ECLI:NL:RVS:2024:956

202105093/1/R1. Datum uitspraak: 6 maart 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1.       [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Arnemuiden, gemeente Middelburg, 2.       [appellant sub 2], wonend te Arnemuiden, gemeente Middelburg, 3.       [appellant sub 3], wonend te Wolphaartsdijk, gemeente Goes, 4.       [appellant sub 4] en anderen, allen wonend te Arnemuiden, gemeente Middelburg, 5.       [appellante sub 5] en anderen, gevestigd te Kapelle, (hierna: de VOF) appellanten, en de raad van de gemeente Middelburg, verweerder.

Bij besluit van 7 juli 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Waterpark Veerse Meer 2020" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 3], de raad en Driestar B.V. en HVV Property B.V. (hierna: Driestar en anderen) hebben nadere stukken ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) heeft desgevraagd een deskundigenbericht uitgebracht. De VOF en anderen en Driestar en anderen hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht. Bij besluit van 15 december 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Waterpark Veerse Meer 2020" opnieuw, gewijzigd vastgesteld. [appellant sub 1] en anderen, de VOF en anderen, de raad en Driestar en andere hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 september 2023, waar [appellant sub 2], bijgestaan door mr. R.J.G. Ensink, advocaat te Breda, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. R. Scholten, rechtsbijstandverlener te Harderwijk, de VOF en anderen, vertegenwoordigd door mr. F.H. Damen, advocaat te Waalwijk, vergezeld van [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door mr. dr. D. Korsse, advocaat te Almelo, vergezeld van drs. A.C. van den Kieboom, drs. H.J. Zegers, A.J. Schietenkat, J.A. Vermeer, M. Weststrate, ing. R. de Noot en T.C.A.P. Goossens, zijn verschenen. Ook zijn op de zitting Driestar en anderen, vertegenwoordigd door mr. R. Benhadi en mr. Y. Demirci, beiden advocaat te Nijmegen, vergezeld van [gemachtigden], als partij gehoord.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het plan onherroepelijk is. Het ontwerpplan is op 16 december 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft. Inleiding 2.       Het plan voorziet in de herontwikkeling van het park Veerse Meer aan de Muidenweg in Arnemuiden. Het maakt de bouw en uitbreiding van recreatiewoningen en centrumvoorzieningen mogelijk. Het park wordt in noordelijke richting uitgebreid. Het maximale aantal recreatie-eenheden wordt verkleind. Ook wordt 14 hectare natuurgebied gerealiseerd. Aan de gronden zijn daartoe de bestemmingen "Recreatie - Verblijfsrecreatie", "Natuur - Overgangszone" en "Groen" toegekend. Het plangebied bestaat uit twee deelgebieden. Het zuidelijke deelgebied bestaat uit het gerealiseerde park. Het noordelijke deel bestaat uit agrarische gronden. Het plangebied is 115 hectare groot. Het recreatiepark is circa 57 hectare groot en wordt uitgebreid met circa 32 hectare. De overige circa 26 hectare bestaat uit natuur. Aan de noordzijde wordt het plangebied begrensd door het Natura 2000-gebied Veerse Meer en het natuurgebied De Piet. Ten oosten ligt het vliegveld Midden-Zeeland. 3.       Appellanten zijn omwonenden of hebben gronden in de omgeving in eigendom en vrezen voor aantasting van hun leefomgeving of bedrijfssituatie door de uitbreidingsmogelijkheden van het plan. Het park is deels gepland op gronden die momenteel door de VOF en anderen - exploitanten van een landbouwbedrijf - worden gebruikt in hun bedrijfsvoering. 4.       Het herstelbesluit wordt overeenkomstig artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. De beroepen zijn van rechtswege ook gericht tegen dat besluit. Hierna worden eerst de beroepen tegen het herstelbesluit behandeld en daarna, voor zover nog procesbelang bestaat, die tegen het oorspronkelijke besluit. Toetsingskader 5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen. Ingetrokken gronden 6.       Op de zitting hebben de VOF en anderen de beroepsgronden over artikel 2.13 van de Omgevingsverordening Zeeland 2018 en parkeren ingetrokken. Verder heeft [appellant sub 3] de beroepsgrond die ziet op het aspect water ingetrokken. Goede procesorde 7.       De VOF en anderen stellen dat verschillende memo’s die als bijlagen bij het verweerschrift zijn overgelegd, mede gelet op de omvang daarvan, vanwege strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten blijven. 7.1.    De raad heeft op 31 juli 2023 een verweerschrift met bijlagen ingediend. Het gaat om drie memo’s van Sweco en een oplegnotitie van Ginder die als bijlagen 8, 9, 11 en 15 bij het verweerschrift zijn gevoegd. Ingevolge artikel 8:58, eerste lid, van de Awb kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. De stukken zijn 3,5 maand voor de zitting en daarmee ruim buiten de tiendagentermijn overgelegd. Verder hebben de VOF en anderen voldoende gelegenheid gehad om op deze stukken te reageren en er bestaat geen grond voor het oordeel dat de voortgang van de procedure op andere wijze wordt belemmerd. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding deze stukken buiten beschouwing te laten. Beroepen gericht tegen het herstelbesluit Draaiing landingsbaan vliegveld 8.       [appellant sub 2] betoogt dat zijn gronden ten onrechte niet meegenomen zijn in het plan. Volgens hem is het plan niet uitvoerbaar als de landingsbaan van het vliegveld niet wordt gedraaid om de gebruikers van het recreatiepark te vrijwaren van overlast. De landingsbaan zal na de rotatie deels op zijn gronden worden gesitueerd. Omdat de ontwikkeling van het recreatiepark samenvalt met een herbestemming van zijn gronden, had die herbestemming in het plan moeten worden geregeld. De VOF en anderen betogen dat de aanwezigheid van het vliegveld onvoldoende in aanmerking is genomen bij de vaststelling van het plan. In de plantoelichting werd gesteld dat de landingsbaan geroteerd moet worden om het park te kunnen realiseren, maar daarover heeft de raad een ander standpunt ingenomen. In het verlengde daarvan voeren zij aan dat het plan binnen de luchtvaartverkeerszones niet uitvoerbaar is. 8.1.    In paragraaf 9.5 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect luchthavenverkeer. Voor het vliegveld Midden-Zeeland is de Verordening Luchthavenbesluit Midden-Zeeland van toepassing. Rond het vliegveld zijn in het Luchthavenbesluit beperkingengebieden ten gevolge van geluid, externe veiligheid en hoogtebeperkingen vastgesteld. Een deel van het plangebied valt binnen de grootste geluidscontour (van 48 dB(A) Lden). Bij de nieuwe inrichting van het park is rekening gehouden met deze beperkingen. De contouren zijn met de aanduidingen "luchtvaartverkeerszone - 2" en "vrijwaringszone - luchtvaartverkeer" en in artikel 11 van de planregels geborgd. De exploitant van het vliegveld heeft een verzoek ingediend om de landingsbaan 22 graden in zuidwestelijke richting te draaien en 200 m naar het oosten te verplaatsen. Als gevolg van de besluitvorming rond de baanrotatie zullen de beperkingengebieden rond het vliegveld door middel van het wijzigen van het Luchthavenbesluit worden aangepast. Ten behoeve van het plan is daarom ook gekeken naar eventuele effecten in de situatie na de baanrotatie. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Onderzoek baanrotatie vliegveld Midden-Zeeland" van 3 september 2018. Hieruit blijkt dat ook in dit scenario het park geen gevolgen ondervindt van het vliegveld, omdat de contouren van de beperkingsgebieden volledig buiten het plangebied vallen. 8.2.    Voor zover appellanten betogen dat sprake is van strijd met het Luchthavenbesluit en het plan dan (deels) niet uitvoerbaar is, overweegt de Afdeling dat zij zich in zoverre beroepen op een norm die kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belang. De milieucontouren rondom het vliegveld die over het plangebied liggen waarborgen enerzijds de exploitatie van het vliegveld en anderzijds het verblijfsklimaat van de (toekomstige) eigenaren en bewoners op het recreatiepark. Dit belang staat los van het belang waarvoor appellanten opkomen, te weten de bescherming van het bedrijfsbelang of het woon- en leefklimaat van de eigenaren en gebruikers van de omgeving ervan. Nu deze regeling kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van appellanten, staat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg aan vernietiging van het herstelbesluit op basis van deze beroepsgrond. Deze beroepsgrond blijft in zoverre daarom buiten inhoudelijke bespreking. 8.3.    Voor zover het betoog van [appellant sub 2] voor het overige moet worden opgevat als een zogenoemd plangrensbezwaar, overweegt de Afdeling als volgt. De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een plan. Deze ruimte strekt echter niet zo ver dat hij een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

37.     De  beroepen tegen het herstelbesluit zijn ongegrond. 38.     De raad moet, vanwege de toepassing van artikel 6:22 van de Awb onder 12.2 van deze uitspraak, op na te melden wijze de proceskosten van VOF en anderen vergoeden. De raad hoeft de proceskosten van de overige appellanten niet te vergoeden. Beroepen gericht tegen het oorspronkelijke besluit 39.     Ingevolge artikel 6:19, zesde lid, van de Awb staat vervanging van een besluit niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener daarbij belang heeft. Niet is gebleken dat appellanten nog belang hebben bij de behandeling van hun beroepen tegen het inmiddels vervangen besluit van 7 juli 2021. De beroepen gericht tegen het oorspronkelijke besluit zijn daarom niet-ontvankelijk.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart de beroepen tegen het besluit van 7 juli 2021 niet-ontvankelijk; II.       verklaart de beroepen tegen het herstelbesluit van 15 december 2022 ongegrond; III.      veroordeelt de raad van de gemeente Middelburg tot vergoeding van bij [appellante sub 5] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.187,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; IV.      gelast dat de raad van de gemeente Middelburg aan [appellante sub 5] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage € 360,00, vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Dinleyici, griffier. w.g. Ten Veen voorzitter w.g. Dinleyici griffier Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024 909

202105093/1/R1. Datum uitspraak: 6 maart 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1.       [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Arnemuiden, gemeente Middelburg, 2.       [appellant sub 2], wonend te Arnemuiden, gemeente Middelburg, 3.       [appellant sub 3], wonend te Wolphaartsdijk, gemeente Goes, 4.       [appellant sub 4] en anderen, allen wonend te Arnemuiden, gemeente Middelburg, 5.       [appellante sub 5] en anderen, gevestigd te Kapelle, (hierna: de VOF) appellanten, en de raad van de gemeente Middelburg, verweerder.

