ECLI:NL:RVS:2025:2148

202300780/1/A3. Datum uitspraak: 21 mei 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van: [appellant], wonend in[woonplaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 20 december 2022 in zaak nr. 22/3080 in het geding tussen: [appellant] en de minister van Defensie.

Bij besluit van 5 oktober 2021 heeft de minister geweigerd om een verklaring van geen bezwaar (hierna: VGB) aan [appellant] te verlenen. Bij besluit van 16 mei 2022 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 20 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant] heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, bij beslissing van 18 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2738, het verzoek tot beperkte kennisneming van een aantal gedingstukken van de minister gerechtvaardigd geacht. [appellant] heeft de Afdeling toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om mede op grondslag van deze gedingstukken uitspraak te doen. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 januari 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.G.J.A. Knoops en mr. F.C.R. Keijzer, advocaten in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. S.O. Visch, advocaat in Den Haag, zijn verschenen.

Inleiding 1.       [appellant] heeft gesolliciteerd naar de vertrouwensfunctie van officier inlichtingen en veiligheid - human terrain analist bij het Joint Intelligence, Surveillance, Target Acquisition & Reconnaissance Commando (hierna: JISTARC) van het Commando Landstrijdkrachten. Voor de vervulling van deze functie heeft hij een VGB op veiligheidsmachtigingsniveau (hierna: vmn) A nodig. De Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: MIVD) heeft hiertoe een veiligheidsonderzoek verricht. Op basis van dit onderzoek heeft de minister besloten om de VGB te weigeren. [appellant] is het hier niet mee eens. 2.       Op dezelfde zitting waarin het hoger beroep van [appellant] is behandeld heeft de Afdeling ook het hoger beroep van [partner], de partner van [appellant] (ECLI:NL:RVS:2025:2149), en het hoger beroep van [persoon] (ECLI:NL:RVS:2025:2147) behandeld, waarin vergelijkbare kwesties aan de orde komen. In deze drie zaken wordt vandaag uitspraak gedaan. De besluitvorming van de minister 3.       De minister heeft zich in het besluit van 16 mei 2022 op het standpunt gesteld dat er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, omdat er een risico is op ongewenste beïnvloeding door de Russische overheid. Ter onderbouwing van dit besluit heeft de minister naar het advies van de Bezwarenadviescommissie Veiligheidsonderzoeken Defensie van 28 maart 2022 verwezen. In dit advies staat, samengevat, dat de Russische inlichtingen- en/of veiligheidsdiensten voortdurend actief op zoek zijn naar militaire inlichtingen in Nederland. Dit blijkt uit de jaarverslagen van de AIVD en MIVD. Er is sprake van een toenemende dreiging vanuit Rusland voor de territoriale veiligheid, de sociale en politieke stabiliteit, de economische veiligheid en de internationale rechtsorde. De Russische overheid heeft een bijzondere en in de afgelopen jaren duidelijk toegenomen interesse in de werkwijze van Defensie en in medewerkers van Nederlandse overheidsinstellingen, waaronder Defensie. De verwerving van informatie geschiedt op diverse manieren, waaronder het beïnvloeden van personen. Er is een reëel risico dat het Nederlandse defensiepersoneel ongewenst wordt beïnvloed door de Russische overheid, zonder daarvan op de hoogte te zijn of enige aanwijzingen daartoe te hebben. 4.       Volgens de minister valt niet uit te sluiten dat [appellant] door zijn studie Russische Studies en zijn verblijf van drie maanden (2017) in Rusland in het kader van die studie is opgevallen bij Russische instanties en dat het bekend is dat hij deze studie heeft gedaan. De door [appellant] beoogde functie officier inlichtingen en veiligheid - human terrain analist bij het JISTARC - maakt dat hij voor de Russische inlichtingen- en/of veiligheidsdiensten een zeer aantrekkelijk profiel heeft om informatie van te verkrijgen. In deze functie zou [appellant] immers te maken krijgen met hoog-gerubriceerde informatie en kennis opdoen van andere politiek-militaire situaties en technische capaciteiten van wapensystemen. Daar komt bij dat de spanningen tussen Rusland en de westerse wereld zich op een hoogtepunt bevinden. Het risico bestaat dat [appellant] (onbewust) kan worden belemmerd in zijn onafhankelijke belangenafweging en er, eventueel door het gebruik van pressiemiddelen in de richting van de familie van zijn partner, betreffende een schoonoom en schoonoma, ertoe wordt aangezet om bepaalde activiteiten te doen of te laten waardoor de nationale veiligheid in het geding