ECLI:NL:RVS:2025:4557

202504442/1/A3, 202504449/1/A3 en 202504453/1/A3. Datum uitspraak: 24 september 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, 2.       Vereniging Farmers Defence Force, gevestigd in Sint Hubert, gemeente Land van Cuijk, en twaalf andere partijen (hierna: FDF en anderen), 3.       Nederlandse Melkveehouders Vakbond (hierna: NMV), gevestigd in Putten, 4.       Land- en Tuinbouworganisatie Nederland (hierna: LTO), gevestigd in Den Haag, appellanten, tegen de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 10 juli 2025 in zaken nrs. 23/1128, 24/2508, 24/2510, 24/2700, 24/2516, 24/2697, 24/2513, 24/2511, 24/2539, 24/3538, 23/1159, 23/1263, 23/1302, 23/1304, 23/1321, 23/1350, 23/1359, 24/3540, 23/1362 en 24/2596 in de gedingen tussen: FDF en anderen, NMV, en een aantal individuele veehouders, en de minister.

Bij besluiten van 4 mei 2023 heeft de minister naar aanleiding van een verzoek van journalisten van NRC, Follow the Money en Omroep Gelderland (hierna: de journalisten) besloten tot openbaarmaking van informatie over - kortgezegd - boerenbedrijven. Bij besluiten van 12 februari 2024, 14 februari 2024, 15 februari 2024 en 14 maart 2024 (hierna: de besluiten op bezwaar) heeft de minister de door FDF en anderen, NMV, LTO en een aantal individuele veehouders daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij besluiten van 12 februari 2025 en 17 februari 2025 (hierna: de intrekkingsbesluiten) heeft de minister de besluiten op bezwaar ingetrokken. Bij drie uitspraken van 10 juli 2025 (ECLI:NL:RBOVE:2025:4638, ECLI:NL:RBOVE:2025:4639 en ECLI:NL:RBOVE:2025:4640) heeft de rechtbank de door FDF en anderen, NMV en een aantal individuele veehouders tegen de besluiten van 14 februari 2024, 15 februari 2024 en 14 maart 2024 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Verder heeft de rechtbank de beroepen van de journalisten die van rechtswege zijn ontstaan tegen de intrekkingsbesluiten gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. Tegen deze uitspraken hebben de minister, FDF en anderen, NMV en LTO  hoger beroepen ingesteld. De journalisten, FDF en anderen, NMV en LTO hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaken gelijktijdig op een zitting van 28 augustus 2025 behandeld, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat en mr. M.H.A. Bakkum, advocaten in Den Haag, FDF en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], NMV, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en LTO, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen. Verder zijn op de zitting de journalisten, bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink, mr. L. Oranje, mr. I.A. Siskina, advocaten in Amsterdam, en B.R. van Beek, rechtsbijstandverlener, als partij gehoord.

Het oordeel van de Afdeling samengevat 1.       In deze uitspraak oordeelt de Afdeling dat de minister niet bevoegd was om eerder genomen besluiten tot openbaarmaking van gegevens over veehouderijen in te trekken en dat de minister de door de journalisten gevraagde gegevens openbaar moet maken. De zienswijzeprocedure die de minister heeft gevolgd voordat zij tot openbaarmaking besloot is niet onzorgvuldig of onvolledig geweest. Er is daarom geen grondslag om die opnieuw te doen. Er zijn ook geen andere redenen waarom de minister niet heeft mogen besluiten om tot openbaarmaking over te gaan. De bedrijfsgegevens waarom de journalisten hebben verzocht omvatten de adressen van de bedrijfslocaties van alle veehouders in Nederland, het aantal geregistreerde landbouwhuisdieren en het staltype waarin de dieren gehouden worden. De journalisten willen daarmee berekenen hoe effectief het stikstofbeleid van het kabinet is. Bij een dergelijk verzoek staat voorop het uitgangspunt dat eenieder recht heeft op toegang tot publieke informatie. De Afdeling begrijpt dat veehouders grote zorgen hebben over hun veiligheid en bedrijfsvoering als hun adressen en andere bedrijfsgegevens openbaar worden. Zij hebben gewezen op hun vrees voor acties van onder andere dierenrechtenactivisten en voor handhavingsverzoeken, zorgen die de boerenorganisaties op de zitting nogmaals hebben benadrukt. Desondanks moet de minister de gevraagde documenten openbaar maken. De reden daarvoor is dat de documenten emissiegegevens bevatten. Volgens hogere, Europese regelgeving, die is geïmplementeerd in de Wet open overheid (hierna: Woo), moeten emissiegegevens openbaar worden gemaakt en zijn daarop geen uitzonderingen mogelijk. Het bedrijfsadres van een veehouderij is een emissiegegeven, ook als op datzelfde adres de veehouder en gezinsleden wonen. Ook het aantal gehouden dieren en het staltype zijn emissiegegevens. De Woo geeft geen ruimte om de persoonlijke belangen van de veehouders mee te wegen als het om emissiegegevens gaat. De Afdeling draagt de minister met deze uitspraak op om binnen twee weken alsnog over te gaan tot openbaarmaking van de documenten. Aanleiding van de zaken 2.       De journalisten hebben in drie afzonderlijke verzoeken uit december 2022 en januari 2023 de minister - verkort weergegeven - verzocht om openbaarmaking van gegevens uit de Basiskaart Agrarische Bedrijfssituatie (hierna: de BAB) 2021, de Gecombineerde Opgaven (hierna: GO) van alle agrarische ondernemingen in Nederland op 1 april 2010, 2015, 2020, 2021 en 2022 en een overzicht van alle agrarische ondernemingen in de provincie Gelderland waar onder andere rundvee, varkens, kippen, geiten en schapen worden gehouden. 2.1.    De minister voert jaarlijks een telling uit van het aantal gehouden dieren in de agrarische sector. Agrarische ondernemingen zijn verplicht om daarbij de GO in te vullen. De door hen aangeleverde gegevens worden verwerkt in onder andere de BAB en kunnen onder meer worden gebruikt voor de berekening van stikstofuitstoot op een bepaalde locatie. Bij die GO moeten de ondernemingen ook de bedrijfsgegevens zoals bedrijfsnaam en adres opgeven. Ook omvat de GO gegevens over het aantal geregistreerde landbouwhuisdieren per peildatum per jaar en het staltype waarin de dieren worden gehouden. 2.2.    De minister heeft van de verzoeken van de journalisten op grond van de Woo op 14 februari 2023 mededeling gedaan in de Staatscourant. In die mededeling stond dat de minister van plan is de gevraagde gegevens openbaar te maken. Belanghebbenden konden binnen veertien dagen een zienswijze over de voorgenomen openbaarmaking geven. De minister heeft ook enkele belangenorganisaties aangeschreven over de voorgenomen openbaarmaking. De minister heeft in reactie op deze publicaties en brieven ongeveer 3000 zienswijzen ontvangen. 2.3.    Deze zienswijzen hebben de minister geen reden gegeven om de gevraagde gegevens niet openbaar te maken. Zij heeft daarom in de besluiten van 4 mei 2023 besloten de informatie openbaar te maken, waarvan uitgezonderd de nummers van de Kamer van Koophandel, telefoonnummers, namen en andere privégegevens, anders dan bedrijfsgegevens. Ook heeft de minister besloten de relatienummers waarmee de ondernemingen de GO moeten doen niet openbaar te maken. Dat betekent feitelijk dat zij heeft besloten dat van alle boerenbedrijven de adressen, staltypen, aantallen dieren en andere gevraagde gegevens openbaar worden gemaakt. De feitelijke openbaarmaking van de gegevens heeft nog niet plaatsgevonden, omdat de minister verwachtte dat derden mogelijk bezwaar zouden maken tegen de openbaarmaking. 2.4.    FDF en anderen, NMV, LTO en een aantal individuele veehouders hebben bezwaar gemaakt tegen de besluiten van de minister. Volgens hen mag de minister de gegevens niet zomaar openbaar maken, omdat de gegevens geen emissiegegevens zijn. Er had daarom een belangenafweging moeten plaatsvinden. Omdat de minister die niet heeft gemaakt dreigt met de openbaarmaking een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokken veehouders en hun gezin en komt mogelijk hun veiligheid en bedrijfsvoering in geding. 2.5.    De minister heeft de bezwaren ongegrond verklaard. Volgens haar zijn de gegevens die zij openbaar zal maken emissiegegevens en bestaat op grond van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo geen mogelijkheid om de belangen van de betrokken veehouders te betrekken in de besluitvorming. De minister heeft zich daarom in de besluiten op bezwaar op het standpunt gesteld dat zij de gegevens openbaar moet maken. 2.6.    Tegen de besluiten op bezwaar van de minister hebben FDF en anderen, NMV en een aantal individuele veehouders beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft de beroepen behandeld op een zitting van 13 januari 2025. Tijdens de zitting heeft de minister verklaard dat zij de besluiten op bezwaar zou intrekken, omdat de zienswijzeprocedure niet op een juiste manier was vormgegeven. Zij heeft zich toen op het standpunt gesteld dat elk boerenbedrijf afzonderlijk geïnformeerd moet worden over de voorgenomen openbaarmaking. Daarbij moeten de betrokkenen in staat worden gesteld om de juistheid van de gegevens te controleren. Vervolgens heeft de minister met de intrekkingsbesluiten de eerder genomen besluiten op bezwaar ingetrokken, zodat opnieuw over de bezwaren van betrokkenen kan worden besloten. Uitspraken van de rechtbank 3.       De rechtbank heeft de intrekkingsbesluiten op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) betrokken bij de beoordeling van de beroepen tegen de besluiten op bezwaar. Zij heeft geoordeeld dat de minister de intrekkingsbesluiten niet mocht nemen. Omdat volgens de rechtbank niet in geschil is dat het gaat om emissiegegevens, staat vast dat de minister de gegevens openbaar moet maken op grond van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo. Het overdoen van de zienswijzeprocedure, waarbij in een eerder stadium al 3000 reacties zijn ontvangen, kan volgens de rechtbank niet leiden tot een andere uitkomst. De rechtbank stelt dat het handelen van de minister niet anders kan worden begrepen dan als een actie om de openbaarmaking van de gevraagde gegevens te vertragen. Volgens de rechtbank heeft de minister deze intrekkingsbesluiten in strijd met artikel 3:3 van de Awb genomen en misbruik gemaakt van de bevoegdheid om de besluiten in te trekken. Daarom heeft de rechtbank het beroep van de journalisten tegen de intrekkingsbesluiten gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. 3.1.    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de beroepen van FDF en anderen, de NMV en een aantal individuele veehouders tegen de besluiten op bezwaar ongegrond zijn. De besluiten op bezwaar heeft de minister op juiste gronden genomen. Die besluitvorming is niet in strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Daarnaast bestond geen ruimte voor een belangenafweging omdat het gaat om emissiegegevens. In dat geval moet de minister de gegevens openbaar maken.

