ECLI:NL:RVS:2025:3820

202101981/1/R4. Datum uitspraak: 13 augustus 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: het college van burgemeester en wethouders van Ermelo, appellant, tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 10 februari 2021 in zaak nr. 20/6669 en 20/6654 in het geding tussen: [wederpartij A] en [wederpartij B], beiden wonend in Ermelo, en het college.

Bij besluit van 2 juli 2020 heeft het college [wederpartij A] en [wederpartij B] onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder b, en artikel 2.1 eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden. Volgens dit besluit kunnen [wederpartij A] en [wederpartij B] aan de last voldoen door de oude woning en het oude bijgebouw op een perceel aan [locatie] (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden. Bij besluit van 19 november 2020 heeft het college het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 10 februari 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 november 2020 vernietigd, het besluit van 2 juli 2020 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 19 november 2020. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend. Het college heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 juli 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.A. Oosterveer, advocaat in Apeldoorn, mr. M. Huisman en mr. I.E. Duuren, en [wederpartij A], bijgestaan door mr. E.M. Oskam, advocaat in Utrecht, zijn verschenen.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluit van 2 juli 2020 heeft het college aan [wederpartij A] en [wederpartij B] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Inleiding 2.       [wederpartij A] en [wederpartij B] zijn eigenaar van het perceel. Zij hebben een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een nieuwe woning met bijgebouw (hierna: de nieuwe woning) op het perceel. Bij besluit van 21 juni 2018 heeft het college hiervoor een omgevingsvergunning verleend. Op het perceel stond op dat moment al een andere woning met bijgebouw (hierna: de oude woning). Tijdens een controle op 24 februari 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente vastgesteld dat zowel de oude als de nieuwe woning op het perceel stonden. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de oude woning gesloopt had moeten worden op grond van de omgevingsvergunning voor de nieuwe woning. Door de oude woning niet te slopen, hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] volgens het college in strijd gehandeld met artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo. Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat het op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Agrarische Enclave en Speuld" niet is toegestaan om op het perceel twee woningen te bewonen. Daarom hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] volgens het college ook in strijd gehandeld met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft [wederpartij A] en [wederpartij B] een last onder dwangsom opgelegd om deze overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. De rechtbank heeft geoordeeld dat er in de omgevingsvergunning voor de nieuwe woning geen verplichting tot sloop van de oude woning zit. Volgens de rechtbank mocht het college daarom geen last opleggen om de oude woning te laten slopen. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat het inderdaad in strijd is met het bestemmingsplan dat twee woningen op het perceel worden bewoond. Maar volgens de rechtbank mag dat in dit geval toch, omdat voor de oude en de nieuwe woning een vergunning is verleend en in de omgevingsvergunning voor de nieuwe woning staat dat er geen strijd is met het bestemmingsplan. Daarom heeft de rechtbank geoordeeld dat het college ten onrechte handhavend heeft optreden tegen de bewoning van twee woningen op het perceel. Procesbelang en misbruik van bevoegdheid 3.       Op de zitting hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] zich op het standpunt gesteld dat het college geen belang meer heeft bij een beoordeling van het hoger beroep en misbruik maakt van zijn bevoegdheid door het hoger beroep te handhaven. 4.       Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank waarbij zijn handhavingsbesluit van 2 juli 2020 is herroepen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college geen belang meer heeft bij zijn hoger beroep. De omstandigheid dat partijen proberen er onderling uit te komen, daarvoor een overeenkomst is gesloten en er op dit moment een procedure loopt over een nieuwe omgevingsvergunning waarmee de aanwezigheid en het gebruik van twee woningen op het perceel mogelijk worden gemaakt, is daarvoor onvoldoende, alleen al omdat de aangevraagde omgevingsvergunning nog niet is verleend. Ook ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college misbruik maakt van zijn bevoegdheid door het hoger beroep te handhaven. De Afdeling zal daarom hierna het hoger beroep van het college inhoudelijk beoordelen. Moest de oude woning worden gesloopt? 