ECLI:NL:RVS:2025:1709

202104371/1/A3 Datum uitspraak: 16 april 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Rederij Lovers B.V., gevestigd te Amsterdam, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 mei 2021 in zaak nr. 19/2867 in het geding tussen: Rederij Lovers en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Bij besluit van 3 augustus 2018 heeft het college aan Rederij Lovers voor het passagiersvaartuig "Athene" een ligplaatsvergunning verleend voor de locatie aan de Prinsengracht 106 in Amsterdam voor de duur van drie jaar. Bij besluit van 12 april 2019 heeft het college het door Rederij Lovers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 mei 2021 heeft de rechtbank het door Rederij Lovers  daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft Rederij Lovers hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Rederij Lovers heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2024, waar Rederij Lovers, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.W. Tellegen en mr. S. Levelt, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.G. Blees, zijn verschenen. De Afdeling heeft het onderzoek heropend en schriftelijk vragen aan het college gesteld. Het college heeft deze vragen beantwoord en Reder Lovers heeft daarop gereageerd. Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een nadere zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten.

1.       Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak. Inleiding 2.       Rederij Lovers heeft een aanvraag gedaan voor een ligplaatsvergunning voor het passagiersvaartuig "Athene" op de locatie aan de Prinsengracht 106 in Amsterdam. Na een loting op 28 juni 2018 conform het ‘Lotingsreglement voor het toewijzen van beschikbare ligplaatsvergunningen voor bedrijfsvaartuigen met een geldige exploitatievergunning op grond van artikel 2.4.1 van de Verordening op het Binnenwater Amsterdam’ (hierna: het Lotingsreglement) heeft het college aan Rederij Lovers een vergunning voor drie jaar verleend. 3.       Rederij Lovers heeft daartegen bezwaar gemaakt omdat de ligplaatsvergunning volgens haar ten onrechte alleen maar voor drie jaar is verleend. Het college heeft dit bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de gevraagde vergunning zowel beleidsmatig als vanuit fysiek oogpunt bezien een schaarse vergunning is. In vergunningengebied 1, waarvan de Prinsengracht deel uitmaakt, is meer vraag naar ligplaatsen dan dat er plaatsen beschikbaar zijn. Verder zijn er negen aanvragen ingediend voor deze ene locatie. Omdat sprake is van een schaarse vergunning, mag deze op grond van het beginsel van gelijke kansen niet voor onbepaalde tijd worden verleend. Anders dan Rederij Lovers stelt, kan uit de preambule van het Lotingsreglement en uit de Uitvoeringsnota van het bedrijfsvaartuigenbeleid in de binnenstad 2016 (hierna: de Uitvoeringsnota) niet worden opgemaakt dat een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd wordt verleend. Het college wijst op een mailbericht van Stadsdeel Centrum van 14 juni 2018 dat voorafgaand aan de loting is verzonden naar alle deelnemende reders. Daaruit blijkt dat alle reders van de tijdelijkheid van de te verlenen ligplaatsvergunning op de hoogte konden zijn. Dat aan Rederij Lovers een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd is verleend, betekent volgens het college niet dat ook de ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd zou moeten worden verleend. De ligplaatsvergunning is voor drie jaar verleend omdat het college in 2020 uitvoering wil geven aan nieuw beleid. Het doel daarvan is het vrijmaken, herverdelen en marktconform beprijzen van a-locaties. Rederij Lovers is in januari 2016 van dit voornemen in kennis gesteld. Als ligplaatsvergunningen worden verleend voor een langere periode dan drie jaar, is er niet voldoende ruimte om het nieuwe beleid uit te kunnen voeren. Wat heeft de rechtbank overwogen? 4.       De rechtbank heeft het door Rederij Lovers ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft kort samengevat overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de gevraagde ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is. Het door Rederij Lovers gedane beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel slaagt niet. Er is geen uitdrukkelijke, ondubbelzinnige toezegging gedaan dat een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd wordt verleend. Het college heeft de ligplaatsvergunning terecht voor bepaalde tijd verleend omdat het een schaarse vergunning betreft. De Dienstenrichtlijn is in dit geval niet van toepassing, zodat het door Rederij Lovers gedane beroep op het arrest van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 14 juli 2016, Promoimpresa, ECLI:EU:C:2016:558, niet hoeft te worden besproken, aldus de rechtbank. 5.       Rederij Lovers is het daar niet mee eens en heeft hoger beroep ingesteld. Wat is de betekenis van de uitspraak van 25 september 2024? 6.       De Afdeling heeft na de behandeling van het hoger beroep ter zitting het onderzoek in deze zaak heropend om te vragen wat volgens het college de betekenis van de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732, voor deze zaak is. De Afdeling is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat die uitspraak geen betekenis voor deze zaak heeft. Die uitspraak gaat over besluiten van het college tot wijziging van exploitatievergunningen voor passagiersvervoer van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd op grond van het volumebeleid. De Afdeling heeft in die uitspraak geconcludeerd dat het volumebeleid, waarbij het maximum aantal exploitatievergunningen is vastgesteld op 550, in strijd is met de Dienstenrichtlijn, omdat het college niet goed heeft gemotiveerd dat de genomen maatregelen geschikt en noodzakelijk zijn. Omdat de primaire besluiten hun grondslag vinden in beleid dat onevenredig is, heeft de Afdeling die besluiten herroepen. In dit geval gaat het, anders dan in die uitspraak, om een besluit tot verlening van een ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd na een loting op 28 juni 2018 voor een vrijgekomen ligplaats. Dat in het Lotingsreglement is bepaald dat alleen vaartuigen waarvoor een exploitatievergunning is verleend tot de lotingsprocedure worden toegelaten, betekent niet dat de besluitvorming in deze zaak verband hield met het volumebeleid voor exploitatievergunningen. Ten tijde van de loting gold het volumebeleid nog niet. Verder kan de omstandigheid dat het college na de uitspraak van 25 september 2024 opnieuw beleid voor exploitatievergunningen moest vaststellen geen grond bieden voor het standpunt van Rederij Lovers dat de in deze zaak op 8 augustus 2018 verleende ligplaatsvergunning daarom niet schaars is. Wat heeft Rederij Lovers in hoger beroep aangevoerd? Is de Dienstenrichtlijn van toepassing? 7.       Rederij Lovers voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. Het innemen van een ligplaats met een passagiersvaartuig is een economische activiteit waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Het verbod om zonder vergunning ligplaats in te nemen met een dergelijk vaartuig richt zich niet tot natuurlijke personen die als particulier handelen. 7.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de Dienstenrichtlijn, gelet op overweging 9 van de preambule, niet van toepassing is. Ook voor  particulieren geldt het verbod om zonder vergunning met een vaartuig, bijvoorbeeld met een woonboot, ligplaats in te nemen.

