheidsduur die in ieder geval is beperkt: a. tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van een voor inwerkingtreding van deze beleidsregel verleende vergunning voor een basisvoorziening energielaadpunt op de betreffende verzorgingsplaats; of b. als voor de betreffende verzorgingsplaats geen vergunning als bedoeld in onderdeel a, is verleend, tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van de voor inwerkingtreding van deze beleidsregel gesloten huurovereenkomst van een locatie voor een motorbrandstoffenverkooppunt als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen op deze verzorgingsplaats. 2. Indien toepassing van het eerste lid zou leiden tot een geldigheidsduur van minder dan vijf jaar, dan wordt geen vergunning verleend. 3. […]." Artikel 4 luidt: "Bij de voorbereiding en de vaststelling van een beschikking inzake het verlenen, weigeren, wijzigen of intrekken van een vergunning wordt rekening gehouden met: a. de transitie naar een duurzamere mobiliteit, de wijziging van de inrichting van de verzorgingsplaatsen die daarmee gepaard zal gaan en het belang van de beschikbaarheid van laadvoorzieningen met het oog op het veilig en doelmatig gebruik van de wegen in beheer bij het Rijk; b. het behouden van mogelijkheden voor een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaatsen door anderen dan de aanvrager of de vergunninghouder; en c. de op de verzorgingsplaatsen betrekking hebbende onderdelen van de beleidsvisie op de verzorgingsplaats van de toekomst, waarvoor het regeringsstandpunt op de datum van bekendmaking van deze beleidsregel aan de Voorzitter van de Tweede Kamer is toegezonden. 8.       Voor het aanbieden van een voorziening op een verzorgingsplaats langs een rijksweg, zoals het door Fastned aangevraagde energielaadpunt, is een vergunning op grond van artikel 2 van de Wbr vereist. De aanvraag van Fastned is getoetst aan artikel 3 van de Wbr. Een vergunning kan, voor zover van belang, op grond van artikel 3 van de Wbr slechts worden geweigerd ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken. Met betrekking tot de verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van verzorgingsplaatsen langs Rijkswegen, voor zover het betreft het aldaar aanbieden van voorzieningen, is beleid vastgesteld. Dat beleid is neergelegd in de op 22 maart 2004 vastgestelde "Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (hierna: de Kennisgeving), die in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd is, alsmede in de op 23 december 2022 in de Staatscourant gepubliceerde Tijdelijke beleidsregel, die volgens de toelichting bij die beleidsregel een aanvulling op de Kennisgeving is. In de Tijdelijke beleidsregel zijn aanvullende beleidsregels gegeven over de geldigheidsduur van vergunningen en een vergunningstop met het oog op de invoering van het nieuwe voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen. Bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats wordt bedoeld beleid betrokken. De uitspraak van de rechtbank 9.       De rechtbank heeft onder verwijzing naar haar uitspraak over verzorgingsplaats Haarrijn van 21 juli 2023 in zaak nr. 23/1181 geoordeeld dat de Tijdelijke beleidsregel niet kennelijk onredelijk en ook niet in strijd is met de doelstellingen van de nieuwe beleidsvisie van de minister over de verzorgingsplaatsen van de toekomst. De rechtbank is verder van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, zodat er voor de minister geen reden was om toepassing te geven aan artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Ook is volgens de rechtbank, onder verwijzing naar haar hiervoor genoemde uitspraak van 21 juli 2023, de aan de vergunning verbonden geldigheidsduur van iets meer dan zeven jaar niet in strijd met artikel 33 van de Dienstenwet. Het hoger beroep Welk beleid is van toepassing? 10.     Volgens Fastned heeft de rechtbank miskend dat bij vergunningen als hier aan de orde en waarbij het beleid is gewijzigd in haar nadeel, het beleid moet worden toegepast zoals dat gold ten tijde van de aanvraag.

12.     Het hoger beroep is, gelet op wat hiervoor onder 11.6 en 11.7 is overwogen, gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Fastned tegen het besluit van besluit van 25 april 2023 gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46, eerste lid, van de Awb. Het voorgaande betekent dat de minister een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling licht nog het volgende toe. Anders dan volgt uit het hoger beroep van Fastned, kan niet worden volstaan met een vernietiging van de geldigheidsduur van het besluit van 25 april 2023. Dat zou immers betekenen dat de aan Fastned verleende vergunning, te weten een schaarse vergunning die niet voor onbepaalde tijd mag worden verleend, in strijd is met de Dienstenwet. Het besluit van 16 januari 2024 13.     Het besluit van 16 januari 2024 strekt tot wijziging van het besluit van 25 april 2023. De wijziging betreft de verplaatsing van het nog niet gerealiseerde energielaadpunt als basisvoorziening naar een andere locatie op de verzorgingsplaats. Verder blijven volgens het besluit van 16 januari 2024 de aan de vergunning van 25 april 2023 verbonden voorwaarden op het besluit van 16 januari 2024 van toepassing. In artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Artikel 6:19 van de Awb in samenhang gelezen met artikel 6:24 van de Awb is van toepassing op het besluit van 16 januari 2024. Dat betekent dat het beroep van Fastned van rechtswege mede betrekking heeft op dit besluit. Fastned is het eens met de verplaatsing van de vergunde locatie van haar snellaadstation. Fastned betoogt dat het besluit van 16 januari 2024 ten onrechte de aan de vergunning van 25 april 2023 verbonden voorwaarde over de geldigheidsduur van de vergunning in stand laat. Vanwege de nauwe samenhang tussen het besluit van 25 april 2023 en het besluit van 16 januari 2024 en gelet op wat hiervoor is overwogen onder 11.6 en 11.7, kan het besluit van 16 januari 2024 niet in stand blijven. Het betoog slaagt.