11.     Op grond van wat de Afdeling hiervoor heeft geoordeeld, verklaart zij de hoger beroepen van LTO Nederland niet-ontvankelijk. De hoger beroepen van de minister, FDF en anderen en de NMV zijn ongegrond. Dat betekent dat de aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop die rusten. De Afdeling zal bepalen dat van de minister een griffierecht van € 579,00 per hoger beroep wordt geheven (in totaal € 1.737,00). 11.1.  Verder zal de Afdeling bepalen dat de minister binnen twee weken na dagtekening van deze uitspraak de gevraagde documenten openbaar moet maken. Dat is een kortere termijn dan de drie tot acht weken waarom de minister op de zitting bij de Afdeling heeft verzocht. Het verzoek van de minister wijst de Afdeling dan ook af. De journalisten hebben verzocht om, gelet op het handelen van de minister, haar een dwangsom op te leggen voor elke dag dat zij niet tot openbaarmaking van de gevraagde gegevens overgaat als bedoeld in artikel 8:72, zesde lid, van de Awb. De Afdeling ziet op dit moment onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat de minister geen gevolg zal geven aan deze uitspraak. Desgevraagd heeft de minister ter zitting verklaard dat, mocht de Afdeling oordelen dat zij minder dan de gevraagde drie tot acht weken zou krijgen, zij gevolg zal geven aan de uitspraak van de Afdeling. De Afdeling heeft geen redenen om te twijfelen aan die in rechte gedane uitspraak van de minister. Het verzoek van de journalisten is gegrond op hun standpunt en het oordeel van de rechtbank dat de minister enkel uit is op vertraging. De Afdeling verwijst daarvoor naar wat zij onder 8.4.6 heeft overwogen. Daarom legt de Afdeling de minister  geen dwangsom op. 12.     De minister moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart de hoger beroepen van LTO Nederland niet-ontvankelijk; II.       bevestigt de aangevallen uitspraken; III.      bepaalt dat de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur binnen twee weken de documenten waarvan bij de besluiten van 12 februari 2024, 14 februari 2024 15 februari 2024 en 14 maart 2024 besloten is tot openbaarmaking, feitelijk openbaar maakt; IV.     veroordeelt de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur tot vergoeding van Vereniging Farmers Defence Force in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; V.      bepaalt dat van de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur een griffierecht van € 579,00 per hoger beroep (totaal: € 1.737,00) wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier. w.g. Den Ouden voorzitter w.g. Renkema griffier Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025 1071   BIJLAGE   EVRM Artikel 8 1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Artikel 10 1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen. 2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen. Verdrag van Aarhus Artikel 3 1. Elke Partij neemt de noodzakelijke wet- en regelgevende en andere maatregelen, met inbegrip van maatregelen om verenigbaarheid te bewerkstelligen tussen de bepalingen ter uitvoering van de bepalingen in dit Verdrag betreffende informatie, inspraak en toegang tot de rechter, alsmede passende handhavingsmaatregelen, voor het instellen en in standhouden van een duidelijk, transparant en samenhangend kader voor het uitvoeren van de bepalingen van dit Verdrag. […] 5. De bepalingen van dit Verdrag laten onverlet het recht van een Partij maatregelen te handhaven of in te stellen die voorzien in een ruimere toegang tot informatie, uitgebreidere inspraak in besluitvorming en ruimere toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden dan vereist door dit Verdrag. […] Artikel 4 […] 4. Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op: […] b. internationale betrekkingen, nationale defensie of openbare veiligheid; […] f. de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens en/of -dossiers met betrekking tot een natuurlijk persoon wanneer die persoon niet heeft ingestemd met bekendmaking van de informatie aan het publiek, wanneer in deze vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal recht; […] De bovengenoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang en in aanmerking nemend of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu. […] Milieu-informatierichtlijn Artikel 4 […] 2. De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan een van de volgende punten: […] b) internationale betrekkingen, openbare veiligheid of nationale defensie; […] f) de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens en/of -dossiers met betrekking tot een natuurlijk persoon wanneer die persoon niet heeft ingestemd met bekendmaking van de informatie aan het publiek, wanneer in deze vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal of Gemeenschapsrecht; […] De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten kunnen het bepaalde in lid 2, onder a), d), f), g) en h), niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu. […] AVG Artikel 10 Persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten of daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen mogen op grond van artikel 6, lid 1, alleen worden verwerkt onder toezicht van de overheid of indien de verwerking is toegestaan bij Unierechtelijke of lidstaatrechtelijke bepalingen die passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen bieden. Omvattende registers van strafrechtelijke veroordelingen mogen alleen worden bijgehouden onder toezicht van de overheid. Artikel 86 Persoonsgegevens in officiële documenten die voor de uitvoering van een taak van algemeen belang in het bezit zijn van een overheidsinstantie, een overheidsorgaan of een particulier orgaan, mogen door de instantie of het orgaan in kwestie worden bekendgemaakt in overeenstemming met het Unierecht of het lidstatelijke recht dat op de overheidsinstantie of het orgaan van toepassing is, teneinde het recht van toegang van het publiek tot officiële documenten in overeenstemming te brengen met het recht op bescherming van persoonsgegevens uit hoofde van deze verordening. Awb Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 3:3 Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Artikel 4:8 1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien: a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en b.

ECLI:NL:RVS:2025:4557 text/xml public 2026-03-28T10:03:29 2025-09-24 Raad voor de Rechtspraak nl Raad van State 2025-09-24 202504442/1/A3, 202504449/1/A3 en 202504453/1/A3 Uitspraak Hoger beroep NL Bestuursrecht Eerste aanleg: ECLI:NL:RBOVE:2025:4639, Meerdere afhandelingswijzen Rechtspraak.nl Sdu Nieuws Bestuursrecht 2025/215 NJB 2025/2349 Module Privacy & AVG 2025/4476 JB 2025/190 met annotatie van Redactie AB 2025/288 met annotatie van P.J. Stolk M en R 2025/127 met annotatie van B. Arentz JBP 2025/170 O&A 2026/6 met annotatie van F. Bles, J.H.A. van der Grinten http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2025:4557 text/html public 2025-09-24T10:17:41 2025-09-24 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RVS:2025:4557 Raad van State , 24-09-2025 / 202504442/1/A3, 202504449/1/A3 en 202504453/1/A3 Bij besluiten van 4 mei 2023 heeft de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur naar aanleiding van een verzoek van journalisten van NRC, Follow the Money en Omroep Gelderland besloten tot openbaarmaking van informatie over - kortgezegd - boerenbedrijven. De journalisten hebben in drie afzonderlijke verzoeken uit december 2022 en januari 2023 de minister - verkort weergegeven - verzocht om openbaarmaking van gegevens uit de Basiskaart Agrarische Bedrijfssituatie 2021, de Gecombineerde Opgaven van alle agrarische ondernemingen in Nederland op 1 april 2010, 2015, 2020, 2021 en 2022 en een overzicht van alle agrarische ondernemingen in de provincie Gelderland waar onder andere rundvee, varkens, kippen, geiten en schapen worden gehouden. FDF en anderen, NMV, LTO en een aantal individuele veehouders hebben bezwaar gemaakt tegen de besluiten van de minister. Volgens hen mag de minister de gegevens niet zomaar openbaar maken, omdat de gegevens geen emissiegegevens zijn. Er had daarom een belangenafweging moeten plaatsvinden. 202504442/1/A3, 202504449/1/A3 en 202504453/1/A3. Datum uitspraak: 24 september 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, 2. Vereniging Farmers Defence Force, gevestigd in Sint Hubert, gemeente Land van Cuijk, en twaalf andere partijen (hierna: FDF en anderen), 3. Nederlandse Melkveehouders Vakbond (hierna: NMV), gevestigd in Putten, 4. Land- en Tuinbouworganisatie Nederland (hierna: LTO), gevestigd in Den Haag, appellanten, tegen de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 10 juli 2025 in zaken nrs. 23/1128, 24/2508, 24/2510, 24/2700, 24/2516, 24/2697, 24/2513, 24/2511, 24/2539, 24/3538, 23/1159, 23/1263, 23/1302, 23/1304, 23/1321, 23/1350, 23/1359, 24/3540, 23/1362 en 24/2596 in de gedingen tussen: FDF en anderen, NMV, en een aantal individuele veehouders, en de minister. Procesverloop Bij besluiten van 4 mei 2023 heeft de minister naar aanleiding van een verzoek van journalisten van NRC, Follow the Money en Omroep Gelderland (hierna: de journalisten) besloten tot openbaarmaking van informatie over - kortgezegd - boerenbedrijven. Bij besluiten van 12 februari 2024, 14 februari 2024, 15 februari 2024 en 14 maart 2024 (hierna: de besluiten op bezwaar) heeft de minister de door FDF en anderen, NMV, LTO en een aantal individuele veehouders daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij besluiten van 12 februari 2025 en 17 februari 2025 (hierna: de intrekkingsbesluiten) heeft de minister de besluiten op bezwaar ingetrokken. Bij drie uitspraken van 10 juli 2025 (ECLI:NL:RBOVE:2025:4638, ECLI:NL:RBOVE:2025:4639 en ECLI:NL:RBOVE:2025:4640) heeft de rechtbank de door FDF en anderen, NMV en een aantal individuele veehouders tegen de besluiten van 14 februari 2024, 15 februari 2024 en 14 maart 2024 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Verder heeft de rechtbank de beroepen van de journalisten die van rechtswege zijn ontstaan tegen de intrekkingsbesluiten gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. Tegen deze uitspraken hebben de minister, FDF en anderen, NMV en LTO hoger beroepen ingesteld. De journalisten, FDF en anderen, NMV en LTO hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaken gelijktijdig op een zitting van 28 augustus 2025 behandeld, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat en mr. M.H.A. Bakkum, advocaten in Den Haag, FDF en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], NMV, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en LTO, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen. Verder zijn op de zitting de journalisten, bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink, mr. L. Oranje, mr. I.A. Siskina, advocaten in Amsterdam, en B.R. van Beek, rechtsbijstandverlener, als partij gehoord. Overwegingen Het oordeel van de Afdeling samengevat 1. In deze uitspraak oordeelt de Afdeling dat de minister niet bevoegd was om eerder genomen besluiten tot openbaarmaking van gegevens over veehouderijen in te trekken en dat de minister de door de journalisten gevraagde gegevens openbaar moet maken. De zienswijzeprocedure die de minister heeft gevolgd voordat zij tot openbaarmaking besloot is niet onzorgvuldig of onvolledig geweest. Er is daarom geen grondslag om die opnieuw te doen. Er zijn ook geen andere redenen waarom de minister niet heeft mogen besluiten om tot openbaarmaking over te gaan. De bedrijfsgegevens waarom de journalisten hebben verzocht omvatten de adressen van de bedrijfslocaties van alle veehouders in Nederland, het aantal geregistreerde landbouwhuisdieren en het staltype waarin de dieren gehouden worden. De journalisten willen daarmee berekenen hoe effectief het stikstofbeleid van het kabinet is. Bij een dergelijk verzoek staat voorop het uitgangspunt dat eenieder recht heeft op toegang tot publieke informatie. De Afdeling begrijpt dat veehouders grote zorgen hebben over hun veiligheid en bedrijfsvoering als hun adressen en andere bedrijfsgegevens openbaar worden. Zij hebben gewezen op hun vrees voor acties van onder andere dierenrechtenactivisten en voor handhavingsverzoeken, zorgen die de boerenorganisaties op de zitting nogmaals hebben benadrukt. Desondanks moet de minister de gevraagde documenten openbaar maken. De reden daarvoor is dat de documenten emissiegegevens bevatten. Volgens hogere, Europese regelgeving, die is geïmplementeerd in de Wet open overheid (hierna: Woo), moeten emissiegegevens openbaar worden gemaakt en zijn daarop geen uitzonderingen mogelijk. Het bedrijfsadres van een veehouderij is een emissiegegeven, ook als op datzelfde adres de veehouder en gezinsleden wonen. Ook het aantal gehouden dieren en het staltype zijn emissiegegevens. De Woo geeft geen ruimte om de persoonlijke belangen van de veehouders mee te wegen als het om emissiegegevens gaat. De Afdeling draagt de minister met deze uitspraak op om binnen twee weken alsnog over te gaan tot openbaarmaking van de documenten. Aanleiding van de zaken 2. De journalisten hebben in drie afzonderlijke verzoeken uit december 2022 en januari 2023 de minister - verkort weergegeven - verzocht om openbaarmaking van gegevens uit de Basiskaart Agrarische Bedrijfssituatie (hierna: de BAB) 2021, de Gecombineerde Opgaven (hierna: GO) van alle agrarische ondernemingen in Nederland op 1 april 2010, 2015, 2020, 2021 en 2022 en een overzicht van alle agrarische ondernemingen in de provincie Gelderland waar onder andere rundvee, varkens, kippen, geiten en schapen worden gehouden. 2.1. De minister voert jaarlijks een telling uit van het aantal gehouden dieren in de agrarische sector. Agrarische ondernemingen zijn verplicht om daarbij de GO in te vullen. De door hen aangeleverde gegevens worden verwerkt in onder andere de BAB en kunnen onder meer worden gebruikt voor de berekening van stikstofuitstoot op een bepaalde locatie. Bij die GO moeten de ondernemingen ook de bedrijfsgegevens zoals bedrijfsnaam en adres opgeven. Ook omvat de GO gegevens over het aantal geregistreerde landbouwhuisdieren per peildatum per jaar en het staltype waarin de dieren worden gehouden. 2.2. De minister heeft van de verzoeken van de journalisten op grond van de Woo op 14 februari 2023 mededeling gedaan in de Staatscourant. In die mededeling stond dat de minister van plan is de gevraagde gegevens openbaar te maken.