komt. De kans dat een willekeurige medewerker - zonder banden met Rusland en/of personen in Rusland - de aandacht trekt van de Russische inlichtingen- en veiligheidsdiensten is vele malen kleiner dan voor personen die wel banden met Rusland en/of personen in Rusland hebben. In het laatste geval hebben de Russische inlichtingen- en veiligheidsdiensten immers de mogelijkheid om een lokaal netwerk op te zetten om de beïnvloeding tot stand te brengen en in stand te houden, terwijl dit bij personen zonder banden in Rusland niet mogelijk of in ieder geval lastiger is. Gelet op het voorgaande is volgens de minister sprake van een verhoogd risico op ongewenste beïnvloeding en daarmee van een veiligheidsrisico. Dit veiligheidsrisico kan niet met maatregelen worden gemitigeerd, omdat maatregelen de beïnvloeding niet kunnen voorkomen of de uitoefening van de vertrouwensfunctie (deels) onmogelijk maken. Dat het om slechts twee familieleden gaat, [appellant] en zijn partner niet meer naar Rusland reizen en hun (schoon)familie daar niet meer bezoeken doet volgens de minister niet aan deze conclusie af. Uitspraak van de rechtbank 5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister op basis van het persoonlijk profiel van [appellant] in combinatie met de informatie over Rusland de VGB heeft mogen weigeren. De minister heeft voldoende gemotiveerd dat de mogelijkheid bestaat dat [appellant] en zijn partner reeds de aandacht van de Russische inlichtingen- en veiligheidsdiensten hebben getrokken, waardoor de omstandigheid dat [appellant] en zijn partner bereid zijn niet langer naar Rusland te reizen en hun contacten in Rusland te onderhouden, niet afdoet aan een mogelijk veiligheidsrisico. Bepalend is dat [appellant], door de situatie waarin hij zich bevindt, voor Rusland een meer voor de hand liggend persoon is om te benaderen dan een willekeurig persoon die zich niet in een vergelijkbare situatie bevindt. Daarom heeft de minister zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het risico op ongewenste beïnvloeding vanwege de persoonlijke omstandigheden van [appellant] niet vergelijkbaar is met een algemeen aanwezig risico dat ten aanzien van iedere functionaris zou gelden. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de weigering van de VGB niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Wettelijk kader 6.       De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.

7.       [appellant] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 16 mei 2022 in strijd is met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. Uit het dossier volgen geen concrete bezwaren waaruit blijkt dat bij hem sprake is van bewuste of onbewuste ongewenste beïnvloeding. Ook is niet gebleken dat er sprake is van onvoldoende waarborgen dat [appellant] de uit zijn vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen. Volgens [appellant] maken zijn persoonlijke omstandigheden juist dat hij een minder groot risico vormt voor de nationale veiligheid in vergelijking tot een willekeurig ander persoon die zich niet in een vergelijkbare situatie bevindt. [appellant] heeft Russische studies gestudeerd aan een erkende onderwijsinstelling, het Nederlandse Instituut in Sint-Petersburg, waardoor hij beschikt over gedegen en genuanceerde kennis over het land en het huidige regime. Hierdoor zal hij eventuele beïnvloedingspogingen juist eerder doorzien. Deze omstandigheden maken hem ook zeer capabel voor de vertrouwensfunctie. Om die redenen is hij juist uitgenodigd te solliciteren. Daarbij hoeft de dubbele nationaliteit van zijn partner (Nederlands en Russisch) en een Russische schoonfamilie - een grootmoeder van in de negentig en een oom waarmee geen contact is - niet vanzelfsprekend te leiden tot een verhoogd risico op ongewenste beïnvloeding. [appellant] heeft in hoger beroep onder meer een verklaring overgelegd van zijn toenmalige zwager die wel een VGB op vmn A heeft gekregen en die zich in een soortgelijke situatie bevindt, omdat hij ook toegang heeft tot zeer vertrouwelijke informatie en vergelijkbare familieomstandigheden heeft. De minister heeft volgens [appellant] onvoldoende gemotiveerd waarom deze persoon wel een VGB op vmn A heeft gekregen. De open normen die aan het besluit van 16 mei 2022 ten grondslag liggen in combinatie met de beperkte motivering van het besluit leiden tot willekeurig overheidsoptreden, aldus [appellant]. 7.1.    