ECLI:NL:RVS:2025:5202

202306969/1/A2. Datum uitspraak: 29 oktober 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend in [woonplaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 31 augustus 2023 in zaak nr. 20/3604 in het geding tussen: [appellant] en de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Bij besluit van 6 juli 2020 heeft de minister een last onder dwangsom opgelegd aan [appellant] om een overtreding van de Wet normering topinkomens te beëindigen en besloten om de last onder dwangsom openbaar te maken. Bij besluit van 20 november 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en besloten om dat besluit openbaar te maken. Bij uitspraak van 31 augustus 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 november 2020 vernietigd voor zover is besloten om de last onder dwangsom en het besluit van 20 november 2020 openbaar te maken en het besluit van 6 juli 2020 herroepen voor zover is besloten om de last onder dwangsom openbaar te maken. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant] heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.H.D. Elings en mr. TH.J.H.M. Linssen, advocaten in Tilburg, en de minister, vertegenwoordigd door mr. D. Mulder, P. van Wijnen en L.M.C. Oerlemans, zijn verschenen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. bevestigt de aangevallen uitspraak; II. veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om aan [appellant] een vergoeding voor immateriële schade van € 500,00 vanwege overschrijding van de redelijke termijn te betalen; III. veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid om aan [appellant] een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,00 vanwege overschrijding van de redelijke termijn te betalen; IV. veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier. w.g. Daalder voorzitter w.g. Van Loon griffier Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2025 284-1100 Bijlage Wettelijk kader Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector [Vervallen per 1-1-2017] Artikel 1.1 In deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder: […] i. uitkeringen wegens beëindiging van het dienstverband: de som van uitkeringen bij beëindiging van het dienstverband en beloningen betaalbaar op termijn die betrekking hebben op de beëindiging van het dienstverband, met uitzondering van uitkeringen die voortvloeien uit een algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst of een wettelijk voorschrift; […] Artikel 1.6 […] 2. Voor zover partijen een hogere uitkering wegens beëindiging van het dienstverband overeenkomen dan bij of krachtens deze wet is toegestaan, bedraagt de uitkering van rechtswege het bedrag dat ten hoogste is toegestaan. Betalingen die dat bedrag overschrijden, zijn onverschuldigd betaald, tenzij de betaling voortvloeit uit een rechterlijke uitspraak. […] 5. Ieder beding tussen partijen houdende kwijtschelding van een onverschuldigde betaling of een schenking die met de onverschuldigde betaling wordt verrekend, is nietig. Artikel 2.10 1. Partijen komen geen uitkeringen overeen wegens beëindiging van het dienstverband, die gezamenlijk meer bedragen dan de som van de beloning en de voorzieningen ten behoeve van beloningen betaalbaar op termijn over de twaalf maanden voorafgaand aan de beëindiging van het dienstverband, tot ten hoogste € 75 000. In geval van een dienstverband met een kleinere omvang dan het bij de verantwoordelijke gebruikelijk voltijdse dienstverband bedragen de uitkeringen ten hoogste € 75 000, vermenigvuldigd met het aantal uren waarop het dienstverband betrekking heeft en gedeeld door het aantal uren van een voltijds dienstverband. […] Artikel 5.4 1. Onze Minister wie het aangaat is ter handhaving van de paragrafen 2 en 3 bevoegd om partijen een last onder dwangsom op te leggen. […] Artikel 7.3 […] 6. Een beding in afwijking van artikel 2.10, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 3.7, eerste lid, is, indien het beding is overeengekomen voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze wet, dan wel voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wijziging van de bijlage bij artikel 1.3, eerste lid, onderdeel d of e, of artikel 1.4, eerste lid, waardoor deze wet van toepassing is geworden op de betreffende rechtspersoon of instelling, dan wel voorafgaand