7.2.    In het arrest van het Hof van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, heeft het Hof met verwijzing naar overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn overwogen dat de richtlijn niet van toepassing is op eisen die geen beperking vormen van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelen of daarop niet specifiek van invloed zijn, maar door dienstverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier (punten 121-123). 7.3.    De Afdeling leidt uit deze overwegingen van het Hof af, dat voor de beoordeling of een voorwaarde de toegang tot een dienstenactiviteit regelt of daarop specifiek van invloed is, mede van belang is of deze voorwaarde uitsluitend is gericht tot personen die de dienstenactiviteit willen verrichten, met uitsluiting van personen die handelen als particulier of juist op dezelfde wijze van toepassing is op dienstverrichters en particulieren. Aan de hand van deze overwegingen zal de Afdeling zich buigen over de vraag of de voorwaarde van het hebben van een ligplaatsvergunning voor bedrijfsvaartuigen een eis is in de zin van de Dienstenwet en -richtlijn. 7.4.    Ten tijde van het besluit op bezwaar van 12 april 2019 bepaalde artikel 2.4.1, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: Vob 2010) dat het verboden is om zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. Dit verbod om zonder vergunning met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen geldt naar zijn aard uitsluitend voor personen die een dienstenactiviteit willen verrichten, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. Hoewel in de artikelen 2.3.1 en 2.5.1 van de Vob 2010 ook verboden zijn opgenomen om zonder vergunning ligplaats in te nemen met woonboten en pleziervaartuigen, welke verboden ook voor particulieren gelden, gelden er in artikel 2.4.1 andere eisen voor de verlening van een ligplaatsvergunning voor bedrijfsvaartuigen. Zo is in het vijfde lid van dat artikel bepaald dat de vergunning alleen kan worden verleend indien de uit te oefenen werkzaamheden of activiteiten watergebonden zijn of wanneer het gaat om de aan- of afvoer van materialen over water, en de vereiste vergunningen voor het uitoefenen van die werkzaamheden of activiteiten zijn verleend. Daarmee verschillen de eisen die voor dienstenverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit dus van die voor particulieren. Dit betekent dat de stelling van het college, dat de Dienstenrichtlijn gelet op overweging 9 van de preambule van die richtlijn niet van toepassing is op het verbod om zonder vergunning met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen, niet kan worden gevolgd. Een beslissing op een aanvraag om een ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig is, anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd, een beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. 7.5.    Rederij Lovers voert dus terecht aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is en dat daarom het beroep op het arrest van het Hof in de zaak Promoimpresa niet hoeft te worden besproken. Dit betoog kan, gelet op navolgende overwegingen, evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Gaat het hier om een schaarse vergunning? 8.       Rederij Lovers voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gevraagde ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is. De ligplaatsvergunning is volgens Rederij Lovers niet vanuit fysiek oogpunt schaars omdat de binnenwateren van Amsterdam omvangrijk zijn en de schaarste daarom niet noodzakelijkerwijs voortvloeit uit de beperkte beschikbaarheid van de natuurlijke hulpbron. Rederij Lovers verwijst daartoe naar het arrest van het Hof van 14 juli 2016 over de zaak Promoimpresa. Tussen 2017 en 2022 is er weliswaar een flinke toename geweest van het aantal verleende ligplaatsvergunningen, maar er zijn nog veel locaties waar ligplaatsen kunnen worden gerealiseerd. Rederij Lovers wijst op de Grachtenmonitor van 2017, het rapport van Waternet van september 2013 genaamd ‘Locaties genoeg, Frustraties teveel, Eindrapportage Ligplaatsenregisseur’, het rapport van Royal Haskoning van 5 maart 2018 en de vaststelling van twee paraplubestemmingsplannen Jachthavens Amsterdam. Verder verwijst Rederij Lovers naar een uitspraak van de rechtbank Amsterdam waarin is geoordeeld dat het enkele feit dat voor een locatie meerdere aanvragen zijn gedaan niet per definitie betekent dat er sprake is van fysieke schaarste. De gevraagde ligplaatsvergunning is volgens Rederij Lovers ook in beleidsmatige zin niet schaars. In de Vob 2010 en de daarop gebaseerde beleidsregels was ten tijde van de besluitvorming geen plafond opgenomen voor het aantal te verlenen ligplaatsvergunningen. Het Instellingsbesluit geldt niet meer en de Uitvoeringsnota is per 19 maart 2016 vervallen. De beperking van het aantal ligplaatsen komt alleen voort uit de beperkingen die de bestemmingsplannen aan de gronden hebben toegekend. Maar een planologische regel roept geen schaars recht in het leven. En voor zover toch uit enig besluit een vergunning-plafond volgt, kan dit plafond volgens Rederij Lovers de toets aan de Dienstenrichtlijn niet doorstaan. Wat is schaarste? 8.1.    In de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1421, die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, staat dat er sprake is van schaarse publieke rechten als de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft. Deze definitie van schaarse publieke rechten impliceert dat het aantal beschikbare publieke rechten beperkt is en dat voor het aantal te verlenen rechten een maximum of plafond moet gelden. Dat plafond kan volgens de staatsraad advocaat-generaal voortvloeien uit de schaarste aan beschikbare natuurlijke hulpbronnen (fysieke schaarste) of aan bruikbare technische mogelijkheden (technische schaarste), maar kan ook om beleidsmatige redenen worden vastgesteld (beleidsmatige schaarste). 