Op grond van artikel 8 van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: Wvo) kan een VGB slechts worden geweigerd, indien uit het veiligheidsonderzoek naar voren komt dat er onvoldoende waarborgen zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Om hierover een oordeel te kunnen vormen wordt een veiligheidsonderzoek uitgevoerd naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de vertrouwensfunctie. Daarbij wordt gelet op een aantal gegevens die zijn genoemd in artikel 7, tweede lid, van de Wvo. In dit geval gaat het om de onder d) genoemde gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen. In artikel 5 van de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (Staatscourant 2018, nummer 10266; hierna: Beleidsregel) staat dat bij de beoordeling van gegevens, als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder d, van de Wvo in ieder geval wordt gelet op de criteria eerlijkheid, onafhankelijkheid, loyaliteit, integriteit en veiligheidsbewustzijn. In de Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden (hierna: Leidraad) worden deze criteria uitgewerkt aan de hand van indicatoren die kunnen wijzen op risico’s en kwetsbaarheid in relatie tot de vertrouwensfunctie van de betrokkene. Ongewenste beïnvloeding is één van deze indicatoren. Het risico van ongewenste beïnvloeding kan blijken uit de aard van de relatie met bepaalde personen, organisaties of buitenlandse overheden. In de artikelen  2, tweede lid en 3, tweede lid, onder a van de Beleidsregel wordt dat onderzoek beperkt tot de partner van betrokkene. In de Leidraad wordt daarnaast gewezen op de mogelijkheid van beïnvloeding door familie in brede zin en sterke druk op loyaliteit aan de familie. 7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2902, heeft de minister beoordelingsruimte bij de beoordeling of er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het bestuursorgaan van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt, in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of de minister redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen. 7.3.    [appellant] heeft onder meer een verklaring overgelegd van zijn toenmalige zwager die een VGB op vmn A heeft gekregen. Volgens deze verklaring is zijn toenmalige zwager sinds 2016 werkzaam als militair bij de Operationele Dienst Verbindingen van de Koninklijke Marine. In 2021 heeft hij een nieuwe neventaak gekregen als assistent crypto-beheerder op een fregat. Hij oefent daarmee een vertrouwensfunctie uit waarbij hij in aanraking komt met informatie die hoog is gerubriceerd en heeft hiervoor een VGB op vmn A gekregen. In deze verklaring staat ook dat hij van december 2017 tot augustus 2023 een relatie heeft gehad met de schoonzus van [appellant], de zus van [partner]. Hij had ten tijde van de besluitvorming dus dezelfde schoonfamilie in Rusland als [appellant], had evenals [appellant] een partner met een Russische en Nederlandse nationaliteit, terwijl dezelfde geopolitieke omstandigheden aan de orde waren. De minister heeft op de zitting toegelicht dat bij de beoordeling of er voldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen naar het samenstel van de omstandigheden wordt gekeken, zoals hiervoor in overwegingen 3 en 4 verwoord. Ook heeft de minister uitgelegd dat bij een veiligheidsonderzoek op vmn A naar de partner en directe familie wordt gekeken. De minister heeft in dit verband uiteen gezet dat [appellant], in tegenstelling tot andere medewerkers met Russische (schoon)familie, een partner met de dubbele nationaliteit heeft die haar grootmoeder in Rusland bezoekt, Russisch spreekt en Russische studies heeft gestudeerd en daarvoor drie maanden in Rusland heeft verbleven. 7.4.    De Afdeling acht dit, mede gezien de hiervoor weergegeven verklaring, niet toereikend om redelijkerwijs tot het standpunt te komen dat er onvoldoende waarborgen waren. Zo heeft de minister onvoldoende onderzocht en gemotiveerd waarom en waarin de situatie van [appellant] zo anders is dan de situatie die in de verklaring van de partner van de schoonzus naar voren komt. Daarmee is ook onvoldoende gemotiveerd dat hieruit volgt dat er gezien het samenstel van omstandigheden onvoldoende waarborgen zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen vanwege het risico van ongewenste beïnvloeding. Het samenstel van algemene omstandigheden maakt dit niet anders. Uit de op de zaak betrekking hebbende geheime stukken, die de Afdeling heeft ingezien, is zonder nadere toelichting van de minister en gezien hun algemene karakter evenmin duidelijk waarom er in dit geval onvoldoende waarborgen zouden zijn. 7.5.    Bovendien is een aantal individuele aspecten ten gunste van [appellant] niet kenbaar meegewogen. Vanwege de weigering van de VGB op vmn A werd [appellant] tijdelijk aangesteld als onderzoeker en analist binnen het Kenniscentrum van JISTARC, een inlichtingeneenheid van Defensie. Er was vanuit Defensie op zich geen enkel bezwaar tegen [appellant] als persoon, en zijn eerlijkheid gedurende het veiligheidsonderzoek is op prijs gesteld.