aan de aanvraag van de subsidiebeschikking waardoor deze wet van toepassing is geworden op de betreffende rechtspersoon of instelling, toegestaan voor ten hoogste vier jaar na inwerkingtreding van deze wet dan wel de wijziging van de bijlage dan wel de bekendmaking van de subsidiebeschikking. […] Wet normering topinkomens [Geldend vanaf 1-1-2017] Artikel 1.1 In deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder: […] i. uitkeringen wegens beëindiging van het dienstverband: de som van uitkeringen bij beëindiging van het dienstverband en beloningen betaalbaar op termijn die betrekking hebben op de beëindiging van het dienstverband, met uitzondering van uitkeringen die voortvloeien uit een algemene bepaling van een collectieve arbeidsovereenkomst of van een van toepassing zijnde collectieve regeling die is overeengekomen met verenigingen van werknemers of ambtenaren die bevoegd zijn afspraken te maken over arbeidsvoorwaarden, of uit een wettelijk voorschrift; […] Algemene wet inzake rijksbelastingen Artikel 63 Onze Minister is bevoegd voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, welke zich bij de toepassing van de belastingwet mochten voordoen. Wettelijk kader 1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak. Inleiding 2. De stichting Helicon Opleidingen (hierna: Helicon) was het bevoegd gezag van meerdere vmbo- en mbo-scholen. [appellant] was in dienst van Helicon sinds 1983 en sinds 1997 was hij lid van het college van bestuur. Naar aanleiding van interne conflicten in het college van bestuur in 2014 is het dienstverband van [appellant] beëindigd op initiatief van de raad van toezicht van Helicon. Hiertoe hebben [appellant] en Helicon op 23 oktober 2014 een vaststellingsovereenkomst gesloten. Hierin staat dat het dienstverband wordt beëindigd per 1 januari 2015 en dat [appellant] meerdere vergoedingen ontvangt. Hij was op dat moment 62 jaar en Helicon en [appellant] waren het eens dat de kans dat hij nieuw werk kon vinden, nihil was. Overeengekomen is dat [appellant] een vergoeding krijgt van € 75.000,00, een uitkering voor de afkoop van een werkeloosheids- en bovenwettelijke werkeloosheidsuitkering (hierna: ww- en bwr-uitkering) van € 260.000,00, een vergoeding voor het niet naleven van de wettelijke ontslagtermijn van € 21.800,00 en een betaling van een bedrag van € 40.724,00 door Helicon aan het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (hierna: ABP) ten gunste van de pensioenvoorziening van [appellant]. In totaal is dat een bedrag van € 397.524,00. Het gaat om brutobedragen. Besluitvorming 3. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: de inspectie) houdt in de onderwijssector toezicht op de naleving van de Wet normering topinkomens, ten tijde van de overtreding de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (hierna beide: Wnt). In een rapport van 27 mei 2019 heeft de inspectie geconcludeerd dat de vergoedingen ten gunste van [appellant] de normen van de Wnt overschrijden met een (bruto) bedrag van € 137.524,00. De inspectie heeft erop aangestuurd dat [appellant] dit bedrag terugbetaalt aan Helicon. 4. De minister heeft de bevindingen in het rapport van de inspectie overgenomen en [appellant] opgedragen om het bedrag van € 137.524,00 te voldoen aan Helicon onder oplegging van een dwangsom. De afkoop van € 260.000,00 bestaat volgens de inspectie uit € 86.667,00 voor afkoop van de ww-uitkering en € 173.333,00 voor de bwr-uitkering. De afkoop van de ww-uitkering vloeit voort uit een wettelijk voorschrift en is daarom geen onderdeel van de uitkering wegens beëindiging van het dienstverband als bedoeld in artikel 1.1, aanhef en onder i, van de Wnt. Dit bedrag telt dus niet mee voor de normering van de Wnt en [appellant] mag dat bedrag houden. De andere aan [appellant] uitgekeerde bedragen zijn aan te merken als uitkeringen wegens beëindiging van het dienstverband (hierna: ontslagvergoeding). Op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wnt, mogen dergelijke uitkeringen in totaal maximaal € 75.000,00 bedragen. Bepaalde uitkeringen die van artikel 2.10, eerste lid, van de Wnt, afwijken en die zijn overeengekomen vóórdat de Wnt in werking is getreden, zijn overgangsrechtelijk toegestaan op grond van artikel 7.3, zesde lid, van de Wnt. Onder deze uitzondering valt de afkoop van de bwr-uitkering van € 173.333,00, die volgt uit de cao BVE die in de arbeidsovereenkomst van [appellant] van toepassing is verklaard. [appellant] mag ook die houden, wat betekent dat hij de volledige afkoop van de ww- en bwr-uitkering van € 260.000,00 mag behouden. De minister heeft geconcludeerd dat het resterende (bruto)bedrag van € 137.524,00 dat aan [appellant] is uitgekeerd niet is uitgezonderd en dus volledig moet terug worden betaald, omdat met de afkoop van de bwr-uitkering van € 173.333,00 al het maximum van de ontslagvergoeding was bereikt. 