14.     Het beroep tegen het besluit van 16 januari 2024 is gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd. Slotoverwegingen 15.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 16.     De minister moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 januari 2024 in zaak nr. 23/3232; III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; IV.     vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 25 april 2023, kenmerk RWS-2023/12008; V.      verklaart het beroep tegen het besluit van 16 januari 2024 gegrond; VI.     vernietigt het besluit van 16 januari 2024, kenmerk RWS-2024/1773. VII.     bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VIII.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Fastned B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.941,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; IX.     gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan Fastned B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 924,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier. w.g. Hoekstra voorzitter w.g. Montagne griffier Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2025 374

202401083/1/R1. Datum uitspraak: 3 december 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Fastned B.V., gevestigd in Amsterdam, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 januari 2024 in zaak nr. 23/3232 in het geding tussen: Fastned en de minister van Infrastructuur en Waterstaat.

Bij besluit van 25 april 2023 heeft de minister aan Fastned een vergunning verleend voor het realiseren van een energielaadpunt als basisvoorziening op verzorgingsplaats De Abt naast de rijksweg A6 in de gemeente Noordoostpolder. Bij uitspraak van 2 januari 2024 heeft de rechtbank het door Fastned daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft Fastned hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij besluit van 16 januari 2024 heeft de minister de vergunning van 25 april 2023 gewijzigd. Fastned is het met dat besluit niet eens. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 december 2024, waar Fastned, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink, advocaat in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. E.C. Jonkman en mr. I. Kabbouti, bijgestaan door mr. T.W. Fransen en mr. A.D. Roëll, beiden advocaat in Den Haag, zijn verschenen. Ook is ter zitting EG Retail B.V., vertegenwoordigd door mr. V.J. Leijh, advocaat in Amsterdam, als partij gehoord. Deze zaak is gelijktijdig op zitting behandeld met zaak 202305707-1-R1, waarin heden (ook) uitspraak is gedaan, ECLI:NL:RVS:2025:5716. De Afdeling heeft na het sluiten van het onderzoek ter zitting het onderzoek heropend om de minister in de gelegenheid te stellen nader inlichtingen te verstrekken. De minister heeft vervolgens de gevraagde inlichtingen verstrekt. Fastned heeft daarop gereageerd. De minister en Fastned hebben daarna nog nadere stukken ingediend. Met instemming van partijen heeft de Afdeling afgezien van een nadere zitting. De Afdeling heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het onderzoek gesloten.

Overgangsrecht 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een vergunning op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (hierna: de Wbr) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een vergunning is ingediend voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wbr, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Inleiding 2.       Fastned heeft op 20 december 2011 een Wbr-vergunning aangevraagd voor het realiseren van een energielaadpunt als basisvoorziening op verzorgingsplaats De Abt naast de rijksweg A6 in de gemeente Noordoostpolder. Fastned heeft deze aanvraag in 2022 aangevuld. 3.       Op verzorgingsplaats De Abt is al een verleende en gerealiseerde basisvoorziening energieoplaadpunt van Mister Green Fast Charging Network B.V. (Mister Green) aanwezig in de vorm van één laadpaal met twee laadplekken op de algemene parkeervoorziening aan de rechterzijde van de verzorgingsplaats. Daarnaast is op de verzorgingsplaats het benzinestation van EG Retail gevestigd, dat geëxploiteerd wordt door Esso. 4.       Met het besluit van 25 april 2023 heeft de minister de vergunning aan Fastned verleend. Ten opzichte van de ontwerpvergunning heeft de minister een wijziging aangebracht. In plaats van een looptijd van 15 jaar is aan de vergunning een looptijd van iets meer dan 7 jaar verbonden. Op 23 december 2022 is de Tijdelijke beleidsregel inzake de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken op elektrische laadpunten op verzorgingsplaatsen (hierna: de Tijdelijke beleidsregel) gepubliceerd. In deze Tijdelijke beleidsregel heeft de minister aanvullende regels gesteld over de geldigheidsduur van Wbr-vergunningen en heeft hij een vergunningenstop opgenomen. Op grond van de Tijdelijke beleidsregel moet de minister bij de vergunningverlening aan Fastned rekening houden met de looptijd van de aan Mister Green verleende vergunning voor een basisvoorziening. Deze vergunning loopt op 22 juli 2030 af. Om die reden is de vergunning aan Fastned door de minister ook tot 22 juli 2030 verleend. Omvang van geschil 5.       