ECLI:NL:RVS:2025:2851

202204871/1/A3. Datum uitspraak: 25 juni 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend in [woonplaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 juli 2022 in zaak nr. 21/476 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht.

Bij besluit van 4 juni 2020 heeft het college het verzoek van [appellant] om zich tijdelijk te mogen laten vervangen op de zaterdagmarkt in Dordrecht door [persoon] afgewezen. Bij besluit van 17 december 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij tussenuitspraak van 11 april 2022 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het college in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen. Bij brief van 22 april 2022 heeft het college de motivering van het besluit van 17 december 2020 aangevuld. Bij uitspraak van 6 juli 2022 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 december 2020 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 30 april 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.C. van Meppelen Scheppink, advocaat in Rotterdam, is verschenen.

Inleiding 1.       In een besluit van 9 oktober 2013 heeft het college aan [appellant] een standplaatsvergunning verleend voor een marktstandplaats voor de zaterdagmarkt in de gemeente Dordrecht. De vader van [appellant] is vergunninghouder van een standplaats op een markt in Brabant. De vader van [appellant] is echter op leeftijd en heeft gezondheidsproblemen. Een besmetting met het coronavirus kan hem fataal zijn. [appellant] wil zijn vader daarom graag vervangen op de markt in Brabant. Om die reden heeft [appellant] op 14 mei 2020 een verzoek bij het college ingediend om zich op de zaterdagmarkt in Dordrecht te laten vervangen door [persoon]. In een besluit van 4 juni 2020 heeft het college dit verzoek afgewezen, omdat volgens de Marktverordening een vergunninghouder zich alleen in geval van vakantie of bijzondere omstandigheden kan laten vervangen. Van een bijzondere omstandigheid is volgens het college geen sprake. Hoger beroep 2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 13, eerste en derde lid, van de Marktverordening in samenhang met de Beleidsregel uitwerking bijzondere omstandigheden van artikel 13, derde lid, Marktverordening gemeente Dordrecht (hierna: Beleidsregel) niet in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Op de zitting van de Afdeling heeft hij hiertoe aangevoerd dat hoofdstuk 3 over de vrijheid van vestiging van dienstverrichters van de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Uit dit hoofdstuk volgt dat sprake moet zijn van dwingende redenen van algemeen belang. De Marktverordening en de Beleidsregel bevatten echter geen toelichting dat en waarom de persoonlijke aanwezigheidsplicht als gesteld in artikel 13, eerste en derde lid, gerechtvaardigd is op grond van dwingende redenen van algemeen belang en welke reden van algemeen belang dat dan zou moeten zijn. Het tegengaan van illegale praktijken en het beschermen van de kleine marktondernemer zijn volgens [appellant] geen dwingende redenen van algemeen belang. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] ook aangevoerd dat het college onvoldoende heeft toegelicht welke illegale praktijken moeten worden tegengegaan. Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de persoonlijke aanwezigheidsplicht niet evenredig is. Andere gemeenten, zoals Utrecht, Amsterdam, Leiden, Groningen, Emmen en Almere, hebben de persoonlijke aanwezigheidsplicht afgeschaft en hebben gekozen voor ruimere vervangingsmogelijkheden. Op de zitting van de Afdeling heeft hij aangevoerd dat ook in de Model Marktverordening 2024 van de Centrale Vereniging Ambulante Handel (hierna: CVAH) deze persoonlijke aanwezigheidsplicht inmiddels is losgelaten. De afschaffing van de persoonlijke aanwezigheidsplicht heeft op deze markten noch geleid tot illegale praktijken noch tot het verdwijnen van de kleinere marktondernemers. Dit illustreert dat ook met andere, minder vergaande maatregelen de doelstellingen kunnen worden bereikt, aldus [appellant]. 2.1.    Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. Dit heet een zogenoemde exceptieve toetsing. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van de Awb) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen. 2.2.    Niet in geschil is dat de verkoop van vis op de markt een vorm van detailhandel is en dus onder de Dienstenrichtlijn valt. 2.3.    De Afdeling zal eerst beoordelen of de persoonlijke aanwezigheidsplicht met uitzonderingsmogelijkheden voor vervanging wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Vervolgens zal de Afdeling beoordelen of deze plicht evenredig is met die dwingende reden van algemeen belang. Dat betekent dat de beperking geschikt moet zijn om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder mag gaan dan nodig is om dat doel te bereiken. Zie de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520, overweging 11. Juridisch kader 2.4.    