8.       De Afdeling ziet aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:51d van de Awb. De Afdeling draagt de minister op om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak, het hiervoor geconstateerde gebrek in het besluit van 16 mei 2022 te herstellen door alsnog nader onderzoek te doen en te bezien of dit besluit in het licht van de uitkomsten van dit onderzoek al dan niet in stand kan blijven en hieraan een toereikende motivering ten grondslag te leggen. Als de minister een gewijzigd of nieuw besluit neemt, dan moet hij dat besluit of de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en aan de Afdeling meedelen. 9.       Het is denkbaar dat gewichtige redenen zich ertegen verzetten dat de nadere motivering geheel aan [appellant] wordt meegedeeld. In dat geval moet de minister in zijn besluit motiveren waarom deze gewichtige redenen zich voordoen. De minister zal de nadere motivering dan wel aan de Afdeling moeten overleggen, tezamen met een verzoek om beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb. De Afdeling zal dan over de gerechtvaardigdheid van de beperkte kennisneming beslissen. 10.     In de einduitspraak wordt beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: draagt de minister van Defensie op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak, met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen, het gebrek in het besluit van 16 mei 2022 met kenmerk DIS2022009010 te herstellen of in plaats daarvan een gewijzigd of nieuw besluit te nemen, de uitkomst aan de Afdeling mee te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr  R.F.J. Bindels, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Bindels griffier Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2025 85-1101   Bijlage   Wet veiligheidsonderzoeken Artikel 7 1.       Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld. 2.       Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op: a.       justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en gegevens als bedoeld in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag BES alsmede van gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens en van gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak op Bonaire, Sint Eustatius en Saba; b.       gegevens betreffende deelneming of steunverlening aan activiteiten die de nationale veiligheid kunnen schaden; c.       gegevens betreffende lidmaatschap van of steunverlening aan organisaties die doeleinden nastreven, dan wel ter verwezenlijking van hun doeleinden middelen hanteren, die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde; d.       gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen. Artikel 8 Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven. Artikel 9 1.       Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd, na het verstrijken van een termijn van vijf jaren of een veelvoud daarvan sinds het afgeven van de verklaring of indien hem blijkt van feiten of omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen, een veiligheidsonderzoek te doen instellen naar een persoon die een vertrouwensfunctie vervult. Voor het instellen van een hernieuwd veiligheidsonderzoek is de instemming van de betrokkene niet vereist. […] Artikel 10 1.       Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien een nieuw veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn. 2.       Indien een verklaring is ingetrokken, ontheft de werkgever de betrokken persoon zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen acht weken na de intrekking van de verklaring, uit de vertrouwensfunctie. Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021 Artikel 6. Overgangsregeling Ten aanzien van veiligheidsonderzoeken die zijn ingesteld vóór de inwerkingtreding van deze beleidsregel blijft de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (Stcrt. 2018, nr. 10266) van toepassing, tenzij de toepassing van deze beleidsregel voor betrokkene gunstiger is. Beleidsregel veiligheidsonderzoeken Artikel 2 Beoordelingsperiodes 1. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau A worden de gegevens over in beginsel een periode van tien jaar direct voorafgaande aan de aanmelding van de betrokkene voor het veiligheidsonderzoek beoordeeld. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau B geldt in beginsel een periode van acht jaar. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau C geldt in beginsel een periode van vijf jaar. 2. Met betrekking tot de partner van betrokkene worden in beginsel de gegevens over een periode van vijf jaar direct voorafgaande aan de aanmelding van betrokkene voor het veiligheidsonderzoek beoordeeld. Artikel 3 Onvoldoende gegevens […] 2. Het weigeren van een verklaring als bedoeld in artikel 8 van de wet en het intrekken van een verklaring als bedoeld in artikel 10 van de wet, kan voorts plaatsvinden indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, doordat: a. de betrokkene en/of diens partner direct voorafgaande aan het veiligheidsonderzoek gedurende de in artikel 2 bedoelde beoordelingsperiode buiten Nederland heeft verbleven; […] Artikel 5. Persoonlijke gedragingen en omstandigheden Bij de beoordeling van gegevens, als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder d, van de wet wordt in ieder geval gelet op de criteria eerlijkheid, onafhankelijkheid, loyaliteit, integriteit en veiligheidsbewustzijn. Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden 1. Uitganspunten beoordeling In deze leidraad wordt een aantal indicatoren genoemd die een rol kunnen spelen in een veiligheidsonderzoek. […] Om kwetsbaarheden te onderkennen, worden de persoonlijke gedragingen en omstandigheden van betrokkene in het veiligheidsonderzoek betrokken. […] In een veiligheidsonderzoek wordt een oordeel gevormd over de kwetsbaarheid van betrokkene bij het vervullen van een bepaalde vertrouwensfunctie. Deze eventuele kwetsbaarheid levert een risico op voor de nationale veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat. […] 2. De criteria waarop wordt getoetst […] Onafhankelijk Betrokkene moet de vertrouwensfunctie onafhankelijk kunnen uitoefenen. Afhankelijkheid kan het gevolg zijn van persoonlijk gedrag, zoals verslavingen of zware financiële problemen. Dit kan betrokkene belemmeren in zijn of haar belangenafweging. Afhankelijkheid kan ook volgen uit de omgeving van betrokkene, bijvoorbeeld door (ongewenste) beïnvloeding door de partner, familie, vrienden of buitenlandse overheden. […] 3. Indicatoren […] Ongewenste beïnvloeding Het risico van ongewenste beïnvloeding kan blijken uit de aard van de relatie met bepaalde personen, organisaties of buitenlandse overheden. Ongewenste beïnvloeding kan ertoe leiden dat de betrokkene belemmerd wordt in zijn of haar onafhankelijke belangenafweging. Beïnvloeding kan bijvoorbeeld plaatsvinden door iemand in de omgeving van de betrokkene met een criminele achtergrond die betrokkene aanzet tot onwenselijk gedrag. Het in contact staan met een buitenlandse inlichtingendienst levert een grote kwetsbaarheid op. Het komt vaak voor dat betrokkene dit zelf niet door heeft. Vanwege het risico kan dit wel leiden tot weigering of intrekking van een VGB. Ook het lidmaatschap van een groepering die de autonomie van betrokkene vergaand inperkt (vaak als sekte aangeduid) kan een indicator voor ongewenste beïnvloeding zijn. Het risico op ongewenste beïnvloeding kan worden versterkt door sterke druk op loyaliteit aan de familie of het land van herkomst. […]

202300780/1/A3. Datum uitspraak: 21 mei 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van: [appellant], wonend in[woonplaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 20 december 2022 in zaak nr. 22/3080 in het geding tussen: [appellant] en de minister van Defensie.