Het hoger beroep van Fastned ziet op de geldigheidsduur van de Wbr-vergunning tot 22 juli 2030. Volgens Fastned kan de aan de Wbr-vergunning verbonden voorwaarde dat de vergunning is verleend tot 22 juli 2030 niet in stand blijven. Relevante regelgeving en toetsingskader 6.       Artikel 2 van de Wbr luidt: "1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd: a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden; b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen. 2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. 3. […]." Artikel 3 van de Wbr luidt: "1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken." 7.       Artikel 3 van de Tijdelijke beleidsregel, zoals die luidde ten tijde van het nemen van het besluit: "1. Een vergunning wordt slechts verleend of gewijzigd met een geldigheidsduur die in ieder geval is beperkt: a. tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van een voor inwerkingtreding van deze beleidsregel verleende vergunning voor een basisvoorziening energielaadpunt op de betreffende verzorgingsplaats; of b. als voor de betreffende verzorgingsplaats geen vergunning als bedoeld in onderdeel a, is verleend, tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van de voor inwerkingtreding van deze beleidsregel gesloten huurovereenkomst van een locatie voor een motorbrandstoffenverkooppunt als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen op deze verzorgingsplaats. 2. Indien toepassing van het eerste lid zou leiden tot een geldigheidsduur van minder dan vijf jaar, dan wordt geen vergunning verleend. 3. […]." Artikel 4 luidt: "Bij de voorbereiding en de vaststelling van een beschikking inzake het verlenen, weigeren, wijzigen of intrekken van een vergunning wordt rekening gehouden met: a. de transitie naar een duurzamere mobiliteit, de wijziging van de inrichting van de verzorgingsplaatsen die daarmee gepaard zal gaan en het belang van de beschikbaarheid van laadvoorzieningen met het oog op het veilig en doelmatig gebruik van de wegen in beheer bij het Rijk; b. het behouden van mogelijkheden voor een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaatsen door anderen dan de aanvrager of de vergunninghouder; en c. de op de verzorgingsplaatsen betrekking hebbende onderdelen van de beleidsvisie op de verzorgingsplaats van de toekomst, waarvoor het regeringsstandpunt op de datum van bekendmaking van deze beleidsregel aan de Voorzitter van de Tweede Kamer is toegezonden. 8.       Voor het aanbieden van een voorziening op een verzorgingsplaats langs een rijksweg, zoals het door Fastned aangevraagde energielaadpunt, is een vergunning op grond van artikel 2 van de Wbr vereist. De aanvraag van Fastned is getoetst aan artikel 3 van de Wbr. Een vergunning kan, voor zover van belang, op grond van artikel 3 van de Wbr slechts worden geweigerd ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken. Met betrekking tot de verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van verzorgingsplaatsen langs Rijkswegen, voor zover het betreft het aldaar aanbieden van voorzieningen, is beleid vastgesteld. Dat beleid is neergelegd in de op 22 maart 2004 vastgestelde "Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (hierna: de Kennisgeving), die in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd is, alsmede in de op 23 december 2022 in de Staatscourant gepubliceerde Tijdelijke beleidsregel, die volgens de toelichting bij die beleidsregel een aanvulling op de Kennisgeving is. In de Tijdelijke beleidsregel zijn aanvullende beleidsregels gegeven over de geldigheidsduur van vergunningen en een vergunningstop met het oog op de invoering van het nieuwe voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen. Bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats wordt bedoeld beleid betrokken. De uitspraak van de rechtbank 9.       De rechtbank heeft onder verwijzing naar haar uitspraak over verzorgingsplaats Haarrijn van 21 juli 2023 in zaak nr. 23/1181 geoordeeld dat de Tijdelijke beleidsregel niet kennelijk onredelijk en ook niet in strijd is met de doelstellingen van de nieuwe beleidsvisie van de minister over de verzorgingsplaatsen van de toekomst. De rechtbank is verder van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, zodat er voor de minister geen reden was om toepassing te geven aan artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Ook is volgens de rechtbank, onder verwijzing naar haar hiervoor genoemde uitspraak van 21 juli 2023, de aan de vergunning verbonden geldigheidsduur van iets meer dan zeven jaar niet in strijd met artikel 33 van de Dienstenwet. Het hoger beroep Welk beleid is van toepassing? 10.     Volgens Fastned heeft de rechtbank miskend dat bij vergunningen als hier aan de orde en waarbij het beleid is gewijzigd in haar nadeel, het beleid moet worden toegepast zoals dat gold ten tijde van de aanvraag.