Artikel 4 van de Dienstenrichtlijn luidt: "Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: […] 8) „dwingende redenen van algemeen belang": redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid; […]." 2.5.    Artikel 14 van de Dienstenrichtlijn luidt: "De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen: 1.       Discriminerende eisen die direct of indirect verband houden met de nationaliteit of, voor ondernemingen, met de plaats van de statutaire zetel, waaronder met name: a.       Nationaliteitseisen voor de dienstverrichter, zijn personeel, de aandeelhouders of de leden van het toezichthoudend of het bestuursorgaan van de dienstverrichter; b.       De eis dat de dienstverrichter, zijn personeel, de aandeelhouders of de leden van het toezichthoudend of het bestuursorgaan hun verblijfplaats hebben op hun grondgebied; 2.       […]." 2.6.    Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt: "1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. 2.       […]; 3.       De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: a.       Discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; b.       Noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c.       Evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt; 4.       […]." 2.7.    Artikel 13, eerste lid, van de Marktverordening bepaalt dat de houder van een vergunning voor een vaste standplaats de hem toegewezen standplaats persoonlijk inneemt.

4.       Het hoger beroep is gegrond. De tussenuitspraak van de rechtbank van 11 april 2022 moet worden vernietigd. De einduitspraak van de rechtbank van 6 juli 2022 moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 17 december 2020 in stand blijven. Omdat de gemeenteraad van Dordrecht de Marktverordening heeft opgesteld en de aanwezigheidsplicht daarin onvoldoende heeft gemotiveerd, kan het college het gebrek in de motivering van het besluit van 17 december 2020 niet herstellen. Dat hoeft hij dus ook niet te doen. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 4 juni 2020 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 17 december 2020. Met de invoering van artikel 12, vierde lid, van de Marktverordening 2024 is al tegemoetgekomen aan het verzoek van [appellant]. Een besluit op het verzoek van [appellant] kan daarvoor dan ook geen betekenis meer hebben. De Afdeling zal daarom geen uitspraak doen op dit verzoek. 5.       De Afdeling zal het college veroordelen tot een schadevergoeding van € 166,67 en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties veroordelen tot een schadevergoeding van € 833,33 wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het college en de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moeten ieder voor de helft de proceskosten vergoeden die [appellant] heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding. 6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 11 april 2022 in zaak nr. 21/476; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 6 juli 2022 in zaak nr. 21/476, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 17 december 2020 in stand blijven; IV.     herroept het besluit van 4 juni 2020, kenmerk 2140409; V.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; VI.     wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe; VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht om aan [appellant] te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 166,67; VIII.    veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om aan [appellant] te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 833,33; IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 226,75, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 226,75, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.294,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.  w.g. Drop voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2025 818-1050

202204871/1/A3. Datum uitspraak: 25 juni 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend in [woonplaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 juli 2022 in zaak nr. 21/476 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht.

Bij besluit van 4 juni 2020 heeft het college het verzoek van [appellant] om zich tijdelijk te mogen laten vervangen op de zaterdagmarkt in Dordrecht door [persoon] afgewezen. Bij besluit van 17 december 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij tussenuitspraak van 11 april 2022 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het college in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen. Bij brief van 22 april 2022 heeft het college de motivering van het besluit van 17 december 2020 aangevuld. Bij uitspraak van 6 juli 2022 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 december 2020 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 30 april 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.C. van Meppelen Scheppink, advocaat in Rotterdam, is verschenen.