5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er in de omgevingsvergunning voor de nieuwe woning geen verplichting tot sloop van de oude woning zit. Het college wijst erop dat in het aanvraagformulier voor de nieuwe woning staat dat de bebouwde oppervlakte van het terrein vóór uitvoering van de bouwwerkzaamheden 0 m2 bedraagt, en dat op de bij de aanvraag behorende bouwtekening voor de nieuwe situatie geen andere bouwwerken zijn opgenomen dan de nieuwe woning. Omdat het aanvraagformulier en de bouwtekening deel uitmaken van de verleende omgevingsvergunning en in de omgevingsvergunning een voorwaarde is opgenomen dat een sloopmelding moet worden ingediend voor het slopen van de bestaande bouwwerken, zit er volgens het college wel een sloopverplichting in de omgevingsvergunning voor de nieuwe woning. 5.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk" Artikel 2.3, aanhef en onder b, luidt: "Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i;" 5.2.    In de vergunde aanvraag voor de nieuwe woning en de daarbij behorende stukken staat niet dat de oude woning gesloopt zal worden. In het aanvraagformulier staat wel dat de bebouwde oppervlakte van het terrein vóór uitvoering van de bouwwerkzaamheden 0 m2 bedraagt en op een bij de aanvraag behorende tekening van de nieuwe situatie is de oude woning niet opgenomen. De Afdeling kan zich voorstellen dat het college er hierdoor van uitging dat de oude woning gesloopt zou worden. Maar de rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat dit onvoldoende is om aan te nemen dat de sloop van de oude woning onderdeel uitmaakt van de aanvraag voor de nieuwe woning. In zoverre maakt de sloop van de oude woning ook geen onderdeel uit van de omgevingsvergunning voor de nieuw woning. Daarnaast is in de omgevingsvergunning voor de nieuwe woning ook geen voorschrift opgenomen tot sloop van de oude woning. Het voorschrift in die vergunning dat er een sloopmelding moet worden ingediend voor het slopen van de bestaande bouwwerken houdt niet een plicht tot sloop van de oude woning in. Ook in onderlinge samenhang bezien heeft de rechtbank in de door het college aangevoerde omstandigheden terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de oude woning gesloopt had moeten worden op grond van de omgevingsvergunning voor de nieuwe woning. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college niet bevoegd was om een last op te leggen om de oude woning te laten slopen. Het betoog slaagt niet. Mag een tweede woning worden bewoond? 6.       Het college betoogt dat de rechtbank niet had kunnen oordelen dat het college ten onrechte handhavend heeft opgetreden tegen het in strijd met het bestemmingsplan bewonen van twee woningen op het perceel. Volgens het college doet de omgevingsvergunning voor het bouwen van de nieuwe woning er niet aan af dat het op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan om twee woningen te bewonen, zodat het daartegen handhavend mocht optreden. 6.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]". 6.2.    De rechtbank heeft overwogen dat het in strijd is met het bestemmingsplan om twee woningen op het perceel te bewonen. Dat oordeel is in hoger beroep niet bestreden en is ook juist.

11.     Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college niet bevoegd was om een last op te leggen om de oude woning te laten slopen. Maar de rechtbank heeft niet kunnen oordelen dat het college ten onrechte handhavend heeft opgetreden tegen het in strijd met het bestemmingsplan bewonen van twee woningen op het perceel. Het college is bevoegd om handhavend op te treden tegen het bewonen van twee woningen op het perceel, maar heeft in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet deugdelijk gemotiveerd waarom handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is. Dit betekent dat de rechtbank terecht het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] gegrond heeft verklaard en het besluit op bezwaar van 19 november 2020 heeft vernietigd. Maar de rechtbank heeft ten onrechte het besluit van 2 juli 2020 in zijn geheel herroepen. De rechtbank had dat besluit niet mogen herroepen voor zover daarin wordt gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. 12.     Het hoger beroep van het college is daarom gegrond. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover daarbij het besluit van 2 juli 2020 is herroepen voor zover dat gaat over de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, en voor zover de rechtbank de uitspraak in zoverre in de plaats heeft laten treden van het vernietigde besluit op bezwaar. De aangevallen uitspraak wordt voor het overige bevestigd. 13.     