Bij besluit van 7 juli 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Waterpark Veerse Meer 2020" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 3], de raad en Driestar B.V. en HVV Property B.V. (hierna: Driestar en anderen) hebben nadere stukken ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) heeft desgevraagd een deskundigenbericht uitgebracht. De VOF en anderen en Driestar en anderen hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht. Bij besluit van 15 december 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Waterpark Veerse Meer 2020" opnieuw, gewijzigd vastgesteld. [appellant sub 1] en anderen, de VOF en anderen, de raad en Driestar en andere hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 september 2023, waar [appellant sub 2], bijgestaan door mr. R.J.G. Ensink, advocaat te Breda, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. R. Scholten, rechtsbijstandverlener te Harderwijk, de VOF en anderen, vertegenwoordigd door mr. F.H. Damen, advocaat te Waalwijk, vergezeld van [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door mr. dr. D. Korsse, advocaat te Almelo, vergezeld van drs. A.C. van den Kieboom, drs. H.J. Zegers, A.J. Schietenkat, J.A. Vermeer, M. Weststrate, ing. R. de Noot en T.C.A.P. Goossens, zijn verschenen. Ook zijn op de zitting Driestar en anderen, vertegenwoordigd door mr. R. Benhadi en mr. Y. Demirci, beiden advocaat te Nijmegen, vergezeld van [gemachtigden], als partij gehoord.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het plan onherroepelijk is. Het ontwerpplan is op 16 december 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft. Inleiding 2.       Het plan voorziet in de herontwikkeling van het park Veerse Meer aan de Muidenweg in Arnemuiden. Het maakt de bouw en uitbreiding van recreatiewoningen en centrumvoorzieningen mogelijk. Het park wordt in noordelijke richting uitgebreid. Het maximale aantal recreatie-eenheden wordt verkleind. Ook wordt 14 hectare natuurgebied gerealiseerd. Aan de gronden zijn daartoe de bestemmingen "Recreatie - Verblijfsrecreatie", "Natuur - Overgangszone" en "Groen" toegekend. Het plangebied bestaat uit twee deelgebieden. Het zuidelijke deelgebied bestaat uit het gerealiseerde park. Het noordelijke deel bestaat uit agrarische gronden. Het plangebied is 115 hectare groot. Het recreatiepark is circa 57 hectare groot en wordt uitgebreid met circa 32 hectare. De overige circa 26 hectare bestaat uit natuur. Aan de noordzijde wordt het plangebied begrensd door het Natura 2000-gebied Veerse Meer en het natuurgebied De Piet. Ten oosten ligt het vliegveld Midden-Zeeland. 3.       Appellanten zijn omwonenden of hebben gronden in de omgeving in eigendom en vrezen voor aantasting van hun leefomgeving of bedrijfssituatie door de uitbreidingsmogelijkheden van het plan. Het park is deels gepland op gronden die momenteel door de VOF en anderen - exploitanten van een landbouwbedrijf - worden gebruikt in hun bedrijfsvoering. 4.       Het herstelbesluit wordt overeenkomstig artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. De beroepen zijn van rechtswege ook gericht tegen dat besluit. Hierna worden eerst de beroepen tegen het herstelbesluit behandeld en daarna, voor zover nog procesbelang bestaat, die tegen het oorspronkelijke besluit. Toetsingskader 5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen. Ingetrokken gronden 6.       Op de zitting hebben de VOF en anderen de beroepsgronden over artikel 2.13 van de Omgevingsverordening Zeeland 2018 en parkeren ingetrokken. Verder heeft [appellant sub 3] de beroepsgrond die ziet op het aspect water ingetrokken. Goede procesorde 7.       De VOF en anderen stellen dat verschillende memo’s die als bijlagen bij het verweerschrift zijn overgelegd, mede gelet op de omvang daarvan, vanwege strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten blijven. 7.1.    De raad heeft op 31 juli 2023 een verweerschrift met bijlagen ingediend. Het gaat om drie memo’s van Sweco en een oplegnotitie van Ginder die als bijlagen 8, 9, 11 en 15 bij het verweerschrift zijn gevoegd. Ingevolge artikel 8:58, eerste lid, van de Awb kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. De stukken zijn 3,5 maand voor de zitting en daarmee ruim buiten de tiendagentermijn overgelegd. Verder hebben de VOF en anderen voldoende gelegenheid gehad om op deze stukken te reageren en er bestaat geen grond voor het oordeel dat de voortgang van de procedure op andere wijze wordt belemmerd. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding deze stukken buiten beschouwing te laten. Beroepen gericht tegen het herstelbesluit Draaiing landingsbaan vliegveld 8.       [appellant sub 2] betoogt dat zijn gronden ten onrechte niet meegenomen zijn in het plan. Volgens hem is het plan niet uitvoerbaar als de landingsbaan van het vliegveld niet wordt gedraaid om de gebruikers van het recreatiepark te vrijwaren van overlast. De landingsbaan zal na de rotatie deels op zijn gronden worden gesitueerd. Omdat de ontwikkeling van het recreatiepark samenvalt met een herbestemming van zijn gronden, had die herbestemming in het plan moeten worden geregeld. De VOF en anderen betogen dat de aanwezigheid van het vliegveld onvoldoende in aanmerking is genomen bij de vaststelling van het plan. In de plantoelichting werd gesteld dat de landingsbaan geroteerd moet worden om het park te kunnen realiseren, maar daarover heeft de raad een ander standpunt ingenomen. In het verlengde daarvan voeren zij aan dat het plan binnen de luchtvaartverkeerszones niet uitvoerbaar is. 8.1.    In paragraaf 9.5 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect luchthavenverkeer. Voor het vliegveld Midden-Zeeland is de Verordening Luchthavenbesluit Midden-Zeeland van toepassing. Rond het vliegveld zijn in het Luchthavenbesluit beperkingengebieden ten gevolge van geluid, externe veiligheid en hoogtebeperkingen vastgesteld. Een deel van het plangebied valt binnen de grootste geluidscontour (van 48 dB(A) Lden). Bij de nieuwe inrichting van het park is rekening gehouden met deze beperkingen. De contouren zijn met de aanduidingen "luchtvaartverkeerszone - 2" en "vrijwaringszone - luchtvaartverkeer" en in artikel 11 van de planregels geborgd. De exploitant van het vliegveld heeft een verzoek ingediend om de landingsbaan 22 graden in zuidwestelijke richting te draaien en 200 m naar het oosten te verplaatsen. Als gevolg van de besluitvorming rond de baanrotatie zullen de beperkingengebieden rond het vliegveld door middel van het wijzigen van het Luchthavenbesluit worden aangepast. Ten behoeve van het plan is daarom ook gekeken naar eventuele effecten in de situatie na de baanrotatie. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Onderzoek baanrotatie vliegveld Midden-Zeeland" van 3 september 2018. Hieruit blijkt dat ook in dit scenario het park geen gevolgen ondervindt van het vliegveld, omdat de contouren van de beperkingsgebieden volledig buiten het plangebied vallen. 8.2.    Voor zover appellanten betogen dat sprake is van strijd met het Luchthavenbesluit en het plan dan (deels) niet uitvoerbaar is, overweegt de Afdeling dat zij zich in zoverre beroepen op een norm die kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belang. De milieucontouren rondom het vliegveld die over het plangebied liggen waarborgen enerzijds de exploitatie van het vliegveld en anderzijds het verblijfsklimaat van de (toekomstige) eigenaren en bewoners op het recreatiepark. Dit belang staat los van het belang waarvoor appellanten opkomen, te weten de bescherming van het bedrijfsbelang of het woon- en leefklimaat van de eigenaren en gebruikers van de omgeving ervan. Nu deze regeling kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van appellanten, staat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg aan vernietiging van het herstelbesluit op basis van deze beroepsgrond. Deze beroepsgrond blijft in zoverre daarom buiten inhoudelijke bespreking. 8.3.    Voor zover het betoog van [appellant sub 2] voor het overige moet worden opgevat als een zogenoemd plangrensbezwaar, overweegt de Afdeling als volgt. De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een plan. Deze ruimte strekt echter niet zo ver dat hij een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

37.     De  beroepen tegen het herstelbesluit zijn ongegrond. 38.     De raad moet, vanwege de toepassing van artikel 6:22 van de Awb onder 12.2 van deze uitspraak, op na te melden wijze de proceskosten van VOF en anderen vergoeden. De raad hoeft de proceskosten van de overige appellanten niet te vergoeden. Beroepen gericht tegen het oorspronkelijke besluit 39.     Ingevolge artikel 6:19, zesde lid, van de Awb staat vervanging van een besluit niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener daarbij belang heeft. Niet is gebleken dat appellanten nog belang hebben bij de behandeling van hun beroepen tegen het inmiddels vervangen besluit van 7 juli 2021. De beroepen gericht tegen het oorspronkelijke besluit zijn daarom niet-ontvankelijk.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart de beroepen tegen het besluit van 7 juli 2021 niet-ontvankelijk; II.       verklaart de beroepen tegen het herstelbesluit van 15 december 2022 ongegrond; III.      veroordeelt de raad van de gemeente Middelburg tot vergoeding van bij [appellante sub 5] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.187,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; IV.      gelast dat de raad van de gemeente Middelburg aan [appellante sub 5] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage € 360,00, vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Dinleyici, griffier. w.g. Ten Veen voorzitter w.g. Dinleyici griffier Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024 909

In het verweerschrift is in het kader van de verplaatsing van de baan toegelicht dat geen samenhang bestaat tussen de beoogde herontwikkeling van het park en draaiing van het vliegveld. De landingsbaan hoeft namelijk niet te worden gedraaid om het recreatiepark te realiseren. Reeds om die reden hoefde in dit plan niet in de baanrotatie te worden voorzien. In het verlengde daarvan bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de gronden van [appellant sub 2] ten onrechte niet zijn meegenomen in het voorliggende plan. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het betoog slaagt niet. Ladder voor duurzame verstedelijking 9.       [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan in strijd is met de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Zij plaatsen vraagtekens bij een aantal uitgangspunten van het haalbaarheidsonderzoek dat aan het plan ten grondslag is gelegd en bestrijden daarmee de onderbouwing van de behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling. Volgens hen is ook niet onderbouwd waarom de voorgenomen ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. [appellant sub 4] en anderen wijzen in dat kader op de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2439. Volgens hen is niet gemotiveerd waarom in de wens om een lagere dichtheid van recreatie-eenheden en voorzieningen te realiseren niet kan worden voorzien binnen het bestaande park nu het aantal recreatie-eenheden wordt terug gebracht. 9.1.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien." 9.2.    Het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat de plantoelichting een beschrijving van de behoefte moet bevatten. Verder is de kwalitatieve behoefte, dat is de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling, niet bestreden. Het geschil spitst zich dus toe op de kwantitatieve behoefte. - Beoordeling kwantitatieve behoefte 9.3.    In paragraaf 3.2.1 van de plantoelichting is de raad ingegaan op de behoefte. Daarin staat dat het plan deels voorziet in de bestendiging van een bestaande ontwikkeling in bestaand stedelijk gebied (het westelijk deel) en deels in een nieuwe stedelijke ontwikkeling aangrenzend aan dat bestaande stedelijke gebied (het centrale en oostelijk deel). Het doel van het plan is het realiseren van een recreatiepark met bijbehorende voorzieningen in het luxere segment. De raad heeft zich bij de onderbouwing van de behoefte gebaseerd op het rapport "Toets haalbaarheid Waterpark, Veerse Meer nieuw" van ZKA consultants uit april 2020, dat als bijlage 1A bij de toelichting is gevoegd (hierna: de Haalbaarheidstoets). Daarin is geconcludeerd dat voldoende marktruimte bestaat in de provincie om de 822 beoogde recreatiewoningen te realiseren. Op grond van het vorige plan konden binnen het plangebied 1.300 recreatie-eenheden worden gerealiseerd. Uit de Haalbaarheidstoets volgt dat die behoefte nog steeds bestaat. De conclusie is gebaseerd op een trendextrapolatie van de vraag naar overnachtingen in recreatieverblijven. Daarbij is uitgegaan van een bepaalde groeiprognose, bezettingsgraad van parken en normbezetting van recreatiewoningen. Voor de prognose van de marktruimte voor vakantie-accommodaties in Zeeland zijn drie scenario’s opgesteld, namelijk een realistisch, pessimistisch en optimistisch scenario. Zowel in het optimistische als realistische scenario wordt berekend dat de behoefte aan recreatiewoningen in 2030 hoger zal zijn dan het aantal eenheden dat op grond van het plan mag worden gerealiseerd. Ook in het pessimistische scenario is er ruimte. Het plan zal dus geen marktverstorend effect hebben of leiden tot leegstand. In het verweerschrift heeft de raad erop gewezen dat het aantal recreatie-eenheden in het voorliggende plan wordt verminderd ten opzichte van het eerdere plan. Daarmee wordt een afname van de harde plancapaciteit bereikt zodat niet aan de behoeftevraag wordt toegekomen. Ook heeft de raad nog verwezen naar een aanvullende beoordeling van Ginder van 27 juli 2023 (hierna: de aanvullende beoordeling van 27 juli 2023). Dat stuk is als bijlage 15 bij het verweerschrift gevoegd. Daarin wordt bevestigd dat behoefte bestaat aan de voorziene ontwikkeling. 9.4.    Voor de kwantitatieve behoefte aan recreatie-eenheden stelt de Afdeling vast dat het aantal recreatie-eenheden afneemt. Op basis van het vorige plan waren ter plaatse maximaal 1.335 recreatie-eenheden toegestaan. Het voorliggende plan is gericht op de ontwikkeling van een recreatiepark met recreatiewoningen en uitgebreide centrumvoorzieningen waarin ten behoeve van de ruimtelijke kwaliteit de dichtheid van accommodaties zal afnemen. In dit plan bedraagt het totaal aantal recreatie-eenheden ten behoeve van recreatief nachtverblijf 887. In artikel 5.2.3, onder e, van de planregels is dit aantal vastgelegd. Dit betekent dat het aantal recreatie-eenheden afneemt met 448 eenheden ten opzichte van de vorige planmogelijkheden. De Afdeling is daarom van oordeel dat de kanttekeningen van appellanten bij de Haalbaarheidstoets geen aanleiding geven voor het oordeel dat onvoldoende is onderbouwd dat er behoefte bestaat aan deze ontwikkeling. 9.5.    [appellant sub 4] en anderen stellen dat ook de behoefte aan de dagrecreatieve voorzieningen van het waterpark niet deugdelijk is onderbouwd. Als bijlage 1b bij de toelichting van het plan is het rapport "Laddertoets dagrecreatieve voorzieningen Waterpark Veerse Meer Nieuw" van mei 2021, gevoegd. Daarin is ingegaan op de gevolgen van de dagrecreatieve voorzieningen. Daarbij is het uitgangspunt dat dagrecreatieve voorzieningen primair zijn bedoeld voor de gasten van het recreatiepark en dat deze ten dienste staan van de verblijfsrecreatieve functie. Dat volgt ook uit artikel 1.32 in samenhang gelezen met artikel 5.3.5 van het plan. Een zelfstandige exploitatie van deze voorzieningen is uitgesloten. Uit het onderzoek blijkt dat de capaciteit van dagrecreatieve voorzieningen is afgestemd op de behoefte van de personen die op het park verblijven. Daarmee heeft de raad dan ook voldoende onderbouwd dat behoefte bestaat aan deze voorzieningen. De betogen slagen niet. - locatie buiten bestaand stedelijk gebied 9.6.    Het plangebied kan (deels) niet als een bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, in samenhang met artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro, worden aangemerkt. De Afdeling beoordeelt, indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven en aan de hand daarvan, of deugdelijk gemotiveerd is dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien en of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat binnen het bestaand stedelijk gebied geen geschikte locatie beschikbaar is waar de desbetreffende stedelijke ontwikkeling zou kunnen worden gerealiseerd (vergelijk de uitspraak van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3931). 9.7.    Ten behoeve van de beoogde ontwikkeling is een milieueffectrapportage (MER) opgesteld. De resultaten staan in het "Milieueffectrapport Waterpark Veerse Meer, Gecombineerd plan- en project-MER" van 6 mei 2021, dat als bijlage 8 bij de toelichting is gevoegd. In paragraaf 2.3 van de plantoelichting is ingegaan op alternatieven. Over de locatieafwegingen staat in die paragraaf dat de locatie van de herontwikkeling en uitbreiding van het park vaststaat. De uitbreiding sluit aan op het bestaande park.