Inleiding 1.       In een besluit van 9 oktober 2013 heeft het college aan [appellant] een standplaatsvergunning verleend voor een marktstandplaats voor de zaterdagmarkt in de gemeente Dordrecht. De vader van [appellant] is vergunninghouder van een standplaats op een markt in Brabant. De vader van [appellant] is echter op leeftijd en heeft gezondheidsproblemen. Een besmetting met het coronavirus kan hem fataal zijn. [appellant] wil zijn vader daarom graag vervangen op de markt in Brabant. Om die reden heeft [appellant] op 14 mei 2020 een verzoek bij het college ingediend om zich op de zaterdagmarkt in Dordrecht te laten vervangen door [persoon]. In een besluit van 4 juni 2020 heeft het college dit verzoek afgewezen, omdat volgens de Marktverordening een vergunninghouder zich alleen in geval van vakantie of bijzondere omstandigheden kan laten vervangen. Van een bijzondere omstandigheid is volgens het college geen sprake. Hoger beroep 2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 13, eerste en derde lid, van de Marktverordening in samenhang met de Beleidsregel uitwerking bijzondere omstandigheden van artikel 13, derde lid, Marktverordening gemeente Dordrecht (hierna: Beleidsregel) niet in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Op de zitting van de Afdeling heeft hij hiertoe aangevoerd dat hoofdstuk 3 over de vrijheid van vestiging van dienstverrichters van de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Uit dit hoofdstuk volgt dat sprake moet zijn van dwingende redenen van algemeen belang. De Marktverordening en de Beleidsregel bevatten echter geen toelichting dat en waarom de persoonlijke aanwezigheidsplicht als gesteld in artikel 13, eerste en derde lid, gerechtvaardigd is op grond van dwingende redenen van algemeen belang en welke reden van algemeen belang dat dan zou moeten zijn. Het tegengaan van illegale praktijken en het beschermen van de kleine marktondernemer zijn volgens [appellant] geen dwingende redenen van algemeen belang. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] ook aangevoerd dat het college onvoldoende heeft toegelicht welke illegale praktijken moeten worden tegengegaan. Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de persoonlijke aanwezigheidsplicht niet evenredig is. Andere gemeenten, zoals Utrecht, Amsterdam, Leiden, Groningen, Emmen en Almere, hebben de persoonlijke aanwezigheidsplicht afgeschaft en hebben gekozen voor ruimere vervangingsmogelijkheden. Op de zitting van de Afdeling heeft hij aangevoerd dat ook in de Model Marktverordening 2024 van de Centrale Vereniging Ambulante Handel (hierna: CVAH) deze persoonlijke aanwezigheidsplicht inmiddels is losgelaten. De afschaffing van de persoonlijke aanwezigheidsplicht heeft op deze markten noch geleid tot illegale praktijken noch tot het verdwijnen van de kleinere marktondernemers. Dit illustreert dat ook met andere, minder vergaande maatregelen de doelstellingen kunnen worden bereikt, aldus [appellant]. 2.1.    Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. Dit heet een zogenoemde exceptieve toetsing. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van de Awb) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen. 2.2.    Niet in geschil is dat de verkoop van vis op de markt een vorm van detailhandel is en dus onder de Dienstenrichtlijn valt. 2.3.    De Afdeling zal eerst beoordelen of de persoonlijke aanwezigheidsplicht met uitzonderingsmogelijkheden voor vervanging wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Vervolgens zal de Afdeling beoordelen of deze plicht evenredig is met die dwingende reden van algemeen belang. Dat betekent dat de beperking geschikt moet zijn om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder mag gaan dan nodig is om dat doel te bereiken. Zie de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520, overweging 11. Juridisch kader 2.4.    Artikel 4 van de Dienstenrichtlijn luidt: "Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: […] 8) „dwingende redenen van algemeen belang": redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid; […]." 2.5.    Artikel 14 van de Dienstenrichtlijn luidt: "De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen: 1.       Discriminerende eisen die direct of indirect verband houden met de nationaliteit of, voor ondernemingen, met de plaats van de statutaire zetel, waaronder met name: a.       Nationaliteitseisen voor de dienstverrichter, zijn personeel, de aandeelhouders of de leden van het toezichthoudend of het bestuursorgaan van de dienstverrichter; b.       De eis dat de dienstverrichter, zijn personeel, de aandeelhouders of de leden van het toezichthoudend of het bestuursorgaan hun verblijfplaats hebben op hun grondgebied; 2.       […]." 2.6.    Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt: "1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. 2.       […]; 3.       De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: a.       Discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; b.       Noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c.       Evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt; 4.       […]." 2.7.    Artikel 13, eerste lid, van de Marktverordening bepaalt dat de houder van een vergunning voor een vaste standplaats de hem toegewezen standplaats persoonlijk inneemt.