12.     Het hoger beroep is, gelet op wat hiervoor onder 11.6 en 11.7 is overwogen, gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Fastned tegen het besluit van besluit van 25 april 2023 gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46, eerste lid, van de Awb. Het voorgaande betekent dat de minister een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling licht nog het volgende toe. Anders dan volgt uit het hoger beroep van Fastned, kan niet worden volstaan met een vernietiging van de geldigheidsduur van het besluit van 25 april 2023. Dat zou immers betekenen dat de aan Fastned verleende vergunning, te weten een schaarse vergunning die niet voor onbepaalde tijd mag worden verleend, in strijd is met de Dienstenwet. Het besluit van 16 januari 2024 13.     Het besluit van 16 januari 2024 strekt tot wijziging van het besluit van 25 april 2023. De wijziging betreft de verplaatsing van het nog niet gerealiseerde energielaadpunt als basisvoorziening naar een andere locatie op de verzorgingsplaats. Verder blijven volgens het besluit van 16 januari 2024 de aan de vergunning van 25 april 2023 verbonden voorwaarden op het besluit van 16 januari 2024 van toepassing. In artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Artikel 6:19 van de Awb in samenhang gelezen met artikel 6:24 van de Awb is van toepassing op het besluit van 16 januari 2024. Dat betekent dat het beroep van Fastned van rechtswege mede betrekking heeft op dit besluit. Fastned is het eens met de verplaatsing van de vergunde locatie van haar snellaadstation. Fastned betoogt dat het besluit van 16 januari 2024 ten onrechte de aan de vergunning van 25 april 2023 verbonden voorwaarde over de geldigheidsduur van de vergunning in stand laat. Vanwege de nauwe samenhang tussen het besluit van 25 april 2023 en het besluit van 16 januari 2024 en gelet op wat hiervoor is overwogen onder 11.6 en 11.7, kan het besluit van 16 januari 2024 niet in stand blijven. Het betoog slaagt.

14.     Het beroep tegen het besluit van 16 januari 2024 is gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd. Slotoverwegingen 15.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 16.     De minister moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 januari 2024 in zaak nr. 23/3232; III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; IV.     vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 25 april 2023, kenmerk RWS-2023/12008; V.      verklaart het beroep tegen het besluit van 16 januari 2024 gegrond; VI.     vernietigt het besluit van 16 januari 2024, kenmerk RWS-2024/1773. VII.     bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VIII.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Fastned B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.941,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; IX.     gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan Fastned B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 924,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier. w.g. Hoekstra voorzitter w.g. Montagne griffier Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2025 374

Door de Tijdelijke beleidsregel is een kortere looptijd aan de vergunning verbonden dan was voorzien ten tijde van de verdelingsprocedure uit 2012 voor de rechten op laadstations als basisvoorziening. Fastned wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7592, onder 2.4.1 en 2.4.2. Ook wijst Fastned erop dat op het moment dat de Tijdelijke beleidsregel in werking trad al een concrete aanvraag voor het laadstation was ingediend en zelfs een ontwerpvergunning op basis van toen geldend beleid ter inzage had gelegen. De minister had volgens Fastned op haar aanvraag moeten beslissen met toepassing van zijn toenmalige beleid met een looptijd van 15 jaar. 10.1.  De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister bij het nemen van het besluit op de aanvraag van Fastned terecht het beleid heeft toegepast zoals dat op dat moment gold. De Afdeling verwijst voor de motivering van dit oordeel naar rechtsoverweging 11.1 van haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2025:5716. Het betoog slaagt niet. Zijn de Tijdelijke beleidsregel en de aan de Wbr-vergunning verbonden geldigheidsduur in strijd met de Dienstenwet? 11.     Fastned betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Tijdelijke beleidsregel en de mede op grond van die beleidsregel aan haar verleende vergunning met een beperkte geldigheidsduur niet in strijd zijn met de Dienstenwet. Fastned voert aan dat de minister de geldigheidsduur voor vergunningen in de Tijdelijke beleidsregel ten onrechte heeft gebaseerd op de nog resterende looptijd van een andere, eerder verleende vergunning voor een basisvoorziening op de betreffende verzorgingsplaats. Volgens Fastned volgt uit zowel de Dienstenrichtlijn en het daarop gebaseerde artikel 33, vijfde lid, van de Dienstenwet in samenhang bezien met artikel 33, vierde lid, aanhef en onder b, van die wet als uit rechtspraak van de Afdeling over artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet dat de geldigheidsduur van een tijdelijke dienstenvergunning moet worden afgestemd op de termijn die nodig is om de noodzakelijke investeringen te kunnen terugverdienen. Fastned wijst erop dat in de toelichting van de Tijdelijke beleidsregel niet is gemotiveerd wat binnen de branche van laadstations als basisvoorziening gemiddeld genomen voldoende tijd is om de noodzakelijke investeringen terug te verdienen. Uit de (toelichting van de) Tijdelijke beleidsregel blijkt verder niet hoe de minister op een minimumlooptijd van een vergunning van 5 jaar is gekomen. Ook deze looptijd is volgens Fastned niet afgestemd op de terugverdientijd van de noodzakelijke investeringen. Het inkorten van de looptijd van de aan haar verleende vergunning heeft tot gevolg dat er minder jaren zijn om de investering terug te verdienen, maar ook dat de investeringen moeten worden terugverdiend in de minst rendabele jaren. Fastned wijst in dit verband op een aantal onderzoeken, waaruit volgens Fastned onder meer volgt dat een termijn van vijf jaar niet voldoende is om de noodzakelijke investeringen terug te verdienen. 