Dat betekent dat de minister als gevolg van de uitspraak van de rechtbank de documenten openbaar moet maken. Verzoek om voorlopige voorziening en versnelde behandeling 4.       Gelijktijdig met het indienen van het hoger beroep, heeft de minister de Afdeling verzocht een voorlopige voorziening te treffen die inhoudt dat zij geen gevolg hoeft te geven aan de uitspraak van de rechtbank gedurende de behandeling van het hoger beroep. Bij uitspraak van 14 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3886, heeft de Afdeling dit verzoek toegewezen. 4.1.    De journalisten hebben verzocht om versnelde behandeling van de hoger beroepen. Als een zaak spoedeisend is, kan de bestuursrechter op grond van artikel 8:52, eerste lid, van de Awb overgaan tot versnelde behandeling. De Afdeling heeft geoordeeld dat deze zaken spoedeisend zijn vanwege de grote belangen die hier voor alle partijen spelen. De gegevens waarom is gevraagd gaan over een onderwerp waarover een intensief maatschappelijk debat gaande is, de verzoeken zijn al meer dan tweeënhalf jaar oud en het zijn gegevens die voor een deel van zeer persoonlijke aard zijn. Er liggen vergelijkbare zaken bij de rechtbanken. De Afdeling heeft geoordeeld dat de gewenste duidelijkheid voor iedereen over de vraag of deze gegevens openbaar moeten worden gemaakt en over het handelen van de minister in dit verband vraagt om een versnelde behandeling. Zij heeft daarom per brief van 14 augustus 2025 partijen geïnformeerd dat de zitting in de hoger beroepen op 28 augustus 2025 zou plaatsvinden. Hoger beroepen 5.       De minister betoogt - kortgezegd - dat zij niet in strijd heeft gehandeld met artikel 3:3 van de Awb en geen misbruik van haar bevoegdheid heeft gemaakt om de besluiten op bezwaar in te trekken. De rechtbank heeft volgens de minister dan ook ten onrechte de intrekkingsbesluiten vernietigd. LTO betoogt eveneens dat de rechtbank de intrekkingsbesluiten ten onrechte heeft vernietigd. FDF en anderen, de NMV en LTO betogen verder dat de rechtbank ten onrechte de beroepen tegen de besluiten op bezwaar ongegrond heeft verklaard. Volgens hen zijn de gegevens geen emissiegegevens en moet er daarom op grond van de Woo een belangenafweging worden gemaakt voordat wordt overgegaan tot openbaarmaking van die gegevens. Verder is artikel 5.1, zevende lid, van de Woo volgens hen in strijd met hogere regelgeving, zodat dit artikellid onverbindend moet worden verklaard dan wel buiten toepassing moet blijven. 5.1.    De Afdeling gaat hierna in op deze betogen. Voordat zij dit doet, zal de Afdeling eerst beoordelen of LTO ontvankelijk is in haar hoger beroep. Wettelijk kader 6.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak. Ontvankelijkheid LTO 7.       LTO heeft bezwaar gemaakt tegen de openbaarmakingbesluiten van 4 mei 2023. De minister heeft op dit bezwaar van LTO beslist. Daartegen heeft LTO geen beroep ingesteld bij de rechtbank. Zij heeft wel op 21 augustus 2025 hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 10 juli 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:4640. De Afdeling heeft op 22 augustus 2025 LTO per brief onder andere verzocht aan te geven waarom zij meent dat haar hoger beroep ontvankelijk is. 7.1.    Bij brief van 25 augustus 2025, na het verstrijken van de hogerberoepstermijn, heeft LTO toegelicht dat het hoger beroep zich ook richt tegen de andere twee uitspraken van de rechtbank van 10 juli 2025. Volgens LTO is zij belanghebbende en kan haar niet worden verweten dat zij geen beroep bij de rechtbank heeft ingesteld. Zij stelt dat haar belangen zijn gewijzigd als gevolg van uitspraken van de Afdeling en dreigingen rondom dierenrechtenactivisme. Voor zover de Afdeling de hoger beroepen niet-ontvankelijk verklaart, betoogt zij dat zij als derde-belanghebbende moet kunnen deelnemen aan de procedures. 7.2.    Daargelaten of de hoger beroepen van LTO tegen de andere twee uitspraken van de rechtbank ontvankelijk zouden zijn, gelet op het tijdstip waarop die zijn ingediend, is de Afdeling van oordeel dat LTO niet-ontvankelijk is in haar hoger beroepen, omdat zij verwijtbaar geen beroep heeft ingesteld bij de rechtbank tegen de besluiten op bezwaar van de minister. Evenmin kan LTO als derde-belanghebbende deelnemen in de hoger beroepen. De Afdeling licht dat hierna toe. 7.2.1. Artikel 6:13 van de Awb bepaalt dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. Op grond van artikel 6:24 van de Awb is dit artikel van overeenkomstige toepassing in hoger beroep. Dat betekent dat als de belanghebbende verweten kan worden geen beroep te hebben ingesteld, geen hoger beroep kan worden ingesteld. 7.2.2. De besluiten van de minister op het bezwaar van LTO strekken ertoe dat de gegevens die opgevraagd zijn met de Woo-verzoeken openbaar moeten worden gemaakt. Als LTO die openbaarmaking had willen voorkomen, zoals haar inzet is in de hoger beroepen, had zij eerst beroep moeten instellen bij de rechtbank. LTO heeft geen goede redenen gegeven waarom zij dat niet heeft gedaan. Dat er volgens haar redenen zijn waarom het voorkomen van openbaarmaking van de gevraagde gegevens in haar ogen dringender is geworden, is daarvoor niet toereikend. LTO heeft dan ook verwijtbaar geen beroep ingesteld tegen de besluiten op bezwaar, zodat zij niet alsnog hoger beroep kan instellen tegen de uitspraken van de rechtbank. De hoger beroepen van LTO zijn om die reden niet-ontvankelijk. 7.2.3. Omdat de hoger beroepen van LTO niet-ontvankelijk zijn als gevolg van het bepaalde in artikel 6:13 van de Awb, kan zij niet alsnog als derde-belanghebbende deelnemen aan de hoger beroepen. Artikel 8:26, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter tot de sluiting van het onderzoek ter zitting belanghebbenden in de gelegenheid kan stellen als partij aan het geding deel te nemen. Dit artikel laat niet toe dat een belanghebbende als partij kan worden toegelaten in hoger beroep die verwijtbaar geen beroep bij de rechtbank heeft ingesteld en die een parallel belang heeft met dat van de appellanten, zoals hier aan de orde is. De Afdeling stelt LTO dan ook niet in de gelegenheid om als derde-belanghebbende deel te nemen aan de gedingen. 7.3.    Hierna zal de Afdeling de hogerberoepsgronden van de minister, FDF en anderen en de NMV beoordelen. Intrekkingsbevoegdheid minister 8.       De minister betoogt dat zij de bevoegdheid heeft om de besluiten op bezwaar in te trekken. Die bevoegdheid kan volgens de minister worden afgeleid uit de bevoegdheid tot het nemen van de openbaarmakingsbesluiten. Volgens haar mocht zij gebruik maken van de bevoegdheid tot intrekking van de besluiten op bezwaar, omdat de zienswijzeprocedure niet zorgvuldig is doorlopen. Volgens de minister moet, gelet op de impact van de besluiten, elke veehouder afzonderlijk in de gelegenheid worden gesteld om een zienswijze te geven. Dat is nodig, onder meer om hen in de gelegenheid te stellen fouten en/of omissies in de data te benoemen. Dat is eerder niet gebeurd. Daardoor zijn de besluiten op bezwaar niet op de juiste wijze tot stand gekomen. Volgens de minister is een dergelijke handelwijze geen détournement de pouvoir, zoals bedoeld in artikel 3:3 van de Awb, maar een zorgvuldige manier om met de begrijpelijke zorgen van de veehouders om te gaan. De minister stelt uitdrukkelijk geen misbruik te hebben gemaakt van de bevoegdheid om de besluiten op bezwaar in te trekken. 8.1.    FDF en anderen en de NMV betogen dat een nieuwe zienswijzeprocedure kan leiden tot een inhoudelijk ander oordeel over de openbaar te maken gegevens. 8.2.    De journalisten betogen dat zij de beschikking moeten krijgen over de documenten. Volgens hen kan een nieuwe zienswijzeprocedure niet leiden tot een andere uitkomst, omdat sprake is van emissiegegevens.

die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. […] Artikel 6:13 Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. Artikel 6:24 Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld. Artikel 8:26 1. De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen. […] Woo Artikel 1.1 Eenieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen. Artikel 2.4 […] 2. Een bestuursorgaan draagt er zoveel mogelijk zorg voor dat de informatie die het overeenkomstig deze wet verstrekt, actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is. […] 4. Een bestuursorgaan is niet verantwoordelijk voor de juistheid of de volledigheid van door derden opgestelde informatie. 5. Indien het bestuursorgaan kennis draagt van de onjuistheid of onvolledigheid van de verstrekte informatie, doet het hiervan mededeling. […] Artikel 4.4 1. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen. 2. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste twee weken verdagen, indien de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie een verlenging rechtvaardigt. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker. 3. Onverminderd artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop het bestuursorgaan de verzoeker meedeelt dat toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht, tot en met de dag waarop door de belanghebbende of belanghebbenden een zienswijze naar voren is gebracht of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. […] 5. Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken, wordt de informatie verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende bezwaar daartegen heeft, in welk geval de informatie wordt verstrekt twee weken nadat de beslissing is bekendgemaakt. Indien wordt verzocht om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht, wordt de openbaarmaking opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan of het verzoek is ingetrokken. 6. Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken die rechtstreeks betrekking heeft op een derde of die van een derde afkomstig is, deelt het bestuursorgaan dit besluit gelijktijdig mede aan deze derde. Artikel 5.1 1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen; b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden; c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld; d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt; e. nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt. 2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties; b. de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter; c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten; d. de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; f. de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens; g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft; h. de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage; i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. […] 7. Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.