In het verweerschrift is in het kader van de verplaatsing van de baan toegelicht dat geen samenhang bestaat tussen de beoogde herontwikkeling van het park en draaiing van het vliegveld. De landingsbaan hoeft namelijk niet te worden gedraaid om het recreatiepark te realiseren. Reeds om die reden hoefde in dit plan niet in de baanrotatie te worden voorzien. In het verlengde daarvan bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de gronden van [appellant sub 2] ten onrechte niet zijn meegenomen in het voorliggende plan. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het betoog slaagt niet. Ladder voor duurzame verstedelijking 9.       [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan in strijd is met de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Zij plaatsen vraagtekens bij een aantal uitgangspunten van het haalbaarheidsonderzoek dat aan het plan ten grondslag is gelegd en bestrijden daarmee de onderbouwing van de behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling. Volgens hen is ook niet onderbouwd waarom de voorgenomen ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. [appellant sub 4] en anderen wijzen in dat kader op de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2439. Volgens hen is niet gemotiveerd waarom in de wens om een lagere dichtheid van recreatie-eenheden en voorzieningen te realiseren niet kan worden voorzien binnen het bestaande park nu het aantal recreatie-eenheden wordt terug gebracht. 9.1.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien." 9.2.    Het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat de plantoelichting een beschrijving van de behoefte moet bevatten. Verder is de kwalitatieve behoefte, dat is de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling, niet bestreden. Het geschil spitst zich dus toe op de kwantitatieve behoefte. - Beoordeling kwantitatieve behoefte 9.3.    In paragraaf 3.2.1 van de plantoelichting is de raad ingegaan op de behoefte. Daarin staat dat het plan deels voorziet in de bestendiging van een bestaande ontwikkeling in bestaand stedelijk gebied (het westelijk deel) en deels in een nieuwe stedelijke ontwikkeling aangrenzend aan dat bestaande stedelijke gebied (het centrale en oostelijk deel). Het doel van het plan is het realiseren van een recreatiepark met bijbehorende voorzieningen in het luxere segment. De raad heeft zich bij de onderbouwing van de behoefte gebaseerd op het rapport "Toets haalbaarheid Waterpark, Veerse Meer nieuw" van ZKA consultants uit april 2020, dat als bijlage 1A bij de toelichting is gevoegd (hierna: de Haalbaarheidstoets). Daarin is geconcludeerd dat voldoende marktruimte bestaat in de provincie om de 822 beoogde recreatiewoningen te realiseren. Op grond van het vorige plan konden binnen het plangebied 1.300 recreatie-eenheden worden gerealiseerd. Uit de Haalbaarheidstoets volgt dat die behoefte nog steeds bestaat. De conclusie is gebaseerd op een trendextrapolatie van de vraag naar overnachtingen in recreatieverblijven. Daarbij is uitgegaan van een bepaalde groeiprognose, bezettingsgraad van parken en normbezetting van recreatiewoningen. Voor de prognose van de marktruimte voor vakantie-accommodaties in Zeeland zijn drie scenario’s opgesteld, namelijk een realistisch, pessimistisch en optimistisch scenario. Zowel in het optimistische als realistische scenario wordt berekend dat de behoefte aan recreatiewoningen in 2030 hoger zal zijn dan het aantal eenheden dat op grond van het plan mag worden gerealiseerd. Ook in het pessimistische scenario is er ruimte. Het plan zal dus geen marktverstorend effect hebben of leiden tot leegstand. In het verweerschrift heeft de raad erop gewezen dat het aantal recreatie-eenheden in het voorliggende plan wordt verminderd ten opzichte van het eerdere plan. Daarmee wordt een afname van de harde plancapaciteit bereikt zodat niet aan de behoeftevraag wordt toegekomen. Ook heeft de raad nog verwezen naar een aanvullende beoordeling van Ginder van 27 juli 2023 (hierna: de aanvullende beoordeling van 27 juli 2023). Dat stuk is als bijlage 15 bij het verweerschrift gevoegd. Daarin wordt bevestigd dat behoefte bestaat aan de voorziene ontwikkeling. 9.4.    Voor de kwantitatieve behoefte aan recreatie-eenheden stelt de Afdeling vast dat het aantal recreatie-eenheden afneemt. Op basis van het vorige plan waren ter plaatse maximaal 1.335 recreatie-eenheden toegestaan. Het voorliggende plan is gericht op de ontwikkeling van een recreatiepark met recreatiewoningen en uitgebreide centrumvoorzieningen waarin ten behoeve van de ruimtelijke kwaliteit de dichtheid van accommodaties zal afnemen. In dit plan bedraagt het totaal aantal recreatie-eenheden ten behoeve van recreatief nachtverblijf 887. In artikel 5.2.3, onder e, van de planregels is dit aantal vastgelegd. Dit betekent dat het aantal recreatie-eenheden afneemt met 448 eenheden ten opzichte van de vorige planmogelijkheden. De Afdeling is daarom van oordeel dat de kanttekeningen van appellanten bij de Haalbaarheidstoets geen aanleiding geven voor het oordeel dat onvoldoende is onderbouwd dat er behoefte bestaat aan deze ontwikkeling. 9.5.    [appellant sub 4] en anderen stellen dat ook de behoefte aan de dagrecreatieve voorzieningen van het waterpark niet deugdelijk is onderbouwd. Als bijlage 1b bij de toelichting van het plan is het rapport "Laddertoets dagrecreatieve voorzieningen Waterpark Veerse Meer Nieuw" van mei 2021, gevoegd. Daarin is ingegaan op de gevolgen van de dagrecreatieve voorzieningen. Daarbij is het uitgangspunt dat dagrecreatieve voorzieningen primair zijn bedoeld voor de gasten van het recreatiepark en dat deze ten dienste staan van de verblijfsrecreatieve functie. Dat volgt ook uit artikel 1.32 in samenhang gelezen met artikel 5.3.5 van het plan. Een zelfstandige exploitatie van deze voorzieningen is uitgesloten. Uit het onderzoek blijkt dat de capaciteit van dagrecreatieve voorzieningen is afgestemd op de behoefte van de personen die op het park verblijven. Daarmee heeft de raad dan ook voldoende onderbouwd dat behoefte bestaat aan deze voorzieningen. De betogen slagen niet. - locatie buiten bestaand stedelijk gebied 9.6.    Het plangebied kan (deels) niet als een bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, in samenhang met artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro, worden aangemerkt. De Afdeling beoordeelt, indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven en aan de hand daarvan, of deugdelijk gemotiveerd is dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien en of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat binnen het bestaand stedelijk gebied geen geschikte locatie beschikbaar is waar de desbetreffende stedelijke ontwikkeling zou kunnen worden gerealiseerd (vergelijk de uitspraak van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3931). 9.7.    Ten behoeve van de beoogde ontwikkeling is een milieueffectrapportage (MER) opgesteld. De resultaten staan in het "Milieueffectrapport Waterpark Veerse Meer, Gecombineerd plan- en project-MER" van 6 mei 2021, dat als bijlage 8 bij de toelichting is gevoegd. In paragraaf 2.3 van de plantoelichting is ingegaan op alternatieven. Over de locatieafwegingen staat in die paragraaf dat de locatie van de herontwikkeling en uitbreiding van het park vaststaat. De uitbreiding sluit aan op het bestaande park.

Bovendien ligt de plaats van het park vast in de gemeentelijke, regionale en provinciale plannen, aldus de plantoelichting. Een uitbreiding is aan een andere zijde van het terrein niet mogelijk, omdat het terrein aan de zuidzijde begrensd wordt door de Muidenweg en de A58, aan de westzijde door de jachthaven en aan de noordzijde door het Veerse Meer. Ook gelet op de aard en omvang - de luxueuze en ruime opzet van het park - van deze ontwikkeling zijn binnen bestaand stedelijk gebied geen locaties beschikbaar. Het doel van de herstructurering van het bestaande park is om een kwaliteitsverbetering te realiseren, bestaande uit een combinatie van hoogwaardige accommodaties en overdekte centrumvoorzieningen, voorzien van een landschappelijke inpassing. Daarvoor is voldoende ruimte nodig. In de aanvullende beoordeling van 27 juli 2023 staat dat het concept van park meebrengt dat daarin een relatief laag aantal accommodaties per hectare is voorzien en dat er uitgebreide centrumvoorzieningen zijn. Voor dit totaalconcept is een zeer grootschalig terrein nodig. Om die redenen heeft de raad een zwaarder gewicht toegekend aan de uitbreiding van het park dan aan het behoud van de gronden buiten bestaand stedelijk gebied. Gelet op het voorgaande is voldoende gemotiveerd dat de behoefte niet kan worden voorzien op gronden binnen het bestaand stedelijk gebied. Het betoog slaagt niet. 9.8.    Gelet op het voorgaande is het plan in zoverre in overeenstemming met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro vastgesteld. Nut en noodzaak 10.     [appellant sub 4] en anderen betogen dat het nut en de noodzaak van de uitbreiding van het recreatiepark niet zijn aangetoond. 10.1.  Voor de onderbouwing van de behoefte aan het plan verwijst de Afdeling naar wat hiervoor is overwogen. In het verlengde daarvan is de Afdeling van oordeel dat het nut en de noodzaak van de voorziene ontwikkeling voldoende zijn onderbouwd. In het verweerschrift staat ook dat het plan voorziet in een onderscheidend concept. De conclusie is dat het beoogde concept door een combinatie van hoogwaardige service, luxe accommodaties en uitgebreide voorzieningen uniek in de markt is en zich dus onderscheidt van het bestaande aanbod. In het aangevoerde bestaat geen reden voor het oordeel dat de raad zich niet op dit standpunt heeft mogen stellen. Het betoog slaagt niet. Omgevingsverordening Zeeland 11.     [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan in strijd met de Omgevingsverordening Zeeland 2018 is vastgesteld. Hierna zal op de verschillende artikelen worden ingegaan. - Artikel 2.9 Omgevingsverordening (zonne-energie) 12.     De VOF en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met artikel 2.9 van de Omgevingsverordening, omdat in de plantoelichting ten onrechte niet is gemotiveerd waarom voorzieningen voor zonne-energie buiten bestaand stedelijk gebied mogelijk worden gemaakt. 12.1.  Artikel 2.9 van de Omgevingsverordening luidt: "1. In een bestemmingsplan wordt een opstelling voor zonne-energie uitsluitend toegelaten binnen bestaand stedelijk gebied. 2. In afwijking van het eerste lid kan een opstelling voor zonne-energie worden toegelaten buiten bestaand stedelijk gebied: a. aangrenzend aan bestaand stedelijk gebied indien de opstelling voor zonne-energie ruimtelijk ondergeschikt is aan het aangrenzende bestaand stedelijk gebied b. op of aangrenzend aan een bouwvlak, mits de opstelling voor zonne-energie ruimtelijk ondergeschikt is aan het aangrenzende bouwvlak […]; e. op of aangrenzend aan gronden die bestemd zijn voor infrastructuur, nutsvoorzieningen, stortplaats, opstellingen voor zonne-energie of een windenergie concentratielocatie […]; In de toelichting bij het bestemmingsplan waarin een opstelling voor zonne-energie wordt toegelaten buiten bestaand stedelijk gebied wordt aannemelijk gemaakt dat omgevingskwaliteiten zich daartegen niet verzetten. […]." 12.2.  Binnen de bestemmingen "Groen", "Recreatie - Verblijfsrecreatie", "Verkeer" en "Water" voorziet het plan in voorzieningen voor het opwekken van duurzame energie. Dit staat in artikel 3.1, onder h, artikel 5.1, onder n, artikel 6.1 onder d, en artikel 7.1, onder d, van de planregels. Ingevolge artikel 1.83 van de planregels zijn dit voorzieningen ten behoeve van de bouw en het gebruik van installaties voor de opwekking en levering van duurzame energie. Binnen de bestemmingen zijn deze voorzieningen uitsluitend in ondergeschikte vorm toegestaan. Artikel 9.3 van de planregels bevat een beperking in de omvang en hoogte van de voorzieningen. Verder stelt de raad dat het plan leidt tot een verbetering van de omgevingskwaliteiten en verwijst hij naar de plantoelichting. Die toelichting gaat in het algemeen in op de vraag waarom de herontwikkeling van het recreatiepark een kwaliteitsimpuls betekent. Naar het oordeel van de Afdeling is hier in de plantoelichting niet aannemelijk gemaakt dat de omgevingskwaliteiten zich niet verzetten tegen een opstelling voor zonne-energie buiten bestaand stedelijk gebied. In de plantoelichting wordt artikel 2.9 van de Omgevingsverordening weliswaar genoemd en wordt geconcludeerd dat het opnemen van duurzame energievoorzieningen als ondergeschikte functie daarmee niet in strijd is, maar die onderbouwing is summier. Het plan voldoet in zoverre niet aan het motiveringsvereiste van artikel 2.9 van de verordening. De Afdeling ziet echter aanleiding om het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat de raad in het verweerschrift en op de zitting nader heeft geconcretiseerd en verduidelijkt dat en waarom aannemelijk is dat de omgevingskwaliteiten zich niet verzetten tegen een opstelling voor zonne-energie buiten bestaand stedelijk gebied. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat in dit geval aannemelijk is dat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De raad heeft gewezen op de ondergeschiktheid en beperkingen in oppervlakte en de hoogte in artikel 9.3 van het plan. Zo is bepaald dat binnen het plangebied maximaal 100 m² benut mag worden voor voorzieningen van duurzame energie. Verder is toegelicht dat het hierbij gaat om zelfstandige opstellingen van zonnepanelen. Hiermee is geborgd dat als een opstelling voor het opwekken van zonne-energie wordt gerealiseerd, die ondergeschikt is aan het bouwvlak dat voor de recreatie-eenheden in het plan is opgenomen. Volgens de raad leidt het plan als geheel tot verbetering van de omgevingskwaliteiten. Het gaat om de herontwikkeling van een bestaand park die gepaard gaat met een ruimtelijke kwaliteitsverbetering. Gelet op het ondergeschikte karakter van de voorzieningen en de verbetering van de omgevingskwaliteiten, heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het plan voldoet aan artikel 2.9 van de Omgevingsverordening. Voor dat oordeel is mede van betekenis dat in het deskundigenbericht is bevestigd dat met deze toelichting aannemelijk is gemaakt dat de omgevingskwaliteiten zich daartegen niet verzetten. Het betoog slaagt niet. - Artikel 2.11 Omgevingsverordening (verblijfsrecreatie buiten kustzone) 13.     [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan in strijd is met artikel 2.11, vierde lid, van de Omgevingsverordening. Primair voeren zij aan dat het plan niet voldoet aan de uitgangspunten die zijn opgenomen in Bijlage D onder 3 bij die verordening. Volgens hen is namelijk geen sprake van een beperkte uitbreiding en is het plan niet van toegevoegde waarde voor de omgeving. Subsidiair voeren zij aan dat artikel 2.11, vijfde lid, van de Omgevingsverordening hier niet toegepast kan worden, omdat geen sprake is van een nieuw verblijfsrecreatieterrein. Op de zitting hebben zij in dat kader verder aangevoerd dat het benoemen van het plangebied als aandachtsgebied ten onrechte niet is gebeurd door de provincie. 13.1.  Artikel 2.11 van de Omgevingsverordening luidt: "1.