11.1.  De minister heeft zich op de zitting bij de Afdeling primair op het standpunt gesteld dat de Tijdelijke beleidsregel slechts ziet op een beperking van de looptijd van Wbr-vergunningen en dat die looptijdbeperking niet is opgelegd vanwege het karakter van een schaarse vergunning, maar alleen vanwege een dwingende reden van algemeen belang. De minister wijst erop dat de Tijdelijke beleidsregel op zichzelf niet beoogt zorg te dragen voor voldoende laadpalen, maar om de transitie naar een nieuw stelsel van verzorgingsplaatsen niet te bemoeilijken. Dat komt er kort gezegd op neer dat het belangrijk is dat zo snel mogelijk wordt gewerkt met het nieuwe verdelingssysteem voor laadstations op verzorgingsplaatsen om op langere termijn voldoende voorzieningen voor snelladen te hebben. Volgens de minister is de in de Tijdelijke beleidsregel opgenomen beperkte duur gerechtvaardigd om dwingende redenen van algemeen belang. Daarom is volgens de minister artikel 33, eerste lid, aanhef en onder c, van de Dienstenwet van toepassing op de Tijdelijke beleidsregel en de op basis van die beleidsregel verleende vergunningen met een beperkte geldigheidsduur. Dit betekent volgens de minister dat, anders dan bij artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, het geval is, niet beoordeeld hoeft te worden of sprake is van een vergunning met een passende beperkte duur en dus ook niet de terugverdientijd van noodzakelijke investeringen als factor bij die beoordeling moet worden meegenomen. De bescherming van het algemeen belang maakt het volgens de minister noodzakelijk om een beperkte geldigheidsduur van een vergunning in stand te laten. Subsidiair stelt de minister zich op het standpunt dat op de verleende Wbr-vergunning, naast artikel 33, eerste lid, aanhef en onder c, van de Dienstenwet, ook artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet van toepassing is. Volgens de minister spelen in dat geval bij het bepalen van de geldigheidsduur van de vergunning ook andere factoren een rol dan alleen de terugverdientijd van de noodzakelijke investeringen. De verschillende factoren moeten volgens de minister tegen elkaar worden afgewogen en dat kan als resultaat hebben dat de duur van de vergunningen korter is dan de terugverdientijd van de noodzakelijke investeringen. In dit geval staat een dwingende reden van algemeen belang in de weg aan een langere geldigheidsduur dan de Tijdelijke beleidsregel toestaat. Bovendien kan volgens de minister de terugverdientijd voor laadstations niet met objectieve maatstaven worden vastgesteld. De minister wijst er verder op dat de aanvrager de hoogte van de te maken investeringen zelf kan afstemmen op de looptijd. 11.2.  De Dienstenrichtlijn is, voor zover voor deze zaak van belang, correct omgezet in de Dienstenwet. De Afdeling zal daarom toetsen aan deze wet. Voor zover de wet daarbij moet worden uitgelegd, zal daarbij de Dienstenrichtlijn worden betrokken. 11.3.  Artikel 33 van de Dienstenwet luidt: "1. Een bevoegde instantie beperkt een vergunning die zij al dan niet voor onbepaalde tijd kan verlenen niet in geldigheidsduur, tenzij: a. die geldigheidsduur automatisch wordt verlengd, b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang, of c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. […] 4. Het eerste lid is niet van toepassing op: a. vergunningen die naar hun aard beperkt zijn in de tijd; b. vergunningen waarvan het aantal beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden. 5. Een bevoegde instantie verleent een vergunning als bedoeld in het vierde lid, onderdeel b, voor een passende beperkte duur." 11.4.  De Afdeling is van oordeel dat op de vergunning die aan Fastned is verleend artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet van toepassing is. Dit artikel is een uitwerking van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn. De vergunning voor het realiseren van een energielaadpunt als basisvoorziening is een zogeheten beleidsmatig schaarse vergunning en moet daarom op grond van artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet in geldigheidsduur worden beperkt. Dat de vergunning een schaarse vergunning is waarvan het aantal ingevolge de Kennisgeving is beperkt, is niet in geschil. Ook is niet in geschil dat deze in de Kennisgeving opgenomen beperking van het aantal vergunningen is gerechtvaardigd vanwege een dwingende reden van algemeen belang. Anders dan de minister stelt, kan de geldigheidsduur van de vergunning niet (ook) worden beperkt door toepassing van artikel 33, eerste lid, aanhef en onder c, van de Dienstenwet.

