ECLI:NL:RVS:2025:3104

202205318/1/R1. Datum uitspraak: 9 juli 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend in Altforst, gemeente West Maas en Waal, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 augustus 2022 in zaken nrs. 21/3194, 20/4678 en 20/5748 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van West Maas en Waal.

Bij besluit van 15 oktober 2019 heeft het college [appellant] lasten onder dwangsom opgelegd wegens diverse overtredingen in verband met geconstateerde opslag van niet-agrarische goederen en afvalstoffen op het perceel [locatie] in Altforst, de mogelijke aanwezigheid van asbest in en op het dak van het bedrijfsgebouw en een gerealiseerde trap in de woning op het perceel (last onder dwangsom 1). Bij besluit van 25 oktober 2019 heeft het college de begunstigingstermijn voor de last met betrekking tot het verwijderen van de niet-agrarische goederen en afvalstoffen verlengd tot vier weken na verzending van dit wijzigingsbesluit. Bij besluit van 6 februari 2020 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om met het bestemmingsplan strijdige bewoning van de woning en het houden van de hondenfokkerij op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden (last onder dwangsom 3). Bij besluit van 7 februari 2020 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen van in totaal € 35.000,00 omdat [appellant] niet binnen de begunstigingstermijn aan de bij besluit van 15 oktober 2019 opgelegde lasten heeft voldaan (invorderingsbesluit 1). Bij besluit van 6 april 2020 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsom van € 10.000,00, omdat [appellant] niet binnen de bij het besluit van 30 januari 2020 opnieuw opgelegde last (last onder dwangsom 2) gegeven begunstigingstermijn een asbestinventarisatieonderzoek had ingediend (invorderingsbesluit 2). Bij besluit van 13 augustus 2020 heeft het college de door [appellant] tegen de lasten onder dwangsom 1 en 3, het wijzigingsbesluit en de invorderingsbesluiten 1 en 2 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en deze besluiten in stand gelaten (besluit op bezwaar 1). Bij besluit van 2 juli 2020 heeft het college [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd om binnen de gestelde termijnen de daarin voorgeschreven maatregelen met betrekking tot de asbestinventarisatie en -verwijdering, de trap in de woning en de opslag van niet-agrarische goederen en afvalstoffen op het perceel uit te voeren. Bij besluit van 27 oktober 2020 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college de aan de last verbonden termijnen voor uitvoering van de last verlengd (besluit op bezwaar 2). Bij besluit van 5 oktober 2020 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen van in totaal € 60.000,00 omdat [appellant] niet binnen de bij besluit van 30 januari 2020 gegeven begunstigingstermijn had voldaan aan de last over de trap en de opslag op het perceel (invorderingsbesluit 3). Bij besluit van 15 juni 2021 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 5 oktober 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (besluit op bezwaar 3). Bij besluit van 13 januari 2022 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsom van € 15.000,00 omdat [appellant] niet binnen de begunstigingstermijn aan de bij besluit van 6 februari 2020 opgelegde last over de hondenfokkerij heeft voldaan (invorderingsbesluit 4). Bij besluit van 14 januari 2022 heeft het college de last onder dwangsom 3 en het besluit op bezwaar van 13 augustus 2020 ingetrokken voor zover deze besluiten gaan over de bewoning van de woning op het perceel (intrekkingsbesluit). Bij uitspraak van 1 augustus 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen last onder dwangsom 3 ten aanzien van de bewoning van de woning en de beroepen voor het overige ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 april 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.J. Driessen, advocaat in Vianen NB, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M.J. Thijssen, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing. 2.       Voor de totstandkoming van de hiervoor genoemde besluiten verwijst de Afdeling naar de uitgebreide weergave daarvan in de overwegingen 1 tot en met 4 van de aangevallen uitspraak, die door [appellant] niet worden betwist. De Afdeling stelt vast dat [appellant] geen bezwaar heeft gemaakt tegen last onder dwangsom 2 van 30 januari 2020. Dat besluit staat daarom in rechte vast en is geen onderdeel van deze procedure. Dat tussen [appellant] en het college inmiddels overeenstemming is bereikt over welke goederen van het perceel moeten worden verwijderd en dat de overtredingen ten aanzien van de trap en de op het perceel aanwezige asbest inmiddels ongedaan zijn gemaakt, zoals op de zitting naar voren is gebracht, zijn omstandigheden van na het nemen van de besluiten op bezwaar. Met die omstandigheden wordt geen rekening gehouden, aangezien beoordeeld wordt of handhavend mocht worden opgetreden ten tijde van het nemen van het besluit, de zogenoemde "ex tunc-toetsing". Het hoger beroep van [appellant] Intrekking beroepsgrond 3.       