Bij besluit van 5 oktober 2021 heeft de minister geweigerd om een verklaring van geen bezwaar (hierna: VGB) aan [appellant] te verlenen. Bij besluit van 16 mei 2022 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 20 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant] heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, bij beslissing van 18 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2738, het verzoek tot beperkte kennisneming van een aantal gedingstukken van de minister gerechtvaardigd geacht. [appellant] heeft de Afdeling toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om mede op grondslag van deze gedingstukken uitspraak te doen. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 januari 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.G.J.A. Knoops en mr. F.C.R. Keijzer, advocaten in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. S.O. Visch, advocaat in Den Haag, zijn verschenen.

Inleiding 1.       [appellant] heeft gesolliciteerd naar de vertrouwensfunctie van officier inlichtingen en veiligheid - human terrain analist bij het Joint Intelligence, Surveillance, Target Acquisition & Reconnaissance Commando (hierna: JISTARC) van het Commando Landstrijdkrachten. Voor de vervulling van deze functie heeft hij een VGB op veiligheidsmachtigingsniveau (hierna: vmn) A nodig. De Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: MIVD) heeft hiertoe een veiligheidsonderzoek verricht. Op basis van dit onderzoek heeft de minister besloten om de VGB te weigeren. [appellant] is het hier niet mee eens. 2.       Op dezelfde zitting waarin het hoger beroep van [appellant] is behandeld heeft de Afdeling ook het hoger beroep van [partner], de partner van [appellant] (ECLI:NL:RVS:2025:2149), en het hoger beroep van [persoon] (ECLI:NL:RVS:2025:2147) behandeld, waarin vergelijkbare kwesties aan de orde komen. In deze drie zaken wordt vandaag uitspraak gedaan. De besluitvorming van de minister 3.       De minister heeft zich in het besluit van 16 mei 2022 op het standpunt gesteld dat er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, omdat er een risico is op ongewenste beïnvloeding door de Russische overheid. Ter onderbouwing van dit besluit heeft de minister naar het advies van de Bezwarenadviescommissie Veiligheidsonderzoeken Defensie van 28 maart 2022 verwezen. In dit advies staat, samengevat, dat de Russische inlichtingen- en/of veiligheidsdiensten voortdurend actief op zoek zijn naar militaire inlichtingen in Nederland. Dit blijkt uit de jaarverslagen van de AIVD en MIVD. Er is sprake van een toenemende dreiging vanuit Rusland voor de territoriale veiligheid, de sociale en politieke stabiliteit, de economische veiligheid en de internationale rechtsorde. De Russische overheid heeft een bijzondere en in de afgelopen jaren duidelijk toegenomen interesse in de werkwijze van Defensie en in medewerkers van Nederlandse overheidsinstellingen, waaronder Defensie. De verwerving van informatie geschiedt op diverse manieren, waaronder het beïnvloeden van personen. Er is een reëel risico dat het Nederlandse defensiepersoneel ongewenst wordt beïnvloed door de Russische overheid, zonder daarvan op de hoogte te zijn of enige aanwijzingen daartoe te hebben. 4.       Volgens de minister valt niet uit te sluiten dat [appellant] door zijn studie Russische Studies en zijn verblijf van drie maanden (2017) in Rusland in het kader van die studie is opgevallen bij Russische instanties en dat het bekend is dat hij deze studie heeft gedaan. De door [appellant] beoogde functie officier inlichtingen en veiligheid - human terrain analist bij het JISTARC - maakt dat hij voor de Russische inlichtingen- en/of veiligheidsdiensten een zeer aantrekkelijk profiel heeft om informatie van te verkrijgen. In deze functie zou [appellant] immers te maken krijgen met hoog-gerubriceerde informatie en kennis opdoen van andere politiek-militaire situaties en technische capaciteiten van wapensystemen. Daar komt bij dat de spanningen tussen Rusland en de westerse wereld zich op een hoogtepunt bevinden. Het risico bestaat dat [appellant] (onbewust) kan worden belemmerd in zijn onafhankelijke belangenafweging en er, eventueel door het gebruik van pressiemiddelen in de richting van de familie van zijn partner, betreffende een schoonoom en schoonoma, ertoe wordt aangezet om bepaalde activiteiten te doen of te laten waardoor de nationale veiligheid in het geding komt. De kans dat een willekeurige medewerker - zonder banden met Rusland en/of personen in Rusland - de aandacht trekt van de Russische inlichtingen- en veiligheidsdiensten is vele malen kleiner dan voor