Belanghebbenden konden binnen veertien dagen een zienswijze over de voorgenomen openbaarmaking geven. De minister heeft ook enkele belangenorganisaties aangeschreven over de voorgenomen openbaarmaking. De minister heeft in reactie op deze publicaties en brieven ongeveer 3000 zienswijzen ontvangen. 2.3. Deze zienswijzen hebben de minister geen reden gegeven om de gevraagde gegevens niet openbaar te maken. Zij heeft daarom in de besluiten van 4 mei 2023 besloten de informatie openbaar te maken, waarvan uitgezonderd de nummers van de Kamer van Koophandel, telefoonnummers, namen en andere privégegevens, anders dan bedrijfsgegevens. Ook heeft de minister besloten de relatienummers waarmee de ondernemingen de GO moeten doen niet openbaar te maken. Dat betekent feitelijk dat zij heeft besloten dat van alle boerenbedrijven de adressen, staltypen, aantallen dieren en andere gevraagde gegevens openbaar worden gemaakt. De feitelijke openbaarmaking van de gegevens heeft nog niet plaatsgevonden, omdat de minister verwachtte dat derden mogelijk bezwaar zouden maken tegen de openbaarmaking. 2.4. FDF en anderen, NMV, LTO en een aantal individuele veehouders hebben bezwaar gemaakt tegen de besluiten van de minister. Volgens hen mag de minister de gegevens niet zomaar openbaar maken, omdat de gegevens geen emissiegegevens zijn. Er had daarom een belangenafweging moeten plaatsvinden. Omdat de minister die niet heeft gemaakt dreigt met de openbaarmaking een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokken veehouders en hun gezin en komt mogelijk hun veiligheid en bedrijfsvoering in geding. 2.5. De minister heeft de bezwaren ongegrond verklaard. Volgens haar zijn de gegevens die zij openbaar zal maken emissiegegevens en bestaat op grond van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo geen mogelijkheid om de belangen van de betrokken veehouders te betrekken in de besluitvorming. De minister heeft zich daarom in de besluiten op bezwaar op het standpunt gesteld dat zij de gegevens openbaar moet maken. 2.6. Tegen de besluiten op bezwaar van de minister hebben FDF en anderen, NMV en een aantal individuele veehouders beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft de beroepen behandeld op een zitting van 13 januari 2025. Tijdens de zitting heeft de minister verklaard dat zij de besluiten op bezwaar zou intrekken, omdat de zienswijzeprocedure niet op een juiste manier was vormgegeven. Zij heeft zich toen op het standpunt gesteld dat elk boerenbedrijf afzonderlijk geïnformeerd moet worden over de voorgenomen openbaarmaking. Daarbij moeten de betrokkenen in staat worden gesteld om de juistheid van de gegevens te controleren. Vervolgens heeft de minister met de intrekkingsbesluiten de eerder genomen besluiten op bezwaar ingetrokken, zodat opnieuw over de bezwaren van betrokkenen kan worden besloten. Uitspraken van de rechtbank 3. De rechtbank heeft de intrekkingsbesluiten op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) betrokken bij de beoordeling van de beroepen tegen de besluiten op bezwaar. Zij heeft geoordeeld dat de minister de intrekkingsbesluiten niet mocht nemen. Omdat volgens de rechtbank niet in geschil is dat het gaat om emissiegegevens, staat vast dat de minister de gegevens openbaar moet maken op grond van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo. Het overdoen van de zienswijzeprocedure, waarbij in een eerder stadium al 3000 reacties zijn ontvangen, kan volgens de rechtbank niet leiden tot een andere uitkomst. De rechtbank stelt dat het handelen van de minister niet anders kan worden begrepen dan als een actie om de openbaarmaking van de gevraagde gegevens te vertragen. Volgens de rechtbank heeft de minister deze intrekkingsbesluiten in strijd met artikel 3:3 van de Awb genomen en misbruik gemaakt van de bevoegdheid om de besluiten in te trekken. Daarom heeft de rechtbank het beroep van de journalisten tegen de intrekkingsbesluiten gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. 3.1. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de beroepen van FDF en anderen, de NMV en een aantal individuele veehouders tegen de besluiten op bezwaar ongegrond zijn. De besluiten op bezwaar heeft de minister op juiste gronden genomen. Die besluitvorming is niet in strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Daarnaast bestond geen ruimte voor een belangenafweging omdat het gaat om emissiegegevens. In dat geval moet de minister de gegevens openbaar maken. Dat betekent dat de minister als gevolg van de uitspraak van de rechtbank de documenten openbaar moet maken. Verzoek om voorlopige voorziening en versnelde behandeling 4. Gelijktijdig met het indienen van het hoger beroep, heeft de minister de Afdeling verzocht een voorlopige voorziening te treffen die inhoudt dat zij geen gevolg hoeft te geven aan de uitspraak van de rechtbank gedurende de behandeling van het hoger beroep. Bij uitspraak van 14 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3886, heeft de Afdeling dit verzoek toegewezen. 4.1. De journalisten hebben verzocht om versnelde behandeling van de hoger beroepen. Als een zaak spoedeisend is, kan de bestuursrechter op grond van artikel 8:52, eerste lid, van de Awb overgaan tot versnelde behandeling. De Afdeling heeft geoordeeld dat deze zaken spoedeisend zijn vanwege de grote belangen die hier voor alle partijen spelen. De gegevens waarom is gevraagd gaan over een onderwerp waarover een intensief maatschappelijk debat gaande is, de verzoeken zijn al meer dan tweeënhalf jaar oud en het zijn gegevens die voor een deel van zeer persoonlijke aard zijn. Er liggen vergelijkbare zaken bij de rechtbanken. De Afdeling heeft geoordeeld dat de gewenste duidelijkheid voor iedereen over de vraag of deze gegevens openbaar moeten worden gemaakt en over het handelen van de minister in dit verband vraagt om een versnelde behandeling. Zij heeft daarom per brief van 14 augustus 2025 partijen geïnformeerd dat de zitting in de hoger beroepen op 28 augustus 2025 zou plaatsvinden. Hoger beroepen 5. De minister betoogt - kortgezegd - dat zij niet in strijd heeft gehandeld met artikel 3:3 van de Awb en geen misbruik van haar bevoegdheid heeft gemaakt om de besluiten op bezwaar in te trekken. De rechtbank heeft volgens de minister dan ook ten onrechte de intrekkingsbesluiten vernietigd. LTO betoogt eveneens dat de rechtbank de intrekkingsbesluiten ten onrechte heeft vernietigd. FDF en anderen, de NMV en LTO betogen verder dat de rechtbank ten onrechte de beroepen tegen de besluiten op bezwaar ongegrond heeft verklaard. Volgens hen zijn de gegevens geen emissiegegevens en moet er daarom op grond van de Woo een belangenafweging worden gemaakt voordat wordt overgegaan tot openbaarmaking van die gegevens. Verder is artikel 5.1, zevende lid, van de Woo volgens hen in strijd met hogere regelgeving, zodat dit artikellid onverbindend moet worden verklaard dan wel buiten toepassing moet blijven. 5.1. De Afdeling gaat hierna in op deze betogen. Voordat zij dit doet, zal de Afdeling eerst beoordelen of LTO ontvankelijk is in haar hoger beroep. Wettelijk kader 6. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak. Ontvankelijkheid LTO 7. LTO heeft bezwaar gemaakt tegen de openbaarmakingbesluiten van 4 mei 2023. De minister heeft op dit bezwaar van LTO beslist. Daartegen heeft LTO geen beroep ingesteld bij de rechtbank. Zij heeft wel op 21 augustus 2025 hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 10 juli 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:4640. De Afdeling heeft op 22 augustus 2025 LTO per brief onder andere verzocht aan te geven waarom zij meent dat haar hoger beroep ontvankelijk is. 7.1. Bij brief van 25 augustus 2025, na het verstrijken van de hogerberoepstermijn, heeft LTO toegelicht dat het hoger beroep zich ook richt tegen de andere twee uitspraken van de rechtbank van 10 juli 2025. Volgens LTO is zij belanghebbende en kan haar niet worden verweten dat zij geen beroep bij de rechtbank heeft ingesteld. Zij stelt dat haar belangen zijn gewijzigd als gevolg van uitspraken van de Afdeling en dreigingen rondom dierenrechtenactivisme.

Bovendien is een zienswijzeprocedure in het geheel niet nodig, omdat niet aan de vereisten uit artikel 4:8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is voldaan. Het onvermijdelijke eindresultaat van de besluitvormingsprocedure is volgens de journalisten dat de minister de gevraagde gegevens openbaar moet maken. Zij wijzen daarbij op artikel 10 van het EVRM dat journalisten het recht geeft op snelle toegang tot de gevraagde gegevens. 8.3.    De Awb bevat geen algemene regeling voor de intrekking van besluiten. In de Woo is ook geen regeling voor de intrekking van besluiten opgenomen. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat ook als een regeling over de intrekking van een besluit ontbreekt, het bestuursorgaan dat bevoegd is om een besluit te nemen, dat ook mag intrekken als dat besluit onjuist is. Deze bevoegdheid wordt afgeleid uit de bevoegdheid om een besluit te nemen. Voorwaarde is wel dat de aard van het besluit en de inhoud van de wettelijke regeling zich daartegen niet verzetten. Daar komt bij dat de bevoegdheid wordt beperkt door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5265, onder 14.1. In dit geval moet worden beoordeeld of de intrekking in overeenstemming is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en met het doel en de strekking van de Woo waarin de bevoegdheid tot het nemen van openbaarmakingsbesluiten is gegeven en genormeerd. De Woo heeft als uitgangspunt dat er een recht op toegang tot publieke informatie bestaat en dat de daarvoor in aanmerking komende informatie ook snel openbaar wordt gemaakt. Omdat de minister in dit geval de intrekkingsbesluiten heeft genomen omdat sprake zou zijn van een onjuist besluit, moet eerst worden nagegaan of daarvan sprake is. 8.4.    In dat verband heeft de minister aangevoerd dat de zienswijzeprocedure opnieuw moet worden gevoerd in verband met de zorgvuldigheid. Zij meent dat artikel 4:8 van de Awb niet is geschonden, maar dat het zorgvuldigheidsbeginsel vereist dat er meer gebeurt dan wat artikel 4:8 van de Awb bepaalt. FDF en anderen en de NMV betogen dat de besluiten op bezwaar in strijd zijn met wat er in artikel 4:8 van de Awb is bepaald en met het zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb. In de betogen van de minister, FDF en anderen en de NMV, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan te nemen dat de besluiten op bezwaar onjuist waren. Dat betekent dat de minister niet bevoegd was om de intrekkingsbesluiten te nemen. De Afdeling legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt. 8.4.1. Het uitgangspunt van de Woo is dat op een verzoek om informatie binnen vier weken wordt beslist. De Woo biedt de mogelijkheid dat die termijn eenmalig met twee weken wordt verdaagd. Als het bestuursorgaan toepassing geeft aan artikel 4:8 van de Awb, wordt de beslistermijn opgeschort. Artikel 4:8, eerste lid, van de Awb bepaalt dat als belanghebbenden die een beschikking niet hebben aangevraagd naar verwachting bedenkingen zullen hebben, het bestuursorgaan die belanghebbenden in de gelegenheid stelt zienswijzen naar voren te brengen. Dat is alleen nodig als a) de beschikking steunt op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen en b) die gegevens niet door de belanghebbende zelf zijn verstrekt. De wijze waarop een bestuursorgaan toepassing geeft aan artikel 4:8 van de Awb staat vrij. Het bestuursorgaan moet daarbij het uitgangspunt van de Woo in acht nemen dat er recht op toegang tot publieke informatie bestaat. Ook moet daarbij in aanmerking worden genomen dat die informatie tijdig en snel openbaar moet worden gemaakt. 8.4.2. Vaststaat dat veehouders het grootste gedeelte van de gegevens waarvan openbaarmaking is verzocht zelf hebben aangeleverd bij de minister. Ten aanzien van deze gegevens is niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 4:8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb voor het in de gelegenheid stellen tot het geven van een zienswijze. Wat betreft deze gegevens hoefde dan ook geen zienswijzen te worden gevraagd. Voor het gedeelte van de gegevens die de veehouders niet zelf hebben verstrekt aan de minister, heeft zij terecht toepassing gegeven artikel 4:8 van de Awb door middel van de aankondiging in de Staatscourant op 14 februari 2023 en het aanschrijven van enkele belangenorganisaties. Hierop heeft de minister ongeveer 3000 zienswijzen ontvangen. 8.4.3. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 4:8 en 4:9 van de Awb (Kamerstukken II, 1988/89, 21221, nr. 3, p. 97 en 101) volgt dat de wetgever heeft voorzien dat grote groepen belanghebbenden geraakt kunnen worden door een besluit: "Aan artikel 4.1.2.3 ligt de veronderstelling ten grondslag dat het bestuursorgaan kan overzien welke belanghebbenden over een voorgenomen beschikking geraadpleegd moeten worden in verband met bepaalde gegevens over feiten en belangen die hen betreffen. Alleen dan immers kan het bestuursorgaan hen in staat stellen hun zienswijze schriftelijk of mondeling naar voren te brengen. Daarbij kan het voorkomen dat het bestuur kiest voor een andere wijze van informeren dan via een individuele benadering." 8.4.4. De Afdeling is van oordeel dat de minister niet in strijd heeft gehandeld met artikel 4:8 van de Awb bij het voorbereiden van de openbaarmakingsbesluiten. Belanghebbenden zijn voldoende in de gelegenheid gesteld om een zienswijze te geven door middel van de algemene publicatie in de Staatscourant. Het is, zoals ook in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:8 van de Awb staat beschreven, niet steeds nodig dat belanghebbenden individueel per brief in de gelegenheid worden gesteld om een zienswijze te geven. Evenmin bepaalt artikel 4:8 van de Awb dat belanghebbenden altijd individueel moeten worden benaderd. Dat er 3000 zienswijzen zijn binnengekomen op de oproep van de minister in de Staatscourant bevestigt bovendien dat de minister op effectieve wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Awb, een wijze die bovendien recht doet aan het uitgangspunt dat publieke informatie tijdig en snel openbaar moet worden gemaakt. De zienswijzeprocedure is niet bedoeld om de inhoud van de opgevraagde gegevens op juistheid te kunnen controleren. Weliswaar volgt uit artikel 2.4, tweede lid, van de Woo dat een bestuursorgaan er zoveel mogelijk zorg voor draagt dat de informatie die het verstrekt actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is, maar dat betekent niet dat de zienswijzeprocedure moet worden gebruikt om eventuele fouten in beschikbare gegevens te herstellen. Uit artikel 2.4, vierde lid, van de Woo volgt immers dat een bestuursorgaan niet verantwoordelijk is voor de juistheid of volledigheid van door derden opgestelde informatie. Als onzeker is of de opgevraagde informatie (helemaal) juist en volledig is kan het bestuursorgaan bij de openbaar gemaakte documenten daarvan melding maken. Vergelijk daarvoor de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:489, overweging 9. Een dergelijke melding kan ook los van een zienswijze, bijvoorbeeld in een bezwaarprocedure of na feitelijke openbaarmaking van gegevens, worden gedaan. 8.4.5. Artikel 4:8 van de Awb bevat de uitwerking van het zorgvuldigheidsbeginsel, voor zover het gaat om het vragen van zienswijzen in dit geval. Dat betekent dat er geen ruimte is voor het oordeel dat die zienswijzeprocedure in strijd zou zijn met, zoals de minister betoogt, het (on)geschreven zorgvuldigheidsbeginsel, als aan artikel 4:8 van de Awb is voldaan. 8.4.6. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister de zienswijzeprocedure in overeenstemming met artikel 4:8 van de Awb en dus zorgvuldig doorlopen. Anders dan de minister heeft betoogd, waren de openbaarmakingsbesluiten op dit punt dus niet onjuist. Daarom was de minister niet bevoegd tot het intrekken van de besluiten op bezwaar. Zij heeft die besluiten dus ten onrechte ingetrokken.