4.       Het hoger beroep is gegrond. De tussenuitspraak van de rechtbank van 11 april 2022 moet worden vernietigd. De einduitspraak van de rechtbank van 6 juli 2022 moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 17 december 2020 in stand blijven. Omdat de gemeenteraad van Dordrecht de Marktverordening heeft opgesteld en de aanwezigheidsplicht daarin onvoldoende heeft gemotiveerd, kan het college het gebrek in de motivering van het besluit van 17 december 2020 niet herstellen. Dat hoeft hij dus ook niet te doen. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 4 juni 2020 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 17 december 2020. Met de invoering van artikel 12, vierde lid, van de Marktverordening 2024 is al tegemoetgekomen aan het verzoek van [appellant]. Een besluit op het verzoek van [appellant] kan daarvoor dan ook geen betekenis meer hebben. De Afdeling zal daarom geen uitspraak doen op dit verzoek. 5.       De Afdeling zal het college veroordelen tot een schadevergoeding van € 166,67 en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties veroordelen tot een schadevergoeding van € 833,33 wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het college en de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moeten ieder voor de helft de proceskosten vergoeden die [appellant] heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding. 6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 11 april 2022 in zaak nr. 21/476; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 6 juli 2022 in zaak nr. 21/476, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 17 december 2020 in stand blijven; IV.     herroept het besluit van 4 juni 2020, kenmerk 2140409; V.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; VI.     wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe; VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht om aan [appellant] te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 166,67; VIII.    veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om aan [appellant] te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 833,33; IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 226,75, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 226,75, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.294,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.  w.g. Drop voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2025 818-1050

Op grond van het derde lid kan het college in geval van vakantie of bijzondere omstandigheden toestaan dat de standplaats wordt ingenomen door een vervanger. 2.8.    Uit artikel 1 van de Beleidsregel volgt dat onder bijzondere omstandigheden een persoonlijke en familiale aangelegenheid wordt verstaan. Uit artikel 2 van de Beleidsregel volgt dat omstandigheden die voortvloeien uit de bedrijfsvoering van de onderneming van de vergunninghouder geen bijzondere omstandigheid uit artikel 13, derde lid, van de Marktverordening oplevert. Kan de persoonlijke aanwezigheidsplicht worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang? 2.9.    De Afdeling overweegt dat de persoonlijke aanwezigheidsplicht aangemerkt moet worden als een eis, in de zin van de artikelen 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn, waaraan de vergunninghouder bij de uitoefening van zijn dienstenactiviteit moet voldoen. 2.10.  Het college heeft zich in de brief van 22 april 2022 op het standpunt gesteld dat de persoonlijke aanwezigheidsplicht gerechtvaardigd is vanwege dwingende redenen van algemeen belang. Het college stelt dat de persoonlijke aanwezigheidsplicht van de standplaatsvergunninghouder van belang is in het kader van goed ondernemerschap. Met een persoonlijke aanwezigheidsplicht wordt het niet handelen voor eigen rekening en risico en de doorverhuur van standplaatsen voorkomen. De persoonlijke aanwezigheidsplicht is er ook op gericht om illegale praktijken tegen te gaan en om te voorkomen dat grote bedrijven via tussenpersonen op grote schaal hun spullen op de markt ‘dumpen’ ten koste van de echte, kleinschalige marktondernemers. Het college stelt dat handhaving van de persoonlijke aanwezigheidsplicht bijdraagt aan een ondernemersvriendelijkere, veiligere en consumentvriendelijkere markt. Verder stelt het college dat met de persoonlijke aanwezigheidsplicht de belangen van marktkooplieden die op de wachtlijst staan voor een standplaatsvergunning worden erkend. Met een soepele toepassing van de persoonlijke aanwezigheidsplicht wordt aan hun belangen geen recht gedaan, omdat in de praktijk dan nooit een standplaats vrijkomt. 2.11.  Bij de beantwoording van de vraag of een eis noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn, gaat het om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van de persoonlijke aanwezigheidsplicht wordt ingeroepen een dwingende reden van algemeen belang vormt, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn. Uit artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn volgt dat sprake kan zijn van een dwingende reden van algemeen belang als een eis wordt gesteld met het oog op onder meer de bescherming van consumenten, eerlijkheid van handelstransacties en fraudebestrijding. Uit de brief van 22 april 2022 en uit de toelichting van het college op de zitting bij de rechtbank blijkt dat de eis is opgesteld ter bescherming van consumenten, eerlijkheid van handelstransacties en fraudebestrijding. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de persoonlijke aanwezigheidsplicht met de uitzonderingsmogelijkheden voor vervanging gerechtvaardigd is met het oog op een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 15, derde lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn. 2.12.  Het betoog slaagt in zoverre niet. Evenredigheid persoonlijke aanwezigheidsplicht 2.13.  Zoals de Afdeling in de uitspraak van 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4101, overweging 14 en verder) heeft overwogen, moet de beoordeling of de maatregel niet verder gaat dan nodig is en of er geen andere, minder beperkende maatregelen beschikbaar zijn, worden bekeken aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft overwogen in het arrest The Scotch Whisky Association van 23 december 2015, ECLI:EU:C:2015:845, punt 55, kan deze bewijslast echter niet zo zwaar zijn dat de bevoegde nationale autoriteiten, als zij een nationale regeling tot invoering van een maatregel vaststellen, positief moeten aantonen dat het doel dat wordt nagestreefd, niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt onder dezelfde omstandigheden. 2.14.  Een persoonlijke aanwezigheidsplicht met uitzonderingsmogelijkheden voor vervanging is onder de Dienstenrichtlijn te rechtvaardigen, maar alleen als daarvoor goede redenen bestaan. Niet in geschil is dat een persoonlijke aanwezigheidsplicht met uitzonderingsmogelijkheden voor vervanging een geschikt middel is om de doelen te bereiken. De Afdeling is er echter, anders dan de rechtbank, niet van overtuigd dat het college de doelstellingen van het tegengaan van illegale praktijken en het beschermen van de kleine marktondernemer niet met andere, minder vergaande maatregelen kan bereiken. Het college heeft in dat verband niet toegelicht waarom de raad van mening is dat een persoonlijke aanwezigheidsplicht met uitzonderingsmogelijkheden voor vervanging noodzakelijk is om de doelstellingen te bereiken. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het college geen verweer heeft gevoerd en niet op de zitting is verschenen. Daardoor heeft het college in het geheel niet gemotiveerd waarom volgens de raad geen andere, minder vergaande oplossingen denkbaar zijn. Het college heeft bijvoorbeeld geen onderzoeken ingebracht waaruit de noodzakelijkheid van de maatregelen volgens de raad blijkt. In dat verband heeft [appellant] juist gewezen op andere gemeenten die de persoonlijke aanwezigheidsplicht hebben afgeschaft. Dit heeft volgens hem niet geleid tot illegale praktijken of het verdwijnen van de kleinere marktondernemers. Het college heeft dit, door het gebrek aan verweer en de afwezigheid op de zitting, niet weersproken. In dit kader acht de Afdeling ook van belang dat sinds 2024 een nieuwe Marktverordening in Dordrecht van kracht is, waarin de persoonlijke aanwezigheidsplicht is geschrapt. Op grond van artikel 12, vierde lid, van de Marktverordening 2024 kan elke vergunninghouder van een vaste standplaats tot drie vervangers laten registreren bij het college. De Afdeling ziet hierin een bevestiging dat een minder vergaande maatregel kennelijk mogelijk is om het nagestreefde doel te bereiken. 2.15.  Gelet hierop heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat volgens de raad de persoonlijke aanwezigheidsplicht met uitzonderingsmogelijkheden voor vervanging noodzakelijk is ter bescherming van de gestelde dwingende redenen van algemeen belang. Vanwege de gebrekkige motivering van artikel 13, eerste en derde lid, van de Marktverordening gelezen in samenhang met de Beleidsregel kan de Afdeling niet beoordelen of dit besluit zich met de eisen van artikel 15, derde lid, aanhef onder c, van de Dienstenrichtlijn verdraagt. Toepassing van artikel 13, eerste en derde lid, van de Marktverordening is in strijd met artikel 3:46, eerste lid, van de Awb en de bepaling moet daarom buiten toepassing worden gelaten, omdat het college in dit geval de evenredigheid onvoldoende heeft gemotiveerd. Dat betekent dat de daarop berustende besluiten niet in stand kunnen blijven. De rechtbank is ten onrechte tot een andere conclusie gekomen. 2.16.  Het betoog slaagt. De overige hogerberoepsgronden behoeven daarom geen bespreking meer. 2.17.  Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] toegelicht nog te overwegen om een gedegen onderbouwd verzoek om vergoeding van schade in te dienen bij het college. Hierover overweegt de Afdeling dat een dergelijk verzoek om schadevergoeding in een andere procedure aan de orde kan komen. Overschrijding van de redelijke termijn 3.       Tot slot heeft [appellant] op de zitting de Afdeling verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). 3.1.    De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar.