personen die wel banden met Rusland en/of personen in Rusland hebben. In het laatste geval hebben de Russische inlichtingen- en veiligheidsdiensten immers de mogelijkheid om een lokaal netwerk op te zetten om de beïnvloeding tot stand te brengen en in stand te houden, terwijl dit bij personen zonder banden in Rusland niet mogelijk of in ieder geval lastiger is. Gelet op het voorgaande is volgens de minister sprake van een verhoogd risico op ongewenste beïnvloeding en daarmee van een veiligheidsrisico. Dit veiligheidsrisico kan niet met maatregelen worden gemitigeerd, omdat maatregelen de beïnvloeding niet kunnen voorkomen of de uitoefening van de vertrouwensfunctie (deels) onmogelijk maken. Dat het om slechts twee familieleden gaat, [appellant] en zijn partner niet meer naar Rusland reizen en hun (schoon)familie daar niet meer bezoeken doet volgens de minister niet aan deze conclusie af. Uitspraak van de rechtbank 5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister op basis van het persoonlijk profiel van [appellant] in combinatie met de informatie over Rusland de VGB heeft mogen weigeren. De minister heeft voldoende gemotiveerd dat de mogelijkheid bestaat dat [appellant] en zijn partner reeds de aandacht van de Russische inlichtingen- en veiligheidsdiensten hebben getrokken, waardoor de omstandigheid dat [appellant] en zijn partner bereid zijn niet langer naar Rusland te reizen en hun contacten in Rusland te onderhouden, niet afdoet aan een mogelijk veiligheidsrisico. Bepalend is dat [appellant], door de situatie waarin hij zich bevindt, voor Rusland een meer voor de hand liggend persoon is om te benaderen dan een willekeurig persoon die zich niet in een vergelijkbare situatie bevindt. Daarom heeft de minister zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het risico op ongewenste beïnvloeding vanwege de persoonlijke omstandigheden van [appellant] niet vergelijkbaar is met een algemeen aanwezig risico dat ten aanzien van iedere functionaris zou gelden. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de weigering van de VGB niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Wettelijk kader 6.       De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.

7.       [appellant] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 16 mei 2022 in strijd is met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. Uit het dossier volgen geen concrete bezwaren waaruit blijkt dat bij hem sprake is van bewuste of onbewuste ongewenste beïnvloeding. Ook is niet gebleken dat er sprake is van onvoldoende waarborgen dat [appellant] de uit zijn vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen. Volgens [appellant] maken zijn persoonlijke omstandigheden juist dat hij een minder groot risico vormt voor de nationale veiligheid in vergelijking tot een willekeurig ander persoon die zich niet in een vergelijkbare situatie bevindt. [appellant] heeft Russische studies gestudeerd aan een erkende onderwijsinstelling, het Nederlandse Instituut in Sint-Petersburg, waardoor hij beschikt over gedegen en genuanceerde kennis over het land en het huidige regime. Hierdoor zal hij eventuele beïnvloedingspogingen juist eerder doorzien. Deze omstandigheden maken hem ook zeer capabel voor de vertrouwensfunctie. Om die redenen is hij juist uitgenodigd te solliciteren. Daarbij hoeft de dubbele nationaliteit van zijn partner (Nederlands en Russisch) en een Russische schoonfamilie - een grootmoeder van in de negentig en een oom waarmee geen contact is - niet vanzelfsprekend te leiden tot een verhoogd risico op ongewenste beïnvloeding. [appellant] heeft in hoger beroep onder meer een verklaring overgelegd van zijn toenmalige zwager die wel een VGB op vmn A heeft gekregen en die zich in een soortgelijke situatie bevindt, omdat hij ook toegang heeft tot zeer vertrouwelijke informatie en vergelijkbare familieomstandigheden heeft. De minister heeft volgens [appellant] onvoldoende gemotiveerd waarom deze persoon wel een VGB op vmn A heeft gekregen. De open normen die aan het besluit van 16 mei 2022 ten grondslag liggen in combinatie met de beperkte motivering van het besluit leiden tot willekeurig overheidsoptreden, aldus [appellant]. 7.1.    