8.2.    Voor haar betoog dat er in dit geval geen fysieke schaarste is omdat de binnenwateren van Amsterdam omvangrijk zijn en de schaarste daarom niet noodzakelijkerwijs voortvloeit uit de beperkte beschikbaarheid van de natuurlijke hulpbron, heeft Rederij Lovers verwezen naar het arrest van het Hof van 14 juli 2016, Promoimpresa, ECLI:EU:C:2016:558, punt 43. Het Hof overweegt daarin dat bij de beoordeling hoeveel fysieke ruimte er is onder meer de territoriale reikwijdte van de bevoegdheid van het orgaan waar de vergunning wordt aangevraagd moet worden betrokken. Het Hof laat het daarbij aan de nationale rechter om te bekijken hoe die fysieke schaarste verder moet worden gedefinieerd en reikt alleen het hiervoor genoemde gezichtspunt daarvoor aan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in haar uitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013, stelt het Hof niet, dat het gehele territoir waarop het vergunningverlenend orgaan bevoegd is moet worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van fysieke schaarste. Het college hoefde zijn beoordeling daarom dan ook niet uit te strekken tot alle binnenwateren van Amsterdam. Dat uit de door Rederij Lovers overgelegde stukken blijkt dat er op meerdere plaatsen in de stad geschikte locaties zijn voor op- en afstapplaatsen, betekent dus op zichzelf nog niet dat geen sprake is van schaarste. 8.3.    De Afdeling ziet anders dan Rederij Lovers betoogt in het genoemde arrest van het Hof geen grond voor het oordeel dat bij de vaststelling of sprake is van fysieke schaarste als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn, geen enkel beleidsmatig aspect aan de orde kan komen.

9.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. In de uitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3081, heeft de Afdeling overwogen dat de Uitvoeringsnota over vergunningen voor onbepaalde tijd algemene bewoordingen hanteert en een uitzonderingsmogelijkheid bevat. Hieruit kan redelijkerwijs niet worden afgeleid dat het college een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd zou verlenen. Anders dan Rederij Lovers betoogt, kan dit redelijkerwijs ook niet worden afgeleid uit de informatie die het college over de loting heeft verstrekt, in samenhang met de beleidsregels en de bestaande bestuurspraktijk. Daartoe is het volgende van belang. - Het lotingsreglement 9.3.    In de preambule van het Lotingsreglement is de volgende passage opgenomen: "De ligplaatsvergunning is vaartuig- en (rechts)persoonsgebonden. Zolang de vaartuigen gelegen zijn op de aangewezen ligplaats, blijft de ligplaatsvergunning van kracht. Indien een vaartuig niet meer afgemeerd wordt op de toegewezen plaats (bijvoorbeeld door verhuizing naar het grondgebied van een andere bestuurscommissie), dan is de ligplaats beschikbaar voor andere bedrijfsvaartuigen met een geldige exploitatievergunning. De termijn waarna een ligplaats beschouwd wordt als niet meer in gebruik is één jaar na eerste constatering door nautische inspecteurs van Waternet". De Afdeling begrijpt deze passage zo, dat daarin wordt uitgelegd dat de ligplaatsvergunning niet alleen vaartuig- en persoonsgebonden is, maar ook locatie-gebonden. In deze passage wordt ook uitgelegd wat het gevolg is van de situatie waarin een ligplaats ongebruikt blijft bij verplaatsing van het vaartuig. Dit gevolg geldt zowel bij een vergunning voor bepaalde tijd als bij een vergunning voor onbepaalde tijd. De Afdeling volgt niet de stelling van Rederij Lovers dat, als het de bedoeling zou zijn geweest om een vergunning voor bepaalde tijd te verlenen, in de preambule zou hebben gestaan dat deze vergunning haar rechtskracht verliest door afloop van de termijn waarvoor deze is verleend. De preambule bevat geen informatie over de looptijd van de te verlenen ligplaatsvergunning. Verder verliest een vergunning voor bepaalde tijd naar haar aard van rechtswege haar rechtskracht na afloop van die tijd, zodat het opnemen van een passage daarover weinig toegevoegde waarde zou hebben. - Het mailbericht van 31 mei 2018 9.4.    In een mailbericht van Stadsdeel Centrum van 31 mei 2018, dat voorafgaand aan de loting aan alle deelnemende reders, waaronder aan Rederij Lovers, is verzonden, staat het volgende vermeld: "Vanwege de Europese regelgeving wordt de ligplaatsvergunning tijdelijk verleend, gekoppeld aan het ook tijdelijk geldig worden van de exploitatievergunning. Dit in tegenstelling tot eerdere jaren, waarin de ligplaatsvergunningen onbeperkt geldig waren." Anders dan Rederij Lovers betoogt, kan uit deze passage redelijkerwijs niet worden afgeleid dat het college een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd zou verlenen indien een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd is verleend. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, staat in deze passage daarentegen uitdrukkelijk vermeld dat de ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd wordt verleend. Hierin staat ook dat eerder ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd werden verleend. Voor het zover het bestendige bestuurspraktijk was om ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd te verlenen, betekent dat niet dat deze praktijk gehandhaafd moet worden. -         De looptijd van de exploitatievergunning 9.5.    