Voor zover de Afdeling de hoger beroepen niet-ontvankelijk verklaart, betoogt zij dat zij als derde-belanghebbende moet kunnen deelnemen aan de procedures. 7.2. Daargelaten of de hoger beroepen van LTO tegen de andere twee uitspraken van de rechtbank ontvankelijk zouden zijn, gelet op het tijdstip waarop die zijn ingediend, is de Afdeling van oordeel dat LTO niet-ontvankelijk is in haar hoger beroepen, omdat zij verwijtbaar geen beroep heeft ingesteld bij de rechtbank tegen de besluiten op bezwaar van de minister. Evenmin kan LTO als derde-belanghebbende deelnemen in de hoger beroepen. De Afdeling licht dat hierna toe. 7.2.1. Artikel 6:13 van de Awb bepaalt dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. Op grond van artikel 6:24 van de Awb is dit artikel van overeenkomstige toepassing in hoger beroep. Dat betekent dat als de belanghebbende verweten kan worden geen beroep te hebben ingesteld, geen hoger beroep kan worden ingesteld. 7.2.2. De besluiten van de minister op het bezwaar van LTO strekken ertoe dat de gegevens die opgevraagd zijn met de Woo-verzoeken openbaar moeten worden gemaakt. Als LTO die openbaarmaking had willen voorkomen, zoals haar inzet is in de hoger beroepen, had zij eerst beroep moeten instellen bij de rechtbank. LTO heeft geen goede redenen gegeven waarom zij dat niet heeft gedaan. Dat er volgens haar redenen zijn waarom het voorkomen van openbaarmaking van de gevraagde gegevens in haar ogen dringender is geworden, is daarvoor niet toereikend. LTO heeft dan ook verwijtbaar geen beroep ingesteld tegen de besluiten op bezwaar, zodat zij niet alsnog hoger beroep kan instellen tegen de uitspraken van de rechtbank. De hoger beroepen van LTO zijn om die reden niet-ontvankelijk. 7.2.3. Omdat de hoger beroepen van LTO niet-ontvankelijk zijn als gevolg van het bepaalde in artikel 6:13 van de Awb, kan zij niet alsnog als derde-belanghebbende deelnemen aan de hoger beroepen. Artikel 8:26, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter tot de sluiting van het onderzoek ter zitting belanghebbenden in de gelegenheid kan stellen als partij aan het geding deel te nemen. Dit artikel laat niet toe dat een belanghebbende als partij kan worden toegelaten in hoger beroep die verwijtbaar geen beroep bij de rechtbank heeft ingesteld en die een parallel belang heeft met dat van de appellanten, zoals hier aan de orde is. De Afdeling stelt LTO dan ook niet in de gelegenheid om als derde-belanghebbende deel te nemen aan de gedingen. 7.3. Hierna zal de Afdeling de hogerberoepsgronden van de minister, FDF en anderen en de NMV beoordelen. Intrekkingsbevoegdheid minister 8. De minister betoogt dat zij de bevoegdheid heeft om de besluiten op bezwaar in te trekken. Die bevoegdheid kan volgens de minister worden afgeleid uit de bevoegdheid tot het nemen van de openbaarmakingsbesluiten. Volgens haar mocht zij gebruik maken van de bevoegdheid tot intrekking van de besluiten op bezwaar, omdat de zienswijzeprocedure niet zorgvuldig is doorlopen. Volgens de minister moet, gelet op de impact van de besluiten, elke veehouder afzonderlijk in de gelegenheid worden gesteld om een zienswijze te geven. Dat is nodig, onder meer om hen in de gelegenheid te stellen fouten en/of omissies in de data te benoemen. Dat is eerder niet gebeurd. Daardoor zijn de besluiten op bezwaar niet op de juiste wijze tot stand gekomen. Volgens de minister is een dergelijke handelwijze geen détournement de pouvoir, zoals bedoeld in artikel 3:3 van de Awb, maar een zorgvuldige manier om met de begrijpelijke zorgen van de veehouders om te gaan. De minister stelt uitdrukkelijk geen misbruik te hebben gemaakt van de bevoegdheid om de besluiten op bezwaar in te trekken. 8.1. FDF en anderen en de NMV betogen dat een nieuwe zienswijzeprocedure kan leiden tot een inhoudelijk ander oordeel over de openbaar te maken gegevens. 8.2. De journalisten betogen dat zij de beschikking moeten krijgen over de documenten. Volgens hen kan een nieuwe zienswijzeprocedure niet leiden tot een andere uitkomst, omdat sprake is van emissiegegevens. Bovendien is een zienswijzeprocedure in het geheel niet nodig, omdat niet aan de vereisten uit artikel 4:8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is voldaan. Het onvermijdelijke eindresultaat van de besluitvormingsprocedure is volgens de journalisten dat de minister de gevraagde gegevens openbaar moet maken. Zij wijzen daarbij op artikel 10 van het EVRM dat journalisten het recht geeft op snelle toegang tot de gevraagde gegevens. 8.3. De Awb bevat geen algemene regeling voor de intrekking van besluiten. In de Woo is ook geen regeling voor de intrekking van besluiten opgenomen. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat ook als een regeling over de intrekking van een besluit ontbreekt, het bestuursorgaan dat bevoegd is om een besluit te nemen, dat ook mag intrekken als dat besluit onjuist is. Deze bevoegdheid wordt afgeleid uit de bevoegdheid om een besluit te nemen. Voorwaarde is wel dat de aard van het besluit en de inhoud van de wettelijke regeling zich daartegen niet verzetten. Daar komt bij dat de bevoegdheid wordt beperkt door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5265, onder 14.1. In dit geval moet worden beoordeeld of de intrekking in overeenstemming is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en met het doel en de strekking van de Woo waarin de bevoegdheid tot het nemen van openbaarmakingsbesluiten is gegeven en genormeerd. De Woo heeft als uitgangspunt dat er een recht op toegang tot publieke informatie bestaat en dat de daarvoor in aanmerking komende informatie ook snel openbaar wordt gemaakt. Omdat de minister in dit geval de intrekkingsbesluiten heeft genomen omdat sprake zou zijn van een onjuist besluit, moet eerst worden nagegaan of daarvan sprake is. 8.4. In dat verband heeft de minister aangevoerd dat de zienswijzeprocedure opnieuw moet worden gevoerd in verband met de zorgvuldigheid. Zij meent dat artikel 4:8 van de Awb niet is geschonden, maar dat het zorgvuldigheidsbeginsel vereist dat er meer gebeurt dan wat artikel 4:8 van de Awb bepaalt. FDF en anderen en de NMV betogen dat de besluiten op bezwaar in strijd zijn met wat er in artikel 4:8 van de Awb is bepaald en met het zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb. In de betogen van de minister, FDF en anderen en de NMV, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan te nemen dat de besluiten op bezwaar onjuist waren. Dat betekent dat de minister niet bevoegd was om de intrekkingsbesluiten te nemen. De Afdeling legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt. 8.4.1. Het uitgangspunt van de Woo is dat op een verzoek om informatie binnen vier weken wordt beslist. De Woo biedt de mogelijkheid dat die termijn eenmalig met twee weken wordt verdaagd. Als het bestuursorgaan toepassing geeft aan artikel 4:8 van de Awb, wordt de beslistermijn opgeschort. Artikel 4:8, eerste lid, van de Awb bepaalt dat als belanghebbenden die een beschikking niet hebben aangevraagd naar verwachting bedenkingen zullen hebben, het bestuursorgaan die belanghebbenden in de gelegenheid stelt zienswijzen naar voren te brengen. Dat is alleen nodig als a) de beschikking steunt op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen en b) die gegevens niet door de belanghebbende zelf zijn verstrekt. De wijze waarop een bestuursorgaan toepassing geeft aan artikel 4:8 van de Awb staat vrij. Het bestuursorgaan moet daarbij het uitgangspunt van de Woo in acht nemen dat er recht op toegang tot publieke informatie bestaat. Ook moet daarbij in aanmerking worden genomen dat die informatie tijdig en snel openbaar moet worden gemaakt. 8.4.2. Vaststaat dat veehouders het grootste gedeelte van de gegevens waarvan openbaarmaking is verzocht zelf hebben aangeleverd bij de minister.