Op grond van artikel 8 van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: Wvo) kan een VGB slechts worden geweigerd, indien uit het veiligheidsonderzoek naar voren komt dat er onvoldoende waarborgen zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Om hierover een oordeel te kunnen vormen wordt een veiligheidsonderzoek uitgevoerd naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de vertrouwensfunctie. Daarbij wordt gelet op een aantal gegevens die zijn genoemd in artikel 7, tweede lid, van de Wvo. In dit geval gaat het om de onder d) genoemde gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen. In artikel 5 van de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (Staatscourant 2018, nummer 10266; hierna: Beleidsregel) staat dat bij de beoordeling van gegevens, als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder d, van de Wvo in ieder geval wordt gelet op de criteria eerlijkheid, onafhankelijkheid, loyaliteit, integriteit en veiligheidsbewustzijn. In de Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden (hierna: Leidraad) worden deze criteria uitgewerkt aan de hand van indicatoren die kunnen wijzen op risico’s en kwetsbaarheid in relatie tot de vertrouwensfunctie van de betrokkene. Ongewenste beïnvloeding is één van deze indicatoren. Het risico van ongewenste beïnvloeding kan blijken uit de aard van de relatie met bepaalde personen, organisaties of buitenlandse overheden. In de artikelen  2, tweede lid en 3, tweede lid, onder a van de Beleidsregel wordt dat onderzoek beperkt tot de partner van betrokkene. In de Leidraad wordt daarnaast gewezen op de mogelijkheid van beïnvloeding door familie in brede zin en sterke druk op loyaliteit aan de familie. 7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2902, heeft de minister beoordelingsruimte bij de beoordeling of er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het bestuursorgaan van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt, in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of de minister redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen. 7.3.    [appellant] heeft onder meer een verklaring overgelegd van zijn toenmalige zwager die een VGB op vmn A heeft gekregen. Volgens deze verklaring is zijn toenmalige zwager sinds 2016 werkzaam als militair bij de Operationele Dienst Verbindingen van de Koninklijke Marine. In 2021 heeft hij een nieuwe neventaak gekregen als assistent crypto-beheerder op een fregat. Hij oefent daarmee een vertrouwensfunctie uit waarbij hij in aanraking komt met informatie die hoog is gerubriceerd en heeft hiervoor een VGB op vmn A gekregen. In deze verklaring staat ook dat hij van december 2017 tot augustus 2023 een relatie heeft gehad met de schoonzus van [appellant], de zus van [partner]. Hij had ten tijde van de besluitvorming dus dezelfde schoonfamilie in Rusland als [appellant], had evenals [appellant] een partner met een Russische en Nederlandse nationaliteit, terwijl dezelfde geopolitieke omstandigheden aan de orde waren. De minister heeft op de zitting toegelicht dat bij de beoordeling of er voldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen naar het samenstel van de omstandigheden wordt gekeken, zoals hiervoor in overwegingen 3 en 4 verwoord. Ook heeft de minister uitgelegd dat bij een veiligheidsonderzoek op vmn A naar de partner en directe familie wordt gekeken. De minister heeft in dit verband uiteen gezet dat [appellant], in tegenstelling tot andere medewerkers met Russische (schoon)familie, een partner met de dubbele nationaliteit heeft die haar grootmoeder in Rusland bezoekt, Russisch spreekt en Russische studies heeft gestudeerd en daarvoor drie maanden in Rusland heeft verbleven. 7.4.    De Afdeling acht dit, mede gezien de hiervoor weergegeven verklaring, niet toereikend om redelijkerwijs tot het standpunt te komen dat er onvoldoende waarborgen waren. Zo heeft de minister onvoldoende onderzocht en gemotiveerd waarom en waarin de situatie van [appellant] zo anders is dan de situatie die in de verklaring van de partner van de schoonzus naar voren komt. Daarmee is ook onvoldoende gemotiveerd dat hieruit volgt dat er gezien het samenstel van omstandigheden onvoldoende waarborgen zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen vanwege het risico van ongewenste beïnvloeding. Het samenstel van algemene omstandigheden maakt dit niet anders. Uit de op de zaak betrekking hebbende geheime stukken, die de Afdeling heeft ingezien, is zonder nadere toelichting van de minister en gezien hun algemene karakter evenmin duidelijk waarom er in dit geval onvoldoende waarborgen zouden zijn. 7.5.    Bovendien is een aantal individuele aspecten ten gunste van [appellant] niet kenbaar meegewogen. Vanwege de weigering van de VGB op vmn A werd [appellant] tijdelijk aangesteld als onderzoeker en analist binnen het Kenniscentrum van JISTARC, een inlichtingeneenheid van Defensie. Er was vanuit Defensie op zich geen enkel bezwaar tegen [appellant] als persoon, en zijn eerlijkheid gedurende het veiligheidsonderzoek is op prijs gesteld.