Rederij Lovers merkt terecht op dat de rechtbank niet specifiek is ingegaan op haar betoog dat zij de gerechtvaardigde verwachting had dat de looptijd van de ligplaatsvergunning zou worden gekoppeld aan die van de exploitatievergunning. Dit kan echter niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank leiden. Daartoe is het volgende van belang. Ten tijde van de verlening van de ligplaatsvergunning beschikte Rederij Lovers over een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat Rederij Lovers hieruit redelijkerwijs niet mocht afleiden dat eenzelfde looptijd zou gelden voor de te verlenen ligplaatsvergunning. Op de aan Rederij Lovers verleende exploitatievergunning staat op pagina 9 het volgende vermeld: "Het college moet voorts naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017 het beleid ten aanzien van de herverdeling van de markt herzien. Deze toekomstige omstandigheden kunnen aanleiding zijn tot ambtshalve wijzigen van de aan u verleende exploitatievergunning voor het hier aan de orde zijnde vaartuig." Rederij Lovers had er daarom rekening mee moeten houden dat de looptijd van de op 25 oktober 2017 verleende exploitatievergunning voor onbepaalde tijd zou worden herzien en dat de looptijd van de ligplaatsvergunning dus niet zou worden gekoppeld aan de looptijd van deze exploitatievergunning. 9.6.    De conclusie van het voorgaande is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het beroep van Rederij Lovers op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. In hetgeen Rederij Lovers heeft aangevoerd heeft de rechtbank dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat er sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd. 11.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Larsson-van Reijsen griffier Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025 978   BIJLAGE   Dienstenrichtlijn (PB L 376/36) Overwegende hetgeen volgt: […] 9. Deze richtlijn is alleen van toepassing op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Deze richtlijn is derhalve niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedebouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstenverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen. […]. Artikel 12 Selectie uit diverse gegadigden 1. Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden, maken de lidstaten een selectie uit de gegadigden volgens een selectieprocedure die alle waarborgen voor onpartijdigheid en transparantie biedt, met inbegrip van met name een toereikende bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure. […]. Verordening op het binnenwater 2010, zoals deze luidde van 31 december 2017 t/m 22 mei 2019 Artikel 2.3.1 Ligplaatsvergunning woonboot 1. Het is verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden. 2. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart. 3. De vergunning voor woonboten of drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf en die aan te merken zijn als bouwwerk als bedoeld in de Woningwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, kan alleen worden geweigerd in het belang van ordening, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart. 4. De vergunning kan alleen worden verleend, indien de overige vergunningen of ontheffingen zijn of worden verleend. Artikel 2.4.1 Ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig 1. Het is verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden. 2. Het eerste lid is niet van toepassing: a. voor het innemen van een ligplaats die het college heeft aangewezen ten behoeve van een specifieke categorie bedrijfsvaartuigen; b. voor de benodigde duur van het aan of van boord laten gaan van passagiers dan wel voor het laden en lossen van goederen, op afmeerplaatsen die het college daarvoor heeft aangewezen. c. voor het innemen van een ligplaats met een bedrijfsvaartuig, bestemd voor vervoer van goederen dan wel passagiers als bedoeld in artikel 2.4.5, in (een) door het college aan te wijzen jachthaven(s). 3. Ten aanzien van het gebruik van de onder b genoemde afmeerplaatsen kan het college nadere regels stellen. 4. Artikel 2.3.1, tweede, derde en vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing. 5. De vergunning kan alleen worden verleend indien de uit te oefenen werkzaamheden of activiteiten watergebonden zijn of wanneer het gaat om de aan- of afvoer van materialen over water en de vereiste vergunningen voor het uitoefenen van die werkzaamheden of activiteiten zijn verleend. 6. Het college kan in afwijking van het vijfde lid vergunning verlenen: a. voor incidentele sociaal-culturele activiteiten die een korte periode duren, of b. in bijzondere gevallen. 7. Het college kan nadere regels stellen voor het reserveren van daartoe aangewezen ligplaatsen. 8. Het college kan, in afwijking van het vijfde lid, vergunning verlenen voor bedrijfsvaartuigen waarop niet-watergebonden werkzaamheden of activiteiten worden uitgeoefend, voor zover daar nadere regels voor zijn gesteld. Artikel 2.5.1 Pleziervaartuigen 1. Het is verboden ligplaats in te nemen met een pleziervaartuig dat niet is voorzien van een op het vaartuig duidelijk zichtbaar aangebracht geldig en juist vignet dat voor dat vaartuig op grond van de Verordening Binnenhavengeld Pleziervaart van gemeentewege is verstrekt. 2. Het is vanaf 1 januari 2014 verboden te varen met een pleziervaartuig dat niet is voorzien van een op het vaartuig duidelijk zichtbaar aangebracht geldig en juist vignet dat voor dat vaartuig op grond van de Verordening Binnenhavengeld Pleziervaart van gemeentewege is verstrekt. 3. Het is tot 1 januari 2015 verboden met pleziervaartuigen die langer zijn dan 12 meter, op de lengte over het dek gemeten, ligplaats in te nemen. 4. Het is vanaf 1 januari 2015 verboden met een pleziervaartuig dat langer is dan 10 meter, op de lengte over het dek gemeten, ligplaats in te nemen, tenzij het een pleziervaartuig betreft dat langer is dan 10 meter en korter dan 12 meter én waarvoor in 2013 een vignet op grond van de Verordening Binnenhavengeld Pleziervaart van gemeentewege is afgegeven. 5. Het college kan van het derde en vierde lid ontheffing verlenen. Artikel 2.3.1, tweede en derde lid, zijn van overeenkomstige toepassing. 6. Het college kan vaarwegen of ligplaatsen aanwijzen waar het, al of niet met enige beperking, verboden is zonder vergunning met een pleziervaartuig ligplaats in te nemen. 7. Het college is bevoegd gebieden aan te wijzen voor het afmeren van pleziervaartuigen en daaraan voorwaarden te stellen.