Bovendien ligt de plaats van het park vast in de gemeentelijke, regionale en provinciale plannen, aldus de plantoelichting. Een uitbreiding is aan een andere zijde van het terrein niet mogelijk, omdat het terrein aan de zuidzijde begrensd wordt door de Muidenweg en de A58, aan de westzijde door de jachthaven en aan de noordzijde door het Veerse Meer. Ook gelet op de aard en omvang - de luxueuze en ruime opzet van het park - van deze ontwikkeling zijn binnen bestaand stedelijk gebied geen locaties beschikbaar. Het doel van de herstructurering van het bestaande park is om een kwaliteitsverbetering te realiseren, bestaande uit een combinatie van hoogwaardige accommodaties en overdekte centrumvoorzieningen, voorzien van een landschappelijke inpassing. Daarvoor is voldoende ruimte nodig. In de aanvullende beoordeling van 27 juli 2023 staat dat het concept van park meebrengt dat daarin een relatief laag aantal accommodaties per hectare is voorzien en dat er uitgebreide centrumvoorzieningen zijn. Voor dit totaalconcept is een zeer grootschalig terrein nodig. Om die redenen heeft de raad een zwaarder gewicht toegekend aan de uitbreiding van het park dan aan het behoud van de gronden buiten bestaand stedelijk gebied. Gelet op het voorgaande is voldoende gemotiveerd dat de behoefte niet kan worden voorzien op gronden binnen het bestaand stedelijk gebied. Het betoog slaagt niet. 9.8.    Gelet op het voorgaande is het plan in zoverre in overeenstemming met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro vastgesteld. Nut en noodzaak 10.     [appellant sub 4] en anderen betogen dat het nut en de noodzaak van de uitbreiding van het recreatiepark niet zijn aangetoond. 10.1.  Voor de onderbouwing van de behoefte aan het plan verwijst de Afdeling naar wat hiervoor is overwogen. In het verlengde daarvan is de Afdeling van oordeel dat het nut en de noodzaak van de voorziene ontwikkeling voldoende zijn onderbouwd. In het verweerschrift staat ook dat het plan voorziet in een onderscheidend concept. De conclusie is dat het beoogde concept door een combinatie van hoogwaardige service, luxe accommodaties en uitgebreide voorzieningen uniek in de markt is en zich dus onderscheidt van het bestaande aanbod. In het aangevoerde bestaat geen reden voor het oordeel dat de raad zich niet op dit standpunt heeft mogen stellen. Het betoog slaagt niet. Omgevingsverordening Zeeland 11.     [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan in strijd met de Omgevingsverordening Zeeland 2018 is vastgesteld. Hierna zal op de verschillende artikelen worden ingegaan. - Artikel 2.9 Omgevingsverordening (zonne-energie) 12.     De VOF en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met artikel 2.9 van de Omgevingsverordening, omdat in de plantoelichting ten onrechte niet is gemotiveerd waarom voorzieningen voor zonne-energie buiten bestaand stedelijk gebied mogelijk worden gemaakt. 12.1.  Artikel 2.9 van de Omgevingsverordening luidt: "1. In een bestemmingsplan wordt een opstelling voor zonne-energie uitsluitend toegelaten binnen bestaand stedelijk gebied. 2. In afwijking van het eerste lid kan een opstelling voor zonne-energie worden toegelaten buiten bestaand stedelijk gebied: a. aangrenzend aan bestaand stedelijk gebied indien de opstelling voor zonne-energie ruimtelijk ondergeschikt is aan het aangrenzende bestaand stedelijk gebied b. op of aangrenzend aan een bouwvlak, mits de opstelling voor zonne-energie ruimtelijk ondergeschikt is aan het aangrenzende bouwvlak […]; e. op of aangrenzend aan gronden die bestemd zijn voor infrastructuur, nutsvoorzieningen, stortplaats, opstellingen voor zonne-energie of een windenergie concentratielocatie […]; In de toelichting bij het bestemmingsplan waarin een opstelling voor zonne-energie wordt toegelaten buiten bestaand stedelijk gebied wordt aannemelijk gemaakt dat omgevingskwaliteiten zich daartegen niet verzetten. […]." 12.2.  Binnen de bestemmingen "Groen", "Recreatie - Verblijfsrecreatie", "Verkeer" en "Water" voorziet het plan in voorzieningen voor het opwekken van duurzame energie. Dit staat in artikel 3.1, onder h, artikel 5.1, onder n, artikel 6.1 onder d, en artikel 7.1, onder d, van de planregels. Ingevolge artikel 1.83 van de planregels zijn dit voorzieningen ten behoeve van de bouw en het gebruik van installaties voor de opwekking en levering van duurzame energie. Binnen de bestemmingen zijn deze voorzieningen uitsluitend in ondergeschikte vorm toegestaan. Artikel 9.3 van de planregels bevat een beperking in de omvang en hoogte van de voorzieningen. Verder stelt de raad dat het plan leidt tot een verbetering van de omgevingskwaliteiten en verwijst hij naar de plantoelichting. Die toelichting gaat in het algemeen in op de vraag waarom de herontwikkeling van het recreatiepark een kwaliteitsimpuls betekent. Naar het oordeel van de Afdeling is hier in de plantoelichting niet aannemelijk gemaakt dat de omgevingskwaliteiten zich niet verzetten tegen een opstelling voor zonne-energie buiten bestaand stedelijk gebied. In de plantoelichting wordt artikel 2.9 van de Omgevingsverordening weliswaar genoemd en wordt geconcludeerd dat het opnemen van duurzame energievoorzieningen als ondergeschikte functie daarmee niet in strijd is, maar die onderbouwing is summier. Het plan voldoet in zoverre niet aan het motiveringsvereiste van artikel 2.9 van de verordening. De Afdeling ziet echter aanleiding om het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat de raad in het verweerschrift en op de zitting nader heeft geconcretiseerd en verduidelijkt dat en waarom aannemelijk is dat de omgevingskwaliteiten zich niet verzetten tegen een opstelling voor zonne-energie buiten bestaand stedelijk gebied. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat in dit geval aannemelijk is dat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De raad heeft gewezen op de ondergeschiktheid en beperkingen in oppervlakte en de hoogte in artikel 9.3 van het plan. Zo is bepaald dat binnen het plangebied maximaal 100 m² benut mag worden voor voorzieningen van duurzame energie. Verder is toegelicht dat het hierbij gaat om zelfstandige opstellingen van zonnepanelen. Hiermee is geborgd dat als een opstelling voor het opwekken van zonne-energie wordt gerealiseerd, die ondergeschikt is aan het bouwvlak dat voor de recreatie-eenheden in het plan is opgenomen. Volgens de raad leidt het plan als geheel tot verbetering van de omgevingskwaliteiten. Het gaat om de herontwikkeling van een bestaand park die gepaard gaat met een ruimtelijke kwaliteitsverbetering. Gelet op het ondergeschikte karakter van de voorzieningen en de verbetering van de omgevingskwaliteiten, heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het plan voldoet aan artikel 2.9 van de Omgevingsverordening. Voor dat oordeel is mede van betekenis dat in het deskundigenbericht is bevestigd dat met deze toelichting aannemelijk is gemaakt dat de omgevingskwaliteiten zich daartegen niet verzetten. Het betoog slaagt niet. - Artikel 2.11 Omgevingsverordening (verblijfsrecreatie buiten kustzone) 13.     [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan in strijd is met artikel 2.11, vierde lid, van de Omgevingsverordening. Primair voeren zij aan dat het plan niet voldoet aan de uitgangspunten die zijn opgenomen in Bijlage D onder 3 bij die verordening. Volgens hen is namelijk geen sprake van een beperkte uitbreiding en is het plan niet van toegevoegde waarde voor de omgeving. Subsidiair voeren zij aan dat artikel 2.11, vijfde lid, van de Omgevingsverordening hier niet toegepast kan worden, omdat geen sprake is van een nieuw verblijfsrecreatieterrein. Op de zitting hebben zij in dat kader verder aangevoerd dat het benoemen van het plangebied als aandachtsgebied ten onrechte niet is gebeurd door de provincie. 13.1.  Artikel 2.11 van de Omgevingsverordening luidt: "1.

In een bestemmingsplan wordt een nieuw verblijfsrecreatieterrein of uitbreiding van een verblijfsrecreatieterrein uitsluitend toegelaten in bestaand stedelijk gebied en met inachtneming van de overige bepalingen van deze verordening. In de toelichting bij het bestemmingsplan wordt aannemelijk gemaakt dat voldaan wordt aan de in bijlage D onder 3 opgenomen uitgangspunten. […]; 4. In afwijking van het eerste lid is uitbreiding van een bestaand verblijfsrecreatieterrein toegelaten buiten bestaand stedelijk gebied, met dien verstande dat in de toelichting bij het bestemmingsplan aannemelijk wordt gemaakt dat voldaan wordt aan de in bijlage D onder 3 opgenomen uitgangspunten. 5. In afwijking van het eerste lid kan een nieuw verblijfsrecreatieterrein worden toegelaten buiten bestaand stedelijk gebied indien in de toelichting op het bestemmingsplan aannemelijk wordt gemaakt dat voldaan wordt aan de in bijlage D onder 4 opgenomen uitgangspunten." Bijlage D onder 3 bij de Omgevingsverordening luidt: "[…]. Uitbreiding van een bestaand verblijfsrecreatieterrein zoals benoemd in artikel 2.11, vierde lid voldoet aan de voorwaarden A t/m D. A. Ruimtelijke kwaliteit: Kwaliteitsverbetering van bestaande bedrijven vindt plaats binnen de bestaande oppervlakte en eenheden van het bedrijf; Een beperkte uitbreiding van oppervlakte is mogelijk indien het nieuw uit te breiden terrein: •        integraal onderdeel uitmaakt van een (nieuw) landschap; •        en de dichtheid en omvang van de bebouwing passend is in het betreffende landschap; •        en het beheer en onderhoud van het landschap geborgd is; Een beperkte uitbreiding van eenheden is mogelijk indien: •        er sprake is van een integrale kwaliteitsimpuls van het [sic] bestaande en toekomstige accommodatie; […]." Bijlage D onder 4 bij de Omgevingsverordening luidt: "Benoemen van aandachtsgebieden; Aandachtsgebieden zijn gebieden waar de ruimtelijke kwaliteiten onder druk staan of al (deels) verdwenen zijn en/of een transformatie opgave ligt. De ruimtelijke kwaliteit van een gebied is een optelsom van verschillende kenmerken die de hoedanigheid van een gebied of een plek bepalen, vaak uitgedrukt in de driedeling gebruikswaarde, belevingswaarde, toekomstwaarde. De ruimtelijke kwaliteiten van een gebied zijn erg gebiedsafhankelijk en zullen bij ruimtelijke ontwikkelingen beschreven moeten worden. Hierbij kan naast de thema’s natuur, landschap, verblijfsrecreatie ook sprake zijn van opgaven voor de thema’s waterveiligheid, energietransitie, (watergebonden) bedrijvigheid, woningbouw, leefbaarheid van kernen, aquacultuur en landbouw. In de aandachtsgebieden liggen er kansen om de ruimtelijke kwaliteiten integraal opnieuw te ontwikkelen. Het benoemen van een aandachtsgebied kan wanneer het aanwezige landschap onder druk staat; er een noodzaak is tot een nieuwe balans tussen bovengenoemde thema’s; er een breed gedragen gebiedsgerichte transformatie opgave ligt en de ontwikkeldruk voor verblijfsrecreatie in het gebied hoog is. Ontwikkeling van aandachtsgebieden; De ontwikkeling van aandachtsgebieden gebeurt op basis van een gezamenlijk streefbeeld, dat door gemeenschappelijke partijen wordt gedragen. Ook planvorming en realisatie gebeurt op basis van gelijkwaardigheid en samenwerking. Realisatie vindt alleen plaats als er ondernemers willen investeren en betrokken zijn. Naast ondernemers heeft ook de overheid een rol. Als de overheid partij is, richt zij haar aandacht in de eerste plaats op het proces en de publieke ruimte. Tegenwoordig ligt een groots opgezette gebiedsaanpak, zoals die in het verleden werd uitgevoerd, echter niet meer voor de hand. Gewenste ontwikkelingen zullen daarom met een kleinschalige projectaanpak in kleine stapjes gerealiseerd worden. In het streefbeeld voor de aandachtsgebieden wordt in ieder geval invulling gegeven aan de ontwikkeling van de landschapsstructuur (landschap produceren), de regionale identiteit en de omvang en dichtheden van bebouwing passen bij de landschapsstructuur. Het landschap is in beheer bij één partij. Hiernaast wordt aansluiting gezocht met de omgeving door de verdere ontwikkeling en aansluiting op het recreatieve routenetwerk en infrastructuur. Hekken en afscheidingen worden vermeden en het gebied is zo veel als mogelijk openbaar toegankelijk. Ook wordt invulling gegeven aan de onderdelen B t/m D van het Ontwikkelkader zoals bedoeld onder 3. De recreatieve ontwikkelingsruimte in aandachtsgebieden is geen 'vrije' ontwikkelingsruimte. In alle gevallen moet de ontwikkeling in een aandachtsgebied bijdragen aan het oplossen van verblijfsrecreatieve knelpunten (herstructurering, verplaatsing, sanering) (elders). Combineren van een verscheidenheid aan instrumenten, exploitatie en ontwikkeling op gebiedsniveau kan mogelijkheden bieden om stappen te zetten in de aandachtsgebieden." 13.2.  De planlocatie is op kaart 5 bij de Omgevingsverordening aangeduid als een gebied buiten de kustzone. Artikel 2.11 van de verordening bevat regels voor het ontwikkelen en het uitbreiden van recreatieterreinen buiten de kustzone. Primair stelt de raad dat hier toepassing is gegeven aan artikel 2.11, vierde lid, van de verordening. Volgens de raad is sprake van een beperkte uitbreiding en voldoet die uitbreiding aan de voorwaarden die zijn neergelegd in Bijlage D onder 3 bij de Omgevingsverordening. In die bijlage is het "Ontwikkelkader uitbreiding verblijfsrecreatieterrein buiten de kustzone" opgenomen. In paragraaf 4.1.2 van de plantoelichting en in het verweerschrift is op dit punt een onderbouwing gegeven. Subsidiair stelt de raad dat het plan - als de beoogde ontwikkeling vanwege de omvang daarvan moet worden aangemerkt als een nieuw verblijfsrecreatieterrein - voldoet aan de voorwaarden in Bijlage D onder 4 bij de verordening. In paragraaf 4.1.2 van de plantoelichting en het verweerschrift is daarom ook ingegaan op het benoemen en ontwikkelen van aandachtsgebieden. Het plan voldoet volgens de raad ook aan artikel 2.11, vijfde lid, van de Omgevingsverordening. 13.3.    Het plan voorziet in de uitbreiding van een verblijfsrecreatieterrein. Zoals hiervoor is vermeld, is het plangebied circa115 hectare. Het recreatiepark is circa 57 hectare groot en wordt uitgebreid met circa 32 hectare. De overige circa 26 hectare bestaat uit natuur. Niet in geschil is dat het daarbij gaat om een uitbreiding van een bestaand verblijfsrecreatieterrein buiten bestaand stedelijk gebied. In paragraaf 4.1.2 van de plantoelichting staat dat het plangebied zich buiten de kustzone en gedeeltelijk buiten bestaand stedelijk gebied bevindt. Het geschil spitst zich in de eerste instantie toe op de vraag of dit een beperkte uitbreiding is en in het verlengde daarvan of 2.11, vierde lid, van toepassing is. De Omgevingsverordening zelf bepaalt niet wanneer een uitbreiding van een verblijfsrecreatieterrein beperkt is. In de toelichting bij de verordening staat: "In bijlage D onderdeel 3 en 4 zijn specifieke voorwaarden voor verblijfsrecreatieve ontwikkelingen nader gespecificeerd. Het ontwikkelkader zet in op de samenhang tussen verblijfsrecreatieve ontwikkelingen en de omgeving. Hier wordt gedoeld op de integratie van accommodatie met het (deels te creëren) landschap, natuur en met de cultuur en economie van de omgeving." In het verweerschrift staat daarom dat voor de vraag of sprake is van een beperkte uitbreiding mede bepalend is in hoeverre de uitbreiding ook invloed heeft op het landschap, natuur en cultuur van de omgeving. Het standpunt van de raad is dus dat de beoordelingscriteria van Bijlage D onder 3 niet enkel gerelateerd zijn aan de oppervlakte van de beoogde uitbreiding. De Afdeling volgt dit standpunt van de raad echter niet. Nu de oppervlakte van het terrein ten opzichte van het vorige plan met ongeveer 32 hectare wordt uitgebreid, is geen sprake van een beperkte uitbreiding van een recreatieterrein als bedoeld in Bijlage D onder 3 bij de verordening.