Dat op zichzelf betekent echter niet dat de minister in strijd heeft gehandeld met artikel 3:3 van de Awb of misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid tot intrekken van een besluit om de openbaarmaking te vertragen. Wanneer de bestuursrechter een besluit vernietigt, betekent dat niet zonder meer dat dit in strijd met artikel 3:3 van de Awb is genomen of dat een bestuursorgaan misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid tot het nemen van dat besluit. Daarvoor moeten objectieve aanknopingspunten bestaan. Het feit dat de minister heeft besloten tot de intrekking van de besluiten op bezwaar in afwijking van het advies van haar ambtenaren is daarvoor onvoldoende. Het feitelijke gevolg van de intrekkingsbesluiten en het opnieuw willen doen van de zienswijzeprocedure is dat dit vertraging in de openbaarmaking zou opleveren, terwijl ook de minister, zoals zij op zitting heeft gezegd, onvermijdelijk acht dat de gegevens openbaar moeten worden gemaakt. Dit betekent nog niet dat daarmee vaststaat dat het de minister om die vertraging te doen was en niet om de zorgen en belangen van de veehouders in het kader van de openbaarmaking, zoals zij betoogt. Dat de rechtbank oordeelt dat de grondslag voor dit handelen ontbrak is onvoldoende om tot die conclusie te kunnen komen. 8.5.    Gelet hierop heeft de rechtbank terecht de intrekkingsbesluiten vernietigd, zij het deels op onjuiste gronden, en is zij terecht toegekomen aan een oordeel over de beroepen tegen de besluiten op bezwaar. De Afdeling zal de uitspraken van de rechtbank op dit punt bevestigen, met verbetering van de gronden waarop die rusten. 8.6.    Het betoog slaagt niet. Emissiegegevens 9.       De journalisten en de minister hebben zich op het standpunt gesteld dat sprake is van emissiegegevens en dat die, ongeacht andere belangen die kunnen spelen, altijd openbaar moeten worden gemaakt. Een belangenafweging kan daarbij niet plaatsvinden. FDF en anderen en de NMV betogen dat geen sprake is van emissiegegevens. Daarbij verwijzen zij naar rechtspraak van Belgische en Duitse rechters en naar documenten van de Europese Commissie. Zij betogen dat volgens die buitenlandse rechters adresgegevens, staltypen en dieraantallen geen emissiegegevens zijn zoals bedoeld in het Unierecht, maar hooguit milieu-informatie, waarbij aan een belangenafweging wel kan worden toegekomen. Omdat Nederlandse rechtspraak daarvan afwijkt, moeten prejudiciële vragen worden gesteld, aldus FDF en anderen en de NMV. Ook uit de richtsnoeren voor de totstandbrenging van het Europees PRTR, die de Europese Commissie heeft opgesteld, volgt dat de naam van de inrichting en adresgegevens geen emissiegegevens zijn en dat de openbaarmaking hiervan geweigerd moet worden op grond van de AVG, zo betogen FDF en anderen en de NMV. 9.1.    Artikel 5.1, zevende lid, van de Woo bepaalt dat als sprake is van milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo niet van toepassing is. In deze leden zijn uitzonderingen op het uitgangspunt van openbaarmaking geregeld. Deze bepaling is een implementatie van de Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (hierna: de milieu-informatierichtlijn). 9.2.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1926, volgt uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) dat het begrip milieu-informatie een ruime betekenis heeft. Zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 26 juni 2003, Commissie/Frankrijk, ECLI:EU:C:2003:371, punt 44. Uit de arresten van het Hof van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890 en Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889, volgt dat onder de begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is. De begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" mogen niet restrictief worden uitgelegd. Het Hof heeft deze rechtspraak nogmaals bevestigd in het arrest van 20 maart 2025, Sumitomo, ECLI:EU:C:2025:195, punt 92. In punt 95 van dat arrest overweegt het Hof verder: "Informatie die geen betrekking heeft op de emissies van het betrokken product of de betrokken stof in het milieu, en gegevens over hypothetische emissies, dat wil zeggen emissies die niet daadwerkelijk of voorzienbaar plaatsvinden in omstandigheden die met normaal of realistisch gebruik overeenstemmen, zijn daarentegen uitgesloten." 9.3.    Ter zitting is duidelijk geworden dat de journalisten niet beogen dat nummers van de Kamer van Koophandel, telefoonnummers, namen en andere privégegevens, anders dan bedrijfsgegevens, openbaar worden gemaakt. Tegen de weigering van de openbaarmaking daarvan zijn zij ook niet opgekomen, zodat dit geen onderdeel meer is van het geschil. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb kennisgenomen van de door de minister overgelegde stukken, waarvan zij het voornemen heeft die te openbaren. Hieruit blijkt dat in de openbaar te maken documenten bedrijfsadresgegevens, staltypen en het aantal dieren per locatie zijn opgenomen. Dit zijn gegevens over de invloeden van emissies op het milieu, waarmee het publiek in staat kan worden gesteld te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door de minister juist is. De Afdeling heeft in de uitspraak van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:153, geoordeeld dat de plaats van de emissies informatie over emissies in het milieu is. Ook het Hof heeft in het arrest van 20 maart 2025, punt 91, onder verwijzing naar haar eerdere rechtspraak, bevestigd dat de plaats van de emissies een emissiegegeven is. Dit geldt ook voor het aantal dieren op een locatie, zogeheten diertelgegevens. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 5 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2871, zijn deze gegevens milieu-informatie die betrekking hebben op emissies in het milieu. De verwijzingen naar rechtspraak van de Belgische Raad van State (arrest van 25 januari 2024, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.576), de Vlaamse Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie van 11 maart 2025 (OVB/2025/033) en het Duitse Verwaltungsgericht Düsseldorf (uitspraak van 6 december 2017, ECLI:DE:VGD:2017:1206.29K2207.16.00) kunnen FDF en anderen en de NMV niet baten. De verwijzing naar het arrest van de Belgische Raad van State slaagt niet, omdat uit dat arrest, onder 29, blijkt dat ook zij van oordeel is dat de ligging van het bedrijf een essentieel gegeven is om de uitstoot te berekenen en dus als emissiegegeven moet worden aangemerkt. De verwijzing naar de Vlaamse Beroepsinstantie kan evenmin slagen, omdat uit de betreffende uitspraak blijkt dat het ging om nutriëntenemissierechten, die verhandelbaar zijn en die op basis van mestproductie bepalen hoeveel dieren in een bedrijf gehouden kunnen worden. Omdat dit volgens de Vlaamse Beroepsinstantie hypothetische emissies zijn, zijn dit geen emissiegegevens. De verwijzing naar de uitspraak van het Duitse Verwaltungsgericht Düsseldorf slaagt niet, alleen al omdat de hoogste Duitse bestuursrechter (het Bundesverwaltungsgericht) in de uitspraak van 26 april 2021, ECLI:DE:BVerwG:2021:260421U10C2.20.0, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van het Hof, zoals hiervoor weergegeven, heeft geoordeeld dat informatie, die het publiek in staat stelt te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies juist is, ook als een emissiegegevens moet worden aangemerkt.

Ten aanzien van deze gegevens is niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 4:8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb voor het in de gelegenheid stellen tot het geven van een zienswijze. Wat betreft deze gegevens hoefde dan ook geen zienswijzen te worden gevraagd. Voor het gedeelte van de gegevens die de veehouders niet zelf hebben verstrekt aan de minister, heeft zij terecht toepassing gegeven artikel 4:8 van de Awb door middel van de aankondiging in de Staatscourant op 14 februari 2023 en het aanschrijven van enkele belangenorganisaties. Hierop heeft de minister ongeveer 3000 zienswijzen ontvangen. 8.4.3. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 4:8 en 4:9 van de Awb (Kamerstukken II, 1988/89, 21221, nr. 3, p. 97 en 101) volgt dat de wetgever heeft voorzien dat grote groepen belanghebbenden geraakt kunnen worden door een besluit: "Aan artikel 4.1.2.3 ligt de veronderstelling ten grondslag dat het bestuursorgaan kan overzien welke belanghebbenden over een voorgenomen beschikking geraadpleegd moeten worden in verband met bepaalde gegevens over feiten en belangen die hen betreffen. Alleen dan immers kan het bestuursorgaan hen in staat stellen hun zienswijze schriftelijk of mondeling naar voren te brengen. Daarbij kan het voorkomen dat het bestuur kiest voor een andere wijze van informeren dan via een individuele benadering." 8.4.4. De Afdeling is van oordeel dat de minister niet in strijd heeft gehandeld met artikel 4:8 van de Awb bij het voorbereiden van de openbaarmakingsbesluiten. Belanghebbenden zijn voldoende in de gelegenheid gesteld om een zienswijze te geven door middel van de algemene publicatie in de Staatscourant. Het is, zoals ook in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:8 van de Awb staat beschreven, niet steeds nodig dat belanghebbenden individueel per brief in de gelegenheid worden gesteld om een zienswijze te geven. Evenmin bepaalt artikel 4:8 van de Awb dat belanghebbenden altijd individueel moeten worden benaderd. Dat er 3000 zienswijzen zijn binnengekomen op de oproep van de minister in de Staatscourant bevestigt bovendien dat de minister op effectieve wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Awb, een wijze die bovendien recht doet aan het uitgangspunt dat publieke informatie tijdig en snel openbaar moet worden gemaakt. De zienswijzeprocedure is niet bedoeld om de inhoud van de opgevraagde gegevens op juistheid te kunnen controleren. Weliswaar volgt uit artikel 2.4, tweede lid, van de Woo dat een bestuursorgaan er zoveel mogelijk zorg voor draagt dat de informatie die het verstrekt actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is, maar dat betekent niet dat de zienswijzeprocedure moet worden gebruikt om eventuele fouten in beschikbare gegevens te herstellen. Uit artikel 2.4, vierde lid, van de Woo volgt immers dat een bestuursorgaan niet verantwoordelijk is voor de juistheid of volledigheid van door derden opgestelde informatie. Als onzeker is of de opgevraagde informatie (helemaal) juist en volledig is kan het bestuursorgaan bij de openbaar gemaakte documenten daarvan melding maken. Vergelijk daarvoor de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:489, overweging 9. Een dergelijke melding kan ook los van een zienswijze, bijvoorbeeld in een bezwaarprocedure of na feitelijke openbaarmaking van gegevens, worden gedaan. 8.4.5. Artikel 4:8 van de Awb bevat de uitwerking van het zorgvuldigheidsbeginsel, voor zover het gaat om het vragen van zienswijzen in dit geval. Dat betekent dat er geen ruimte is voor het oordeel dat die zienswijzeprocedure in strijd zou zijn met, zoals de minister betoogt, het (on)geschreven zorgvuldigheidsbeginsel, als aan artikel 4:8 van de Awb is voldaan. 8.4.6. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister de zienswijzeprocedure in overeenstemming met artikel 4:8 van de Awb en dus zorgvuldig doorlopen. Anders dan de minister heeft betoogd, waren de openbaarmakingsbesluiten op dit punt dus niet onjuist. Daarom was de minister niet bevoegd tot het intrekken van de besluiten op bezwaar. Zij heeft die besluiten dus ten onrechte ingetrokken. Dat op zichzelf betekent echter niet dat de minister in strijd heeft gehandeld met artikel 3:3 van de Awb of misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid tot intrekken van een besluit om de openbaarmaking te vertragen. Wanneer de bestuursrechter een besluit vernietigt, betekent dat niet zonder meer dat dit in strijd met artikel 3:3 van de Awb is genomen of dat een bestuursorgaan misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid tot het nemen van dat besluit. Daarvoor moeten objectieve aanknopingspunten bestaan. Het feit dat de minister heeft besloten tot de intrekking van de besluiten op bezwaar in afwijking van het advies van haar ambtenaren is daarvoor onvoldoende. Het feitelijke gevolg van de intrekkingsbesluiten en het opnieuw willen doen van de zienswijzeprocedure is dat dit vertraging in de openbaarmaking zou opleveren, terwijl ook de minister, zoals zij op zitting heeft gezegd, onvermijdelijk acht dat de gegevens openbaar moeten worden gemaakt. Dit betekent nog niet dat daarmee vaststaat dat het de minister om die vertraging te doen was en niet om de zorgen en belangen van de veehouders in het kader van de openbaarmaking, zoals zij betoogt. Dat de rechtbank oordeelt dat de grondslag voor dit handelen ontbrak is onvoldoende om tot die conclusie te kunnen komen. 8.5. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht de intrekkingsbesluiten vernietigd, zij het deels op onjuiste gronden, en is zij terecht toegekomen aan een oordeel over de beroepen tegen de besluiten op bezwaar. De Afdeling zal de uitspraken van de rechtbank op dit punt bevestigen, met verbetering van de gronden waarop die rusten. 8.6. Het betoog slaagt niet. Emissiegegevens 9. De journalisten en de minister hebben zich op het standpunt gesteld dat sprake is van emissiegegevens en dat die, ongeacht andere belangen die kunnen spelen, altijd openbaar moeten worden gemaakt. Een belangenafweging kan daarbij niet plaatsvinden. FDF en anderen en de NMV betogen dat geen sprake is van emissiegegevens. Daarbij verwijzen zij naar rechtspraak van Belgische en Duitse rechters en naar documenten van de Europese Commissie. Zij betogen dat volgens die buitenlandse rechters adresgegevens, staltypen en dieraantallen geen emissiegegevens zijn zoals bedoeld in het Unierecht, maar hooguit milieu-informatie, waarbij aan een belangenafweging wel kan worden toegekomen. Omdat Nederlandse rechtspraak daarvan afwijkt, moeten prejudiciële vragen worden gesteld, aldus FDF en anderen en de NMV. Ook uit de richtsnoeren voor de totstandbrenging van het Europees PRTR, die de Europese Commissie heeft opgesteld, volgt dat de naam van de inrichting en adresgegevens geen emissiegegevens zijn en dat de openbaarmaking hiervan geweigerd moet worden op grond van de AVG, zo betogen FDF en anderen en de NMV. 9.1. Artikel 5.1, zevende lid, van de Woo bepaalt dat als sprake is van milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo niet van toepassing is. In deze leden zijn uitzonderingen op het uitgangspunt van openbaarmaking geregeld. Deze bepaling is een implementatie van de Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (hierna: de milieu-informatierichtlijn). 9.2. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1926, volgt uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) dat het begrip milieu-informatie een ruime betekenis heeft. Zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 26 juni 2003, Commissie/Frankrijk, ECLI:EU:C:2003:371, punt 44.