202104371/1/A3 Datum uitspraak: 16 april 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Rederij Lovers B.V., gevestigd te Amsterdam, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 mei 2021 in zaak nr. 19/2867 in het geding tussen: Rederij Lovers en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Bij besluit van 3 augustus 2018 heeft het college aan Rederij Lovers voor het passagiersvaartuig "Athene" een ligplaatsvergunning verleend voor de locatie aan de Prinsengracht 106 in Amsterdam voor de duur van drie jaar. Bij besluit van 12 april 2019 heeft het college het door Rederij Lovers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 mei 2021 heeft de rechtbank het door Rederij Lovers  daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft Rederij Lovers hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Rederij Lovers heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2024, waar Rederij Lovers, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.W. Tellegen en mr. S. Levelt, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.G. Blees, zijn verschenen. De Afdeling heeft het onderzoek heropend en schriftelijk vragen aan het college gesteld. Het college heeft deze vragen beantwoord en Reder Lovers heeft daarop gereageerd. Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een nadere zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten.

1.       Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak. Inleiding 2.       Rederij Lovers heeft een aanvraag gedaan voor een ligplaatsvergunning voor het passagiersvaartuig "Athene" op de locatie aan de Prinsengracht 106 in Amsterdam. Na een loting op 28 juni 2018 conform het ‘Lotingsreglement voor het toewijzen van beschikbare ligplaatsvergunningen voor bedrijfsvaartuigen met een geldige exploitatievergunning op grond van artikel 2.4.1 van de Verordening op het Binnenwater Amsterdam’ (hierna: het Lotingsreglement) heeft het college aan Rederij Lovers een vergunning voor drie jaar verleend. 3.       Rederij Lovers heeft daartegen bezwaar gemaakt omdat de ligplaatsvergunning volgens haar ten onrechte alleen maar voor drie jaar is verleend. Het college heeft dit bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de gevraagde vergunning zowel beleidsmatig als vanuit fysiek oogpunt bezien een schaarse vergunning is. In vergunningengebied 1, waarvan de Prinsengracht deel uitmaakt, is meer vraag naar ligplaatsen dan dat er plaatsen beschikbaar zijn. Verder zijn er negen aanvragen ingediend voor deze ene locatie. Omdat sprake is van een schaarse vergunning, mag deze op grond van het beginsel van gelijke kansen niet voor onbepaalde tijd worden verleend. Anders dan Rederij Lovers stelt, kan uit de preambule van het Lotingsreglement en uit de Uitvoeringsnota van het bedrijfsvaartuigenbeleid in de binnenstad 2016 (hierna: de Uitvoeringsnota) niet worden opgemaakt dat een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd wordt verleend. Het college wijst op een mailbericht van Stadsdeel Centrum van 14 juni 2018 dat voorafgaand aan de loting is verzonden naar alle deelnemende reders. Daaruit blijkt dat alle reders van de tijdelijkheid van de te verlenen ligplaatsvergunning op de hoogte konden zijn. Dat aan Rederij Lovers een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd is verleend, betekent volgens het college niet dat ook de ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd zou moeten worden verleend. De ligplaatsvergunning is voor drie jaar verleend omdat het college in 2020 uitvoering wil geven aan nieuw beleid. Het doel daarvan is het vrijmaken, herverdelen en marktconform beprijzen van a-locaties. Rederij Lovers is in januari 2016 van dit voornemen in kennis gesteld. Als ligplaatsvergunningen worden verleend voor een langere periode dan drie jaar, is er niet voldoende ruimte om het nieuwe beleid uit te kunnen voeren. Wat heeft de rechtbank overwogen? 4.       De rechtbank heeft het door Rederij Lovers ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft kort samengevat overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de gevraagde ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is. Het door Rederij Lovers gedane beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel slaagt niet. Er is geen uitdrukkelijke, ondubbelzinnige toezegging gedaan dat een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd wordt verleend. Het college heeft de ligplaatsvergunning terecht voor bepaalde tijd verleend omdat het een schaarse vergunning betreft. De Dienstenrichtlijn is in dit geval niet van toepassing, zodat het door Rederij Lovers gedane beroep op het arrest van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 14 juli 2016, Promoimpresa, ECLI:EU:C:2016:558, niet hoeft te worden besproken, aldus de rechtbank. 5.       Rederij Lovers is het daar niet mee eens en heeft hoger beroep ingesteld. Wat is de betekenis van de uitspraak van 25 september 2024? 6.       De Afdeling heeft na de behandeling van het hoger beroep ter zitting het onderzoek in deze zaak heropend om te vragen wat volgens het college de betekenis van de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732, voor deze zaak is. De Afdeling is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat die uitspraak geen betekenis voor deze zaak heeft. Die uitspraak gaat over besluiten van het college tot wijziging van exploitatievergunningen voor passagiersvervoer van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd op grond van het volumebeleid. De Afdeling heeft in die uitspraak geconcludeerd dat het volumebeleid, waarbij het maximum aantal exploitatievergunningen is vastgesteld op 550, in strijd is met de Dienstenrichtlijn, omdat het college niet goed heeft gemotiveerd dat de genomen maatregelen geschikt en noodzakelijk zijn. Omdat de primaire besluiten hun grondslag vinden in beleid dat onevenredig is, heeft de Afdeling die besluiten herroepen. In dit geval gaat het, anders dan in die uitspraak, om een besluit tot verlening van een ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd na een loting op 28 juni 2018 voor een vrijgekomen ligplaats. Dat in het Lotingsreglement is bepaald dat alleen vaartuigen waarvoor een exploitatievergunning is verleend tot de lotingsprocedure worden toegelaten, betekent niet dat de besluitvorming in deze zaak verband hield met het volumebeleid voor exploitatievergunningen. Ten tijde van de loting gold het volumebeleid nog niet. Verder kan de omstandigheid dat het college na de uitspraak van 25 september 2024 opnieuw beleid voor exploitatievergunningen moest vaststellen geen grond bieden voor het standpunt van Rederij Lovers dat de in deze zaak op 8 augustus 2018 verleende ligplaatsvergunning daarom niet schaars is. Wat heeft Rederij Lovers in hoger beroep aangevoerd? Is de Dienstenrichtlijn van toepassing? 7.       Rederij Lovers voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. Het innemen van een ligplaats met een passagiersvaartuig is een economische activiteit waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Het verbod om zonder vergunning ligplaats in te nemen met een dergelijk vaartuig richt zich niet tot natuurlijke personen die als particulier handelen. 7.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de Dienstenrichtlijn, gelet op overweging 9 van de preambule, niet van toepassing is. Ook voor  particulieren geldt het verbod om zonder vergunning met een vaartuig, bijvoorbeeld met een woonboot, ligplaats in te nemen.