Op grond van het derde lid kan het college in geval van vakantie of bijzondere omstandigheden toestaan dat de standplaats wordt ingenomen door een vervanger. 2.8.    Uit artikel 1 van de Beleidsregel volgt dat onder bijzondere omstandigheden een persoonlijke en familiale aangelegenheid wordt verstaan. Uit artikel 2 van de Beleidsregel volgt dat omstandigheden die voortvloeien uit de bedrijfsvoering van de onderneming van de vergunninghouder geen bijzondere omstandigheid uit artikel 13, derde lid, van de Marktverordening oplevert. Kan de persoonlijke aanwezigheidsplicht worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang? 2.9.    De Afdeling overweegt dat de persoonlijke aanwezigheidsplicht aangemerkt moet worden als een eis, in de zin van de artikelen 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn, waaraan de vergunninghouder bij de uitoefening van zijn dienstenactiviteit moet voldoen. 2.10.  Het college heeft zich in de brief van 22 april 2022 op het standpunt gesteld dat de persoonlijke aanwezigheidsplicht gerechtvaardigd is vanwege dwingende redenen van algemeen belang. Het college stelt dat de persoonlijke aanwezigheidsplicht van de standplaatsvergunninghouder van belang is in het kader van goed ondernemerschap. Met een persoonlijke aanwezigheidsplicht wordt het niet handelen voor eigen rekening en risico en de doorverhuur van standplaatsen voorkomen. De persoonlijke aanwezigheidsplicht is er ook op gericht om illegale praktijken tegen te gaan en om te voorkomen dat grote bedrijven via tussenpersonen op grote schaal hun spullen op de markt ‘dumpen’ ten koste van de echte, kleinschalige marktondernemers. Het college stelt dat handhaving van de persoonlijke aanwezigheidsplicht bijdraagt aan een ondernemersvriendelijkere, veiligere en consumentvriendelijkere markt. Verder stelt het college dat met de persoonlijke aanwezigheidsplicht de belangen van marktkooplieden die op de wachtlijst staan voor een standplaatsvergunning worden erkend. Met een soepele toepassing van de persoonlijke aanwezigheidsplicht wordt aan hun belangen geen recht gedaan, omdat in de praktijk dan nooit een standplaats vrijkomt. 2.11.  Bij de beantwoording van de vraag of een eis noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn, gaat het om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van de persoonlijke aanwezigheidsplicht wordt ingeroepen een dwingende reden van algemeen belang vormt, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn. Uit artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn volgt dat sprake kan zijn van een dwingende reden van algemeen belang als een eis wordt gesteld met het oog op onder meer de bescherming van consumenten, eerlijkheid van handelstransacties en fraudebestrijding. Uit de brief van 22 april 2022 en uit de toelichting van het college op de zitting bij de rechtbank blijkt dat de eis is opgesteld ter bescherming van consumenten, eerlijkheid van handelstransacties en fraudebestrijding. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de persoonlijke aanwezigheidsplicht met de uitzonderingsmogelijkheden voor vervanging gerechtvaardigd is met het oog op een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 15, derde lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn. 2.12.  Het betoog slaagt in zoverre niet. Evenredigheid persoonlijke aanwezigheidsplicht 2.13.  Zoals de Afdeling in de uitspraak van 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4101, overweging 14 en verder) heeft overwogen, moet de beoordeling of de maatregel niet verder gaat dan nodig is en of er geen andere, minder beperkende maatregelen beschikbaar zijn, worden bekeken aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft overwogen in het arrest The Scotch Whisky Association van 23 december 2015, ECLI:EU:C:2015:845, punt 55, kan deze bewijslast echter niet zo zwaar zijn dat de bevoegde nationale autoriteiten, als zij een nationale regeling tot invoering van een maatregel vaststellen, positief moeten aantonen dat het doel dat wordt nagestreefd, niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt onder dezelfde omstandigheden. 