In een bestemmingsplan wordt een nieuw verblijfsrecreatieterrein of uitbreiding van een verblijfsrecreatieterrein uitsluitend toegelaten in bestaand stedelijk gebied en met inachtneming van de overige bepalingen van deze verordening. In de toelichting bij het bestemmingsplan wordt aannemelijk gemaakt dat voldaan wordt aan de in bijlage D onder 3 opgenomen uitgangspunten. […]; 4. In afwijking van het eerste lid is uitbreiding van een bestaand verblijfsrecreatieterrein toegelaten buiten bestaand stedelijk gebied, met dien verstande dat in de toelichting bij het bestemmingsplan aannemelijk wordt gemaakt dat voldaan wordt aan de in bijlage D onder 3 opgenomen uitgangspunten. 5. In afwijking van het eerste lid kan een nieuw verblijfsrecreatieterrein worden toegelaten buiten bestaand stedelijk gebied indien in de toelichting op het bestemmingsplan aannemelijk wordt gemaakt dat voldaan wordt aan de in bijlage D onder 4 opgenomen uitgangspunten." Bijlage D onder 3 bij de Omgevingsverordening luidt: "[…]. Uitbreiding van een bestaand verblijfsrecreatieterrein zoals benoemd in artikel 2.11, vierde lid voldoet aan de voorwaarden A t/m D. A. Ruimtelijke kwaliteit: Kwaliteitsverbetering van bestaande bedrijven vindt plaats binnen de bestaande oppervlakte en eenheden van het bedrijf; Een beperkte uitbreiding van oppervlakte is mogelijk indien het nieuw uit te breiden terrein: •        integraal onderdeel uitmaakt van een (nieuw) landschap; •        en de dichtheid en omvang van de bebouwing passend is in het betreffende landschap; •        en het beheer en onderhoud van het landschap geborgd is; Een beperkte uitbreiding van eenheden is mogelijk indien: •        er sprake is van een integrale kwaliteitsimpuls van het [sic] bestaande en toekomstige accommodatie; […]." Bijlage D onder 4 bij de Omgevingsverordening luidt: "Benoemen van aandachtsgebieden; Aandachtsgebieden zijn gebieden waar de ruimtelijke kwaliteiten onder druk staan of al (deels) verdwenen zijn en/of een transformatie opgave ligt. De ruimtelijke kwaliteit van een gebied is een optelsom van verschillende kenmerken die de hoedanigheid van een gebied of een plek bepalen, vaak uitgedrukt in de driedeling gebruikswaarde, belevingswaarde, toekomstwaarde. De ruimtelijke kwaliteiten van een gebied zijn erg gebiedsafhankelijk en zullen bij ruimtelijke ontwikkelingen beschreven moeten worden. Hierbij kan naast de thema’s natuur, landschap, verblijfsrecreatie ook sprake zijn van opgaven voor de thema’s waterveiligheid, energietransitie, (watergebonden) bedrijvigheid, woningbouw, leefbaarheid van kernen, aquacultuur en landbouw. In de aandachtsgebieden liggen er kansen om de ruimtelijke kwaliteiten integraal opnieuw te ontwikkelen. Het benoemen van een aandachtsgebied kan wanneer het aanwezige landschap onder druk staat; er een noodzaak is tot een nieuwe balans tussen bovengenoemde thema’s; er een breed gedragen gebiedsgerichte transformatie opgave ligt en de ontwikkeldruk voor verblijfsrecreatie in het gebied hoog is. Ontwikkeling van aandachtsgebieden; De ontwikkeling van aandachtsgebieden gebeurt op basis van een gezamenlijk streefbeeld, dat door gemeenschappelijke partijen wordt gedragen. Ook planvorming en realisatie gebeurt op basis van gelijkwaardigheid en samenwerking. Realisatie vindt alleen plaats als er ondernemers willen investeren en betrokken zijn. Naast ondernemers heeft ook de overheid een rol. Als de overheid partij is, richt zij haar aandacht in de eerste plaats op het proces en de publieke ruimte. Tegenwoordig ligt een groots opgezette gebiedsaanpak, zoals die in het verleden werd uitgevoerd, echter niet meer voor de hand. Gewenste ontwikkelingen zullen daarom met een kleinschalige projectaanpak in kleine stapjes gerealiseerd worden. In het streefbeeld voor de aandachtsgebieden wordt in ieder geval invulling gegeven aan de ontwikkeling van de landschapsstructuur (landschap produceren), de regionale identiteit en de omvang en dichtheden van bebouwing passen bij de landschapsstructuur. Het landschap is in beheer bij één partij. Hiernaast wordt aansluiting gezocht met de omgeving door de verdere ontwikkeling en aansluiting op het recreatieve routenetwerk en infrastructuur. Hekken en afscheidingen worden vermeden en het gebied is zo veel als mogelijk openbaar toegankelijk. Ook wordt invulling gegeven aan de onderdelen B t/m D van het Ontwikkelkader zoals bedoeld onder 3. De recreatieve ontwikkelingsruimte in aandachtsgebieden is geen 'vrije' ontwikkelingsruimte. In alle gevallen moet de ontwikkeling in een aandachtsgebied bijdragen aan het oplossen van verblijfsrecreatieve knelpunten (herstructurering, verplaatsing, sanering) (elders). Combineren van een verscheidenheid aan instrumenten, exploitatie en ontwikkeling op gebiedsniveau kan mogelijkheden bieden om stappen te zetten in de aandachtsgebieden." 13.2.  De planlocatie is op kaart 5 bij de Omgevingsverordening aangeduid als een gebied buiten de kustzone. Artikel 2.11 van de verordening bevat regels voor het ontwikkelen en het uitbreiden van recreatieterreinen buiten de kustzone. Primair stelt de raad dat hier toepassing is gegeven aan artikel 2.11, vierde lid, van de verordening. Volgens de raad is sprake van een beperkte uitbreiding en voldoet die uitbreiding aan de voorwaarden die zijn neergelegd in Bijlage D onder 3 bij de Omgevingsverordening. In die bijlage is het "Ontwikkelkader uitbreiding verblijfsrecreatieterrein buiten de kustzone" opgenomen. In paragraaf 4.1.2 van de plantoelichting en in het verweerschrift is op dit punt een onderbouwing gegeven. Subsidiair stelt de raad dat het plan - als de beoogde ontwikkeling vanwege de omvang daarvan moet worden aangemerkt als een nieuw verblijfsrecreatieterrein - voldoet aan de voorwaarden in Bijlage D onder 4 bij de verordening. In paragraaf 4.1.2 van de plantoelichting en het verweerschrift is daarom ook ingegaan op het benoemen en ontwikkelen van aandachtsgebieden. Het plan voldoet volgens de raad ook aan artikel 2.11, vijfde lid, van de Omgevingsverordening. 13.3.    Het plan voorziet in de uitbreiding van een verblijfsrecreatieterrein. Zoals hiervoor is vermeld, is het plangebied circa115 hectare. Het recreatiepark is circa 57 hectare groot en wordt uitgebreid met circa 32 hectare. De overige circa 26 hectare bestaat uit natuur. Niet in geschil is dat het daarbij gaat om een uitbreiding van een bestaand verblijfsrecreatieterrein buiten bestaand stedelijk gebied. In paragraaf 4.1.2 van de plantoelichting staat dat het plangebied zich buiten de kustzone en gedeeltelijk buiten bestaand stedelijk gebied bevindt. Het geschil spitst zich in de eerste instantie toe op de vraag of dit een beperkte uitbreiding is en in het verlengde daarvan of 2.11, vierde lid, van toepassing is. De Omgevingsverordening zelf bepaalt niet wanneer een uitbreiding van een verblijfsrecreatieterrein beperkt is. In de toelichting bij de verordening staat: "In bijlage D onderdeel 3 en 4 zijn specifieke voorwaarden voor verblijfsrecreatieve ontwikkelingen nader gespecificeerd. Het ontwikkelkader zet in op de samenhang tussen verblijfsrecreatieve ontwikkelingen en de omgeving. Hier wordt gedoeld op de integratie van accommodatie met het (deels te creëren) landschap, natuur en met de cultuur en economie van de omgeving." In het verweerschrift staat daarom dat voor de vraag of sprake is van een beperkte uitbreiding mede bepalend is in hoeverre de uitbreiding ook invloed heeft op het landschap, natuur en cultuur van de omgeving. Het standpunt van de raad is dus dat de beoordelingscriteria van Bijlage D onder 3 niet enkel gerelateerd zijn aan de oppervlakte van de beoogde uitbreiding. De Afdeling volgt dit standpunt van de raad echter niet. Nu de oppervlakte van het terrein ten opzichte van het vorige plan met ongeveer 32 hectare wordt uitgebreid, is geen sprake van een beperkte uitbreiding van een recreatieterrein als bedoeld in Bijlage D onder 3 bij de verordening.