7.2.    In het arrest van het Hof van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, heeft het Hof met verwijzing naar overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn overwogen dat de richtlijn niet van toepassing is op eisen die geen beperking vormen van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelen of daarop niet specifiek van invloed zijn, maar door dienstverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier (punten 121-123). 7.3.    De Afdeling leidt uit deze overwegingen van het Hof af, dat voor de beoordeling of een voorwaarde de toegang tot een dienstenactiviteit regelt of daarop specifiek van invloed is, mede van belang is of deze voorwaarde uitsluitend is gericht tot personen die de dienstenactiviteit willen verrichten, met uitsluiting van personen die handelen als particulier of juist op dezelfde wijze van toepassing is op dienstverrichters en particulieren. Aan de hand van deze overwegingen zal de Afdeling zich buigen over de vraag of de voorwaarde van het hebben van een ligplaatsvergunning voor bedrijfsvaartuigen een eis is in de zin van de Dienstenwet en -richtlijn. 7.4.    Ten tijde van het besluit op bezwaar van 12 april 2019 bepaalde artikel 2.4.1, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: Vob 2010) dat het verboden is om zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. Dit verbod om zonder vergunning met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen geldt naar zijn aard uitsluitend voor personen die een dienstenactiviteit willen verrichten, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. Hoewel in de artikelen 2.3.1 en 2.5.1 van de Vob 2010 ook verboden zijn opgenomen om zonder vergunning ligplaats in te nemen met woonboten en pleziervaartuigen, welke verboden ook voor particulieren gelden, gelden er in artikel 2.4.1 andere eisen voor de verlening van een ligplaatsvergunning voor bedrijfsvaartuigen. Zo is in het vijfde lid van dat artikel bepaald dat de vergunning alleen kan worden verleend indien de uit te oefenen werkzaamheden of activiteiten watergebonden zijn of wanneer het gaat om de aan- of afvoer van materialen over water, en de vereiste vergunningen voor het uitoefenen van die werkzaamheden of activiteiten zijn verleend. Daarmee verschillen de eisen die voor dienstenverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit dus van die voor particulieren. Dit betekent dat de stelling van het college, dat de Dienstenrichtlijn gelet op overweging 9 van de preambule van die richtlijn niet van toepassing is op het verbod om zonder vergunning met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen, niet kan worden gevolgd. Een beslissing op een aanvraag om een ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig is, anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd, een beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. 7.5.    Rederij Lovers voert dus terecht aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is en dat daarom het beroep op het arrest van het Hof in de zaak Promoimpresa niet hoeft te worden besproken. Dit betoog kan, gelet op navolgende overwegingen, evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Gaat het hier om een schaarse vergunning? 8.       Rederij Lovers voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gevraagde ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is. De ligplaatsvergunning is volgens Rederij Lovers niet vanuit fysiek oogpunt schaars omdat de binnenwateren van Amsterdam omvangrijk zijn en de schaarste daarom niet noodzakelijkerwijs voortvloeit uit de beperkte beschikbaarheid van de natuurlijke hulpbron. Rederij Lovers verwijst daartoe naar het arrest van het Hof van 14 juli 2016 over de zaak Promoimpresa. Tussen 2017 en 2022 is er weliswaar een flinke toename geweest van het aantal verleende ligplaatsvergunningen, maar er zijn nog veel locaties waar ligplaatsen kunnen worden gerealiseerd. Rederij Lovers wijst op de Grachtenmonitor van 2017, het rapport van Waternet van september 2013 genaamd ‘Locaties genoeg, Frustraties teveel, Eindrapportage Ligplaatsenregisseur’, het rapport van Royal Haskoning van 5 maart 2018 en de vaststelling van twee paraplubestemmingsplannen Jachthavens Amsterdam. Verder verwijst Rederij Lovers naar een uitspraak van de rechtbank Amsterdam waarin is geoordeeld dat het enkele feit dat voor een locatie meerdere aanvragen zijn gedaan niet per definitie betekent dat er sprake is van fysieke schaarste. De gevraagde ligplaatsvergunning is volgens Rederij Lovers ook in beleidsmatige zin niet schaars. In de Vob 2010 en de daarop gebaseerde beleidsregels was ten tijde van de besluitvorming geen plafond opgenomen voor het aantal te verlenen ligplaatsvergunningen. Het Instellingsbesluit geldt niet meer en de Uitvoeringsnota is per 19 maart 2016 vervallen. De beperking van het aantal ligplaatsen komt alleen voort uit de beperkingen die de bestemmingsplannen aan de gronden hebben toegekend. Maar een planologische regel roept geen schaars recht in het leven. En voor zover toch uit enig besluit een vergunning-plafond volgt, kan dit plafond volgens Rederij Lovers de toets aan de Dienstenrichtlijn niet doorstaan. Wat is schaarste? 8.1.    In de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1421, die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, staat dat er sprake is van schaarse publieke rechten als de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft. Deze definitie van schaarse publieke rechten impliceert dat het aantal beschikbare publieke rechten beperkt is en dat voor het aantal te verlenen rechten een maximum of plafond moet gelden. Dat plafond kan volgens de staatsraad advocaat-generaal voortvloeien uit de schaarste aan beschikbare natuurlijke hulpbronnen (fysieke schaarste) of aan bruikbare technische mogelijkheden (technische schaarste), maar kan ook om beleidsmatige redenen worden vastgesteld (beleidsmatige schaarste). 