Door de Tijdelijke beleidsregel is een kortere looptijd aan de vergunning verbonden dan was voorzien ten tijde van de verdelingsprocedure uit 2012 voor de rechten op laadstations als basisvoorziening. Fastned wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7592, onder 2.4.1 en 2.4.2. Ook wijst Fastned erop dat op het moment dat de Tijdelijke beleidsregel in werking trad al een concrete aanvraag voor het laadstation was ingediend en zelfs een ontwerpvergunning op basis van toen geldend beleid ter inzage had gelegen. De minister had volgens Fastned op haar aanvraag moeten beslissen met toepassing van zijn toenmalige beleid met een looptijd van 15 jaar. 10.1.  De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister bij het nemen van het besluit op de aanvraag van Fastned terecht het beleid heeft toegepast zoals dat op dat moment gold. De Afdeling verwijst voor de motivering van dit oordeel naar rechtsoverweging 11.1 van haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2025:5716. Het betoog slaagt niet. Zijn de Tijdelijke beleidsregel en de aan de Wbr-vergunning verbonden geldigheidsduur in strijd met de Dienstenwet? 11.     Fastned betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Tijdelijke beleidsregel en de mede op grond van die beleidsregel aan haar verleende vergunning met een beperkte geldigheidsduur niet in strijd zijn met de Dienstenwet. Fastned voert aan dat de minister de geldigheidsduur voor vergunningen in de Tijdelijke beleidsregel ten onrechte heeft gebaseerd op de nog resterende looptijd van een andere, eerder verleende vergunning voor een basisvoorziening op de betreffende verzorgingsplaats. Volgens Fastned volgt uit zowel de Dienstenrichtlijn en het daarop gebaseerde artikel 33, vijfde lid, van de Dienstenwet in samenhang bezien met artikel 33, vierde lid, aanhef en onder b, van die wet als uit rechtspraak van de Afdeling over artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet dat de geldigheidsduur van een tijdelijke dienstenvergunning moet worden afgestemd op de termijn die nodig is om de noodzakelijke investeringen te kunnen terugverdienen. Fastned wijst erop dat in de toelichting van de Tijdelijke beleidsregel niet is gemotiveerd wat binnen de branche van laadstations als basisvoorziening gemiddeld genomen voldoende tijd is om de noodzakelijke investeringen terug te verdienen. Uit de (toelichting van de) Tijdelijke beleidsregel blijkt verder niet hoe de minister op een minimumlooptijd van een vergunning van 5 jaar is gekomen. Ook deze looptijd is volgens Fastned niet afgestemd op de terugverdientijd van de noodzakelijke investeringen. Het inkorten van de looptijd van de aan haar verleende vergunning heeft tot gevolg dat er minder jaren zijn om de investering terug te verdienen, maar ook dat de investeringen moeten worden terugverdiend in de minst rendabele jaren. Fastned wijst in dit verband op een aantal onderzoeken, waaruit volgens Fastned onder meer volgt dat een termijn van vijf jaar niet voldoende is om de noodzakelijke investeringen terug te verdienen. 11.1.  De minister heeft zich op de zitting bij de Afdeling primair op het standpunt gesteld dat de Tijdelijke beleidsregel slechts ziet op een beperking van de looptijd van Wbr-vergunningen en dat die looptijdbeperking niet is opgelegd vanwege het karakter van een schaarse vergunning, maar alleen vanwege een dwingende reden van algemeen belang. De minister wijst erop dat de Tijdelijke beleidsregel op zichzelf niet beoogt zorg te dragen voor voldoende laadpalen, maar om de transitie naar een nieuw stelsel van verzorgingsplaatsen niet te bemoeilijken. Dat komt er kort gezegd op neer dat het belangrijk is dat zo snel mogelijk wordt gewerkt met het nieuwe verdelingssysteem voor laadstations op verzorgingsplaatsen om op langere termijn voldoende voorzieningen voor snelladen te hebben. Volgens de minister is de in de Tijdelijke beleidsregel opgenomen beperkte duur gerechtvaardigd om dwingende redenen van algemeen belang. Daarom is volgens de minister artikel 33, eerste lid, aanhef en onder c, van de Dienstenwet van toepassing op de Tijdelijke beleidsregel en de op basis van die beleidsregel verleende vergunningen met een beperkte geldigheidsduur. Dit betekent volgens de minister dat, anders dan bij artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, het geval is, niet beoordeeld hoeft te worden of sprake is van een vergunning met een passende beperkte duur en dus ook niet de terugverdientijd van noodzakelijke investeringen als factor bij die beoordeling moet worden meegenomen. De bescherming van het algemeen belang maakt het volgens de minister noodzakelijk om een beperkte geldigheidsduur van een vergunning in stand te laten. Subsidiair stelt de minister zich op het standpunt dat op de verleende Wbr-vergunning, naast artikel 33, eerste lid, aanhef en onder c, van de Dienstenwet, ook artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet van toepassing is. Volgens de minister spelen in dat geval bij het bepalen van de geldigheidsduur van de vergunning ook andere factoren een rol dan alleen de terugverdientijd van de noodzakelijke investeringen. De verschillende factoren moeten volgens de minister tegen elkaar worden afgewogen en dat kan als resultaat hebben dat de duur van de vergunningen korter is dan de terugverdientijd van de noodzakelijke investeringen. In dit geval staat een dwingende reden van algemeen belang in de weg aan een langere geldigheidsduur dan de Tijdelijke beleidsregel toestaat. Bovendien kan volgens de minister de terugverdientijd voor laadstations niet met objectieve maatstaven worden vastgesteld. De minister wijst er verder op dat de aanvrager de hoogte van de te maken investeringen zelf kan afstemmen op de looptijd. 