2.14.  Een persoonlijke aanwezigheidsplicht met uitzonderingsmogelijkheden voor vervanging is onder de Dienstenrichtlijn te rechtvaardigen, maar alleen als daarvoor goede redenen bestaan. Niet in geschil is dat een persoonlijke aanwezigheidsplicht met uitzonderingsmogelijkheden voor vervanging een geschikt middel is om de doelen te bereiken. De Afdeling is er echter, anders dan de rechtbank, niet van overtuigd dat het college de doelstellingen van het tegengaan van illegale praktijken en het beschermen van de kleine marktondernemer niet met andere, minder vergaande maatregelen kan bereiken. Het college heeft in dat verband niet toegelicht waarom de raad van mening is dat een persoonlijke aanwezigheidsplicht met uitzonderingsmogelijkheden voor vervanging noodzakelijk is om de doelstellingen te bereiken. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het college geen verweer heeft gevoerd en niet op de zitting is verschenen. Daardoor heeft het college in het geheel niet gemotiveerd waarom volgens de raad geen andere, minder vergaande oplossingen denkbaar zijn. Het college heeft bijvoorbeeld geen onderzoeken ingebracht waaruit de noodzakelijkheid van de maatregelen volgens de raad blijkt. In dat verband heeft [appellant] juist gewezen op andere gemeenten die de persoonlijke aanwezigheidsplicht hebben afgeschaft. Dit heeft volgens hem niet geleid tot illegale praktijken of het verdwijnen van de kleinere marktondernemers. Het college heeft dit, door het gebrek aan verweer en de afwezigheid op de zitting, niet weersproken. In dit kader acht de Afdeling ook van belang dat sinds 2024 een nieuwe Marktverordening in Dordrecht van kracht is, waarin de persoonlijke aanwezigheidsplicht is geschrapt. Op grond van artikel 12, vierde lid, van de Marktverordening 2024 kan elke vergunninghouder van een vaste standplaats tot drie vervangers laten registreren bij het college. De Afdeling ziet hierin een bevestiging dat een minder vergaande maatregel kennelijk mogelijk is om het nagestreefde doel te bereiken. 2.15.  Gelet hierop heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat volgens de raad de persoonlijke aanwezigheidsplicht met uitzonderingsmogelijkheden voor vervanging noodzakelijk is ter bescherming van de gestelde dwingende redenen van algemeen belang. Vanwege de gebrekkige motivering van artikel 13, eerste en derde lid, van de Marktverordening gelezen in samenhang met de Beleidsregel kan de Afdeling niet beoordelen of dit besluit zich met de eisen van artikel 15, derde lid, aanhef onder c, van de Dienstenrichtlijn verdraagt. Toepassing van artikel 13, eerste en derde lid, van de Marktverordening is in strijd met artikel 3:46, eerste lid, van de Awb en de bepaling moet daarom buiten toepassing worden gelaten, omdat het college in dit geval de evenredigheid onvoldoende heeft gemotiveerd. Dat betekent dat de daarop berustende besluiten niet in stand kunnen blijven. De rechtbank is ten onrechte tot een andere conclusie gekomen. 2.16.  Het betoog slaagt. De overige hogerberoepsgronden behoeven daarom geen bespreking meer. 2.17.  Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] toegelicht nog te overwegen om een gedegen onderbouwd verzoek om vergoeding van schade in te dienen bij het college. Hierover overweegt de Afdeling dat een dergelijk verzoek om schadevergoeding in een andere procedure aan de orde kan komen. Overschrijding van de redelijke termijn 3.       Tot slot heeft [appellant] op de zitting de Afdeling verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). 3.1.    De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar.