ECLI:NL:RVS:2025:2618

202102057/1/A3 en 202102060/1/A3. Datum uitspraak: 11 juni 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: Nederlandse Vereniging van Commerciële Radio, gevestigd in Amsterdam, Talpa TV B.V., gevestigd in Amsterdam, en RTL Nederland B.V., gevestigd in Hilversum (hierna: VCR en anderen), appellanten, tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 12 februari 2021 in zaak nrs. 19/7636 en 19/7640, en in zaak nrs. 19/7614, 19/7774 en 19/7775, in de gedingen tussen onderscheidenlijk 1.       Stichting ter Exploitatie van Naburige Rechten (hierna: Sena) en Stichting Nederlandse Publieke Omroep (hierna: NPO) 2.       VCR en anderen en het College van Toezicht collectieve beheersorganisaties Auteurs-en naburige rechten (hierna: het CvTA).

Bij besluit van 20 december 2018 heeft het CvTA aan Sena een bindende aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Wet toezicht en geschillenbeslechting collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten (hierna: Wet toezicht). Zij moet binnen vier werkdagen aan die aanwijzing voldoen. Bij besluit van 15 februari 2019 heeft het CvTA de termijn waarbinnen Sena aan de aanwijzing moet voldoen, bepaald op twee weken nadat op het bezwaar van Sena tegen het besluit van 20 december 2018 is beslist. Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft het CvTA het door Sena en de NPO daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het gewijzigde primaire besluit in stand gelaten, onder verbetering van de motivering. Zaak nr. 202102060/1/A3 Bij uitspraak van 12 februari 2021, nrs. 19/7636 en 19/7640, heeft de rechtbank de door Sena en NPO tegen het besluit van 24 oktober 2019 ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 20 december 2018 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Tegen deze uitspraak hebben VCR en anderen hoger beroep ingesteld. Sena en het CvTA hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven. Zaak nr. 202102057/1/A3 Bij uitspraak van 12 februari 2021, nrs. 19/7614, 19/7774 en 19/7775, heeft de rechtbank de door VCR en anderen tegen het besluit van 24 oktober 2019 ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard. Ook tegen deze uitspraak hebben VCR en anderen hoger beroep ingesteld. NPO, Sena en het CvTA hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven. De Afdeling heeft de zaken 202102057/1/A3 en 202102060/1/A3 tezamen op zitting behandeld op 25 november 2024. Daar zijn VCR en anderen, vertegenwoordigd door gemachtigde A], bijgestaan door mr. A. Strijbos en mr. M.L. van der Velde, beiden advocaat in Amsterdam, en het CvTA, vertegenwoordigd door gemachtigde B] en gemachtigde C], bijgestaan door mr. I.H. van den Berg, advocaat in Amsterdam, verschenen. Verder zijn ter zitting Sena, vertegenwoordigd door [gemachtigde D], mr. M.M.B. ter Wijde en [gemachtigde E], bijgestaan door mr. T. Barkhuysen, mr. A.M. Zwanenburg en mr. W.A. de Widt, allen advocaat te Amsterdam, en NPO, vertegenwoordigd door [gemachtigde F], bijgestaan door mr. S.M.C. Nuijten, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord. Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek in zaak nr. 202102060/1/A3 heropend en de drie licentieovereenkomsten tussen Sena en de NPO, de Stichting Regionale Omroep Overleg Samenwerking (thans de Regionale Publieke Omroep, hierna: RPO) en de Organisatie van Lokale Omroepen in Nederland (thans Stichting Nederlandse Lokale Publieke Omroepen, hierna: NLPO), bij Sena opgevraagd. Sena heeft de overeenkomsten overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verzocht dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken. Bij beslissing van 14 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:56, heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling dit verzoek ingewilligd. Het CvTA, NPO en VCR en anderen hebben de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend. Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een nadere zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek in zaak nr. 202102060/1/A3 met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb weer heeft gesloten.

Wettelijk kader 1.       Het relevante wettelijk kader uit de Richtlijn 2014/26/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het collectieve beheer van auteursrechten en naburige rechten en de multiterritoriale licentieverlening van rechten inzake muziekwerken voor het online gebruik ervan op de interne markt (hierna: de Richtlijn) en uit de Wet toezicht is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak. Inleiding 2.       Sena is een collectieve beheersorganisatie van auteurs- en naburige rechten als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet toezicht. Sena regelt de rechten van muzikanten en producenten. Zij krijgen van Sena dankzij muzieklicenties een vergoeding als hun muziek in het openbaar gedraaid wordt. Bedrijven en organisaties sluiten die licenties bij Sena af. Sena valt onder het toezicht van het CvTA. Bij brief van 3 augustus 2017 heeft VCR het CvTA verzocht om handhavend op te treden tegen Sena. Volgens VCR heeft Sena haar transparantieverplichting als bedoeld in artikel 2p van de Wet toezicht geschonden. Zij stelt dat Sena niet alle standaardlicentieovereenkomsten en tarieven inclusief kortingen op haar website publiceert. Het gaat VCR in het bijzonder om de tarieven en voorwaarden (waaronder de toepasselijke definities, kortingsregelingen en overige commerciële voorwaarden) voor twaalf specifiek genoemde vormen van muziekgebruik, waaronder commerciële en publieke TV en radio, openbaar te maken. Besluitvorming 3.       Het CvTA heeft prof. P.B. Hugenholtz gevraagd een opinie op te stellen over de transparantieverplichting in de Wet toezicht in relatie tot de door Sena gesloten overeenkomsten. Prof. Hugenholtz heeft de gevraagde opinie uitgebracht in zijn brief van 19 september 2018. NPO heeft daarop prof. M.R.F. Senftleben verzocht een advies uit te brengen, wat hij heeft gedaan in een memo van 6 december 2018. 4.       Bij het besluit van 20 december 2018 heeft het CvTA Sena op grond van artikel 6, tweede lid, van de Wet toezicht, de aanwijzing gegeven om op haar website alle door haar gehanteerde standaardlicentieovereenkomsten alsmede de normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen, openbaar te maken. Daaronder vallen de overeenkomsten met NPO, RPO, en NLPO. Het CvTA heeft ook bepaald dat Sena de in het besluit overgenomen bevindingen van prof. Hugenholtz wat betreft de grondslagen, inhoud en reikwijdte van de transparantieverplichting in acht moet nemen. Bij het besluit van 15 februari 2019 heeft het CvTA de termijn waarbinnen Sena aan de aanwijzing moet voldoen, in plaats van vier werkdagen na het primaire besluit bepaald op twee weken nadat op het bezwaar is beslist. 5.       In de bezwaarfase heeft Sena advies gevraagd aan prof. mr. A.A. Quaedvlieg. Hij heeft zijn opinie bij brief van 4 januari 2019 uitgebracht. Ook prof. Senftleben en prof. Hugenholtz hebben in de bezwaarfase nog reacties uitgebracht. 6.       Bij het besluit van 24 oktober 2019 heeft het CvTA besloten de bezwaren van Sena en NPO deels gegrond en deels ongegrond te verklaren. Volgens het CvTA hebben Sena en NPO terecht aangevoerd dat het besluit van 20 december 2018 onvoldoende is gemotiveerd, vooral wat betreft de weerlegging van het advies van prof. Senftleben. Daarnaast hebben zij terecht aangevoerd dat de aanwijzing dat Sena de bevindingen van prof. Hugenholtz in acht moet nemen, te ruim en onduidelijk is geformuleerd. Het CvTA heeft het besluit in zoverre aangepast en de motivering aangevuld. De inhoudelijke bezwaargronden treffen geen doel. Het CvTA heeft het besluit van 20 december 2018 in stand gelaten. De termijn voor het openbaar maken van de overeenkomsten heeft zij bepaald op zes weken na de datum van bekendmaking het besluit op bezwaar. Indien beroep wordt ingesteld wordt deze termijn verlengd tot zes weken na de uitspraak in beroep, dan wel tot zes weken na beëindiging van de procedure door intrekking of anderszins. Hoger beroep in zaak nr. 202102060/1/A3 Uitspraak van de rechtbank in zaak nrs. 19/7636 en 19/7640 7.       De rechtbank heeft beoordeeld of de licentieovereenkomsten tussen Sena enerzijds en NPO, RPO en NLPO anderzijds, standaardlicentieovereenkomsten zijn als bedoeld in artikel 2p, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet toezicht. Omdat dit artikellid uitvoering geeft aan de Richtlijn heeft de rechtbank onderzocht hoe de begrippen "standaard(licentie)overeenkomst" en "normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen" uit artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Richtlijn moeten worden geïnterpreteerd. Daarbij heeft zij de grammaticale, de systematische en de teleologische uitlegmethoden als uitgangspunt genomen. Met gebruikmaking van de grammaticale uitleg heeft de rechtbank, mede aan de hand van het Groot Woordenboek der Nederlandse Taal van Van Dale, geconcludeerd dat een "standaard(licentie)overeenkomst" een (vooraf vastgestelde) modelovereenkomst of anderszins vaststaand erkend voorbeeld of model is, die/dat in de regel wordt gebruikt om licenties te verstrekken. Onder die definitie valt ook een modellicentieovereenkomst waarbij de gebruiker alleen nog zijn gegevens moet invullen en waarover niet wordt onderhandeld. De rechtbank heeft het begrip "normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen" geduid als de tarieven die in de regel gelden en als zodanig zijn vastgesteld, bijvoorbeeld in vooraf bekendgestelde standaardtabellen. Individueel uitonderhandelde licentieovereenkomsten die het model van de standaardlicentieovereenkomst niet volgen en waarbij wordt afgeweken van de tarieven die in de regel worden toegepast, vallen niet onder die twee begrippen. Aan de hand van een systematische uitleg overweegt de rechtbank dat artikel 21 van de Richtlijn niet zo ruim moet worden geïnterpreteerd dat concreet uitonderhandelde licentieovereenkomsten waarbij een lump sum is overeengekomen, ook onder deze bepaling zouden vallen. In het kader van de teleologische interpretatie heeft de rechtbank evenmin aanleiding gezien om met het oog op doelstellingen van de Richtlijn te komen tot een ruimere uitleg van de openbaarmakingsbepaling van artikel 21 van de Richtlijn dan de grammaticale uitleg, mede bezien binnen de systematiek van de Richtlijn. Volgens de rechtbank is niet in geschil dat over de totstandkoming van de overeenkomsten door Sena met NPO, RPO en NLPO is onderhandeld, dat zij niet voldoen aan het door Sena gehanteerde standaardmodel en dat de daarin opgenomen ‘lump sum’ niet het door Sena normaal gebruikelijke tarief is. Dit betekent dat de door het CvTA gegeven aanwijzing om de overeenkomsten te publiceren in strijd is met (een richtlijnconforme uitleg van) artikel 2p, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet toezicht. De rechtbank heeft daarom de beroepen van Sena en NPO gegrond verklaard en, na vernietiging van het besluit op bezwaar, zelf voorziend de bij besluit van 20 december 2018 gegeven aanwijzing herroepen. Gronden in hoger beroep 8.       VCR en anderen betogen dat de rechtbank artikel 2p, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet toezicht onjuist heeft geïnterpreteerd. De rechtbank stelt ten onrechte de grammaticale uitleg voorop en beziet de andere methoden hooguit als mogelijke grond om daarvan af te wijken. De drie uitlegmethoden zijn echter gelijkwaardig, en dienen in samenhang met elkaar te worden toegepast. Het Hof van Justitie (hierna: het Hof) past ook geen rangorde toe. Meer specifiek voeren VCR en anderen over de grammaticale interpretatie aan dat de Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse Taal (hierna: Van Dale) onvoldoende basis biedt voor de uitleg van Unierechtelijke begrippen. De andere 23 taalversies van de Richtlijn zijn ook authentiek en daarom had de rechtbank ook moeten kijken naar andere taalversies. VCR betoogt dat voor de betekenis van het begrip standaardovereenkomst niet zo zeer de totstandkoming, maar het gebruik van een overeenkomst bepalend is. De conclusie van de rechtbank is ook niet in lijn met de praktijk van collectieve beheersorganisaties. Zij werken niet met standaard uitgangspunten of een vaststaande leidraad.

9.       Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in zaak nrs. 19/7636 en 19/7640 is ongegrond. De rechtbank is terecht tot vernietiging van het besluit van 24 oktober 2019 en herroeping van het besluit van 20 december 2018 overgegaan. Die uitspraak moet worden bevestigd. Hoger beroep in zaak nr. 202102057/1/A3 Uitspraak van de rechtbank in zaak nrs. 19/7614, 19/7774 en 19/7775 10.     De rechtbank heeft in zaak nrs. 19/7614, 19/7774 en 19/7775 geoordeeld dat VCR en anderen gelet op haar uitspraak in de zaken SGR 19/7636 en 19/7640 geen procesbelang meer hebben bij een oordeel over de begunstigingstermijn. Zij heeft de beroepen van VCR en anderen daarom niet-ontvankelijk verklaard. Gronden in hoger beroep 11.     VCR en anderen betogen dat de rechtbank het besluit van 24 oktober 2019, gelet op hun hogerberoepsgronden in zaak nr. 202102060/1/A3, niet op de juiste gronden heeft vernietigd. Zij had de beroepen over de onnodig lange begunstigingstermijn inhoudelijk moeten behandelen. VCR en anderen vragen de Afdeling om die inhoudelijke beoordeling alsnog te verrichten.

11.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraken van 5 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2866, en van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4404) hoeft de bestuursrechter een bij hem ingediend (hoger) beroep alleen inhoudelijk te beoordelen, als dit van betekenis is voor de beslechting van het geschil over het voorliggende besluit. Daarbij geldt dat het doel dat de indiener voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis is. Met andere woorden, de indiener dient een actueel en reëel belang te hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het (hoger) beroep. Indien dat belang is vervallen, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan. 11.2.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat VCR en anderen geen procesbelang hadden bij hun beroepen. Gelet op hetgeen hiervoor in 9. is geoordeeld, is de rechtbank terecht tot vernietiging van het besluit van 24 oktober 2019 en herroeping van het besluit van 20 december 2018 overgegaan. De begunstigingstermijn maakt deel uit van die vernietiging en herroeping. VCR en anderen hebben - anders dan het onjuiste oordeel van de rechtbank over de beroepsgronden - geen andere redenen aangedragen waaraan zij een belang ontleenden bij een uitspraak op hun beroepen in zaak nrs. 19/7614, 19/7774 en 19/7775. Het betoog slaagt niet.

12.     Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in zaak nrs. 19/7614, 19/7774 en 19/7775 is ongegrond. Die uitspraak moet worden bevestigd. Proceskosten 13.     Het CvTA hoeft geen kosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 februari 2021 in zaak nrs. 19/7636 en 19/7640; II.       bevestigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 februari 2021 in zaak nrs. 19/7614, 19/7774 en 19/7775. Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier. w.g. Wissels voorzitter w.g. Konings griffier Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2025 612   BIJLAGE   Wettelijk kader Richtlijn 2014/26/EU Artikel 16 (Licentieverlening) 1. De lidstaten zien erop toe dat collectieve beheerorganisaties en gebruikers in goed vertrouwen onderhandelingen voeren over de licentieverlening voor rechten. Collectieve beheerorganisaties en gebruikers verschaffen elkaar alle noodzakelijke informatie. 2. Licentievoorwaarden zijn gebaseerd op objectieve en niet-discriminerende criteria. Bij het verlenen van licenties voor rechten zijn collectieve beheerorganisaties niet verplicht licentievoorwaarden die zijn overeengekomen met een gebruiker als precedent te gebruiken voor andere onlinediensten, wanneer de gebruiker een nieuwe soort onlinedienst aanbiedt die nog geen drie jaar voor het publiek in de Unie beschikbaar is. Rechthebbenden ontvangen een passende vergoeding voor het gebruik van de rechten. Tarieven voor exclusieve rechten en rechten op vergoeding zijn redelijk in verhouding tot onder meer de economische waarde van het gebruik van de rechten in het handelsverkeer, gelet op de aard en reikwijdte van het gebruik van de werken en andere materie, en in verhouding tot de economische waarde van de door de collectieve beheerorganisatie verstrekte dienst. Collectieve beheerorganisaties stellen de betrokken gebruiker in kennis van de criteria die voor het bepalen van die tarieven zijn gebruikt. […] Artikel 21 (Openbaarmaking van informatie) 1. De lidstaten zien erop toe dat een collectieve beheerorganisatie op zijn minst de volgende informatie openbaar maakt: a) haar statuut; b) haar lidmaatschapsvoorwaarden en de voorwaarden voor beëindiging van de machtiging tot beheer van rechten, indien deze niet zijn opgenomen in het statuut; c) standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen; d) de in artikel 10 bedoelde lijst met personen; e) haar algemene beleid inzake verdeling van de aan rechthebbenden verschuldigde bedragen; f) haar algemene beleid inzake beheerkosten; g) haar algemene beleid inzake inhoudingen, voor andere doeleinden dan deze met betrekking tot beheerkosten, op rechteninkomsten en op enig ander inkomen voortvloeiend uit de belegging van rechteninkomsten, met inbegrip van inhoudingen ten behoeve van sociale, culturele en educatieve diensten; h) een lijst met door haar gesloten vertegenwoordigingsovereenkomsten, en de namen van de collectieve beheerorganisaties waarmee deze vertegenwoordigingsovereenkomsten zijn gesloten; i) het algemene beleid inzake het gebruik van niet-verdeelbare bedragen; j) de overeenkomstig de artikelen 33, 34 en 35 beschikbare procedures voor klachtenafhandeling en geschillenbeslechting. 2. De collectieve beheerorganisatie maakt de in lid 1 bedoelde informatie op zijn publieke website bekend en houdt deze actueel. Wet toezicht en geschillenbeslechting collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten Artikel 1 In deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder: […] c. collectieve beheersorganisatie: elke organisatie die in Nederland gevestigd is en die bij wet of door middel van overdracht, licentieverlening of een andere overeenkomst door meer dan één rechthebbende is gemachtigd met als hoofddoel auteursrecht of naburige rechten te beheren ten behoeve van één of meer van hen, in het gezamenlijk belang van deze rechthebbenden en die onder zeggenschap staat van zijn leden of is ingericht zonder winstoogmerk; […] Artikel 2p 1 Het College van Toezicht ziet erop toe dat een collectieve beheersorganisatie ten minste de volgende informatie openbaar maakt: […] c) standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen; […] 2 De collectieve beheersorganisatie maakt de in eerste lid bedoelde informatie op zijn publieke internetpagina bekend en houdt deze actueel. Artikel 6 1 Het College van Toezicht kan een collectieve beheersorganisatie van advies dienen. 2 Het College van Toezicht kan een collectieve beheersorganisatie aanwijzingen geven met betrekking tot de uitoefening van haar taken of het verlenen van bemiddeling als bedoeld in artikel 30a van de Auteurswet. De collectieve beheersorganisatie is gehouden overeenkomstig de aanwijzingen te handelen. 3 Het College van Toezicht kan slechts een aanwijzing geven indien de collectieve beheersorganisatie binnen een door het college te bepalen periode na ontvangst van een voorafgaand advies van het college het advies niet opvolgt.

202102057/1/A3 en 202102060/1/A3. Datum uitspraak: 11 juni 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: Nederlandse Vereniging van Commerciële Radio, gevestigd in Amsterdam, Talpa TV B.V., gevestigd in Amsterdam, en RTL Nederland B.V., gevestigd in Hilversum (hierna: VCR en anderen), appellanten, tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 12 februari 2021 in zaak nrs. 19/7636 en 19/7640, en in zaak nrs. 19/7614, 19/7774 en 19/7775, in de gedingen tussen onderscheidenlijk 1.       Stichting ter Exploitatie van Naburige Rechten (hierna: Sena) en Stichting Nederlandse Publieke Omroep (hierna: NPO) 2.       VCR en anderen en het College van Toezicht collectieve beheersorganisaties Auteurs-en naburige rechten (hierna: het CvTA).

Bij besluit van 20 december 2018 heeft het CvTA aan Sena een bindende aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Wet toezicht en geschillenbeslechting collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten (hierna: Wet toezicht). Zij moet binnen vier werkdagen aan die aanwijzing voldoen. Bij besluit van 15 februari 2019 heeft het CvTA de termijn waarbinnen Sena aan de aanwijzing moet voldoen, bepaald op twee weken nadat op het bezwaar van Sena tegen het besluit van 20 december 2018 is beslist. Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft het CvTA het door Sena en de NPO daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het gewijzigde primaire besluit in stand gelaten, onder verbetering van de motivering. Zaak nr. 202102060/1/A3 Bij uitspraak van 12 februari 2021, nrs. 19/7636 en 19/7640, heeft de rechtbank de door Sena en NPO tegen het besluit van 24 oktober 2019 ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 20 december 2018 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Tegen deze uitspraak hebben VCR en anderen hoger beroep ingesteld. Sena en het CvTA hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven. Zaak nr. 202102057/1/A3 Bij uitspraak van 12 februari 2021, nrs. 19/7614, 19/7774 en 19/7775, heeft de rechtbank de door VCR en anderen tegen het besluit van 24 oktober 2019 ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard. Ook tegen deze uitspraak hebben VCR en anderen hoger beroep ingesteld. NPO, Sena en het CvTA hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven. De Afdeling heeft de zaken 202102057/1/A3 en 202102060/1/A3 tezamen op zitting behandeld op 25 november 2024. Daar zijn VCR en anderen, vertegenwoordigd door gemachtigde A], bijgestaan door mr. A. Strijbos en mr. M.L. van der Velde, beiden advocaat in Amsterdam, en het CvTA, vertegenwoordigd door gemachtigde B] en gemachtigde C], bijgestaan door mr. I.H. van den Berg, advocaat in Amsterdam, verschenen. Verder zijn ter zitting Sena, vertegenwoordigd door [gemachtigde D], mr. M.M.B. ter Wijde en [gemachtigde E], bijgestaan door mr. T. Barkhuysen, mr. A.M. Zwanenburg en mr. W.A. de Widt, allen advocaat te Amsterdam, en NPO, vertegenwoordigd door [gemachtigde F], bijgestaan door mr. S.M.C. Nuijten, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord. Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek in zaak nr. 202102060/1/A3 heropend en de drie licentieovereenkomsten tussen Sena en de NPO, de Stichting Regionale Omroep Overleg Samenwerking (thans de Regionale Publieke Omroep, hierna: RPO) en de Organisatie van Lokale Omroepen in Nederland (thans Stichting Nederlandse Lokale Publieke Omroepen, hierna: NLPO), bij Sena opgevraagd. Sena heeft de overeenkomsten overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verzocht dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken. Bij beslissing van 14 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:56, heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling dit verzoek ingewilligd. Het CvTA, NPO en VCR en anderen hebben de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend. Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een nadere zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek in zaak nr. 202102060/1/A3 met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb weer heeft gesloten.

Wettelijk kader 1.       Het relevante wettelijk kader uit de Richtlijn 2014/26/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het collectieve beheer van auteursrechten en naburige rechten en de multiterritoriale licentieverlening van rechten inzake muziekwerken voor het online gebruik ervan op de interne markt (hierna: de Richtlijn) en uit de Wet toezicht is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak. Inleiding 2.       Sena is een collectieve beheersorganisatie van auteurs- en naburige rechten als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet toezicht. Sena regelt de rechten van muzikanten en producenten. Zij krijgen van Sena dankzij muzieklicenties een vergoeding als hun muziek in het openbaar gedraaid wordt. Bedrijven en organisaties sluiten die licenties bij Sena af. Sena valt onder het toezicht van het CvTA. Bij brief van 3 augustus 2017 heeft VCR het CvTA verzocht om handhavend op te treden tegen Sena. Volgens VCR heeft Sena haar transparantieverplichting als bedoeld in artikel 2p van de Wet toezicht geschonden. Zij stelt dat Sena niet alle standaardlicentieovereenkomsten en tarieven inclusief kortingen op haar website publiceert. Het gaat VCR in het bijzonder om de tarieven en voorwaarden (waaronder de toepasselijke definities, kortingsregelingen en overige commerciële voorwaarden) voor twaalf specifiek genoemde vormen van muziekgebruik, waaronder commerciële en publieke TV en radio, openbaar te maken. Besluitvorming 3.       Het CvTA heeft prof. P.B. Hugenholtz gevraagd een opinie op te stellen over de transparantieverplichting in de Wet toezicht in relatie tot de door Sena gesloten overeenkomsten. Prof. Hugenholtz heeft de gevraagde opinie uitgebracht in zijn brief van 19 september 2018. NPO heeft daarop prof. M.R.F. Senftleben verzocht een advies uit te brengen, wat hij heeft gedaan in een memo van 6 december 2018. 4.       Bij het besluit van 20 december 2018 heeft het CvTA Sena op grond van artikel 6, tweede lid, van de Wet toezicht, de aanwijzing gegeven om op haar website alle door haar gehanteerde standaardlicentieovereenkomsten alsmede de normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen, openbaar te maken. Daaronder vallen de overeenkomsten met NPO, RPO, en NLPO. Het CvTA heeft ook bepaald dat Sena de in het besluit overgenomen bevindingen van prof. Hugenholtz wat betreft de grondslagen, inhoud en reikwijdte van de transparantieverplichting in acht moet nemen. Bij het besluit van 15 februari 2019 heeft het CvTA de termijn waarbinnen Sena aan de aanwijzing moet voldoen, in plaats van vier werkdagen na het primaire besluit bepaald op twee weken nadat op het bezwaar is beslist. 5.       In de bezwaarfase heeft Sena advies gevraagd aan prof. mr. A.A. Quaedvlieg. Hij heeft zijn opinie bij brief van 4 januari 2019 uitgebracht. Ook prof. Senftleben en prof. Hugenholtz hebben in de bezwaarfase nog reacties uitgebracht. 6.       Bij het besluit van 24 oktober 2019 heeft het CvTA besloten de bezwaren van Sena en NPO deels gegrond en deels ongegrond te verklaren. Volgens het CvTA hebben Sena en NPO terecht aangevoerd dat het besluit van 20 december 2018 onvoldoende is gemotiveerd, vooral wat betreft de weerlegging van het advies van prof. Senftleben. Daarnaast hebben zij terecht aangevoerd dat de aanwijzing dat Sena de bevindingen van prof. Hugenholtz in acht moet nemen, te ruim en onduidelijk is geformuleerd. Het CvTA heeft het besluit in zoverre aangepast en de motivering aangevuld. De inhoudelijke bezwaargronden treffen geen doel. Het CvTA heeft het besluit van 20 december 2018 in stand gelaten. De termijn voor het openbaar maken van de overeenkomsten heeft zij bepaald op zes weken na de datum van bekendmaking het besluit op bezwaar. Indien beroep wordt ingesteld wordt deze termijn verlengd tot zes weken na de uitspraak in beroep, dan wel tot zes weken na beëindiging van de procedure door intrekking of anderszins. Hoger beroep in zaak nr. 202102060/1/A3 Uitspraak van de rechtbank in zaak nrs. 19/7636 en 19/7640 7.       De rechtbank heeft beoordeeld of de licentieovereenkomsten tussen Sena enerzijds en NPO, RPO en NLPO anderzijds, standaardlicentieovereenkomsten zijn als bedoeld in artikel 2p, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet toezicht. Omdat dit artikellid uitvoering geeft aan de Richtlijn heeft de rechtbank onderzocht hoe de begrippen "standaard(licentie)overeenkomst" en "normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen" uit artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Richtlijn moeten worden geïnterpreteerd. Daarbij heeft zij de grammaticale, de systematische en de teleologische uitlegmethoden als uitgangspunt genomen. Met gebruikmaking van de grammaticale uitleg heeft de rechtbank, mede aan de hand van het Groot Woordenboek der Nederlandse Taal van Van Dale, geconcludeerd dat een "standaard(licentie)overeenkomst" een (vooraf vastgestelde) modelovereenkomst of anderszins vaststaand erkend voorbeeld of model is, die/dat in de regel wordt gebruikt om licenties te verstrekken. Onder die definitie valt ook een modellicentieovereenkomst waarbij de gebruiker alleen nog zijn gegevens moet invullen en waarover niet wordt onderhandeld. De rechtbank heeft het begrip "normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen" geduid als de tarieven die in de regel gelden en als zodanig zijn vastgesteld, bijvoorbeeld in vooraf bekendgestelde standaardtabellen. Individueel uitonderhandelde licentieovereenkomsten die het model van de standaardlicentieovereenkomst niet volgen en waarbij wordt afgeweken van de tarieven die in de regel worden toegepast, vallen niet onder die twee begrippen. Aan de hand van een systematische uitleg overweegt de rechtbank dat artikel 21 van de Richtlijn niet zo ruim moet worden geïnterpreteerd dat concreet uitonderhandelde licentieovereenkomsten waarbij een lump sum is overeengekomen, ook onder deze bepaling zouden vallen. In het kader van de teleologische interpretatie heeft de rechtbank evenmin aanleiding gezien om met het oog op doelstellingen van de Richtlijn te komen tot een ruimere uitleg van de openbaarmakingsbepaling van artikel 21 van de Richtlijn dan de grammaticale uitleg, mede bezien binnen de systematiek van de Richtlijn. Volgens de rechtbank is niet in geschil dat over de totstandkoming van de overeenkomsten door Sena met NPO, RPO en NLPO is onderhandeld, dat zij niet voldoen aan het door Sena gehanteerde standaardmodel en dat de daarin opgenomen ‘lump sum’ niet het door Sena normaal gebruikelijke tarief is. Dit betekent dat de door het CvTA gegeven aanwijzing om de overeenkomsten te publiceren in strijd is met (een richtlijnconforme uitleg van) artikel 2p, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet toezicht. De rechtbank heeft daarom de beroepen van Sena en NPO gegrond verklaard en, na vernietiging van het besluit op bezwaar, zelf voorziend de bij besluit van 20 december 2018 gegeven aanwijzing herroepen. Gronden in hoger beroep 8.       VCR en anderen betogen dat de rechtbank artikel 2p, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet toezicht onjuist heeft geïnterpreteerd. De rechtbank stelt ten onrechte de grammaticale uitleg voorop en beziet de andere methoden hooguit als mogelijke grond om daarvan af te wijken. De drie uitlegmethoden zijn echter gelijkwaardig, en dienen in samenhang met elkaar te worden toegepast. Het Hof van Justitie (hierna: het Hof) past ook geen rangorde toe. Meer specifiek voeren VCR en anderen over de grammaticale interpretatie aan dat de Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse Taal (hierna: Van Dale) onvoldoende basis biedt voor de uitleg van Unierechtelijke begrippen. De andere 23 taalversies van de Richtlijn zijn ook authentiek en daarom had de rechtbank ook moeten kijken naar andere taalversies. VCR betoogt dat voor de betekenis van het begrip standaardovereenkomst niet zo zeer de totstandkoming, maar het gebruik van een overeenkomst bepalend is. De conclusie van de rechtbank is ook niet in lijn met de praktijk van collectieve beheersorganisaties. Zij werken niet met standaard uitgangspunten of een vaststaande leidraad.

9.       Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in zaak nrs. 19/7636 en 19/7640 is ongegrond. De rechtbank is terecht tot vernietiging van het besluit van 24 oktober 2019 en herroeping van het besluit van 20 december 2018 overgegaan. Die uitspraak moet worden bevestigd. Hoger beroep in zaak nr. 202102057/1/A3 Uitspraak van de rechtbank in zaak nrs. 19/7614, 19/7774 en 19/7775 10.     De rechtbank heeft in zaak nrs. 19/7614, 19/7774 en 19/7775 geoordeeld dat VCR en anderen gelet op haar uitspraak in de zaken SGR 19/7636 en 19/7640 geen procesbelang meer hebben bij een oordeel over de begunstigingstermijn. Zij heeft de beroepen van VCR en anderen daarom niet-ontvankelijk verklaard. Gronden in hoger beroep 11.     VCR en anderen betogen dat de rechtbank het besluit van 24 oktober 2019, gelet op hun hogerberoepsgronden in zaak nr. 202102060/1/A3, niet op de juiste gronden heeft vernietigd. Zij had de beroepen over de onnodig lange begunstigingstermijn inhoudelijk moeten behandelen. VCR en anderen vragen de Afdeling om die inhoudelijke beoordeling alsnog te verrichten.

11.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraken van 5 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2866, en van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4404) hoeft de bestuursrechter een bij hem ingediend (hoger) beroep alleen inhoudelijk te beoordelen, als dit van betekenis is voor de beslechting van het geschil over het voorliggende besluit. Daarbij geldt dat het doel dat de indiener voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis is. Met andere woorden, de indiener dient een actueel en reëel belang te hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het (hoger) beroep. Indien dat belang is vervallen, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan. 11.2.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat VCR en anderen geen procesbelang hadden bij hun beroepen. Gelet op hetgeen hiervoor in 9. is geoordeeld, is de rechtbank terecht tot vernietiging van het besluit van 24 oktober 2019 en herroeping van het besluit van 20 december 2018 overgegaan. De begunstigingstermijn maakt deel uit van die vernietiging en herroeping. VCR en anderen hebben - anders dan het onjuiste oordeel van de rechtbank over de beroepsgronden - geen andere redenen aangedragen waaraan zij een belang ontleenden bij een uitspraak op hun beroepen in zaak nrs. 19/7614, 19/7774 en 19/7775. Het betoog slaagt niet.

12.     Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in zaak nrs. 19/7614, 19/7774 en 19/7775 is ongegrond. Die uitspraak moet worden bevestigd. Proceskosten 13.     Het CvTA hoeft geen kosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 februari 2021 in zaak nrs. 19/7636 en 19/7640; II.       bevestigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 februari 2021 in zaak nrs. 19/7614, 19/7774 en 19/7775. Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier. w.g. Wissels voorzitter w.g. Konings griffier Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2025 612   BIJLAGE   Wettelijk kader Richtlijn 2014/26/EU Artikel 16 (Licentieverlening) 1. De lidstaten zien erop toe dat collectieve beheerorganisaties en gebruikers in goed vertrouwen onderhandelingen voeren over de licentieverlening voor rechten. Collectieve beheerorganisaties en gebruikers verschaffen elkaar alle noodzakelijke informatie. 2. Licentievoorwaarden zijn gebaseerd op objectieve en niet-discriminerende criteria. Bij het verlenen van licenties voor rechten zijn collectieve beheerorganisaties niet verplicht licentievoorwaarden die zijn overeengekomen met een gebruiker als precedent te gebruiken voor andere onlinediensten, wanneer de gebruiker een nieuwe soort onlinedienst aanbiedt die nog geen drie jaar voor het publiek in de Unie beschikbaar is. Rechthebbenden ontvangen een passende vergoeding voor het gebruik van de rechten. Tarieven voor exclusieve rechten en rechten op vergoeding zijn redelijk in verhouding tot onder meer de economische waarde van het gebruik van de rechten in het handelsverkeer, gelet op de aard en reikwijdte van het gebruik van de werken en andere materie, en in verhouding tot de economische waarde van de door de collectieve beheerorganisatie verstrekte dienst. Collectieve beheerorganisaties stellen de betrokken gebruiker in kennis van de criteria die voor het bepalen van die tarieven zijn gebruikt. […] Artikel 21 (Openbaarmaking van informatie) 1. De lidstaten zien erop toe dat een collectieve beheerorganisatie op zijn minst de volgende informatie openbaar maakt: a) haar statuut; b) haar lidmaatschapsvoorwaarden en de voorwaarden voor beëindiging van de machtiging tot beheer van rechten, indien deze niet zijn opgenomen in het statuut; c) standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen; d) de in artikel 10 bedoelde lijst met personen; e) haar algemene beleid inzake verdeling van de aan rechthebbenden verschuldigde bedragen; f) haar algemene beleid inzake beheerkosten; g) haar algemene beleid inzake inhoudingen, voor andere doeleinden dan deze met betrekking tot beheerkosten, op rechteninkomsten en op enig ander inkomen voortvloeiend uit de belegging van rechteninkomsten, met inbegrip van inhoudingen ten behoeve van sociale, culturele en educatieve diensten; h) een lijst met door haar gesloten vertegenwoordigingsovereenkomsten, en de namen van de collectieve beheerorganisaties waarmee deze vertegenwoordigingsovereenkomsten zijn gesloten; i) het algemene beleid inzake het gebruik van niet-verdeelbare bedragen; j) de overeenkomstig de artikelen 33, 34 en 35 beschikbare procedures voor klachtenafhandeling en geschillenbeslechting. 2. De collectieve beheerorganisatie maakt de in lid 1 bedoelde informatie op zijn publieke website bekend en houdt deze actueel. Wet toezicht en geschillenbeslechting collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten Artikel 1 In deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder: […] c. collectieve beheersorganisatie: elke organisatie die in Nederland gevestigd is en die bij wet of door middel van overdracht, licentieverlening of een andere overeenkomst door meer dan één rechthebbende is gemachtigd met als hoofddoel auteursrecht of naburige rechten te beheren ten behoeve van één of meer van hen, in het gezamenlijk belang van deze rechthebbenden en die onder zeggenschap staat van zijn leden of is ingericht zonder winstoogmerk; […] Artikel 2p 1 Het College van Toezicht ziet erop toe dat een collectieve beheersorganisatie ten minste de volgende informatie openbaar maakt: […] c) standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven, inclusief kortingen; […] 2 De collectieve beheersorganisatie maakt de in eerste lid bedoelde informatie op zijn publieke internetpagina bekend en houdt deze actueel. Artikel 6 1 Het College van Toezicht kan een collectieve beheersorganisatie van advies dienen. 2 Het College van Toezicht kan een collectieve beheersorganisatie aanwijzingen geven met betrekking tot de uitoefening van haar taken of het verlenen van bemiddeling als bedoeld in artikel 30a van de Auteurswet. De collectieve beheersorganisatie is gehouden overeenkomstig de aanwijzingen te handelen. 3 Het College van Toezicht kan slechts een aanwijzing geven indien de collectieve beheersorganisatie binnen een door het college te bepalen periode na ontvangst van een voorafgaand advies van het college het advies niet opvolgt.

Sena werkt met standaardlicentieovereenkomsten per categorie betalingsplichtigen. Het is niet zo dat over die overeenkomsten in het geheel niet onderhandeld is. Toch meent Sena dat dergelijke overeenkomsten wel moeten worden gepubliceerd. Met de commerciële omroepen is onderhandeld en de overeenkomsten met die partijen staan integraal op de website van Sena. VCR en anderen stellen dat er weinig ruimte is voor een systematische uitleg van artikel 21 van de Richtlijn, omdat dit artikel bij amendement en zonder specifieke toelichting in de Richtlijn is opgenomen. Maar als er toch systematisch moet worden geïnterpreteerd, dan betogen VCR en anderen dat de rechtbank niet onderkent dat de overeenkomsten niet afwijken van een standaardmodel, maar juist zelf het standaardmodel zíjn. Ook concludeert de rechtbank ten onrechte dat de (andere) verplichtingen in artikel 21 zien op algemene bedrijfsinformatie. De transparantieverplichting past ook in overweging 9 van de preambule die spreekt van het waarborgen van strenge normen. Verder moet een standaardlicentieovereenkomst gelet op de historie van de Wet toezicht niet gelijk worden gesteld met een modelovereenkomst. Over de teleologische uitleg betogen VCR en anderen dat de rechtbank ten onrechte oordeelt dat de doelstellingen van de Richtlijn al voldoende worden gediend door artikel 16 van de Richtlijn. Zij had echter moeten onderzoeken of haar uitleg in lijn is met het doel van de transparantieverplichting of van de Richtlijn als geheel. De beleidsafweging dat artikel 16 al voldoende in transparantie voorziet is niet aan de rechtbank om te maken. Om de doelstellingen van de Richtlijn te bereiken is het onontbeerlijk om de volle werking ervan te verwezenlijken. De rechtbank heeft nu niet al het mogelijke daartoe gedaan. Oordeel Afdeling 8.1.    De Afdeling komt tot dezelfde conclusie als de rechtbank. Zij motiveert dit als volgt. 8.2.    De rechtbank heeft onderzocht hoe de begrippen standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven (inclusief kortingen) moeten worden geïnterpreteerd in het licht van artikel 21 van de Richtlijn, omdat artikel 2p, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet toezicht daarvan de implementatie vormt. Het gaat hier om Unierechtelijke begrippen die autonoom uitgelegd moeten worden. De begrippen standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven zijn in de Richtlijn niet gedefinieerd. Het Hof heeft zich ook nog niet uitgelaten over artikel 21 van de Richtlijn. Zoals het Hof meermaals heeft overwogen (bijvoorbeeld in het arrest van 30 maart 2023, Hauptpersonalrat der Lehrerinnen und Lehrer, ECLI:EU:C:2023:270, punt 41) moeten bij het ontbreken van een definitie in de regelgeving begrippen worden uitgelegd in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan, met inachtneming van de context waarin ze worden gebruikt en de door de regeling waarvan ze deel uitmaken beoogde doelstellingen. 8.3.    Wat betreft de bewoordingen van artikel 21 van de Richtlijn heeft de rechtbank mede aan de hand van de Van Dale geconcludeerd dat onder ‘standaard’ en normaal’ moet worden begrepen: geldend voor alle gevallen, volgens de regel, gewoon. Het moet daarom volgens de rechtbank gaan om een modelovereenkomst en tarieven die in de regel gelden. De Afdeling is het met de rechtbank eens dat een individueel uitonderhandelde (licentie)overeenkomst in principe geen standaard(licentie)overeenkomst is. In het verlengde daarvan geldt hetzelfde voor een uitonderhandeld tarief of ‘lump sum’. VCR en anderen voeren wel terecht aan dat de rechtbank andere taalversies dan alleen de Nederlandse bij haar interpretatie had moeten betrekken. Had zij dat gedaan, dan had dit naar het oordeel van de Afdeling alleen niet tot een andere uitkomst geleid. Wat betreft het begrip standaardlicentieovereenkomst wijken de Engelse ("standard licensing contracts") en Duitse ("Standardlizenzverträge") taalversies niet af van de Nederlandse. In de Franse ("contrats de licence types") en Spaanse taalversie ("contratos tipo de licencia") wordt het woord "typisch" gebruikt. Sena heeft in haar schriftelijke uiteenzetting onweersproken gesteld dat uit de Franse en Spaanse woordenboeken volgt dat daaronder "model" moet worden verstaan. Naar het oordeel van de Afdeling wijkt de betekenis in de Franse en Spaanse taalversies niet wezenlijk af van de Nederlandse, de Engelse en de Duitse versie. Het begrip normaal toepasselijke tarieven moet, mede gelet op de andere taalversies (Engels: "standard applicable tariffs", Duits: "anwendbare Standardtarife", Frans: "tarifs standard applicables", Spaans: "tarifas estándar aplicables") en de Van Dale, ook worden uitgelegd als geldend voor alle gevallen, volgens de regel. De praktijk van collectieve beheersorganisaties en het feit dat voorheen onder de Wet Toezicht voor standaardlicentieovereenkomsten en modelovereenkomsten verschillende regimes golden, zijn, anders dan VCR en anderen stellen, voor de duiding van het Unierechtelijke begrip standaardlicentieovereenkomst niet relevant. 8.4.    De rechtbank heeft verder de context van de begrippen in acht genomen. VCR en anderen stellen terecht dat artikel 21 bij amendement en zonder specifieke motivering in de Richtlijn is opgenomen. Maar dit betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat de bepaling niet in het licht van het systeem van de regeling en de bredere context moet worden uitgelegd. Wat VCR en anderen aanvoeren over de mogelijkheid om te controleren of aan artikel 16, tweede lid, van de Richtlijn wordt voldaan, slaagt niet. Uit artikel 16, tweede lid, van de Richtlijn kan geen openbaarmakingsverplichting worden afgeleid. De openbaarmakingsverplichting voor standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven volgt enkel uit artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Richtlijn. De Afdeling is het daarnaast met de rechtbank eens dat de andere verplichtingen in artikel 21 van de Richtlijn over algemene (bedrijfs)informatie gaan, en niet op de openbaarmaking van gesloten overeenkomsten. Zo bevat de verplichting tot openbaarmaking op grond van het eerste lid, aanhef en onder h, slechts een verplichting tot openbaarmaking van een lijst met gesloten vertegenwoordigingsovereenkomsten. 8.5.    Ook heeft de rechtbank de doelstellingen van de regeling waarvan de begrippen deel uitmaken op de juiste wijze in haar overwegingen betrokken. De rechtbank is ingegaan op de doelstellingen van het waarborgen van strenge normen inzake bestuur, financieel beheer, transparantie en verslaglegging (preambule 8 en 9) en het waarborgen van objectieve en niet-discriminerende handelsvoorwaarden (preambule 31). De Afdeling begrijpt dat VCR en anderen willen weten of de tarieven en voorwaarden die Sena aan hen voorlegt billijk zijn en in overeenstemming met artikel 16, tweede lid, van de Richtlijn. De Uniewetgever heeft echter beperkingen gesteld aan het transparantievereiste door alleen te verplichten tot openbaarmaking van standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven en niet van alle aangegane licentieovereenkomsten en tarieven. Ook uit de doelstellingen van de Richtlijn kan daarom niet worden geconcludeerd dat de licentieovereenkomsten zoals in dit geding aan de orde openbaar zouden moeten worden gemaakt. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank de begrippen uitgelegd in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan, met inachtneming van de context waarin ze worden gebruikt en de doelstellingen van de regeling. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak voorrang heeft gegeven aan de grammaticale uitleg. Zij heeft naast de grammaticale uitleg ook de systematiek en doelstellingen van de Richtlijn in haar oordeel betrokken, maar daarin - terecht - geen argumenten gezien voor de door VCR en anderen voorgestane uitleg. 8.6.    Uit het voorgaande volgt dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het antwoord op de opgeworpen vraag.