5. [appellant] heeft op 9 juli 2020 het bedrag van € 137.524,00 onder protest betaald aan Helicon. Uitspraak van de rechtbank 6. De rechtbank heeft overwogen dat het recht zoals dat gold op het moment waarop de vaststellingsovereenkomst is gesloten, van toepassing is op de geconstateerde overtreding. Aan de wijziging van de artikel 1.1, onder i, van de Wnt is terugwerkende kracht gegeven tot 1 januari 2017. De afkoop van de bwr-uitkering van € 173.333,00 is gebaseerd op een cao die niet algemeen verbindend is verklaard en valt daarom onder de definitie van een ontslagvergoeding als bedoeld in artikel 1.1, onder i, van de Wnt, zoals dat ten tijde van de vaststellingsovereenkomst luidde. De minister hoefde de vaststellingsovereenkomst niet aan het inmiddels gewijzigde artikel 1.1, onder i, van de Wnt te toetsen. 7. De rechtbank heeft verder overwogen dat het bedrag dat [appellant] op grond van het overgangsrecht mocht krijgen waarmee de bwr-uitkering is afgekocht, onderdeel is van de ontslagvergoeding. Het maximum van € 75.000,00 is daarmee al bereikt. [appellant] heeft niet daarnaast aanspraak op de vergoeding van € 75.000,00. Ook vloeien de vergoeding voor het niet naleven van de ontslagtermijn en de betaling aan het ABP ten gunste van zijn pensioen niet voort uit een wettelijk voorschrift of een algemeen verbindend verklaarde cao, maar zijn die onderdeel van de ontslagvergoeding. 8. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de minister de last mocht opleggen dat het volledige brutobedrag moest worden terugbetaald. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij de afgedragen belasting over het brutobedrag niet terugkrijgt van de Belastingdienst. De minister hoefde geen rekening te houden met de mogelijkheid dat de fiscale situatie van [appellant] niet kan worden teruggebracht naar de situatie voordat hij het bedrag ontving. Hoger beroep Wijziging artikel 1.1, onder i, van de Wnt 9. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat aan artikel 1.1, aanhef en onder i, van de Wnt, zoals dat gold ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom, moet worden getoetst in plaats van aan de tekst van die bepaling zoals die nog gold ten tijde van het sluiten van de vaststellingsovereenkomst. De afkoop van de bwr-uitkering is gedaan op grond van een cao die van toepassing is verklaard op zijn arbeidsovereenkomst. Deze cao was niet algemeen verbindend verklaard. Ten tijde van het sluiten van de vaststellingsovereenkomst moest een cao algemeen verbindend verklaard zijn voor toepassing van de uitzondering van artikel 1.1, aanhef en onder i, van de Wnt. Ten tijde van het opleggen van de dwangsom gold die eis niet meer. De wetgever heeft die eis geschrapt omdat het feitelijk veel voorkomt dat werkgevers toch gebonden zijn aan de niet algemeen verbindend verklaarde cao’s omdat zij lid zijn van de werkgeversvereniging met wie de cao is gesloten. Uit de Memorie van Toelichting van de wijziging van de Wnt blijkt ook dat de wetgever de tweedeling in de normering van uitkeringen die voortvloeien uit cao’s onwenselijk vindt. Alle mbo-instellingen, waaronder Helicon, zijn lid van de mbo-raad en daarom gebonden aan de cao BVE, waardoor het niet nodig was om de cao BVE formeel algemeen verbindend te verklaren. [appellant] wijst erop dat de cao BVE, net zoals algemeen verbindend verklaarde cao’s, buiten zijn invloedssfeer tot stand is gekomen. Mede gelet op het gewijzigde inzicht van de wetgever is het onderscheid tussen de cao BVE en een algemeen verbindend verklaarde cao niet te rechtvaardigen. De wetgever heeft verder niet toegelicht waarom voor 1 januari 2017 is gekozen als inwerkingtreding van deze wijziging in plaats van eerder, zodat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat het een bewuste keuze is geweest om betalingen van daarvóór van de wijziging uit te sluiten. Daarnaast is het destijds geldende onderscheid in strijd met het gelijkheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. 9.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister bij het opleggen van de last onder dwangsom terecht getoetst aan het recht zoals dat gold ten tijde van het sluiten van de vaststellingsovereenkomst door [appellant] en Helicon in 2014. De terugwerkende kracht van de wijziging van artikel 1.1, onder i, van de Wnt, is door de wetgever bepaald op 1 januari 2017. 14. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling kent een schadevergoeding van € 1.500,00 toe aan [appellant] wegens overschrijding van de redelijke termijn van de procedure. 15. De minister van Justitie en Veiligheid moet de proceskosten vergoeden (1 punt voor het verzoek om schadevergoeding, wegingsfactor 0,5). Dit is een bewuste keuze van de wetgever geweest. Andere bepalingen uit de Wet normering topinkomens hebben een andere datum voor terugwerkende kracht gekregen. De minister is bij het opleggen van de last onder dwangsom daarom niet gehouden om te toetsen aan het recht zoals dat op dat moment geldt, maar moest uitgaan van het recht dat gold ten tijde van het sluiten van de vaststellingsovereenkomst. 9.2. De Wnt is een wet in formele zin. Artikel 1.1, aanhef en onder i, van de Wnt, zoals dat gold ten tijde van het sluiten van de vaststellingsovereenkomst, kan daarom alleen buiten toepassing worden gelaten als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dat is het geval als die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Zie de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772. 9.3. De omstandigheden in deze zaak zijn in algemene zin betrokken in de afweging van de wetgever. In dat kader acht de Afdeling relevant dat in de totstandkomingsgeschiedenis van de wijziging van deze bepaling is opgenomen dat het doel daarvan is om een significante reductie van de administratieve lasten voor instellingen die onder de wet vallen te bewerkstelligen (Kamerstukken II 2016-17, 34 654, nr. 7, p. 2). [appellant] heeft verder niet betoogd dat zijn specifieke situatie afwijkt van de situatie van andere onderwijsbestuurders die tussen 2014 en 2017 ook onder de werking van de destijds geldende Wnt vielen. De Afdeling ziet verder geen aanknopingspunten dat de gevolgen van deze datum van de inwerkingtreding onevenredig zijn voor [appellant] omdat die niet zijn voorzien door de wetgever in zijn afweging bij de wijziging van artikel 1.1, onder i, van de Wnt. Het destijds geldende artikel 1.1, onder i, van de Wnt is dus niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Evenmin zijn er aanknopingspunten dat die bepaling in strijd is met het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel wegens niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat er geen aanleiding is om de destijds geldende bepaling buiten toepassing te laten en de per 1 januari 2017 gewijzigde bepaling toe te passen. 9.4. Overigens is de Afdeling van oordeel dat, voor zover zij zou zijn toegekomen aan toetsing aan de gewijzigde bepaling, de cao BVE gelet op de inhoud en strekking ervan niet ziet op leden van een college van bestuur. De minister heeft terecht opgemerkt dat de cao BVE alleen van toepassing is verklaard op [appellant] in zijn arbeidsovereenkomst met Helicon, wat betekent dat de aanspraken die hieruit voortvloeien door de Wnt genormeerde individuele arbeidsvoorwaarden zijn en niet uit een cao voortvloeien. 9.5. Het betoog slaagt niet. Toetsing aan internationale verdragen 10. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 1.1, onder i, van de Wnt zoals dat gold ten tijde van het sluiten van de vaststellingsovereenkomst, in strijd is met internationale verdragen waarin de contractsvrijheid is beschermd. [appellant] noemt het ILO-verdrag nr. 98, artikel 11 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. 10.1. [appellant] heeft zijn betoog dat artikel 1.1. onder i, van de Wnt in strijd is met internationale verdragen waarin de contractsvrijheid is beschermd niet nader onderbouwd. Hij heeft volstaan met de enkele verwijzing naar verdragsbepalingen. De door hem aangehaalde passages over Europees recht uit de geschiedenis van de totstandkoming van de wijziging van de Wnt onderbouwen niet dat de bepaling van destijds daarmee in strijd is. 10.2. Het betoog slaagt niet. Overgangsrechtelijke bescherming 11. [appellant] betoogt dat, voor zover de afkoop van de bwr-uitkering niet is uitgezonderd van de Wnt, de afkoop beschermd is door het overgangsrecht en daarom ten onrechte meetelt in de berekening van het maximum van de ontslagvergoeding. De afkoop is volledig overgangsrechtelijk beschermd en daarnaast mag hij maximaal een uitkering van € 75.000,00 ontvangen wegens beëindiging van het dienstverband, zoals de Wnt voorschrijft. [appellant] wijst erop dat ook uitkeringen die voortvloeien uit een algemeen verbindend verklaarde cao of wettelijk voorschrift niet meetellen bij berekening van het maximum. 11.1. Uit de overwegingen van de Afdeling onder 9.1-9.3 volgt dat de afkoop van de bwr-uitkering onder de definitie van een ontslagvergoeding valt als bedoeld in artikel 1.1, aanhef en onder i, van de Wnt en daarvan niet uitgezonderd is. In artikel 2.10, eerste lid, van de Wnt is bepaald dat de ontslagvergoeding maximaal € 75.000,00 bedraagt. De afkoop van de bwr-uitkering volgt uit de cao BVE die vóór inwerkingtreding van de Wnt van toepassing is verklaard op [appellant]. Uit artikel 7.3, zesde lid, van de Wnt, volgt dat de afkoop van de bwr-uitkering in afwijking van artikel 2.10, eerste lid, van die wet, in het kader van het overgangsrecht is toegestaan. Dit betekent dat de afkoop van de bwr-uitkering weliswaar een ontslagvergoeding is, maar dat die niet gemaximeerd is op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wnt. Uit de tekst van de bepalingen, evenmin als de bedoeling van de wetgever, is niet af te leiden dat een topfunctionaris daarnaast aanspraak zou kunnen maken op een aanvullende ontslagvergoeding van maximaal € 75.000,00. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. 11.2. Het betoog slaagt niet. Last onder dwangsom van het brutobedrag 12. [appellant] betoogt dat de last onder dwangsom verder strekt dan herstel van de overtreding. De minister heeft [appellant] opgedragen om het bedrag van € 137.524,00 te voldoen. Hieronder valt het brutobedrag van € 40.724,00 dat is gestort ten behoeve van zijn pensioen. Van de rest heeft [appellant] feitelijk netto € 50.336,00 ontvangen. De overige € 46.464,00 bestaat uit belasting die Helicon heeft ingehouden om af te dragen aan de Belastingdienst. [appellant] voert aan dat hij de afgedragen loonbelasting niet volledig kan terugkrijgen van de Belastingdienst vanwege het grote tijdsverloop en de gewijzigde belastingregelgeving. Omdat het voor hem niet mogelijk is om de ingehouden belasting terug te krijgen, mocht de minister hem niet opdragen om het volledige bedrag te voldoen. De rechtbank is hieraan ten onrechte voorbij gegaan. Ook is het aan ABP betaalde bedrag ten gunste van zijn pensioen een brutobedrag, waarop ABP belasting inhoudt en waarvan [appellant] netto pensioen ontvangt. 12.1. De betaling van het brutobedrag van € 137.524,00 is in strijd met de Wnt en dus door Helicon onverschuldigd aan [appellant] betaald. De last onder dwangsom strekt tot terugbetaling hiervan. De last onder dwangsom ziet daarom terecht op het brutobedrag. Dat Helicon feitelijk de verschuldigde belasting over dit bedrag niet heeft overgemaakt aan [appellant] maar zij dat (ten behoeve van [appellant]) heeft ingehouden om af te dragen aan de Belastingdienst, betekent niet dat [appellant] om die reden alleen verplicht zou zijn om het nettobedrag terug te betalen. 12.2. De minister heeft verder gewezen op artikel 63 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awir) en het Besluit terugbetaling looninkomsten van 7 juni 2023 van de staatssecretaris van Financiën (Staatscourant 2023, nr. 15 772). Daarin heeft de staatssecretaris goedgekeurd dat de belastinginspecteur ervan uitgaat dat, onder bepaalde voorwaarden, ten onrechte ontvangen looninkomsten geacht worden niet te zijn genoten en gekwalificeerd worden als negatief inkomen met toepassing van artikel 63 van de Awir. [appellant] kan in dat kader een verzoek indienen bij de staatssecretaris om te worden teruggebracht in de fiscale situatie dat hij het brutobedrag van € 137.524,00 nooit heeft ontvangen. Hiermee kan door hem geleden belastingnadeel gecompenseerd worden.