8.       De Afdeling ziet aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:51d van de Awb. De Afdeling draagt de minister op om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak, het hiervoor geconstateerde gebrek in het besluit van 16 mei 2022 te herstellen door alsnog nader onderzoek te doen en te bezien of dit besluit in het licht van de uitkomsten van dit onderzoek al dan niet in stand kan blijven en hieraan een toereikende motivering ten grondslag te leggen. Als de minister een gewijzigd of nieuw besluit neemt, dan moet hij dat besluit of de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en aan de Afdeling meedelen. 9.       Het is denkbaar dat gewichtige redenen zich ertegen verzetten dat de nadere motivering geheel aan [appellant] wordt meegedeeld. In dat geval moet de minister in zijn besluit motiveren waarom deze gewichtige redenen zich voordoen. De minister zal de nadere motivering dan wel aan de Afdeling moeten overleggen, tezamen met een verzoek om beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb. De Afdeling zal dan over de gerechtvaardigdheid van de beperkte kennisneming beslissen. 10.     In de einduitspraak wordt beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: draagt de minister van Defensie op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak, met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen, het gebrek in het besluit van 16 mei 2022 met kenmerk DIS2022009010 te herstellen of in plaats daarvan een gewijzigd of nieuw besluit te nemen, de uitkomst aan de Afdeling mee te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr  R.F.J. Bindels, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Bindels griffier Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2025 85-1101   Bijlage   Wet veiligheidsonderzoeken Artikel 7 1.       Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld. 2.       Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op: a.       justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en gegevens als bedoeld in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag BES alsmede van gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens en van gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak op Bonaire, Sint Eustatius en Saba; b.       gegevens betreffende deelneming of steunverlening aan activiteiten die de nationale veiligheid kunnen schaden; c.       gegevens betreffende lidmaatschap van of steunverlening aan organisaties die doeleinden nastreven, dan wel ter verwezenlijking van hun doeleinden middelen hanteren, die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde; d.       gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen. Artikel 8 Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven. Artikel 9 1.       Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd, na het verstrijken van een termijn van vijf jaren of een veelvoud daarvan sinds het afgeven van de verklaring of indien hem blijkt van feiten of omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen, een veiligheidsonderzoek te doen instellen naar een persoon die een vertrouwensfunctie vervult. Voor het instellen van een hernieuwd veiligheidsonderzoek is de instemming van de betrokkene niet vereist. […] Artikel 10 1.       Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien een nieuw veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn. 2.       Indien een verklaring is ingetrokken, ontheft de werkgever de betrokken persoon zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen acht weken na de intrekking van de verklaring, uit de vertrouwensfunctie. Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021 Artikel 6. Overgangsregeling Ten aanzien van veiligheidsonderzoeken die zijn ingesteld vóór de inwerkingtreding van deze beleidsregel blijft de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (Stcrt. 2018, nr. 10266) van toepassing, tenzij de toepassing van deze beleidsregel voor betrokkene gunstiger is. Beleidsregel veiligheidsonderzoeken Artikel 2 Beoordelingsperiodes 1. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau A worden de gegevens over in beginsel een periode van tien jaar direct voorafgaande aan de aanmelding van de betrokkene voor het veiligheidsonderzoek beoordeeld. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau B geldt in beginsel een periode van acht jaar. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau C geldt in beginsel een periode van vijf jaar. 2. Met betrekking tot de partner van betrokkene worden in beginsel de gegevens over een periode van vijf jaar direct voorafgaande aan de aanmelding van betrokkene voor het veiligheidsonderzoek beoordeeld. Artikel 3 Onvoldoende gegevens […] 2. Het weigeren van een verklaring als bedoeld in artikel 8 van de wet en het intrekken van een verklaring als bedoeld in artikel 10 van de wet, kan voorts plaatsvinden indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, doordat: a. de betrokkene en/of diens partner direct voorafgaande aan het veiligheidsonderzoek gedurende de in artikel 2 bedoelde beoordelingsperiode buiten Nederland heeft verbleven; […] Artikel 5. Persoonlijke gedragingen en omstandigheden Bij de beoordeling van gegevens, als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder d, van de wet wordt in ieder geval gelet op de criteria eerlijkheid, onafhankelijkheid, loyaliteit, integriteit en veiligheidsbewustzijn. Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden 1. Uitganspunten beoordeling In deze leidraad wordt een aantal indicatoren genoemd die een rol kunnen spelen in een veiligheidsonderzoek. […] Om kwetsbaarheden te onderkennen, worden de persoonlijke gedragingen en omstandigheden van betrokkene in het veiligheidsonderzoek betrokken. […] In een veiligheidsonderzoek wordt een oordeel gevormd over de kwetsbaarheid van betrokkene bij het vervullen van een bepaalde vertrouwensfunctie. Deze eventuele kwetsbaarheid levert een risico op voor de nationale veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat. […] 2. De criteria waarop wordt getoetst […] Onafhankelijk Betrokkene moet de vertrouwensfunctie onafhankelijk kunnen uitoefenen. Afhankelijkheid kan het gevolg zijn van persoonlijk gedrag, zoals verslavingen of zware financiële problemen. Dit kan betrokkene belemmeren in zijn of haar belangenafweging. Afhankelijkheid kan ook volgen uit de omgeving van betrokkene, bijvoorbeeld door (ongewenste) beïnvloeding door de partner, familie, vrienden of buitenlandse overheden. […] 3. Indicatoren […] Ongewenste beïnvloeding Het risico van ongewenste beïnvloeding kan blijken uit de aard van de relatie met bepaalde personen, organisaties of buitenlandse overheden. Ongewenste beïnvloeding kan ertoe leiden dat de betrokkene belemmerd wordt in zijn of haar onafhankelijke belangenafweging. Beïnvloeding kan bijvoorbeeld plaatsvinden door iemand in de omgeving van de betrokkene met een criminele achtergrond die betrokkene aanzet tot onwenselijk gedrag. Het in contact staan met een buitenlandse inlichtingendienst levert een grote kwetsbaarheid op. Het komt vaak voor dat betrokkene dit zelf niet door heeft. Vanwege het risico kan dit wel leiden tot weigering of intrekking van een VGB. Ook het lidmaatschap van een groepering die de autonomie van betrokkene vergaand inperkt (vaak als sekte aangeduid) kan een indicator voor ongewenste beïnvloeding zijn. Het risico op ongewenste beïnvloeding kan worden versterkt door sterke druk op loyaliteit aan de familie of het land van herkomst. […]