In een uitspraak van het Duitse Verwaltungsgericht Schleswig-Holsteinisches van 1 augustus 2022, ECLI:DE:VGSH:2022:0801.10A40.22.00, is vervolgens geoordeeld dat dieraantallen, grootvee eenheden en geuremissie als emissiegegevens moeten worden aangemerkt. Dat een bedrijfsadres gelijk is of kan zijn aan een woonadres, maakt niet dat het daarom geen emissiegegeven is. Het gaat immers niet om het woonadres maar om de emissielocatie. Wanneer veehouders op het bedrijfsadres wonen, heeft dat in die gevallen feitelijk tot gevolg dat met openbaarmaking van het bedrijfsadres ook het woonadres bekend wordt. Anders dan FDF en anderen en de NMV betogen, zijn de openbaar te maken gegevens, waaronder de bedrijfsadressen, dus wel emissiegegevens. 9.4.    Anders dan betoogd volgt uit de rechtspraak van de Belgische en Duitse rechters niet dat rechters van andere lidstaten een andere uitleg geven aan wat emissiegegevens zijn of dat daarover onduidelijkheid bestaat. Dat betekent ook dat de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat er geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. 9.5.    De passage in de richtsnoeren waarnaar is verwezen heeft betrekking op situaties waarin gegevens niet openbaar worden gemaakt omdat de weigeringsgrond van artikel 4, tweede lid, onder f, van de milieu-informatierichtlijn zich voordoet. Die weigeringsgrond kan echter niet worden ingeroepen bij emissiegegevens, zo is bepaald in artikel 4, tweede lid, derde volzin, van de milieu-informatierichtlijn. 9.6.    Het betoog slaagt niet. Strijdigheid artikel 5.1, zevende lid, van de Woo met hogere regelgeving 10.     FDF en anderen en de NMV betogen dat bij openbaarmaking van de gevraagde gegevens op grond van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo een schending van artikel 8 van het EVRM dreigt. Volgens hen moet in het geval van openbaarmaking van persoonsgegevens steeds een belangenafweging plaatsvinden. Artikel 5.1, zevende lid, van de Woo biedt die mogelijkheid, ten onrechte, niet, waardoor deze bepaling in strijd is met artikel 8 van het EVRM. Daarnaast is deze bepaling volgens hen in strijd met artikel 4, vierde lid, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: Verdrag van Aarhus). Volgens FDF en anderen en de NMV moet artikel 5.1, zevende lid, van de Woo daarom onverbindend worden verklaard. Uit het Verdrag van Aarhus volgt volgens FDF en anderen en de NMV dat de openbaarmaking van milieu-informatie achterwege kan blijven, voor zover die informatie betrekking heeft op emissies in het milieu en die verstrekking nadelige invloed heeft op de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens van een natuurlijk persoon die niet instemt met de openbaarmaking van die informatie. Ook kan openbaarmaking achterwege blijven als sprake is van een nadelige invloed op de openbare veiligheid. Tot slot betogen FDF en anderen en de NMV dat artikel 5.1, zevende lid, van de Woo in strijd is met artikel 10 van Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (hierna: de AVG). Omdat PAS-melders nu geen vergunning hebben, begaan zij eigenlijk strafbare feiten. Artikel 10 van de AVG bepaalt in dat geval dat persoonsgegevens over strafbare feiten niet verstrekt mogen worden, aldus FDF en anderen en de NMV. 10.1.  De Afdeling is van oordeel dat artikel 5.1, zevende lid, van de Woo niet in strijd is met het Verdrag van Aarhus, de milieu-informatierichtlijn en de AVG. Ook is het gegeven dat artikel 5.1, zevende lid, van de Woo geen belangenafweging toestaat, niet in strijd met artikel 8 van het EVRM. Zij licht dat hierna toe. 10.1.1.         Artikel 4, vierde lid, aanhef en onder b en f, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd als de bekendmaking nadelige invloed zou hebben op de openbare veiligheid of de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens. Artikel 4, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus bepaalt eveneens dat de gronden voor weigering restrictief moeten worden uitgelegd, met inachtneming van het met de bekendmaking gediende openbare belang. Ook moet in aanmerking worden genomen of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu. Artikel 3, vijfde lid, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat een verdragspartij maatregelen kan instellen die voorzien in een ruimere toegang tot informatie. Het Verdrag van Arhus verplicht dus niet tot het hanteren van deze uitzonderingsgronden. 10.1.2.         Met de milieu-informatierichtlijn is het Verdrag van Aarhus geïmplementeerd in het Unierecht. De Unierechtelijke wetgever heeft in artikel 4, tweede lid, van de milieu-informatierichtlijn bepaald dat de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens niet als grondslag kan dienen om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd als het betrekking heeft op informatie op emissies in het milieu. Het Hof heeft in het arrest van 7 maart 2024, Roheline Kogukond e.a., ECLI:EU:C:2024:211, punt 34, daarover overwogen dat de uitzonderingen op het recht van toegang restrictief moeten worden uitgelegd, waarbij het algemene belang dat met openbaarmaking is gediend in elk afzonderlijk geval moet worden afgewogen tegen het specifieke belang dat met de weigering om de informatie is gediend. Dat geldt echter niet voor emissiegegevens, zoals is bepaald in artikel 4, tweede lid, derde volzin, van de milieu-informatierichtlijn. Dat artikel 4, vierde lid, aanhef en onder b, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd als bekendmaking een nadelige invloed heeft op de openbare veiligheid, laat onverlet dat de Uniewetgever ervoor heeft gekozen dat lidstaten vrij staan om te bepalen of dit belang een rol kan spelen bij de bekendmaking van milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. De Nederlandse wetgever heeft er in de Woo voor gekozen om milieu-informatie die betrekking heeft op emissies altijd openbaar te maken. Dat is niet in strijd met de milieu-informatierichtlijn en het Verdrag van Aarhus, gelet op wat er in artikel 3, vijfde lid, van dat Verdrag is bepaald. De Afdeling ziet daarom geen reden om te twijfelen aan de juiste omzetting van de milieu-informatierichtlijn in artikel 5.1, zevende lid, van de Woo. 10.1.3.         De Afdeling is verder van oordeel dat artikel 5.1, zevende lid, van de Woo ook niet in strijd is met artikel 10 van de AVG. Artikel 86 van de AVG bepaalt immers dat persoonsgegevens in officiële documenten die voor de uitvoering van een taak van algemeen belang in het bezit zijn van een overheidsinstantie, door de instantie bekend mogen worden gemaakt in overeenstemming met het Unierecht of het lidstatelijke recht dat op de overheidsinstantie van toepassing is. Zoals hiervoor is geoordeeld, is artikel 5.1, zevende lid, van de Woo een correcte implementatie van de milieu-informatierichtlijn. Openbaarmaking van informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu is dus niet in strijd met de AVG. Daargelaten of sprake is van strafrechtelijke gegevens, zoals de NMV heeft betoogd, kunnen ook deze gegevens openbaar worden gemaakt als het ook emissiegegevens zijn. 10.1.4.         Tot slot is de Afdeling van oordeel dat geen schending dreigt van artikel 8 van het EVRM. Zoals uit het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 6 november 2017, Garib tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2017:1106JUD004349409, par. 136 en verder, volgt, hebben lidstaten een grote vrijheid ("margin of appreciation") om te bepalen hoe de wetgeving er op nationaal niveau uitziet.

Uit de arresten van het Hof van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890 en Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889, volgt dat onder de begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is. De begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" mogen niet restrictief worden uitgelegd. Het Hof heeft deze rechtspraak nogmaals bevestigd in het arrest van 20 maart 2025, Sumitomo, ECLI:EU:C:2025:195, punt 92. In punt 95 van dat arrest overweegt het Hof verder: "Informatie die geen betrekking heeft op de emissies van het betrokken product of de betrokken stof in het milieu, en gegevens over hypothetische emissies, dat wil zeggen emissies die niet daadwerkelijk of voorzienbaar plaatsvinden in omstandigheden die met normaal of realistisch gebruik overeenstemmen, zijn daarentegen uitgesloten." 9.3. Ter zitting is duidelijk geworden dat de journalisten niet beogen dat nummers van de Kamer van Koophandel, telefoonnummers, namen en andere privégegevens, anders dan bedrijfsgegevens, openbaar worden gemaakt. Tegen de weigering van de openbaarmaking daarvan zijn zij ook niet opgekomen, zodat dit geen onderdeel meer is van het geschil. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb kennisgenomen van de door de minister overgelegde stukken, waarvan zij het voornemen heeft die te openbaren. Hieruit blijkt dat in de openbaar te maken documenten bedrijfsadresgegevens, staltypen en het aantal dieren per locatie zijn opgenomen. Dit zijn gegevens over de invloeden van emissies op het milieu, waarmee het publiek in staat kan worden gesteld te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door de minister juist is. De Afdeling heeft in de uitspraak van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:153, geoordeeld dat de plaats van de emissies informatie over emissies in het milieu is. Ook het Hof heeft in het arrest van 20 maart 2025, punt 91, onder verwijzing naar haar eerdere rechtspraak, bevestigd dat de plaats van de emissies een emissiegegeven is. Dit geldt ook voor het aantal dieren op een locatie, zogeheten diertelgegevens. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 5 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2871, zijn deze gegevens milieu-informatie die betrekking hebben op emissies in het milieu. De verwijzingen naar rechtspraak van de Belgische Raad van State (arrest van 25 januari 2024, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.576), de Vlaamse Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie van 11 maart 2025 (OVB/2025/033) en het Duitse Verwaltungsgericht Düsseldorf (uitspraak van 6 december 2017, ECLI:DE:VGD:2017:1206.29K2207.16.00) kunnen FDF en anderen en de NMV niet baten. De verwijzing naar het arrest van de Belgische Raad van State slaagt niet, omdat uit dat arrest, onder 29, blijkt dat ook zij van oordeel is dat de ligging van het bedrijf een essentieel gegeven is om de uitstoot te berekenen en dus als emissiegegeven moet worden aangemerkt. De verwijzing naar de Vlaamse Beroepsinstantie kan evenmin slagen, omdat uit de betreffende uitspraak blijkt dat het ging om nutriëntenemissierechten, die verhandelbaar zijn en die op basis van mestproductie bepalen hoeveel dieren in een bedrijf gehouden kunnen worden. Omdat dit volgens de Vlaamse Beroepsinstantie hypothetische emissies zijn, zijn dit geen emissiegegevens. De verwijzing naar de uitspraak van het Duitse Verwaltungsgericht Düsseldorf slaagt niet, alleen al omdat de hoogste Duitse bestuursrechter (het Bundesverwaltungsgericht) in de uitspraak van 26 april 2021, ECLI:DE:BVerwG:2021:260421U10C2.20.0, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van het Hof, zoals hiervoor weergegeven, heeft geoordeeld dat informatie, die het publiek in staat stelt te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies juist is, ook als een emissiegegevens moet worden aangemerkt. In een uitspraak van het Duitse Verwaltungsgericht Schleswig-Holsteinisches van 1 augustus 2022, ECLI:DE:VGSH:2022:0801.10A40.22.00, is vervolgens geoordeeld dat dieraantallen, grootvee eenheden en geuremissie als emissiegegevens moeten worden aangemerkt. Dat een bedrijfsadres gelijk is of kan zijn aan een woonadres, maakt niet dat het daarom geen emissiegegeven is. Het gaat immers niet om het woonadres maar om de emissielocatie. Wanneer veehouders op het bedrijfsadres wonen, heeft dat in die gevallen feitelijk tot gevolg dat met openbaarmaking van het bedrijfsadres ook het woonadres bekend wordt. Anders dan FDF en anderen en de NMV betogen, zijn de openbaar te maken gegevens, waaronder de bedrijfsadressen, dus wel emissiegegevens. 9.4. Anders dan betoogd volgt uit de rechtspraak van de Belgische en Duitse rechters niet dat rechters van andere lidstaten een andere uitleg geven aan wat emissiegegevens zijn of dat daarover onduidelijkheid bestaat. Dat betekent ook dat de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat er geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. 9.5. De passage in de richtsnoeren waarnaar is verwezen heeft betrekking op situaties waarin gegevens niet openbaar worden gemaakt omdat de weigeringsgrond van artikel 4, tweede lid, onder f, van de milieu-informatierichtlijn zich voordoet. Die weigeringsgrond kan echter niet worden ingeroepen bij emissiegegevens, zo is bepaald in artikel 4, tweede lid, derde volzin, van de milieu-informatierichtlijn. 9.6. Het betoog slaagt niet. Strijdigheid artikel 5.1, zevende lid, van de Woo met hogere regelgeving 10. FDF en anderen en de NMV betogen dat bij openbaarmaking van de gevraagde gegevens op grond van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo een schending van artikel 8 van het EVRM dreigt. Volgens hen moet in het geval van openbaarmaking van persoonsgegevens steeds een belangenafweging plaatsvinden. Artikel 5.1, zevende lid, van de Woo biedt die mogelijkheid, ten onrechte, niet, waardoor deze bepaling in strijd is met artikel 8 van het EVRM. Daarnaast is deze bepaling volgens hen in strijd met artikel 4, vierde lid, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: Verdrag van Aarhus). Volgens FDF en anderen en de NMV moet artikel 5.1, zevende lid, van de Woo daarom onverbindend worden verklaard. Uit het Verdrag van Aarhus volgt volgens FDF en anderen en de NMV dat de openbaarmaking van milieu-informatie achterwege kan blijven, voor zover die informatie betrekking heeft op emissies in het milieu en die verstrekking nadelige invloed heeft op de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens van een natuurlijk persoon die niet instemt met de openbaarmaking van die informatie. Ook kan openbaarmaking achterwege blijven als sprake is van een nadelige invloed op de openbare veiligheid. Tot slot betogen FDF en anderen en de NMV dat artikel 5.1, zevende lid, van de Woo in strijd is met artikel 10 van Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (hierna: de AVG). Omdat PAS-melders nu geen vergunning hebben, begaan zij eigenlijk strafbare feiten. Artikel 10 van de AVG bepaalt in dat geval dat persoonsgegevens over strafbare feiten niet verstrekt mogen worden, aldus FDF en anderen en de NMV. 10.1. De Afdeling is van oordeel dat artikel 5.1, zevende lid, van de Woo niet in strijd is met het Verdrag van Aarhus, de milieu-informatierichtlijn en de AVG.

Ook is het gegeven dat artikel 5.1, zevende lid, van de Woo geen belangenafweging toestaat, niet in strijd met artikel 8 van het EVRM. Zij licht dat hierna toe. 10.1.1. Artikel 4, vierde lid, aanhef en onder b en f, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd als de bekendmaking nadelige invloed zou hebben op de openbare veiligheid of de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens. Artikel 4, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus bepaalt eveneens dat de gronden voor weigering restrictief moeten worden uitgelegd, met inachtneming van het met de bekendmaking gediende openbare belang. Ook moet in aanmerking worden genomen of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu. Artikel 3, vijfde lid, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat een verdragspartij maatregelen kan instellen die voorzien in een ruimere toegang tot informatie. Het Verdrag van Arhus verplicht dus niet tot het hanteren van deze uitzonderingsgronden. 10.1.2. Met de milieu-informatierichtlijn is het Verdrag van Aarhus geïmplementeerd in het Unierecht. De Unierechtelijke wetgever heeft in artikel 4, tweede lid, van de milieu-informatierichtlijn bepaald dat de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens niet als grondslag kan dienen om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd als het betrekking heeft op informatie op emissies in het milieu. Het Hof heeft in het arrest van 7 maart 2024, Roheline Kogukond e.a., ECLI:EU:C:2024:211, punt 34, daarover overwogen dat de uitzonderingen op het recht van toegang restrictief moeten worden uitgelegd, waarbij het algemene belang dat met openbaarmaking is gediend in elk afzonderlijk geval moet worden afgewogen tegen het specifieke belang dat met de weigering om de informatie is gediend. Dat geldt echter niet voor emissiegegevens, zoals is bepaald in artikel 4, tweede lid, derde volzin, van de milieu-informatierichtlijn. Dat artikel 4, vierde lid, aanhef en onder b, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd als bekendmaking een nadelige invloed heeft op de openbare veiligheid, laat onverlet dat de Uniewetgever ervoor heeft gekozen dat lidstaten vrij staan om te bepalen of dit belang een rol kan spelen bij de bekendmaking van milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. De Nederlandse wetgever heeft er in de Woo voor gekozen om milieu-informatie die betrekking heeft op emissies altijd openbaar te maken. Dat is niet in strijd met de milieu-informatierichtlijn en het Verdrag van Aarhus, gelet op wat er in artikel 3, vijfde lid, van dat Verdrag is bepaald. De Afdeling ziet daarom geen reden om te twijfelen aan de juiste omzetting van de milieu-informatierichtlijn in artikel 5.1, zevende lid, van de Woo. 10.1.3. De Afdeling is verder van oordeel dat artikel 5.1, zevende lid, van de Woo ook niet in strijd is met artikel 10 van de AVG. Artikel 86 van de AVG bepaalt immers dat persoonsgegevens in officiële documenten die voor de uitvoering van een taak van algemeen belang in het bezit zijn van een overheidsinstantie, door de instantie bekend mogen worden gemaakt in overeenstemming met het Unierecht of het lidstatelijke recht dat op de overheidsinstantie van toepassing is. Zoals hiervoor is geoordeeld, is artikel 5.1, zevende lid, van de Woo een correcte implementatie van de milieu-informatierichtlijn. Openbaarmaking van informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu is dus niet in strijd met de AVG. Daargelaten of sprake is van strafrechtelijke gegevens, zoals de NMV heeft betoogd, kunnen ook deze gegevens openbaar worden gemaakt als het ook emissiegegevens zijn. 10.1.4. Tot slot is de Afdeling van oordeel dat geen schending dreigt van artikel 8 van het EVRM. Zoals uit het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 6 november 2017, Garib tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2017:1106JUD004349409, par. 136 en verder, volgt, hebben lidstaten een grote vrijheid ("margin of appreciation") om te bepalen hoe de wetgeving er op nationaal niveau uitziet. Dat betekent dat het enkele feit dat artikel 5.1, zevende lid, van de Woo geen belangenafweging toestaat, niet maakt dat het artikellid een inbreuk is op artikel 8 van het EVRM. 10.2. Het betoog slaagt niet. Conclusie over de hoger beroepen 11. Op grond van wat de Afdeling hiervoor heeft geoordeeld, verklaart zij de hoger beroepen van LTO Nederland niet-ontvankelijk. De hoger beroepen van de minister, FDF en anderen en de NMV zijn ongegrond. Dat betekent dat de aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop die rusten. De Afdeling zal bepalen dat van de minister een griffierecht van € 579,00 per hoger beroep wordt geheven (in totaal € 1.737,00). 11.1. Verder zal de Afdeling bepalen dat de minister binnen twee weken na dagtekening van deze uitspraak de gevraagde documenten openbaar moet maken. Dat is een kortere termijn dan de drie tot acht weken waarom de minister op de zitting bij de Afdeling heeft verzocht. Het verzoek van de minister wijst de Afdeling dan ook af. De journalisten hebben verzocht om, gelet op het handelen van de minister, haar een dwangsom op te leggen voor elke dag dat zij niet tot openbaarmaking van de gevraagde gegevens overgaat als bedoeld in artikel 8:72, zesde lid, van de Awb. De Afdeling ziet op dit moment onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat de minister geen gevolg zal geven aan deze uitspraak. Desgevraagd heeft de minister ter zitting verklaard dat, mocht de Afdeling oordelen dat zij minder dan de gevraagde drie tot acht weken zou krijgen, zij gevolg zal geven aan de uitspraak van de Afdeling. De Afdeling heeft geen redenen om te twijfelen aan die in rechte gedane uitspraak van de minister. Het verzoek van de journalisten is gegrond op hun standpunt en het oordeel van de rechtbank dat de minister enkel uit is op vertraging. De Afdeling verwijst daarvoor naar wat zij onder 8.4.6 heeft overwogen. Daarom legt de Afdeling de minister geen dwangsom op. 12. De minister moet de proceskosten vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart de hoger beroepen van LTO Nederland niet-ontvankelijk; II. bevestigt de aangevallen uitspraken; III. bepaalt dat de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur binnen twee weken de documenten waarvan bij de besluiten van 12 februari 2024, 14 februari 2024 15 februari 2024 en 14 maart 2024 besloten is tot openbaarmaking, feitelijk openbaar maakt; IV. veroordeelt de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur tot vergoeding van Vereniging Farmers Defence Force in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; V. bepaalt dat van de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur een griffierecht van € 579,00 per hoger beroep (totaal: € 1.737,00) wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier. w.g. Den Ouden voorzitter w.g. Renkema griffier Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025 1071 BIJLAGE EVRM Artikel 8 1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Artikel 10 1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.

Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen. 2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen. Verdrag van Aarhus Artikel 3 1. Elke Partij neemt de noodzakelijke wet- en regelgevende en andere maatregelen, met inbegrip van maatregelen om verenigbaarheid te bewerkstelligen tussen de bepalingen ter uitvoering van de bepalingen in dit Verdrag betreffende informatie, inspraak en toegang tot de rechter, alsmede passende handhavingsmaatregelen, voor het instellen en in standhouden van een duidelijk, transparant en samenhangend kader voor het uitvoeren van de bepalingen van dit Verdrag. […] 5. De bepalingen van dit Verdrag laten onverlet het recht van een Partij maatregelen te handhaven of in te stellen die voorzien in een ruimere toegang tot informatie, uitgebreidere inspraak in besluitvorming en ruimere toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden dan vereist door dit Verdrag. […] Artikel 4 […] 4. Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op: […] b. internationale betrekkingen, nationale defensie of openbare veiligheid; […] f. de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens en/of -dossiers met betrekking tot een natuurlijk persoon wanneer die persoon niet heeft ingestemd met bekendmaking van de informatie aan het publiek, wanneer in deze vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal recht; […] De bovengenoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang en in aanmerking nemend of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu. […] Milieu-informatierichtlijn Artikel 4 […] 2. De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan een van de volgende punten: […] b) internationale betrekkingen, openbare veiligheid of nationale defensie; […] f) de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens en/of -dossiers met betrekking tot een natuurlijk persoon wanneer die persoon niet heeft ingestemd met bekendmaking van de informatie aan het publiek, wanneer in deze vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal of Gemeenschapsrecht; […] De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten kunnen het bepaalde in lid 2, onder a), d), f), g) en h), niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu. […] AVG Artikel 10 Persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten of daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen mogen op grond van artikel 6, lid 1, alleen worden verwerkt onder toezicht van de overheid of indien de verwerking is toegestaan bij Unierechtelijke of lidstaatrechtelijke bepalingen die passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen bieden. Omvattende registers van strafrechtelijke veroordelingen mogen alleen worden bijgehouden onder toezicht van de overheid. Artikel 86 Persoonsgegevens in officiële documenten die voor de uitvoering van een taak van algemeen belang in het bezit zijn van een overheidsinstantie, een overheidsorgaan of een particulier orgaan, mogen door de instantie of het orgaan in kwestie worden bekendgemaakt in overeenstemming met het Unierecht of het lidstatelijke recht dat op de overheidsinstantie of het orgaan van toepassing is, teneinde het recht van toegang van het publiek tot officiële documenten in overeenstemming te brengen met het recht op bescherming van persoonsgegevens uit hoofde van deze verordening. Awb Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 3:3 Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Artikel 4:8 1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien: a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. […] Artikel 6:13 Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. Artikel 6:24 Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld. Artikel 8:26 1. De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen. […] Woo Artikel 1.1 Eenieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen. Artikel 2.4 […] 2. Een bestuursorgaan draagt er zoveel mogelijk zorg voor dat de informatie die het overeenkomstig deze wet verstrekt, actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is. […] 4. Een bestuursorgaan is niet verantwoordelijk voor de juistheid of de volledigheid van door derden opgestelde informatie. 5. Indien het bestuursorgaan kennis draagt van de onjuistheid of onvolledigheid van de verstrekte informatie, doet het hiervan mededeling. […] Artikel 4.4 1. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen. 2. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste twee weken verdagen, indien de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie een verlenging rechtvaardigt. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker. 3. Onverminderd artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop het bestuursorgaan de verzoeker meedeelt dat toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht, tot en met de dag waarop door de belanghebbende of belanghebbenden een zienswijze naar voren is gebracht of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. […] 5. Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken, wordt de informatie verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende bezwaar daartegen heeft, in welk geval de informatie wordt verstrekt twee weken nadat de beslissing is bekendgemaakt. Indien wordt verzocht om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht, wordt de openbaarmaking opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan of het verzoek is ingetrokken. 6.