Dit betekent dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij A] en [wederpartij B] moeten nemen voor zover het gaat over de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Daarbij zal het college de dan geldende feiten en omstandigheden moeten betrekken. Dit betekent dat het college ook rekening zal moeten houden met het feit dat er inmiddels een ontwerpvergunning ter inzage is gelegd waarmee onder voorwaarden medewerking wordt verleend aan het bewonen van twee woningen op het perceel. 14.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. 15.     De Afdeling ziet daarnaast aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb het besluit van 2 juli 2020 voor zover dat niet is herroepen te schorsen tot zes weken na de dag van bekendmaking van het nieuw te nemen besluit op bezwaar. 16.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 10 februari 2021 in zaak nr. 20/6669 en 20/6654 voor zover daarbij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ermelo van 2 juli 2020 is herroepen voor zover dat gaat over de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, en voor zover de rechtbank de uitspraak in zoverre in de plaats heeft laten treden van het vernietigde besluit op bezwaar; III.      bevestigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland voor het overige; IV.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; V.      schorst het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ermelo van 2 juli 2020 voor zover dat niet is herroepen tot zes weken na bekendmaking van het te nemen nieuwe besluit op bezwaar. Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier. w.g. Kaajan lid van de enkelvoudige kamer w.g. Van Roessel griffier Uitgesproken in het openbaar op 13 augustus 2025 457

202101981/1/R4. Datum uitspraak: 13 augustus 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: het college van burgemeester en wethouders van Ermelo, appellant, tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 10 februari 2021 in zaak nr. 20/6669 en 20/6654 in het geding tussen: [wederpartij A] en [wederpartij B], beiden wonend in Ermelo, en het college.

Bij besluit van 2 juli 2020 heeft het college [wederpartij A] en [wederpartij B] onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder b, en artikel 2.1 eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden. Volgens dit besluit kunnen [wederpartij A] en [wederpartij B] aan de last voldoen door de oude woning en het oude bijgebouw op een perceel aan [locatie] (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden. Bij besluit van 19 november 2020 heeft het college het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 10 februari 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 november 2020 vernietigd, het besluit van 2 juli 2020 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 19 november 2020. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend. Het college heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 juli 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.A. Oosterveer, advocaat in Apeldoorn, mr. M. Huisman en mr. I.E. Duuren, en [wederpartij A], bijgestaan door mr. E.M. Oskam, advocaat in Utrecht, zijn verschenen.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluit van 2 juli 2020 heeft het college aan [wederpartij A] en [wederpartij B] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Inleiding 2.       [wederpartij A] en [wederpartij B] zijn eigenaar van het perceel. Zij hebben een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een nieuwe woning met bijgebouw (hierna: de nieuwe woning) op het perceel. Bij besluit van 21 juni 2018 heeft het college hiervoor een omgevingsvergunning verleend. Op het perceel stond op dat moment al een andere woning met bijgebouw (hierna: de oude woning). Tijdens een controle op 24 februari 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente vastgesteld dat zowel de oude als de nieuwe woning op het perceel stonden. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de oude woning gesloopt had moeten worden op grond van de omgevingsvergunning voor de nieuwe woning. Door de oude woning niet te slopen, hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] volgens het college in strijd gehandeld met artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo. Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat het op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Agrarische Enclave en Speuld" niet is toegestaan om op het perceel twee woningen te bewonen. Daarom hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] volgens het college ook in strijd gehandeld met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft [wederpartij A] en [wederpartij B] een last onder dwangsom opgelegd om deze overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. De rechtbank heeft geoordeeld dat er in de omgevingsvergunning voor de nieuwe woning geen verplichting tot sloop van de oude woning zit. Volgens de rechtbank mocht het college daarom geen last opleggen om de oude woning te laten slopen. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat het inderdaad in strijd is met het bestemmingsplan dat twee woningen op het perceel worden bewoond. Maar volgens de rechtbank mag dat in dit geval toch, omdat voor de oude en de nieuwe woning een vergunning is verleend en in de omgevingsvergunning voor de nieuwe woning staat dat er geen strijd is met het bestemmingsplan. Daarom heeft de rechtbank geoordeeld dat het college ten onrechte handhavend heeft optreden tegen de bewoning van twee woningen op het perceel. Procesbelang en misbruik van bevoegdheid 3.       Op de zitting hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] zich op het standpunt gesteld dat het college geen belang meer heeft bij een beoordeling van het hoger beroep en misbruik maakt van zijn bevoegdheid door het hoger beroep te handhaven. 4.       Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank waarbij zijn handhavingsbesluit van 2 juli 2020 is herroepen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college geen belang meer heeft bij zijn hoger beroep. De omstandigheid dat partijen proberen er onderling uit te komen, daarvoor een overeenkomst is gesloten en er op dit moment een procedure loopt over een nieuwe omgevingsvergunning waarmee de aanwezigheid en het gebruik van twee woningen op het perceel mogelijk worden gemaakt, is daarvoor onvoldoende, alleen al omdat de aangevraagde omgevingsvergunning nog niet is verleend. Ook ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college misbruik maakt van zijn bevoegdheid door het hoger beroep te handhaven. De Afdeling zal daarom hierna het hoger beroep van het college inhoudelijk beoordelen. Moest de oude woning worden gesloopt? 5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er in de omgevingsvergunning voor de nieuwe woning geen verplichting tot sloop van de oude woning zit. Het college wijst erop dat in het aanvraagformulier voor de nieuwe woning staat dat de bebouwde oppervlakte van het terrein vóór uitvoering van de bouwwerkzaamheden 0 m2 bedraagt, en dat op de bij de aanvraag behorende bouwtekening voor de nieuwe situatie geen andere bouwwerken zijn opgenomen dan de nieuwe woning. Omdat het aanvraagformulier en de bouwtekening deel uitmaken van de verleende omgevingsvergunning en in de omgevingsvergunning een voorwaarde is opgenomen dat een sloopmelding moet worden ingediend voor het slopen van de bestaande bouwwerken, zit er volgens het college wel een sloopverplichting in de omgevingsvergunning voor de nieuwe woning. 5.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk" Artikel 2.3, aanhef en onder b, luidt: "Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i;" 5.2.    In de vergunde aanvraag voor de nieuwe woning en de daarbij behorende stukken staat niet dat de oude woning gesloopt zal worden. In het aanvraagformulier staat wel dat de bebouwde oppervlakte van het terrein vóór uitvoering van de bouwwerkzaamheden 0 m2 bedraagt en op een bij de aanvraag behorende tekening van de nieuwe situatie is de oude woning niet opgenomen. De Afdeling kan zich voorstellen dat het college er hierdoor van uitging dat de oude woning gesloopt zou worden. Maar de rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat dit onvoldoende is om aan te nemen dat de sloop van de oude woning onderdeel uitmaakt van de aanvraag voor de nieuwe woning. In zoverre maakt de sloop van de oude woning ook geen onderdeel uit van de omgevingsvergunning voor de nieuw woning. Daarnaast is in de omgevingsvergunning voor de nieuwe woning ook geen voorschrift opgenomen tot sloop van de oude woning. Het voorschrift in die vergunning dat er een sloopmelding moet worden ingediend voor het slopen van de bestaande bouwwerken houdt niet een plicht tot sloop van de oude woning in. Ook in onderlinge samenhang bezien heeft de rechtbank in de door het college aangevoerde omstandigheden terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de oude woning gesloopt had moeten worden op grond van de omgevingsvergunning voor de nieuwe woning. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college niet bevoegd was om een last op te leggen om de oude woning te laten slopen. Het betoog slaagt niet. Mag een tweede woning worden bewoond? 6.       Het college betoogt dat de rechtbank niet had kunnen oordelen dat het college ten onrechte handhavend heeft opgetreden tegen het in strijd met het bestemmingsplan bewonen van twee woningen op het perceel. Volgens het college doet de omgevingsvergunning voor het bouwen van de nieuwe woning er niet aan af dat het op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan om twee woningen te bewonen, zodat het daartegen handhavend mocht optreden. 6.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]". 6.2.    De rechtbank heeft overwogen dat het in strijd is met het bestemmingsplan om twee woningen op het perceel te bewonen. Dat oordeel is in hoger beroep niet bestreden en is ook juist.

11.     Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college niet bevoegd was om een last op te leggen om de oude woning te laten slopen. Maar de rechtbank heeft niet kunnen oordelen dat het college ten onrechte handhavend heeft opgetreden tegen het in strijd met het bestemmingsplan bewonen van twee woningen op het perceel. Het college is bevoegd om handhavend op te treden tegen het bewonen van twee woningen op het perceel, maar heeft in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet deugdelijk gemotiveerd waarom handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is. Dit betekent dat de rechtbank terecht het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] gegrond heeft verklaard en het besluit op bezwaar van 19 november 2020 heeft vernietigd. Maar de rechtbank heeft ten onrechte het besluit van 2 juli 2020 in zijn geheel herroepen. De rechtbank had dat besluit niet mogen herroepen voor zover daarin wordt gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. 12.     Het hoger beroep van het college is daarom gegrond. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover daarbij het besluit van 2 juli 2020 is herroepen voor zover dat gaat over de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, en voor zover de rechtbank de uitspraak in zoverre in de plaats heeft laten treden van het vernietigde besluit op bezwaar. De aangevallen uitspraak wordt voor het overige bevestigd. 13.     Dit betekent dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij A] en [wederpartij B] moeten nemen voor zover het gaat over de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Daarbij zal het college de dan geldende feiten en omstandigheden moeten betrekken. Dit betekent dat het college ook rekening zal moeten houden met het feit dat er inmiddels een ontwerpvergunning ter inzage is gelegd waarmee onder voorwaarden medewerking wordt verleend aan het bewonen van twee woningen op het perceel. 14.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. 15.     De Afdeling ziet daarnaast aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb het besluit van 2 juli 2020 voor zover dat niet is herroepen te schorsen tot zes weken na de dag van bekendmaking van het nieuw te nemen besluit op bezwaar. 16.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 10 februari 2021 in zaak nr. 20/6669 en 20/6654 voor zover daarbij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ermelo van 2 juli 2020 is herroepen voor zover dat gaat over de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, en voor zover de rechtbank de uitspraak in zoverre in de plaats heeft laten treden van het vernietigde besluit op bezwaar; III.      bevestigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland voor het overige; IV.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; V.      schorst het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ermelo van 2 juli 2020 voor zover dat niet is herroepen tot zes weken na bekendmaking van het te nemen nieuwe besluit op bezwaar. Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier. w.g. Kaajan lid van de enkelvoudige kamer w.g. Van Roessel griffier Uitgesproken in het openbaar op 13 augustus 2025 457

Het perceel heeft de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden" en ter plaatse van de woningen de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - plattelandswoning". Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder a, en artikel 4.2.4, aanhef en onder a, van de planregels zijn gronden met die aanduiding uitsluitend bestemd voor één plattelandswoning met bijbehorende bouwwerken. Daarnaast heeft de rechtbank terecht overwogen dat ten behoeve van de nieuwe woning alleen een omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit bouwen en dus niet voor de activiteit gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Maar de rechtbank had niet kunnen oordelen dat het college ten onrechte handhavend heeft opgetreden vanwege de omstandigheid dat voor het bouwen van beide woningen een vergunning is verleend en in de vergunning voor de nieuwe woning staat dat die in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Die omstandigheid doet namelijk niet af aan het feit dat het in strijd is met het bestemmingsplan om twee woningen op het perceel te gebruiken als plattelandswoning en dat voor dat strijdige gebruik geen omgevingsvergunning is verleend. Voor zover de rechtbank heeft bedoeld dat met de omgevingsvergunning voor het bouwen van de nieuwe woning impliciet toestemming is gegeven voor het afwijken van het bestemmingsplan voor het gebruik van een tweede woning, overweegt de Afdeling het volgende. De rechtspraak over de impliciete afwijkingsvergunning (zie bijvoorbeeld onder 5.1 van de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2519) houdt in dat toestemming voor een gebruik van een bouwwerk dat in strijd is met het bestemmingsplan kan worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit een voor dat bouwwerk verleende vergunning, als uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt en het bevoegde bestuursorgaan, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planregels heeft verleend. Zo’n situatie doet zich hier niet voor, omdat in de aanvraag voor de nieuwe woning stond dat de bebouwde oppervlakte van het terrein vóór uitvoering van de bouwwerkzaamheden 0 m2 was en het college er bij de vergunningverlening daarom van uit is gegaan dat de oude woning zou worden gesloopt. Ook anderszins ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat omdat voor het bouwen van beide woningen een vergunning is verleend, er in strijd met het bestemmingsplan twee woningen op het perceel mogen worden gebruikt voor wonen. Het betoog slaagt. 7.       Omdat het betoog van het college over artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo slaagt, zal de Afdeling hierna ingaan op de gronden van het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] waar de rechtbank niet aan toe is gekomen. Overgangsrecht 8.       [wederpartij A] en [wederpartij B] betogen dat het gebruiksovergangsrecht van artikel 35.2 van de planregels van toepassing is, omdat de oude woning als bedrijfswoning is vergund en in het verleden ook als zodanig werd gebruikt maar inmiddels wordt gebruikt door iemand die niet meer werkzaam is binnen het agrarisch bedrijf. 8.1.    Artikel 35.2 van de planregels luidt: " a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet; b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind; c. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten; d. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan." 8.2.    De Afdeling stelt voorop dat het in dit kader alleen gaat om het gebruik van de oude woning en niet om het bouwen daarvan. Dat de oude woning ooit met een vergunning als bedrijfswoning is gebouwd, is daarom niet van belang. De oude woning werd ten tijde van de besluitvorming niet meer als bedrijfswoning gebruikt, maar als plattelandswoning. Dat gebruik wordt niet beschermd door het gebruiksovergangsrecht. Als de oude woning ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in 2015 al in gebruik was als plattelandswoning, was er geen strijd met het bestemmingsplan, omdat er één plattelandswoning is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. In dat geval heeft het gebruiksovergangsrecht geen werking. Als de oude woning pas na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in gebruik is genomen als plattelandswoning, beschermt het gebruiksovergangsrecht dat gebruik niet, alleen al omdat het nog niet bestond ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Ook in dat geval biedt het overgangsrecht dus geen recht om nu twee woningen als plattelandswoning te bewonen Het betoog slaagt niet. Handhaving onevenredig 9.       [wederpartij A] en [wederpartij B] betogen dat er concreet zicht op legalisatie is, omdat zij op 11 november 2020 een aanvraag om een omgevingsvergunning hebben ingediend. Ter onderbouwing verwijzen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735. 9.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. 9.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in 3.1 van de uitspraak van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735, moet voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik ten minste al een begin zijn gemaakt met de procedure die is vereist voor verlening van een omgevingsvergunning voor dat strijdige gebruik. Het college moet dus concrete stappen hebben gezet voor de legalisatie van het strijdige gebruik, bijvoorbeeld door de terinzagelegging van een ontwerpvergunning. Dat was ten tijde van het besluit op bezwaar niet het geval. Er was daarom geen concreet zicht op legalisatie. Of de ten tijde van de beslissing op bezwaar gevraagde omgevingsvergunning verleend moet worden, valt buiten het bestek van deze procedure. Overigens heeft het college bij besluit van 7 januari 2021 geweigerd een vergunning te verlenen. Dat er inmiddels een nieuwe aanvraag is gedaan en een ontwerpvergunning ter inzage is gelegd waarmee onder voorwaarden medewerking wordt verleend aan het bewonen van twee woningen op het perceel, leidt niet tot een ander oordeel, alleen al omdat deze situatie zich niet voordeed ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar. Het betoog slaagt niet. 10.     [wederpartij A] en [wederpartij B] betogen dat handhaving onevenredig is.

Het perceel heeft de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden" en ter plaatse van de woningen de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - plattelandswoning". Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder a, en artikel 4.2.4, aanhef en onder a, van de planregels zijn gronden met die aanduiding uitsluitend bestemd voor één plattelandswoning met bijbehorende bouwwerken. Daarnaast heeft de rechtbank terecht overwogen dat ten behoeve van de nieuwe woning alleen een omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit bouwen en dus niet voor de activiteit gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Maar de rechtbank had niet kunnen oordelen dat het college ten onrechte handhavend heeft opgetreden vanwege de omstandigheid dat voor het bouwen van beide woningen een vergunning is verleend en in de vergunning voor de nieuwe woning staat dat die in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Die omstandigheid doet namelijk niet af aan het feit dat het in strijd is met het bestemmingsplan om twee woningen op het perceel te gebruiken als plattelandswoning en dat voor dat strijdige gebruik geen omgevingsvergunning is verleend. Voor zover de rechtbank heeft bedoeld dat met de omgevingsvergunning voor het bouwen van de nieuwe woning impliciet toestemming is gegeven voor het afwijken van het bestemmingsplan voor het gebruik van een tweede woning, overweegt de Afdeling het volgende. De rechtspraak over de impliciete afwijkingsvergunning (zie bijvoorbeeld onder 5.1 van de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2519) houdt in dat toestemming voor een gebruik van een bouwwerk dat in strijd is met het bestemmingsplan kan worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit een voor dat bouwwerk verleende vergunning, als uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt en het bevoegde bestuursorgaan, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planregels heeft verleend. Zo’n situatie doet zich hier niet voor, omdat in de aanvraag voor de nieuwe woning stond dat de bebouwde oppervlakte van het terrein vóór uitvoering van de bouwwerkzaamheden 0 m2 was en het college er bij de vergunningverlening daarom van uit is gegaan dat de oude woning zou worden gesloopt. Ook anderszins ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat omdat voor het bouwen van beide woningen een vergunning is verleend, er in strijd met het bestemmingsplan twee woningen op het perceel mogen worden gebruikt voor wonen. Het betoog slaagt. 7.       Omdat het betoog van het college over artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo slaagt, zal de Afdeling hierna ingaan op de gronden van het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] waar de rechtbank niet aan toe is gekomen. Overgangsrecht 8.       [wederpartij A] en [wederpartij B] betogen dat het gebruiksovergangsrecht van artikel 35.2 van de planregels van toepassing is, omdat de oude woning als bedrijfswoning is vergund en in het verleden ook als zodanig werd gebruikt maar inmiddels wordt gebruikt door iemand die niet meer werkzaam is binnen het agrarisch bedrijf. 8.1.    Artikel 35.2 van de planregels luidt: " a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet; b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind; c. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten; d. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan." 8.2.    De Afdeling stelt voorop dat het in dit kader alleen gaat om het gebruik van de oude woning en niet om het bouwen daarvan. Dat de oude woning ooit met een vergunning als bedrijfswoning is gebouwd, is daarom niet van belang. De oude woning werd ten tijde van de besluitvorming niet meer als bedrijfswoning gebruikt, maar als plattelandswoning. Dat gebruik wordt niet beschermd door het gebruiksovergangsrecht. Als de oude woning ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in 2015 al in gebruik was als plattelandswoning, was er geen strijd met het bestemmingsplan, omdat er één plattelandswoning is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. In dat geval heeft het gebruiksovergangsrecht geen werking. Als de oude woning pas na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in gebruik is genomen als plattelandswoning, beschermt het gebruiksovergangsrecht dat gebruik niet, alleen al omdat het nog niet bestond ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Ook in dat geval biedt het overgangsrecht dus geen recht om nu twee woningen als plattelandswoning te bewonen Het betoog slaagt niet. Handhaving onevenredig 9.       [wederpartij A] en [wederpartij B] betogen dat er concreet zicht op legalisatie is, omdat zij op 11 november 2020 een aanvraag om een omgevingsvergunning hebben ingediend. Ter onderbouwing verwijzen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735. 9.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. 9.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in 3.1 van de uitspraak van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735, moet voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik ten minste al een begin zijn gemaakt met de procedure die is vereist voor verlening van een omgevingsvergunning voor dat strijdige gebruik. Het college moet dus concrete stappen hebben gezet voor de legalisatie van het strijdige gebruik, bijvoorbeeld door de terinzagelegging van een ontwerpvergunning. Dat was ten tijde van het besluit op bezwaar niet het geval. Er was daarom geen concreet zicht op legalisatie. Of de ten tijde van de beslissing op bezwaar gevraagde omgevingsvergunning verleend moet worden, valt buiten het bestek van deze procedure. Overigens heeft het college bij besluit van 7 januari 2021 geweigerd een vergunning te verlenen. Dat er inmiddels een nieuwe aanvraag is gedaan en een ontwerpvergunning ter inzage is gelegd waarmee onder voorwaarden medewerking wordt verleend aan het bewonen van twee woningen op het perceel, leidt niet tot een ander oordeel, alleen al omdat deze situatie zich niet voordeed ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar. Het betoog slaagt niet. 10.     [wederpartij A] en [wederpartij B] betogen dat handhaving onevenredig is.