11.2.  De Dienstenrichtlijn is, voor zover voor deze zaak van belang, correct omgezet in de Dienstenwet. De Afdeling zal daarom toetsen aan deze wet. Voor zover de wet daarbij moet worden uitgelegd, zal daarbij de Dienstenrichtlijn worden betrokken. 11.3.  Artikel 33 van de Dienstenwet luidt: "1. Een bevoegde instantie beperkt een vergunning die zij al dan niet voor onbepaalde tijd kan verlenen niet in geldigheidsduur, tenzij: a. die geldigheidsduur automatisch wordt verlengd, b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang, of c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. […] 4. Het eerste lid is niet van toepassing op: a. vergunningen die naar hun aard beperkt zijn in de tijd; b. vergunningen waarvan het aantal beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden. 5. Een bevoegde instantie verleent een vergunning als bedoeld in het vierde lid, onderdeel b, voor een passende beperkte duur." 11.4.  De Afdeling is van oordeel dat op de vergunning die aan Fastned is verleend artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet van toepassing is. Dit artikel is een uitwerking van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn. De vergunning voor het realiseren van een energielaadpunt als basisvoorziening is een zogeheten beleidsmatig schaarse vergunning en moet daarom op grond van artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet in geldigheidsduur worden beperkt. Dat de vergunning een schaarse vergunning is waarvan het aantal ingevolge de Kennisgeving is beperkt, is niet in geschil. Ook is niet in geschil dat deze in de Kennisgeving opgenomen beperking van het aantal vergunningen is gerechtvaardigd vanwege een dwingende reden van algemeen belang. Anders dan de minister stelt, kan de geldigheidsduur van de vergunning niet (ook) worden beperkt door toepassing van artikel 33, eerste lid, aanhef en onder c, van de Dienstenwet.

Door de Tijdelijke beleidsregel is een kortere looptijd aan de vergunning verbonden dan was voorzien ten tijde van de verdelingsprocedure uit 2012 voor de rechten op laadstations als basisvoorziening. Fastned wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7592, onder 2.4.1 en 2.4.2. Ook wijst Fastned erop dat op het moment dat de Tijdelijke beleidsregel in werking trad al een concrete aanvraag voor het laadstation was ingediend en zelfs een ontwerpvergunning op basis van toen geldend beleid ter inzage had gelegen. De minister had volgens Fastned op haar aanvraag moeten beslissen met toepassing van zijn toenmalige beleid met een looptijd van 15 jaar. 10.1.  De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister bij het nemen van het besluit op de aanvraag van Fastned terecht het beleid heeft toegepast zoals dat op dat moment gold. De Afdeling verwijst voor de motivering van dit oordeel naar rechtsoverweging 11.1 van haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2025:5716. Het betoog slaagt niet. Zijn de Tijdelijke beleidsregel en de aan de Wbr-vergunning verbonden geldigheidsduur in strijd met de Dienstenwet? 11.     Fastned betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Tijdelijke beleidsregel en de mede op grond van die beleidsregel aan haar verleende vergunning met een beperkte geldigheidsduur niet in strijd zijn met de Dienstenwet. Fastned voert aan dat de minister de geldigheidsduur voor vergunningen in de Tijdelijke beleidsregel ten onrechte heeft gebaseerd op de nog resterende looptijd van een andere, eerder verleende vergunning voor een basisvoorziening op de betreffende verzorgingsplaats. Volgens Fastned volgt uit zowel de Dienstenrichtlijn en het daarop gebaseerde artikel 33, vijfde lid, van de Dienstenwet in samenhang bezien met artikel 33, vierde lid, aanhef en onder b, van die wet als uit rechtspraak van de Afdeling over artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet dat de geldigheidsduur van een tijdelijke dienstenvergunning moet worden afgestemd op de termijn die nodig is om de noodzakelijke investeringen te kunnen terugverdienen. Fastned wijst erop dat in de toelichting van de Tijdelijke beleidsregel niet is gemotiveerd wat binnen de branche van laadstations als basisvoorziening gemiddeld genomen voldoende tijd is om de noodzakelijke investeringen terug te verdienen. Uit de (toelichting van de) Tijdelijke beleidsregel blijkt verder niet hoe de minister op een minimumlooptijd van een vergunning van 5 jaar is gekomen. Ook deze looptijd is volgens Fastned niet afgestemd op de terugverdientijd van de noodzakelijke investeringen. Het inkorten van de looptijd van de aan haar verleende vergunning heeft tot gevolg dat er minder jaren zijn om de investering terug te verdienen, maar ook dat de investeringen moeten worden terugverdiend in de minst rendabele jaren. Fastned wijst in dit verband op een aantal onderzoeken, waaruit volgens Fastned onder meer volgt dat een termijn van vijf jaar niet voldoende is om de noodzakelijke investeringen terug te verdienen. 11.1.  De minister heeft zich op de zitting bij de Afdeling primair op het standpunt gesteld dat de Tijdelijke beleidsregel slechts ziet op een beperking van de looptijd van Wbr-vergunningen en dat die looptijdbeperking niet is opgelegd vanwege het karakter van een schaarse vergunning, maar alleen vanwege een dwingende reden van algemeen belang. De minister wijst erop dat de Tijdelijke beleidsregel op zichzelf niet beoogt zorg te dragen voor voldoende laadpalen, maar om de transitie naar een nieuw stelsel van verzorgingsplaatsen niet te bemoeilijken. Dat komt er kort gezegd op neer dat het belangrijk is dat zo snel mogelijk wordt gewerkt met het nieuwe verdelingssysteem voor laadstations op verzorgingsplaatsen om op langere termijn voldoende voorzieningen voor snelladen te hebben. Volgens de minister is de in de Tijdelijke beleidsregel opgenomen beperkte duur gerechtvaardigd om dwingende redenen van algemeen belang. Daarom is volgens de minister artikel 33, eerste lid, aanhef en onder c, van de Dienstenwet van toepassing op de Tijdelijke beleidsregel en de op basis van die beleidsregel verleende vergunningen met een beperkte geldigheidsduur. Dit betekent volgens de minister dat, anders dan bij artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, het geval is, niet beoordeeld hoeft te worden of sprake is van een vergunning met een passende beperkte duur en dus ook niet de terugverdientijd van noodzakelijke investeringen als factor bij die beoordeling moet worden meegenomen. De bescherming van het algemeen belang maakt het volgens de minister noodzakelijk om een beperkte geldigheidsduur van een vergunning in stand te laten. Subsidiair stelt de minister zich op het standpunt dat op de verleende Wbr-vergunning, naast artikel 33, eerste lid, aanhef en onder c, van de Dienstenwet, ook artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet van toepassing is. Volgens de minister spelen in dat geval bij het bepalen van de geldigheidsduur van de vergunning ook andere factoren een rol dan alleen de terugverdientijd van de noodzakelijke investeringen. De verschillende factoren moeten volgens de minister tegen elkaar worden afgewogen en dat kan als resultaat hebben dat de duur van de vergunningen korter is dan de terugverdientijd van de noodzakelijke investeringen. In dit geval staat een dwingende reden van algemeen belang in de weg aan een langere geldigheidsduur dan de Tijdelijke beleidsregel toestaat. Bovendien kan volgens de minister de terugverdientijd voor laadstations niet met objectieve maatstaven worden vastgesteld. De minister wijst er verder op dat de aanvrager de hoogte van de te maken investeringen zelf kan afstemmen op de looptijd. 11.2.  De Dienstenrichtlijn is, voor zover voor deze zaak van belang, correct omgezet in de Dienstenwet. De Afdeling zal daarom toetsen aan deze wet. Voor zover de wet daarbij moet worden uitgelegd, zal daarbij de Dienstenrichtlijn worden betrokken. 11.3.  Artikel 33 van de Dienstenwet luidt: "1. Een bevoegde instantie beperkt een vergunning die zij al dan niet voor onbepaalde tijd kan verlenen niet in geldigheidsduur, tenzij: a. die geldigheidsduur automatisch wordt verlengd, b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang, of c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. […] 4. Het eerste lid is niet van toepassing op: a. vergunningen die naar hun aard beperkt zijn in de tijd; b. vergunningen waarvan het aantal beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden. 5. Een bevoegde instantie verleent een vergunning als bedoeld in het vierde lid, onderdeel b, voor een passende beperkte duur." 11.4.  De Afdeling is van oordeel dat op de vergunning die aan Fastned is verleend artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet van toepassing is. Dit artikel is een uitwerking van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn. De vergunning voor het realiseren van een energielaadpunt als basisvoorziening is een zogeheten beleidsmatig schaarse vergunning en moet daarom op grond van artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet in geldigheidsduur worden beperkt. Dat de vergunning een schaarse vergunning is waarvan het aantal ingevolge de Kennisgeving is beperkt, is niet in geschil. Ook is niet in geschil dat deze in de Kennisgeving opgenomen beperking van het aantal vergunningen is gerechtvaardigd vanwege een dwingende reden van algemeen belang. Anders dan de minister stelt, kan de geldigheidsduur van de vergunning niet (ook) worden beperkt door toepassing van artikel 33, eerste lid, aanhef en onder c, van de Dienstenwet.