Sena werkt met standaardlicentieovereenkomsten per categorie betalingsplichtigen. Het is niet zo dat over die overeenkomsten in het geheel niet onderhandeld is. Toch meent Sena dat dergelijke overeenkomsten wel moeten worden gepubliceerd. Met de commerciële omroepen is onderhandeld en de overeenkomsten met die partijen staan integraal op de website van Sena. VCR en anderen stellen dat er weinig ruimte is voor een systematische uitleg van artikel 21 van de Richtlijn, omdat dit artikel bij amendement en zonder specifieke toelichting in de Richtlijn is opgenomen. Maar als er toch systematisch moet worden geïnterpreteerd, dan betogen VCR en anderen dat de rechtbank niet onderkent dat de overeenkomsten niet afwijken van een standaardmodel, maar juist zelf het standaardmodel zíjn. Ook concludeert de rechtbank ten onrechte dat de (andere) verplichtingen in artikel 21 zien op algemene bedrijfsinformatie. De transparantieverplichting past ook in overweging 9 van de preambule die spreekt van het waarborgen van strenge normen. Verder moet een standaardlicentieovereenkomst gelet op de historie van de Wet toezicht niet gelijk worden gesteld met een modelovereenkomst. Over de teleologische uitleg betogen VCR en anderen dat de rechtbank ten onrechte oordeelt dat de doelstellingen van de Richtlijn al voldoende worden gediend door artikel 16 van de Richtlijn. Zij had echter moeten onderzoeken of haar uitleg in lijn is met het doel van de transparantieverplichting of van de Richtlijn als geheel. De beleidsafweging dat artikel 16 al voldoende in transparantie voorziet is niet aan de rechtbank om te maken. Om de doelstellingen van de Richtlijn te bereiken is het onontbeerlijk om de volle werking ervan te verwezenlijken. De rechtbank heeft nu niet al het mogelijke daartoe gedaan. Oordeel Afdeling 8.1.    De Afdeling komt tot dezelfde conclusie als de rechtbank. Zij motiveert dit als volgt. 8.2.    De rechtbank heeft onderzocht hoe de begrippen standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven (inclusief kortingen) moeten worden geïnterpreteerd in het licht van artikel 21 van de Richtlijn, omdat artikel 2p, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet toezicht daarvan de implementatie vormt. Het gaat hier om Unierechtelijke begrippen die autonoom uitgelegd moeten worden. De begrippen standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven zijn in de Richtlijn niet gedefinieerd. Het Hof heeft zich ook nog niet uitgelaten over artikel 21 van de Richtlijn. Zoals het Hof meermaals heeft overwogen (bijvoorbeeld in het arrest van 30 maart 2023, Hauptpersonalrat der Lehrerinnen und Lehrer, ECLI:EU:C:2023:270, punt 41) moeten bij het ontbreken van een definitie in de regelgeving begrippen worden uitgelegd in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan, met inachtneming van de context waarin ze worden gebruikt en de door de regeling waarvan ze deel uitmaken beoogde doelstellingen. 8.3.    Wat betreft de bewoordingen van artikel 21 van de Richtlijn heeft de rechtbank mede aan de hand van de Van Dale geconcludeerd dat onder ‘standaard’ en normaal’ moet worden begrepen: geldend voor alle gevallen, volgens de regel, gewoon. Het moet daarom volgens de rechtbank gaan om een modelovereenkomst en tarieven die in de regel gelden. De Afdeling is het met de rechtbank eens dat een individueel uitonderhandelde (licentie)overeenkomst in principe geen standaard(licentie)overeenkomst is. In het verlengde daarvan geldt hetzelfde voor een uitonderhandeld tarief of ‘lump sum’. VCR en anderen voeren wel terecht aan dat de rechtbank andere taalversies dan alleen de Nederlandse bij haar interpretatie had moeten betrekken. Had zij dat gedaan, dan had dit naar het oordeel van de Afdeling alleen niet tot een andere uitkomst geleid. Wat betreft het begrip standaardlicentieovereenkomst wijken de Engelse ("standard licensing contracts") en Duitse ("Standardlizenzverträge") taalversies niet af van de Nederlandse. In de Franse ("contrats de licence types") en Spaanse taalversie ("contratos tipo de licencia") wordt het woord "typisch" gebruikt. Sena heeft in haar schriftelijke uiteenzetting onweersproken gesteld dat uit de Franse en Spaanse woordenboeken volgt dat daaronder "model" moet worden verstaan. Naar het oordeel van de Afdeling wijkt de betekenis in de Franse en Spaanse taalversies niet wezenlijk af van de Nederlandse, de Engelse en de Duitse versie. Het begrip normaal toepasselijke tarieven moet, mede gelet op de andere taalversies (Engels: "standard applicable tariffs", Duits: "anwendbare Standardtarife", Frans: "tarifs standard applicables", Spaans: "tarifas estándar aplicables") en de Van Dale, ook worden uitgelegd als geldend voor alle gevallen, volgens de regel. De praktijk van collectieve beheersorganisaties en het feit dat voorheen onder de Wet Toezicht voor standaardlicentieovereenkomsten en modelovereenkomsten verschillende regimes golden, zijn, anders dan VCR en anderen stellen, voor de duiding van het Unierechtelijke begrip standaardlicentieovereenkomst niet relevant. 8.4.    De rechtbank heeft verder de context van de begrippen in acht genomen. VCR en anderen stellen terecht dat artikel 21 bij amendement en zonder specifieke motivering in de Richtlijn is opgenomen. Maar dit betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat de bepaling niet in het licht van het systeem van de regeling en de bredere context moet worden uitgelegd. Wat VCR en anderen aanvoeren over de mogelijkheid om te controleren of aan artikel 16, tweede lid, van de Richtlijn wordt voldaan, slaagt niet. Uit artikel 16, tweede lid, van de Richtlijn kan geen openbaarmakingsverplichting worden afgeleid. De openbaarmakingsverplichting voor standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven volgt enkel uit artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Richtlijn. De Afdeling is het daarnaast met de rechtbank eens dat de andere verplichtingen in artikel 21 van de Richtlijn over algemene (bedrijfs)informatie gaan, en niet op de openbaarmaking van gesloten overeenkomsten. Zo bevat de verplichting tot openbaarmaking op grond van het eerste lid, aanhef en onder h, slechts een verplichting tot openbaarmaking van een lijst met gesloten vertegenwoordigingsovereenkomsten. 8.5.    Ook heeft de rechtbank de doelstellingen van de regeling waarvan de begrippen deel uitmaken op de juiste wijze in haar overwegingen betrokken. De rechtbank is ingegaan op de doelstellingen van het waarborgen van strenge normen inzake bestuur, financieel beheer, transparantie en verslaglegging (preambule 8 en 9) en het waarborgen van objectieve en niet-discriminerende handelsvoorwaarden (preambule 31). De Afdeling begrijpt dat VCR en anderen willen weten of de tarieven en voorwaarden die Sena aan hen voorlegt billijk zijn en in overeenstemming met artikel 16, tweede lid, van de Richtlijn. De Uniewetgever heeft echter beperkingen gesteld aan het transparantievereiste door alleen te verplichten tot openbaarmaking van standaardlicentieovereenkomsten en normaal toepasselijke tarieven en niet van alle aangegane licentieovereenkomsten en tarieven. Ook uit de doelstellingen van de Richtlijn kan daarom niet worden geconcludeerd dat de licentieovereenkomsten zoals in dit geding aan de orde openbaar zouden moeten worden gemaakt. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank de begrippen uitgelegd in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan, met inachtneming van de context waarin ze worden gebruikt en de doelstellingen van de regeling. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak voorrang heeft gegeven aan de grammaticale uitleg. Zij heeft naast de grammaticale uitleg ook de systematiek en doelstellingen van de Richtlijn in haar oordeel betrokken, maar daarin - terecht - geen argumenten gezien voor de door VCR en anderen voorgestane uitleg. 8.6.    Uit het voorgaande volgt dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het antwoord op de opgeworpen vraag.