Op de zitting heeft [appellant] de beroepsgrond over de verjaring van de bevoegdheid tot invordering ingetrokken. Asbestinventarisatierapport 4.       Bij verschillende controles op het perceel heeft een toezichthouder van de gemeente, tevens asbestdeskundige, geconstateerd dat het dak met asbestverdachte golfplaten van een van de bedrijfsgebouwen ernstig beschadigd was en dat ook verspreid over het perceel en in dit bijgebouw afgebroken stukken asbestverdachte golfplaten aanwezig waren. Gelet op het gevaar voor de gezondheid door de aanwezigheid van de asbest heeft het college [appellant] gelast om een asbestinventarisatieonderzoek te laten uitvoeren door een hiervoor gecertificeerd bedrijf en dit onderzoeksrapport ter beoordeling bij het college in te dienen. In de last onder dwangsom 1 is verder vermeld dat in een afzonderlijk besluit een aanschrijving zal volgen om de asbest te laten verwijderen als blijkt dat er sprake is van asbest. De last onder bestuursdwang bevat daarnaast ook de verplichting om de asbest binnen de in het besluit aangegeven termijn door een gecertificeerd bedrijf te laten verwijderen. 4.1.    [appellant] betwist in hoger beroep niet dat asbest in en om het bijgebouw aanwezig was en dat dit verwijderd moest worden. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college hem niet kon gelasten om een asbestinventarisatierapport te laten opstellen. Omdat aan de opgelegde lasten niet ten grondslag is gelegd dat het Asbestinventarisatiebesluit 2005 is overtreden, ontbreekt volgens [appellant] een wettelijke grondslag voor het eisen van een asbestinventarisatierapport. De wel aan de handhaving ten grondslag liggende schending van de zorgplichtbepalingen uit de Woningwet en het Bouwbesluit bieden volgens [appellant] daarvoor ook geen grondslag. Het is namelijk aan het college om aan te tonen dat er sprake is van gevaarzetting als gevolg van de aanwezige asbest en niet aan [appellant]. Dat heeft het college ten onrechte niet gedaan. 4.2.    Niet in geschil is dat op het dak van het bijgebouw en verspreid over het perceel asbesthoudende golfplaten lagen die ernstig beschadigd waren. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling gelet op de aangetroffen situatie op het perceel op het standpunt kunnen stellen dat er een risico was op verspreiding van asbestvezels en dat daarmee een gevaar voor de gezondheid kon ontstaan. Het college heeft aan de lasten ten grondslag gelegd dat [appellant] hiermee heeft gehandeld in strijd met artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet en artikel 7.21 van het Bouwbesluit. Anders dan [appellant] betoogt, kan het college als onderdeel van de last om deze overtredingen ongedaan te maken van [appellant] verlangen een asbestinventarisatie te laten uitvoeren. De verplichting om voorafgaand aan de verwijdering van de aanwezige asbest een asbestinventarisatie te verrichten en een asbestinventarisatierapport op te stellen volgt uit artikel 3 van het Asbestverwijderingsbesluit dat in dit geval in acht genomen moet worden, zoals de rechtbank heeft vastgesteld. De asbestinventarisatie is dus nodig om de overtreding te kunnen beëindigen en maakt daardoor onderdeel uit van de herstelmaatregelen waartoe een last onder dwangsom kan strekken. Uit last onder dwangsom 1 volgt verder duidelijk dat dit een onderdeel is van een gefaseerde aanpak van de geconstateerde overtredingen en dat na beoordeling van het asbestinventarisatierapport een vervolgbesluit zal volgen dat ziet op de verwijdering van de asbest. Het betoog slaagt niet. Trap 5.       Het betoog van [appellant] dat een wettelijke grondslag ontbreekt voor de last met betrekking tot het realiseren van een vaste trap in de woning slaagt ook niet. Niet in geschil is dat de trap in de woning ten tijde van het opleggen van de lasten niet voldeed aan de eisen van het Bouwbesluit 2012. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat er sprake was van een overtreding waartegen het college handhavend kon optreden. De Afdeling overweegt verder dat het ongebruikt laten van de trap in de woning, zoals gesteld in hoger beroep, niet maakt dat de trap voldoet aan het Bouwbesluit 2012. Hondenfokkerij 6.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat de hondenfokkerij in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied West Maas en Waal", heeft miskend dat hij slechts hobbymatig honden fokt en dat het bovendien om een ondergeschikte agrarische nevenactiviteit gaat. 6.1.    De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een hondenfokkerij met een bedrijfsmatig karakter die in strijd is met het bestemmingsplan. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen redenen waarom de gemotiveerde beoordeling van deze aangevoerde gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank hierover en in de onder 26 tot en met 26.10 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Het betoog slaagt niet. Opslag 7.       In de last onder dwangsom 1 en de last onder bestuursdwang heeft het college [appellant] gelast de niet-agrarische goederen en afvalstoffen (oud ijzer, olievaten, (gas)flessen, verbrandingsresten, plastic (afval)zakken, koel- of vrieskisten) van het perceel en uit de gebouwen te verwijderen en verwijderd te houden. In de last onder bestuursdwang is daarnaast vermeld dat ook auto’s, vrachtwagens en brommer in een van de loodsen op het perceel verwijderd moeten worden en verwijderd moeten blijven. 7.1.    [appellant] heeft niet betwist dat opslag van niet-agrarische goederen en afvalstoffen op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan en de aanwezigheid daarvan een overtreding oplevert waartegen het college handhavend kan optreden. [appellant] betoogt echter dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde lasten over de verwijdering van de op het perceel aanwezige goederen onduidelijk is. Volgens [appellant] is uit de omschrijving "afvalstoffen en niet-agrarische goederen" niet duidelijk wat hij precies moet verwijderen en zijn de lasten daarmee rechtsonzeker. [appellant] stelt in dit verband dat de meeste aanwezige materialen op zijn perceel te gebruiken zijn voor agrarische doeleinden en dat die daar dus aanwezig mogen zijn. De overige goederen heeft hij tijdig opgeruimd. 7.2.    De Afdeling stelt vast dat in beide besluiten de te verwijderen op het perceel aanwezige afvalstoffen tussen haakjes concreet zijn vermeld en dat de lasten in zoverre dus niet onduidelijk zijn. [appellant] heeft ook niet onderbouwd dat deze genoemde goederen geen afvalstoffen zijn.

10.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover daarbij het beroep van [appellant] tegen de besluiten op bezwaar van 13 augustus 2020 en 27 oktober 2020 ongegrond zijn verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellant] tegen de besluiten van 13 augustus 2020 en 27 oktober 2020 gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen, voor zover die gaan over de opgelegde lasten vanwege met het bestemmingsplan strijdige opslag van niet-agrarische goederen op het perceel. Het besluit op bezwaar van 13 augustus 2020 moet ook worden vernietigd, voor zover dat gaat over invordering van de verbeurde dwangsom vanwege de opslag op het perceel in invorderingsbesluit 1. Het college moet in zoverre nieuwe besluiten op bezwaar nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen over de opslag van niet-agrarische goederen. Het zal daarbij een nieuwe begunstigingstermijn moeten geven. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen en schorst de primaire besluiten van 15 oktober 2019 en 2 juli 2020, voor zover die gaan over de opslag van niet-agrarische goederen, en het besluit van 7 februari 2020 voor zover dat gaat over de opslag, met terugwerkende kracht totdat nieuwe besluiten op bezwaar zijn genomen en bekendgemaakt. 11.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuw te nemen besluiten op de tegen de besluiten van 15 oktober 2019, en 7 februari 2020 en 2 juli 2020 gemaakte bezwaren slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 12.     Het college moet proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 augustus 2022 in zaak nr. 21/3194, 20/4678 en 20/5748, voor zover daarbij de beroepen tegen de besluiten op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van West Maas en Waal van 13 augustus 2020 en 27 oktober 2020 ongegrond zijn verklaard; III.      verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van West Maas en Waal van 13 augustus 2020 en 27 oktober 2020 gegrond; IV.      vernietigt deze besluiten, voor zover die gaan over de opgelegde lasten vanwege de met het bestemmingsplan strijdige opslag van niet-agrarische goederen op het perceel, en voor zover het besluit van het college van 13 augustus 2020 gaat over invordering van de verbeurde dwangsom vanwege de opslag op het perceel in het besluit van 7 februari 2020 (invorderingsbesluit 1), kenmerk Z.037502/139313 en Z.042911/148713; V.       schorst de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van West Maas en Waal van 15 oktober 2019 en 2 juli 2020, voor zover die gaan over de opslag van niet-agrarische goederen, en het besluit van 7 februari 2020 voor zover dat gaat over de opslag, met terugwerkende kracht totdat de nieuwe besluiten op bezwaar zijn genomen en bekendgemaakt; VI.      bepaalt dat tegen de door het college van burgemeester en wethouders van West Maas en Waal te nemen nieuwe besluiten op de bezwaren van [appellant] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van West Maas en Waal tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.769,01, waarvan € 2.721,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand; VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van West Maas en Waal aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 452,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier. w.g. Blomberg lid van de enkelvoudige kamer w.g. Deen griffier Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2025 604

Vast staat ook dat [appellant] de afvalstoffen niet binnen de begunstigingstermijn van het perceel heeft verwijderd. De Afdeling stelt verder vast dat er ten tijde van de besluitvorming tussen partijen geen overeenstemming was over de vraag welke goederen op het perceel als "niet-agrarische goederen" moeten worden aangemerkt. Het college heeft hierover op de zitting toegelicht dat het de te verwijderen niet-agrarische goederen in de besluiten niet heeft gespecificeerd vanwege de grote hoeveelheid opgeslagen spullen waarvan de samenstelling fluctueerde. De Afdeling stelt voorop dat in een geval als dit, waarin het gaat om een grote hoeveelheid opgeslagen spullen waarvan de samenstelling fluctueert, niet vereist is dat ieder afzonderlijk item in de last wordt geduid. Dat neemt niet weg dat zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1141, het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zo duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd welke van de zich ten tijde van de oplegging van de lasten op het perceel bevindende goederen als te verwijderen niet-agrarische goederen moeten worden aangemerkt. Daarbij is in aanmerking genomen dat [appellant] zich steeds op het standpunt heeft gesteld dat een groot deel van de zich op het perceel bevindende goederen kunnen worden gebruikt ten behoeve van het agrarisch bedrijf. Dat het college in de brief van 21 oktober 2020 voorbeelden heeft genoemd van zaken die verwijderd moeten worden, zoals de rechtbank in aanmerking heeft genomen, maakt niet dat de lasten voldoende duidelijk zijn. Nog daargelaten dat deze brief dateert van na het opleggen van de lasten, stelt de Afdeling vast dat een deel van deze zaken - onder meer een visbootje, twee oldtimers, een caravan, een partij steigermateriaal, een partij ijzeren pijpen, verschillende machines en een betonmolen - volgens de door het college in hoger beroep overgelegde lijst van goederen op het perceel mag blijven staan. Uit deze lijst, die op 2 september 2024 aan [appellant] is toegezonden, leidt de Afdeling af dat het college deze goederen niet langer als niet-agrarische goederen als bedoeld in de last aanmerkt. In dit licht bezien moet worden geoordeeld dat het voor [appellant] onvoldoende duidelijk was welke goederen hij van zijn perceel moest verwijderen om verbeurte van een dwangsom of toepassing van bestuursdwang te voorkomen. De in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom 1 en last onder bestuursdwang zijn in zoverre genomen in strijd met artikel 5:32a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dat betekent dat de besluiten op bezwaar van 13 augustus 2020 en 27 oktober 2020, voor zover die gaan over de opslag van niet-agrarische goederen, moeten worden vernietigd. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog slaagt. Invorderingsbesluit 1 8.       Bij het in het besluit op bezwaar van 13 augustus 2020 in stand gelaten invorderingsbesluit van 7 februari 2020 is het college overgegaan tot invordering van onder meer de door [appellant] verbeurde dwangsom van € 15.000,00 in verband met de opslag op het perceel. Zoals hiervoor is overwogen, zal het besluit op bezwaar van 13 augustus 2020 worden vernietigd, voor zover de daarin gehandhaafde last onder dwangsom ziet op de opslag van niet-agrarische goederen op het perceel. Dat betekent dat het besluit op bezwaar van 13 augustus 2020 ook moet worden vernietigd, voor zover dat gaat over de invordering van de verbeurde dwangsom vanwege de opslag op het perceel. Het college zal bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar over de invordering moeten bezien wat de gevolgen zijn van het oordeel van de Afdeling dat een deel van de opgelegde last over de opslag op het perceel onduidelijk is. Het betoog slaagt. Overige beroepsgronden 9.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de aan de lasten verbonden begunstigingstermijnen onredelijk kort zijn en de hoogte van de dwangsom onevenredig hoog. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat tijdens de controle in de woning zonder zijn toestemming foto’s zijn gemaakt. 9.1.    Deze betogen zijn zo goed als een herhaling van wat [appellant] in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op de in dit verband aangevoerde beroepsgronden ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank over de gestelde medische en financiële overmacht, de lengte van de begunstigingstermijnen, de hoogte van de dwangsom, de aan het invorderingsbesluit 4 ten grondslag liggende controle en in de onder 10 tot en met 12, 14.2, 15.3 en 34.2 en 34.3 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling voegt daar aan toe dat [appellant] in hoger beroep de beroepsgrond over de uitgevoerde controle in de woning heeft aangevoerd in het kader van de gestelde onrechtmatigheid van de opgelegde last over de hondenfokkerij (last onder dwangsom 3). [appellant] heeft echter niet eerder aangevoerd dat de aan de last onder dwangsom 3 ten grondslag liggende controle onrechtmatig is. Aangezien [appellant] de beroepsgrond over de onrechtmatige controle tot nu toe uitsluitend naar voren heeft gebracht in de zienswijze en het beroep tegen het (ontwerp) invorderingsbesluit 4 en het oordeel van de rechtbank ook alleen over de rechtmatigheid van de aan het invorderingsbesluit 4 ten grondslag liggende controle gaat, heeft de Afdeling deze beroepsgrond aldus begrepen dat het is gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de aan het invorderingsbesluit 4 ten grondslag liggende controle. Het betoog faalt.