De gevolgen van de ontwikkeling op de omgeving zijn weliswaar relevant voor de inhoudelijke beoordeling, maar dat is niet doorslaggevend voor de vraag of de ontwikkeling gelet op de oppervlakte en omvang daarvan beperkt is. Dit betekent dat artikel 2.11, vierde lid, van de Omgevingsverordening in dit geval niet van toepassing is. 13.4.  Vervolgens is de vraag of het plan in overeenstemming is met artikel 2.11, vijfde lid, van de Omgevingsverordening. Op grond van dat artikellid is het binnen aandachtsgebieden en onder voorwaarden mogelijk om buiten bestaand stedelijk gebied een verblijfsrecreatieterrein te vestigen. Weliswaar voorziet het plan in de uitbreiding van een recreatieterrein en is dus geen sprake van nieuwvestiging, maar naar het oordeel van de Afdeling brengt een redelijke lezing van de Omgevingsverordening met zich dat onder een nieuw verblijfsrecreatieterrein als bedoeld in artikel 2.11, vijfde lid, mede een niet-beperkte uitbreiding van een bestaand recreatieterrein zoals hier aan de orde, moet worden verstaan. Bijlage D onder 3 bij de verordening biedt immers alleen ruimte voor een beperkte uitbreiding van een bestaand terrein, terwijl in Bijlage D onder 4 bij de Omgevingsverordening geen beperkingen zijn gesteld aan de oppervlakte. Voor bestaande terreinen ligt de nadruk op kwaliteitsverbetering, productinnovatie en -differentiatie, terwijl de nadruk bij de nieuwvestiging van een terrein ligt op een transformatie van het gebied met een hoge recreatiedruk. Dan ligt het voor de hand dat de ontwikkeling in de systematiek van de Omgevingsverordening wordt aangemerkt als een nieuw recreatieterrein. Het plan moet dan voldoen aan de uitgangspunten die in Bijlage D onder 4 bij de Omgevingsverordening staan. Die vereist dat het gebied wordt benoemd als een aandachtsgebied. Dat is een gebied waar de ruimtelijke kwaliteit onder druk staat en een transformatieopgave ligt. De ontwikkeling van aandachtsgebieden gebeurt op basis van een gezamenlijk streefbeeld dat door partijen wordt gedragen. Daarvan is hier sprake. De Gebiedsvisie Veerse Meer 2020-2030, Besluitvormingsnotitie Fase 1 van 18 mei 2020 is een stuk dat door de provincie in samenwerking met diverse gemeenten, waaronder de gemeente Middelburg, is vastgesteld. Daarin is het plangebied opgenomen als een zogenoemd pijplijnproject in de Gebiedsvisie. Dit betekent dat de betrokken overheid zich voor 1 augustus 2020 formeel aan het plan heeft gecommitteerd. Verder is de locatie op kaart 9 "Globale situering aandachtsgebieden" benoemd als aandachtsgebied. Volgens de raad is op dit moment sprake van een sterk verouderd park, met achterstallig onderhoud en een hoge dichtheid. Met het voorliggende plan wordt een ruimtelijke transformatie beoogd, waarmee de ruimtelijke kwaliteit integraal wordt ontwikkeld. Het in het plan opgenomen landschapsplan dat als bijlage 5 bij de toelichting is gevoegd, is vastgesteld als door partijen gezamenlijk tot stand gekomen streefbeeld voor het gebied. Voor zover de VOF en anderen stellen dat de aanwijzing als aandachtsgebied ten onrechte niet door de provincie is gebeurd, overweegt de Afdeling dat dit niet als vereiste volgt uit Bijlage D onder 4 bij de verordening. In dit geval is de Gebiedsvisie waarin de locatie is benoemd en in het verlengde daarvan het besluit 7 juli 2021 van de raad waarin de planlocatie daadwerkelijk is aangewezen als aandachtsgebied voldoende. In het aangevoerde bestaat geen grond voor het oordeel dat het plan niet in overeenstemming is met artikel 2.11, vijfde lid, van de verordening. Het betoog slaagt niet. - Artikel 2.17 Omgevingsverordening (bufferzones) 14.     De VOF en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met artikel 2.17 van de Omgevingsverordening, omdat wordt voorzien in verblijfsrecreatieve bestemmingen binnen een afstand van 100 m van hun gronden. Volgens hen leidt het plan daarom tot beperkingen in hun bedrijfsvoering. De volgens hen noodzakelijke grondwal is bovendien niet geborgd in het plan, waardoor de hinder niet wordt beperkt. 14.1.  Artikel 2.17 van de Omgevingsverordening luidt: "1. In een bestemmingsplan waarin voor de eerste maal woon- of verblijfsrecreatieve bestemmingen worden aangewezen worden nieuwe woon- of verblijfsrecreatieve functies niet toegelaten binnen een afstand van 100 meter tot buiten bestaand stedelijk gebied gesitueerde gronden waarop agrarische gebouwen anders dan kassen zijn toegelaten. […]; 3. In afwijking van het eerste en het tweede lid kan een kleinere afstand worden gehanteerd indien in de toelichting bij het bestemmingsplan aannemelijk wordt gemaakt dat geen of nagenoeg geen hinder optreedt bij woon- of verblijfsrecreatieve functies en de kleinere afstand niet leidt tot onevenredige beperkingen in de bedrijfsvoering van de betrokken agrarische bedrijven. […]." 14.2.  In paragraaf 4.1.2 van de plantoelichting staat dat op het perceel aan de Muidenweg 11 een agrarisch bedrijf - namelijk een grondgebonden akkerbouwbedrijf - is gevestigd, dat op basis van artikel 2.17, derde lid, van de Omgevingsverordening is afgeweken van de afstand van 100 m tussen verblijfsrecreatieve bestemmingen en agrarische bebouwing en dat het plan voldoet aan dat artikellid. In paragraaf 9.7 van de plantoelichting staat dat op grond van de publicatie "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een afstand van 30 m wordt aangehouden tussen de meest nabijgelegen recreatiewoning en het bedrijf van de VOF en anderen. In het plan wordt aan deze richtafstand voldaan. Zo staat in de artikelen 3.3 en 4.4 van de planregels dat op gronden met de bestemmingen "Groen" en "Natuur - Overgangszone" ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van groen uitgesloten - functies" extensieve dagrecreatie niet is toegestaan. Verder zijn aan de randen van het park op de verbeelding groenbestemmingen opgenomen, waaronder langs het perceel aan de Muidenweg 11. De gronden met de aanduiding "specifieke vorm van groen - landschappelijke inpassing" strekken zich uit tot over een afstand van 50 m van het perceel van de VOF en anderen. Ter waarborging is in artikel 10.4 van de planregels de voorwaardelijke verplichting opgenomen dat binnen deze aanduiding bij de ingebruikname van de nabijgelegen recreatiewoningen en bijbehorende voorzieningen een groene overgangszone wordt aangelegd en in stand dient te worden gehouden, conform de uitgangspunten en de principeprofielen zoals opgenomen in bijlage 2 bij de planregels. In deze Inrichtingsvereisten is per zone aangegeven hoe deze zal worden ingericht. Hierbij zijn onder meer de grondwallen als zodanig opgenomen. Dit blijkt uit principeprofiel 1 in hoofdstuk 4 van de Inrichtingsvereisten. Hiermee wordt eventuele hinder zoveel mogelijk beperkt. Wat betreft de Inrichtingsvereisten en het van toepassing zijnde principeprofiel verwijst de Afdeling naar wat hierna onder 17 wordt overwogen. Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval voldoende aannemelijk gemaakt dat geen of nagenoeg geen hinder optreedt bij woon- of verblijfsrecreatieve functies en de afstand niet leidt tot onevenredige beperkingen in de bedrijfsvoering van de VOF en anderen. Gelet op het voorgaande is het plan in overeenstemming met artikel 2.17, derde lid, van de Omgevingsverordening. Het betoog slaagt niet. - Artikel 2.27 Omgevingsverordening (afwegingszone natuurgebieden) 15.     De VOF en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met artikel 2.27 van de Omgevingsverordening, omdat in de plantoelichting geen beschrijving is gegeven van de wijze waarop rekening is gehouden met de wezenlijke kenmerken en waarden van de natuurgebieden in de omgeving. Volgens hen zal een groot deel van het natuurgebied De Piet tijdens de aanlegfase en in de gebruiksfase door de toename van menselijke aanwezigheid en activiteit in en rondom het park worden geconfronteerd met geluidhinder en zal ook sprake zijn van verstoring door licht.

De gevolgen van de ontwikkeling op de omgeving zijn weliswaar relevant voor de inhoudelijke beoordeling, maar dat is niet doorslaggevend voor de vraag of de ontwikkeling gelet op de oppervlakte en omvang daarvan beperkt is. Dit betekent dat artikel 2.11, vierde lid, van de Omgevingsverordening in dit geval niet van toepassing is. 13.4.  Vervolgens is de vraag of het plan in overeenstemming is met artikel 2.11, vijfde lid, van de Omgevingsverordening. Op grond van dat artikellid is het binnen aandachtsgebieden en onder voorwaarden mogelijk om buiten bestaand stedelijk gebied een verblijfsrecreatieterrein te vestigen. Weliswaar voorziet het plan in de uitbreiding van een recreatieterrein en is dus geen sprake van nieuwvestiging, maar naar het oordeel van de Afdeling brengt een redelijke lezing van de Omgevingsverordening met zich dat onder een nieuw verblijfsrecreatieterrein als bedoeld in artikel 2.11, vijfde lid, mede een niet-beperkte uitbreiding van een bestaand recreatieterrein zoals hier aan de orde, moet worden verstaan. Bijlage D onder 3 bij de verordening biedt immers alleen ruimte voor een beperkte uitbreiding van een bestaand terrein, terwijl in Bijlage D onder 4 bij de Omgevingsverordening geen beperkingen zijn gesteld aan de oppervlakte. Voor bestaande terreinen ligt de nadruk op kwaliteitsverbetering, productinnovatie en -differentiatie, terwijl de nadruk bij de nieuwvestiging van een terrein ligt op een transformatie van het gebied met een hoge recreatiedruk. Dan ligt het voor de hand dat de ontwikkeling in de systematiek van de Omgevingsverordening wordt aangemerkt als een nieuw recreatieterrein. Het plan moet dan voldoen aan de uitgangspunten die in Bijlage D onder 4 bij de Omgevingsverordening staan. Die vereist dat het gebied wordt benoemd als een aandachtsgebied. Dat is een gebied waar de ruimtelijke kwaliteit onder druk staat en een transformatieopgave ligt. De ontwikkeling van aandachtsgebieden gebeurt op basis van een gezamenlijk streefbeeld dat door partijen wordt gedragen. Daarvan is hier sprake. De Gebiedsvisie Veerse Meer 2020-2030, Besluitvormingsnotitie Fase 1 van 18 mei 2020 is een stuk dat door de provincie in samenwerking met diverse gemeenten, waaronder de gemeente Middelburg, is vastgesteld. Daarin is het plangebied opgenomen als een zogenoemd pijplijnproject in de Gebiedsvisie. Dit betekent dat de betrokken overheid zich voor 1 augustus 2020 formeel aan het plan heeft gecommitteerd. Verder is de locatie op kaart 9 "Globale situering aandachtsgebieden" benoemd als aandachtsgebied. Volgens de raad is op dit moment sprake van een sterk verouderd park, met achterstallig onderhoud en een hoge dichtheid. Met het voorliggende plan wordt een ruimtelijke transformatie beoogd, waarmee de ruimtelijke kwaliteit integraal wordt ontwikkeld. Het in het plan opgenomen landschapsplan dat als bijlage 5 bij de toelichting is gevoegd, is vastgesteld als door partijen gezamenlijk tot stand gekomen streefbeeld voor het gebied. Voor zover de VOF en anderen stellen dat de aanwijzing als aandachtsgebied ten onrechte niet door de provincie is gebeurd, overweegt de Afdeling dat dit niet als vereiste volgt uit Bijlage D onder 4 bij de verordening. In dit geval is de Gebiedsvisie waarin de locatie is benoemd en in het verlengde daarvan het besluit 7 juli 2021 van de raad waarin de planlocatie daadwerkelijk is aangewezen als aandachtsgebied voldoende. In het aangevoerde bestaat geen grond voor het oordeel dat het plan niet in overeenstemming is met artikel 2.11, vijfde lid, van de verordening. Het betoog slaagt niet. - Artikel 2.17 Omgevingsverordening (bufferzones) 14.     De VOF en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met artikel 2.17 van de Omgevingsverordening, omdat wordt voorzien in verblijfsrecreatieve bestemmingen binnen een afstand van 100 m van hun gronden. Volgens hen leidt het plan daarom tot beperkingen in hun bedrijfsvoering. De volgens hen noodzakelijke grondwal is bovendien niet geborgd in het plan, waardoor de hinder niet wordt beperkt. 14.1.  Artikel 2.17 van de Omgevingsverordening luidt: "1. In een bestemmingsplan waarin voor de eerste maal woon- of verblijfsrecreatieve bestemmingen worden aangewezen worden nieuwe woon- of verblijfsrecreatieve functies niet toegelaten binnen een afstand van 100 meter tot buiten bestaand stedelijk gebied gesitueerde gronden waarop agrarische gebouwen anders dan kassen zijn toegelaten. […]; 3. In afwijking van het eerste en het tweede lid kan een kleinere afstand worden gehanteerd indien in de toelichting bij het bestemmingsplan aannemelijk wordt gemaakt dat geen of nagenoeg geen hinder optreedt bij woon- of verblijfsrecreatieve functies en de kleinere afstand niet leidt tot onevenredige beperkingen in de bedrijfsvoering van de betrokken agrarische bedrijven. […]." 14.2.  In paragraaf 4.1.2 van de plantoelichting staat dat op het perceel aan de Muidenweg 11 een agrarisch bedrijf - namelijk een grondgebonden akkerbouwbedrijf - is gevestigd, dat op basis van artikel 2.17, derde lid, van de Omgevingsverordening is afgeweken van de afstand van 100 m tussen verblijfsrecreatieve bestemmingen en agrarische bebouwing en dat het plan voldoet aan dat artikellid. In paragraaf 9.7 van de plantoelichting staat dat op grond van de publicatie "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een afstand van 30 m wordt aangehouden tussen de meest nabijgelegen recreatiewoning en het bedrijf van de VOF en anderen. In het plan wordt aan deze richtafstand voldaan. Zo staat in de artikelen 3.3 en 4.4 van de planregels dat op gronden met de bestemmingen "Groen" en "Natuur - Overgangszone" ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van groen uitgesloten - functies" extensieve dagrecreatie niet is toegestaan. Verder zijn aan de randen van het park op de verbeelding groenbestemmingen opgenomen, waaronder langs het perceel aan de Muidenweg 11. De gronden met de aanduiding "specifieke vorm van groen - landschappelijke inpassing" strekken zich uit tot over een afstand van 50 m van het perceel van de VOF en anderen. Ter waarborging is in artikel 10.4 van de planregels de voorwaardelijke verplichting opgenomen dat binnen deze aanduiding bij de ingebruikname van de nabijgelegen recreatiewoningen en bijbehorende voorzieningen een groene overgangszone wordt aangelegd en in stand dient te worden gehouden, conform de uitgangspunten en de principeprofielen zoals opgenomen in bijlage 2 bij de planregels. In deze Inrichtingsvereisten is per zone aangegeven hoe deze zal worden ingericht. Hierbij zijn onder meer de grondwallen als zodanig opgenomen. Dit blijkt uit principeprofiel 1 in hoofdstuk 4 van de Inrichtingsvereisten. Hiermee wordt eventuele hinder zoveel mogelijk beperkt. Wat betreft de Inrichtingsvereisten en het van toepassing zijnde principeprofiel verwijst de Afdeling naar wat hierna onder 17 wordt overwogen. Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval voldoende aannemelijk gemaakt dat geen of nagenoeg geen hinder optreedt bij woon- of verblijfsrecreatieve functies en de afstand niet leidt tot onevenredige beperkingen in de bedrijfsvoering van de VOF en anderen. Gelet op het voorgaande is het plan in overeenstemming met artikel 2.17, derde lid, van de Omgevingsverordening. Het betoog slaagt niet. - Artikel 2.27 Omgevingsverordening (afwegingszone natuurgebieden) 15.     De VOF en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met artikel 2.27 van de Omgevingsverordening, omdat in de plantoelichting geen beschrijving is gegeven van de wijze waarop rekening is gehouden met de wezenlijke kenmerken en waarden van de natuurgebieden in de omgeving. Volgens hen zal een groot deel van het natuurgebied De Piet tijdens de aanlegfase en in de gebruiksfase door de toename van menselijke aanwezigheid en activiteit in en rondom het park worden geconfronteerd met geluidhinder en zal ook sprake zijn van verstoring door licht.