8.2.    Voor haar betoog dat er in dit geval geen fysieke schaarste is omdat de binnenwateren van Amsterdam omvangrijk zijn en de schaarste daarom niet noodzakelijkerwijs voortvloeit uit de beperkte beschikbaarheid van de natuurlijke hulpbron, heeft Rederij Lovers verwezen naar het arrest van het Hof van 14 juli 2016, Promoimpresa, ECLI:EU:C:2016:558, punt 43. Het Hof overweegt daarin dat bij de beoordeling hoeveel fysieke ruimte er is onder meer de territoriale reikwijdte van de bevoegdheid van het orgaan waar de vergunning wordt aangevraagd moet worden betrokken. Het Hof laat het daarbij aan de nationale rechter om te bekijken hoe die fysieke schaarste verder moet worden gedefinieerd en reikt alleen het hiervoor genoemde gezichtspunt daarvoor aan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in haar uitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013, stelt het Hof niet, dat het gehele territoir waarop het vergunningverlenend orgaan bevoegd is moet worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van fysieke schaarste. Het college hoefde zijn beoordeling daarom dan ook niet uit te strekken tot alle binnenwateren van Amsterdam. Dat uit de door Rederij Lovers overgelegde stukken blijkt dat er op meerdere plaatsen in de stad geschikte locaties zijn voor op- en afstapplaatsen, betekent dus op zichzelf nog niet dat geen sprake is van schaarste. 8.3.    De Afdeling ziet anders dan Rederij Lovers betoogt in het genoemde arrest van het Hof geen grond voor het oordeel dat bij de vaststelling of sprake is van fysieke schaarste als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn, geen enkel beleidsmatig aspect aan de orde kan komen.

9.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. In de uitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3081, heeft de Afdeling overwogen dat de Uitvoeringsnota over vergunningen voor onbepaalde tijd algemene bewoordingen hanteert en een uitzonderingsmogelijkheid bevat. Hieruit kan redelijkerwijs niet worden afgeleid dat het college een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd zou verlenen. Anders dan Rederij Lovers betoogt, kan dit redelijkerwijs ook niet worden afgeleid uit de informatie die het college over de loting heeft verstrekt, in samenhang met de beleidsregels en de bestaande bestuurspraktijk. Daartoe is het volgende van belang. - Het lotingsreglement 9.3.    In de preambule van het Lotingsreglement is de volgende passage opgenomen: "De ligplaatsvergunning is vaartuig- en (rechts)persoonsgebonden. Zolang de vaartuigen gelegen zijn op de aangewezen ligplaats, blijft de ligplaatsvergunning van kracht. Indien een vaartuig niet meer afgemeerd wordt op de toegewezen plaats (bijvoorbeeld door verhuizing naar het grondgebied van een andere bestuurscommissie), dan is de ligplaats beschikbaar voor andere bedrijfsvaartuigen met een geldige exploitatievergunning. De termijn waarna een ligplaats beschouwd wordt als niet meer in gebruik is één jaar na eerste constatering door nautische inspecteurs van Waternet". De Afdeling begrijpt deze passage zo, dat daarin wordt uitgelegd dat de ligplaatsvergunning niet alleen vaartuig- en persoonsgebonden is, maar ook locatie-gebonden. In deze passage wordt ook uitgelegd wat het gevolg is van de situatie waarin een ligplaats ongebruikt blijft bij verplaatsing van het vaartuig. Dit gevolg geldt zowel bij een vergunning voor bepaalde tijd als bij een vergunning voor onbepaalde tijd. De Afdeling volgt niet de stelling van Rederij Lovers dat, als het de bedoeling zou zijn geweest om een vergunning voor bepaalde tijd te verlenen, in de preambule zou hebben gestaan dat deze vergunning haar rechtskracht verliest door afloop van de termijn waarvoor deze is verleend. De preambule bevat geen informatie over de looptijd van de te verlenen ligplaatsvergunning. Verder verliest een vergunning voor bepaalde tijd naar haar aard van rechtswege haar rechtskracht na afloop van die tijd, zodat het opnemen van een passage daarover weinig toegevoegde waarde zou hebben. - Het mailbericht van 31 mei 2018 9.4.    In een mailbericht van Stadsdeel Centrum van 31 mei 2018, dat voorafgaand aan de loting aan alle deelnemende reders, waaronder aan Rederij Lovers, is verzonden, staat het volgende vermeld: "Vanwege de Europese regelgeving wordt de ligplaatsvergunning tijdelijk verleend, gekoppeld aan het ook tijdelijk geldig worden van de exploitatievergunning. Dit in tegenstelling tot eerdere jaren, waarin de ligplaatsvergunningen onbeperkt geldig waren." Anders dan Rederij Lovers betoogt, kan uit deze passage redelijkerwijs niet worden afgeleid dat het college een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd zou verlenen indien een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd is verleend. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, staat in deze passage daarentegen uitdrukkelijk vermeld dat de ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd wordt verleend. Hierin staat ook dat eerder ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd werden verleend. Voor het zover het bestendige bestuurspraktijk was om ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd te verlenen, betekent dat niet dat deze praktijk gehandhaafd moet worden. -         De looptijd van de exploitatievergunning 9.5.    Rederij Lovers merkt terecht op dat de rechtbank niet specifiek is ingegaan op haar betoog dat zij de gerechtvaardigde verwachting had dat de looptijd van de ligplaatsvergunning zou worden gekoppeld aan die van de exploitatievergunning. Dit kan echter niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank leiden. Daartoe is het volgende van belang. Ten tijde van de verlening van de ligplaatsvergunning beschikte Rederij Lovers over een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat Rederij Lovers hieruit redelijkerwijs niet mocht afleiden dat eenzelfde looptijd zou gelden voor de te verlenen ligplaatsvergunning. Op de aan Rederij Lovers verleende exploitatievergunning staat op pagina 9 het volgende vermeld: "Het college moet voorts naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017 het beleid ten aanzien van de herverdeling van de markt herzien. Deze toekomstige omstandigheden kunnen aanleiding zijn tot ambtshalve wijzigen van de aan u verleende exploitatievergunning voor het hier aan de orde zijnde vaartuig." Rederij Lovers had er daarom rekening mee moeten houden dat de looptijd van de op 25 oktober 2017 verleende exploitatievergunning voor onbepaalde tijd zou worden herzien en dat de looptijd van de ligplaatsvergunning dus niet zou worden gekoppeld aan de looptijd van deze exploitatievergunning. 9.6.    De conclusie van het voorgaande is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het beroep van Rederij Lovers op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. In hetgeen Rederij Lovers heeft aangevoerd heeft de rechtbank dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat er sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd. 11.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Larsson-van Reijsen griffier Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025 978   BIJLAGE   Dienstenrichtlijn (PB L 376/36) Overwegende hetgeen volgt: […] 9. Deze richtlijn is alleen van toepassing op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Deze richtlijn is derhalve niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedebouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstenverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen. […]. Artikel 12 Selectie uit diverse gegadigden 1. Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden, maken de lidstaten een selectie uit de gegadigden volgens een selectieprocedure die alle waarborgen voor onpartijdigheid en transparantie biedt, met inbegrip van met name een toereikende bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure. […]. Verordening op het binnenwater 2010, zoals deze luidde van 31 december 2017 t/m 22 mei 2019 Artikel 2.3.1 Ligplaatsvergunning woonboot 1. Het is verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden. 2. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart. 3. De vergunning voor woonboten of drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf en die aan te merken zijn als bouwwerk als bedoeld in de Woningwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, kan alleen worden geweigerd in het belang van ordening, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart. 4. De vergunning kan alleen worden verleend, indien de overige vergunningen of ontheffingen zijn of worden verleend. Artikel 2.4.1 Ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig 1. Het is verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden. 2. Het eerste lid is niet van toepassing: a. voor het innemen van een ligplaats die het college heeft aangewezen ten behoeve van een specifieke categorie bedrijfsvaartuigen; b. voor de benodigde duur van het aan of van boord laten gaan van passagiers dan wel voor het laden en lossen van goederen, op afmeerplaatsen die het college daarvoor heeft aangewezen. c. voor het innemen van een ligplaats met een bedrijfsvaartuig, bestemd voor vervoer van goederen dan wel passagiers als bedoeld in artikel 2.4.5, in (een) door het college aan te wijzen jachthaven(s). 3. Ten aanzien van het gebruik van de onder b genoemde afmeerplaatsen kan het college nadere regels stellen. 4. Artikel 2.3.1, tweede, derde en vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing. 5. De vergunning kan alleen worden verleend indien de uit te oefenen werkzaamheden of activiteiten watergebonden zijn of wanneer het gaat om de aan- of afvoer van materialen over water en de vereiste vergunningen voor het uitoefenen van die werkzaamheden of activiteiten zijn verleend. 6. Het college kan in afwijking van het vijfde lid vergunning verlenen: a. voor incidentele sociaal-culturele activiteiten die een korte periode duren, of b. in bijzondere gevallen. 7. Het college kan nadere regels stellen voor het reserveren van daartoe aangewezen ligplaatsen. 8. Het college kan, in afwijking van het vijfde lid, vergunning verlenen voor bedrijfsvaartuigen waarop niet-watergebonden werkzaamheden of activiteiten worden uitgeoefend, voor zover daar nadere regels voor zijn gesteld. Artikel 2.5.1 Pleziervaartuigen 1. Het is verboden ligplaats in te nemen met een pleziervaartuig dat niet is voorzien van een op het vaartuig duidelijk zichtbaar aangebracht geldig en juist vignet dat voor dat vaartuig op grond van de Verordening Binnenhavengeld Pleziervaart van gemeentewege is verstrekt. 2. Het is vanaf 1 januari 2014 verboden te varen met een pleziervaartuig dat niet is voorzien van een op het vaartuig duidelijk zichtbaar aangebracht geldig en juist vignet dat voor dat vaartuig op grond van de Verordening Binnenhavengeld Pleziervaart van gemeentewege is verstrekt. 3. Het is tot 1 januari 2015 verboden met pleziervaartuigen die langer zijn dan 12 meter, op de lengte over het dek gemeten, ligplaats in te nemen. 4. Het is vanaf 1 januari 2015 verboden met een pleziervaartuig dat langer is dan 10 meter, op de lengte over het dek gemeten, ligplaats in te nemen, tenzij het een pleziervaartuig betreft dat langer is dan 10 meter en korter dan 12 meter én waarvoor in 2013 een vignet op grond van de Verordening Binnenhavengeld Pleziervaart van gemeentewege is afgegeven. 5. Het college kan van het derde en vierde lid ontheffing verlenen. Artikel 2.3.1, tweede en derde lid, zijn van overeenkomstige toepassing. 6. Het college kan vaarwegen of ligplaatsen aanwijzen waar het, al of niet met enige beperking, verboden is zonder vergunning met een pleziervaartuig ligplaats in te nemen. 7. Het college is bevoegd gebieden aan te wijzen voor het afmeren van pleziervaartuigen en daaraan voorwaarden te stellen.