Daarnaast voeren zij aan dat niet aannemelijk is gemaakt dat de bestemming "Natuur - overgangszone" een aantasting van de wezenlijke waarden en kenmerken zal kunnen voorkomen, omdat binnen die bestemming bouwwerken kunnen worden gerealiseerd en de inrichting van het terrein niet is verzekerd in het plan. 15.1.  Artikel 2.27 van de Omgevingsverordening luidt: "1. In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin bestemmingen worden aangewezen dan wel regels worden gegeven voor gronden die zijn gelegen binnen 100 meter rond bestaande natuurgebieden, niet zijnde binnendijken, zoals aangegeven in bijlage 9, met inachtneming van een ingevolge artikel 2.26 vastgestelde wijziging van de begrenzing, wordt een beschrijving gegeven van de wijze waarop rekening is gehouden met de wezenlijke kenmerken en waarden van de natuurgebieden en wordt aannemelijk gemaakt dat geen onevenredige aantasting van de bedoelde kenmerken en waarden plaatsvindt. 2.  In een bestemmingsplan waarin een bevoegdheid tot afwijking van de regels door middel van een omgevingsvergunning wordt opgenomen, voor de in het eerste lid bedoelde gronden, wordt de regel gesteld dat de omgevingsvergunning uitsluitend wordt verleend indien geen onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het binnen 100 meter afstand gelegen natuurgebied plaatsvindt." 15.2.  Artikel 4.3.1 van de planregels luidt: "Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 4.2.1 voor het bouwen van een bouwwerk, ten behoeve van extensieve dagrecreatie of een gebouw ten behoeve van het terreinbeheer, met inachtneming van de volgende regels: a. de maximum goothoogte van een gebouw bedraagt 4 meter; b. de maximum bouwhoogte van een gebouw bedraagt 8 meter; c. de maximum oppervlakte van een gebouw bedraagt 100 m²; d. de maximum bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouw zijnde, bedraagt 3 meter; e. de afwijking leidt niet tot onevenredige aantasting van de aanwezige natuurwaarden." 15.3.  Het plangebied ligt buiten de begrenzing van het Natuurnetwerk Zeeland, maar grenst aan de noordzijde aan het bosgebied langs de zuidzijde van De Piet. Ten noordwesten van het plangebied ligt de Lemmerplaat. In artikel 2.27 van de verordening is een bepaling opgenomen over gebieden die binnen 100 m afstand liggen van het Natuurnetwerk Zeeland, de zogeheten afwegingszone natuurgebieden. In het kader van de MER zijn de effecten van het plan op nabijgelegen natuurgebieden beoordeeld. De resultaten daarvan zijn opgenomen in het rapport "Effectbeoordeling Natuurnetwerk Zeeland herontwikkeling Waterpark Veerse Meer" (hierna: de Effectbeoordeling) van 21 april 2021. Dat is als bijlage 9 onderdeel f bij de toelichting opgenomen. In hoofdstuk 6 van de plantoelichting is nader ingegaan op de gebieden die deel uitmaken van het Natuurnetwerk Zeeland en op een afstand van 100 m of minder van het plangebied liggen. Daarin is geconcludeerd dat het plan niet leidt tot een onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk Zeeland. Wat betreft het gebied De Piet staat in de Effectbeoordeling dat in de afwegingszone aan de noordzijde van het plangebied geen (langdurige) werkzaamheden plaatsvinden waarbij geheid wordt, verlichtingsbronnen worden gebruikt of andere werkzaamheden verricht worden waarbij trillingen kunnen optreden. Aanlegwerkzaamheden kunnen voor enige geluidverstoring in het nabijgelegen bosgebied rond De Piet zorgen, maar dit zal geen significante invloed hebben op de wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk Zeeland. De werkzaamheden worden dan uitgevoerd buiten het broedseizoen. In de gebruiksfase is hier sprake van een bufferzone met een natuurinrichting, waarin geen activiteiten plaatsvinden die kunnen leiden tot verstoring. Over het gebied de Lemmerplaat is in de Effectbeoordeling eveneens vermeld dat van een onevenredige aantasting door verlichting, geluid of trillingen als gevolg van de voorziene ontwikkeling binnen de 100 m afwegingszone aan de westzijde van het plangebied geen sprake is. In die zone worden slechts enkele recreatiewoningen gebouwd. Gelet hierop en omdat de heiwerkzaamheden slechts kort duren en er wordt geheid door middel van boringen waarbij minder geluidbelasting optreedt dan bij traditioneel heiwerk, is verstoring niet aan de orde. De Lemmerplaat is bovendien niet van groot belang als broedgebied of als rust- of overtijgebied voor andere dieren dan vogels buiten het broedseizoen. Indien toch gewerkt moet worden met bouwlampen op deze locatie, dan wordt de verlichting zodanig afgeschermd dat deze alleen in de richting van het werkgebied schijnt en niet naar de Lemmerplaat. In de gebruiksfase zullen in dit deel van het plangebied geen lantaarnpalen of andere grotere lichtmasten worden geplaatst. Tijdens de bouwfase vinden heiwerkzaamheden plaats waarbij trillingen kunnen optreden. De reikwijdte van deze trillingen is echter beperkt en de toename van het aantal recreanten is beperkt. Op de platen in het Veerse Meer die van belang zijn voor rustende al dan niet broedende  soorten die gevoelig zijn voor trillingen zullen de effecten niet merkbaar zijn. In de gebruiksfase is geen sprake van verstoring door geluid of licht. Dit komt mede door maatregelen om lichtuitstraling op de omgeving te beperken en door de aanleg van een overgangszone natuur tussen het park en natuurgebied De Piet. Als gevolg van de herontwikkeling kan de recreatiedruk enigszins toenemen, maar van een onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden door recreatiedruk binnen de 100 m afwegingszone is geen sprake. Verstoring door recreatie is beperkt tot delen van de Lemmerplaat en het bosgebied ten zuiden van De Piet die momenteel al toegankelijk zijn voor recreanten. Stikstofeffecten zijn beperkt tot de Lemmerplaat waar geen voor stikstof gevoelige natuurbeheertypen aanwezig zijn. Aan de noordzijde van het plangebied wordt 14 hectare natuur (overgangszone naar De Piet) gerealiseerd, die openheid op het Veerse Meer behoudt. Binnen een afstand van 100 m tot het gebied De Piet is daarom de bestemming "Natuur - overgangszone" opgenomen. Gelet op het voorgaande is een beschrijving gegeven van de wijze waarop rekening is gehouden met de wezenlijke kenmerken en waarden van het natuurgebied en heeft de raad met de gegeven toelichting aannemelijk gemaakt dat de herontwikkeling niet leidt tot een onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk Zeeland. Dat komt onder meer door de aanleg van een bufferzone met een natuurinrichting tussen het park en het natuurgebied rond De Piet en door het toepassen van een verlichtingsplan waarbij geen lichtuitstraling plaatsvindt op omliggende natuurgebieden. De VOF en anderen hebben geen concrete aanknopingspunten aangevoerd voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de bevindingen en conclusies van de Effectbeoordeling. De raad heeft zich daarop mogen baseren. Voor dit oordeel is mede van betekenis dat in het deskundigenbericht wordt bevestigd dat zowel tijdens de aanlegfase als in de gebruiksfase geen sprake is van een grote aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk Zeeland. Het betoog slaagt niet. 15.4.  Gelet op hetgeen de Afdeling heeft geoordeeld over de strijdigheid met artikel 2.27 van de Omgevingsverordening behoeft het betoog van de raad dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een vernietiging geen bespreking. 15.5.  Wat betreft het betoog dat binnen de bestemming "Natuur - overgangszone" niet is verzekerd dat geen aantasting van de wezenlijke waarden en kenmerken zal plaatsvinden, overweegt de Afdeling als volgt.  Op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening kunnen bij of krachtens provinciale verordening instructieregels worden gesteld over de inhoud van bestemmingsplannen die raken aan provinciale belangen bij een goede ruimtelijke ordening.

Daarnaast voeren zij aan dat niet aannemelijk is gemaakt dat de bestemming "Natuur - overgangszone" een aantasting van de wezenlijke waarden en kenmerken zal kunnen voorkomen, omdat binnen die bestemming bouwwerken kunnen worden gerealiseerd en de inrichting van het terrein niet is verzekerd in het plan. 15.1.  Artikel 2.27 van de Omgevingsverordening luidt: "1. In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin bestemmingen worden aangewezen dan wel regels worden gegeven voor gronden die zijn gelegen binnen 100 meter rond bestaande natuurgebieden, niet zijnde binnendijken, zoals aangegeven in bijlage 9, met inachtneming van een ingevolge artikel 2.26 vastgestelde wijziging van de begrenzing, wordt een beschrijving gegeven van de wijze waarop rekening is gehouden met de wezenlijke kenmerken en waarden van de natuurgebieden en wordt aannemelijk gemaakt dat geen onevenredige aantasting van de bedoelde kenmerken en waarden plaatsvindt. 2.  In een bestemmingsplan waarin een bevoegdheid tot afwijking van de regels door middel van een omgevingsvergunning wordt opgenomen, voor de in het eerste lid bedoelde gronden, wordt de regel gesteld dat de omgevingsvergunning uitsluitend wordt verleend indien geen onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het binnen 100 meter afstand gelegen natuurgebied plaatsvindt." 15.2.  Artikel 4.3.1 van de planregels luidt: "Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 4.2.1 voor het bouwen van een bouwwerk, ten behoeve van extensieve dagrecreatie of een gebouw ten behoeve van het terreinbeheer, met inachtneming van de volgende regels: a. de maximum goothoogte van een gebouw bedraagt 4 meter; b. de maximum bouwhoogte van een gebouw bedraagt 8 meter; c. de maximum oppervlakte van een gebouw bedraagt 100 m²; d. de maximum bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouw zijnde, bedraagt 3 meter; e. de afwijking leidt niet tot onevenredige aantasting van de aanwezige natuurwaarden." 15.3.  Het plangebied ligt buiten de begrenzing van het Natuurnetwerk Zeeland, maar grenst aan de noordzijde aan het bosgebied langs de zuidzijde van De Piet. Ten noordwesten van het plangebied ligt de Lemmerplaat. In artikel 2.27 van de verordening is een bepaling opgenomen over gebieden die binnen 100 m afstand liggen van het Natuurnetwerk Zeeland, de zogeheten afwegingszone natuurgebieden. In het kader van de MER zijn de effecten van het plan op nabijgelegen natuurgebieden beoordeeld. De resultaten daarvan zijn opgenomen in het rapport "Effectbeoordeling Natuurnetwerk Zeeland herontwikkeling Waterpark Veerse Meer" (hierna: de Effectbeoordeling) van 21 april 2021. Dat is als bijlage 9 onderdeel f bij de toelichting opgenomen. In hoofdstuk 6 van de plantoelichting is nader ingegaan op de gebieden die deel uitmaken van het Natuurnetwerk Zeeland en op een afstand van 100 m of minder van het plangebied liggen. Daarin is geconcludeerd dat het plan niet leidt tot een onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk Zeeland. Wat betreft het gebied De Piet staat in de Effectbeoordeling dat in de afwegingszone aan de noordzijde van het plangebied geen (langdurige) werkzaamheden plaatsvinden waarbij geheid wordt, verlichtingsbronnen worden gebruikt of andere werkzaamheden verricht worden waarbij trillingen kunnen optreden. Aanlegwerkzaamheden kunnen voor enige geluidverstoring in het nabijgelegen bosgebied rond De Piet zorgen, maar dit zal geen significante invloed hebben op de wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk Zeeland. De werkzaamheden worden dan uitgevoerd buiten het broedseizoen. In de gebruiksfase is hier sprake van een bufferzone met een natuurinrichting, waarin geen activiteiten plaatsvinden die kunnen leiden tot verstoring. Over het gebied de Lemmerplaat is in de Effectbeoordeling eveneens vermeld dat van een onevenredige aantasting door verlichting, geluid of trillingen als gevolg van de voorziene ontwikkeling binnen de 100 m afwegingszone aan de westzijde van het plangebied geen sprake is. In die zone worden slechts enkele recreatiewoningen gebouwd. Gelet hierop en omdat de heiwerkzaamheden slechts kort duren en er wordt geheid door middel van boringen waarbij minder geluidbelasting optreedt dan bij traditioneel heiwerk, is verstoring niet aan de orde. De Lemmerplaat is bovendien niet van groot belang als broedgebied of als rust- of overtijgebied voor andere dieren dan vogels buiten het broedseizoen. Indien toch gewerkt moet worden met bouwlampen op deze locatie, dan wordt de verlichting zodanig afgeschermd dat deze alleen in de richting van het werkgebied schijnt en niet naar de Lemmerplaat. In de gebruiksfase zullen in dit deel van het plangebied geen lantaarnpalen of andere grotere lichtmasten worden geplaatst. Tijdens de bouwfase vinden heiwerkzaamheden plaats waarbij trillingen kunnen optreden. De reikwijdte van deze trillingen is echter beperkt en de toename van het aantal recreanten is beperkt. Op de platen in het Veerse Meer die van belang zijn voor rustende al dan niet broedende  soorten die gevoelig zijn voor trillingen zullen de effecten niet merkbaar zijn. In de gebruiksfase is geen sprake van verstoring door geluid of licht. Dit komt mede door maatregelen om lichtuitstraling op de omgeving te beperken en door de aanleg van een overgangszone natuur tussen het park en natuurgebied De Piet. Als gevolg van de herontwikkeling kan de recreatiedruk enigszins toenemen, maar van een onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden door recreatiedruk binnen de 100 m afwegingszone is geen sprake. Verstoring door recreatie is beperkt tot delen van de Lemmerplaat en het bosgebied ten zuiden van De Piet die momenteel al toegankelijk zijn voor recreanten. Stikstofeffecten zijn beperkt tot de Lemmerplaat waar geen voor stikstof gevoelige natuurbeheertypen aanwezig zijn. Aan de noordzijde van het plangebied wordt 14 hectare natuur (overgangszone naar De Piet) gerealiseerd, die openheid op het Veerse Meer behoudt. Binnen een afstand van 100 m tot het gebied De Piet is daarom de bestemming "Natuur - overgangszone" opgenomen. Gelet op het voorgaande is een beschrijving gegeven van de wijze waarop rekening is gehouden met de wezenlijke kenmerken en waarden van het natuurgebied en heeft de raad met de gegeven toelichting aannemelijk gemaakt dat de herontwikkeling niet leidt tot een onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk Zeeland. Dat komt onder meer door de aanleg van een bufferzone met een natuurinrichting tussen het park en het natuurgebied rond De Piet en door het toepassen van een verlichtingsplan waarbij geen lichtuitstraling plaatsvindt op omliggende natuurgebieden. De VOF en anderen hebben geen concrete aanknopingspunten aangevoerd voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de bevindingen en conclusies van de Effectbeoordeling. De raad heeft zich daarop mogen baseren. Voor dit oordeel is mede van betekenis dat in het deskundigenbericht wordt bevestigd dat zowel tijdens de aanlegfase als in de gebruiksfase geen sprake is van een grote aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk Zeeland. Het betoog slaagt niet. 15.4.  Gelet op hetgeen de Afdeling heeft geoordeeld over de strijdigheid met artikel 2.27 van de Omgevingsverordening behoeft het betoog van de raad dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een vernietiging geen bespreking. 15.5.  Wat betreft het betoog dat binnen de bestemming "Natuur - overgangszone" niet is verzekerd dat geen aantasting van de wezenlijke waarden en kenmerken zal plaatsvinden, overweegt de Afdeling als volgt.  Op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening kunnen bij of krachtens provinciale verordening instructieregels worden gesteld over de inhoud van bestemmingsplannen die raken aan provinciale belangen bij een goede ruimtelijke ordening.

In artikel 2.27 van de Omgevingsverordening is een instructieregel opgenomen waarin staat dat in een plan waarin een afwijkingsbevoegdheid wordt opgenomen voor gronden die zijn gelegen binnen 100 m rond bestaande natuurgebieden, niet zijnde binnendijken, de regel wordt gesteld dat de omgevingsvergunning uitsluitend wordt verleend indien geen onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het binnen 100 m afstand gelegen natuurgebied plaatsvindt. Dat is hier ook gebeurd. Aan het noordelijk deel van het plangebied, dat grenst aan het bestaande natuurgebied van De Piet, is de bestemming "Natuur - Overgangszone" toegekend. In artikel 4.3.1 van de planregels is een bevoegdheid opgenomen voor deze bestemming om af te wijken van het bepaalde in artikel 4.2.1 van het plan voor het bouwen van een bouwwerk ten behoeve van extensieve dagrecreatie of een gebouw ten behoeve van het terreinbeheer. Wel is onder e van dat artikel als voorwaarde opgenomen dat deze afwijking niet mag leiden tot onevenredige aantasting van de aanwezige natuurwaarden. Naar het oordeel van de Afdeling is het plan daarmee in zoverre in overeenstemming met de in artikel 2.27 van de Omgevingsverordening opgenomen instructieregel vastgesteld. Het betoog slaagt niet. Natura 2000 16.     [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan leidt tot stikstofdepositie op het nabijgelegen Natura 2000-gebied Veerse Meer. [appellant sub 1] en anderen stellen dat het vaarverkeer van en naar het recreatiepark onaanvaardbare gevolgen zal hebben en dat de rust in het ter plaatse gelegen vogeltrekgebied zal worden verstoord. De VOF en anderen voeren aan dat de stikstofemissie in de referentiesituatie is overschat. In de berekeningen is geen rekening gehouden met de bestaande stacaravans en verhuurcaravans. Ook is geen rekening gehouden met artikel 5.2.3, onder d, van de planregels. Verder voeren de VOF en anderen aan dat bestaande caravans niet betrokken hadden mogen worden in de door de raad toegepaste saldering, omdat het plan die ongelimiteerd mogelijk maakt. Tevens voeren zij aan dat in de beoogde situatie is uitgegaan van een te laag gasverbruik en dat het aantal verkeersbewegingen is onderschat. Tot slot voeren zij aan dat niet inzichtelijk is wat de feitelijke stikstofuitstoot is van de agrarische gronden waarmee is gesaldeerd. - Relativiteitsvereiste 16.1.  De raad stelt dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een vernietiging van het herstelbesluit, omdat het nabijgelegen Natura 2000-gebied Veerse Meer niet stikstofgevoelig is. 16.2.  De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.51, volgt dat een natuurlijk persoon die zich beroept op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied, zich beroept op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. Verder volgt uit de uitspraak dat individuele belangen van een natuurlijk persoon bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen. Deze situatie zou zich concreet voordoen ingeval een Natura 2000-gebied deel uitmaakt van de leefomgeving van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen. In dat geval raakt de aantasting van het gebied immers ook hun belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van een woon- en leefomgeving dan wel een goed ondernemingsklimaat. 16.3.  Het plangebied grenst aan het Natura 2000-gebied Veerse Meer. De percelen van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen liggen op een afstand van 1,5 km of meer, 1 km en 250 m van het Natura 2000-gebied Veerse Meer. Ten aanzien van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 4] en anderen staat voor dit gebied het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg aan een vernietiging van het herstelbesluit. Alleen ten aanzien van de VOF en anderen kan niet worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Artikel 8:69a van de Awb staat voor hen wat betreft het Natura 2000-gebied Veerse Meer dan ook niet aan vernietiging van het besluit vanwege strijd met de Wnb in de weg. 16.4.  Op grotere afstand van het plangebied zijn de natuurgebieden  Westerschelde & Saeftinghe, Manteling van Walcheren en Oosterschelde gelegen. De afstand tussen de percelen van appellanten en de overige natuurgebieden bedraagt meer dan 6 km. Gelet hierop maken deze geen deel uit van de leefomgeving van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen. De conclusie is dat hun individuele belangen - voor zover het de Natura 2000-gebieden Westerschelde & Saeftinghe, Manteling van Walcheren en Oosterschelde betreft - niet verweven zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen. Deze beroepsgrond kan op basis van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het plan. 16.5.  De Afdeling zal hierna inhoudelijk ingaan op de beroepsgronden van de VOF en anderen over het Natura 2000-gebied Veerse Meer. - Inhoudelijk 16.6.  In paragraaf 6 van de plantoelichting is ingegaan op de effecten van het plan op Natura 2000 en in het bijzonder op het aspect stikstof. Ten behoeve van het plan zijn ecologische onderzoeken uitgevoerd. De resultaten staan in het rapport "Quickscan flora & fauna Wet natuurbescherming Waterpark Veerse Meer fase 1" van 23 november 2020 en het rapport "Quickscan flora & fauna Wet natuurbescherming Waterpark Veerse Meer fase 2" van 23 oktober 2020. Naar aanleiding van het advies van de Commissie m.e.r. is op 7 juni 2021 een aanvulling opgesteld. In het kader van de MER is ook een passende beoordeling uitgevoerd. De resultaten staan in het rapport "Passende Beoordeling Waterpark Veerse Meer" van 29 april 2021 dat is opgenomen als bijlage 9, nr. 10, bij de plantoelichting. Uit de stukken volgt dat het Natura 2000-gebied Veerse Meer niet stikstofgevoelig is. Dit is door de VOF en anderen niet bestreden. De beoordeling van de effecten van stikstofdepositie is daarom beperkt tot de overige gebieden. Maar gelet op wat hiervoor onder 16.4 is overwogen komt de Afdeling aan een bespreking van de beroepsgronden over stikstofdepositie in die gebieden niet toe. Voor Natura 2000-gebied Veerse Meer geven de beroepsgronden van de VOF geen grond voor het oordeel dat de verrichte beoordeling zodanige gebreken bevat dat de raad zich daarop niet heeft mogen baseren. Onder verwijzing daarnaar heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het plan de kenmerken van het Natura 2000-gebied Veerse Meer niet zal aantasten. Het betoog slaagt niet. Aantasting landschap en landschappelijke inpassing 17.     [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan leidt tot landschappelijke aantasting van het gebied. [appellant sub 1] en anderen voeren in dat kader aan dat het recreatiepark vanwege de omvang en de ruimtelijke effecten niet passend is. [appellant sub 4] en anderen voeren aan dat de landschappelijke inpassing niet is geborgd. Op de zitting hebben de VOF en anderen aanvullende bezwaren naar voren gebracht. Zij stellen dat niet duidelijk is welk principeprofiel uit bijlage 2 bij de planregels van toepassing is, dat de Inrichtingsvereisten te algemeen en globaal zijn, dat het beheer en onderhoud van het overige groen niet goed is geborgd, dat het Beeldregieplan ten onrechte niet is geborgd en dat onvoldoende rekening is gehouden met het overige groen. 17.1.  De raad stelt dat het plan in een goede landschappelijke inpassing voorziet.

In artikel 2.27 van de Omgevingsverordening is een instructieregel opgenomen waarin staat dat in een plan waarin een afwijkingsbevoegdheid wordt opgenomen voor gronden die zijn gelegen binnen 100 m rond bestaande natuurgebieden, niet zijnde binnendijken, de regel wordt gesteld dat de omgevingsvergunning uitsluitend wordt verleend indien geen onevenredige aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het binnen 100 m afstand gelegen natuurgebied plaatsvindt. Dat is hier ook gebeurd. Aan het noordelijk deel van het plangebied, dat grenst aan het bestaande natuurgebied van De Piet, is de bestemming "Natuur - Overgangszone" toegekend. In artikel 4.3.1 van de planregels is een bevoegdheid opgenomen voor deze bestemming om af te wijken van het bepaalde in artikel 4.2.1 van het plan voor het bouwen van een bouwwerk ten behoeve van extensieve dagrecreatie of een gebouw ten behoeve van het terreinbeheer. Wel is onder e van dat artikel als voorwaarde opgenomen dat deze afwijking niet mag leiden tot onevenredige aantasting van de aanwezige natuurwaarden. Naar het oordeel van de Afdeling is het plan daarmee in zoverre in overeenstemming met de in artikel 2.27 van de Omgevingsverordening opgenomen instructieregel vastgesteld. Het betoog slaagt niet. Natura 2000 16.     [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan leidt tot stikstofdepositie op het nabijgelegen Natura 2000-gebied Veerse Meer. [appellant sub 1] en anderen stellen dat het vaarverkeer van en naar het recreatiepark onaanvaardbare gevolgen zal hebben en dat de rust in het ter plaatse gelegen vogeltrekgebied zal worden verstoord. De VOF en anderen voeren aan dat de stikstofemissie in de referentiesituatie is overschat. In de berekeningen is geen rekening gehouden met de bestaande stacaravans en verhuurcaravans. Ook is geen rekening gehouden met artikel 5.2.3, onder d, van de planregels. Verder voeren de VOF en anderen aan dat bestaande caravans niet betrokken hadden mogen worden in de door de raad toegepaste saldering, omdat het plan die ongelimiteerd mogelijk maakt. Tevens voeren zij aan dat in de beoogde situatie is uitgegaan van een te laag gasverbruik en dat het aantal verkeersbewegingen is onderschat. Tot slot voeren zij aan dat niet inzichtelijk is wat de feitelijke stikstofuitstoot is van de agrarische gronden waarmee is gesaldeerd. - Relativiteitsvereiste 16.1.  De raad stelt dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een vernietiging van het herstelbesluit, omdat het nabijgelegen Natura 2000-gebied Veerse Meer niet stikstofgevoelig is. 16.2.  De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.51, volgt dat een natuurlijk persoon die zich beroept op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied, zich beroept op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. Verder volgt uit de uitspraak dat individuele belangen van een natuurlijk persoon bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen. Deze situatie zou zich concreet voordoen ingeval een Natura 2000-gebied deel uitmaakt van de leefomgeving van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen. In dat geval raakt de aantasting van het gebied immers ook hun belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van een woon- en leefomgeving dan wel een goed ondernemingsklimaat. 16.3.  Het plangebied grenst aan het Natura 2000-gebied Veerse Meer. De percelen van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen liggen op een afstand van 1,5 km of meer, 1 km en 250 m van het Natura 2000-gebied Veerse Meer. Ten aanzien van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 4] en anderen staat voor dit gebied het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg aan een vernietiging van het herstelbesluit. Alleen ten aanzien van de VOF en anderen kan niet worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Artikel 8:69a van de Awb staat voor hen wat betreft het Natura 2000-gebied Veerse Meer dan ook niet aan vernietiging van het besluit vanwege strijd met de Wnb in de weg. 16.4.  Op grotere afstand van het plangebied zijn de natuurgebieden  Westerschelde & Saeftinghe, Manteling van Walcheren en Oosterschelde gelegen. De afstand tussen de percelen van appellanten en de overige natuurgebieden bedraagt meer dan 6 km. Gelet hierop maken deze geen deel uit van de leefomgeving van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen. De conclusie is dat hun individuele belangen - voor zover het de Natura 2000-gebieden Westerschelde & Saeftinghe, Manteling van Walcheren en Oosterschelde betreft - niet verweven zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen. Deze beroepsgrond kan op basis van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het plan. 16.5.  De Afdeling zal hierna inhoudelijk ingaan op de beroepsgronden van de VOF en anderen over het Natura 2000-gebied Veerse Meer. - Inhoudelijk 16.6.  In paragraaf 6 van de plantoelichting is ingegaan op de effecten van het plan op Natura 2000 en in het bijzonder op het aspect stikstof. Ten behoeve van het plan zijn ecologische onderzoeken uitgevoerd. De resultaten staan in het rapport "Quickscan flora & fauna Wet natuurbescherming Waterpark Veerse Meer fase 1" van 23 november 2020 en het rapport "Quickscan flora & fauna Wet natuurbescherming Waterpark Veerse Meer fase 2" van 23 oktober 2020. Naar aanleiding van het advies van de Commissie m.e.r. is op 7 juni 2021 een aanvulling opgesteld. In het kader van de MER is ook een passende beoordeling uitgevoerd. De resultaten staan in het rapport "Passende Beoordeling Waterpark Veerse Meer" van 29 april 2021 dat is opgenomen als bijlage 9, nr. 10, bij de plantoelichting. Uit de stukken volgt dat het Natura 2000-gebied Veerse Meer niet stikstofgevoelig is. Dit is door de VOF en anderen niet bestreden. De beoordeling van de effecten van stikstofdepositie is daarom beperkt tot de overige gebieden. Maar gelet op wat hiervoor onder 16.4 is overwogen komt de Afdeling aan een bespreking van de beroepsgronden over stikstofdepositie in die gebieden niet toe. Voor Natura 2000-gebied Veerse Meer geven de beroepsgronden van de VOF geen grond voor het oordeel dat de verrichte beoordeling zodanige gebreken bevat dat de raad zich daarop niet heeft mogen baseren. Onder verwijzing daarnaar heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het plan de kenmerken van het Natura 2000-gebied Veerse Meer niet zal aantasten. Het betoog slaagt niet. Aantasting landschap en landschappelijke inpassing 17.     [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan leidt tot landschappelijke aantasting van het gebied. [appellant sub 1] en anderen voeren in dat kader aan dat het recreatiepark vanwege de omvang en de ruimtelijke effecten niet passend is. [appellant sub 4] en anderen voeren aan dat de landschappelijke inpassing niet is geborgd. Op de zitting hebben de VOF en anderen aanvullende bezwaren naar voren gebracht. Zij stellen dat niet duidelijk is welk principeprofiel uit bijlage 2 bij de planregels van toepassing is, dat de Inrichtingsvereisten te algemeen en globaal zijn, dat het beheer en onderhoud van het overige groen niet goed is geborgd, dat het Beeldregieplan ten onrechte niet is geborgd en dat onvoldoende rekening is gehouden met het overige groen. 17.1.  De raad stelt dat het plan in een goede landschappelijke inpassing voorziet.

De landschappelijke inpassing is hiertoe opgenomen in een bijlage II, Inrichtingsvereisten bij de planregels. In artikel 10.4 van de planregels is een voorwaardelijke verplichting opgenomen. De inrichtingsvereisten voorzien rondom het park in groene overgangszones. Bovendien wordt aan de noordzijde van het plangebied een natuurgebied gerealiseerd. Op deze manier blijft het gebied open en blijft het mogelijk om vanaf de Muidenweg over de nieuwe natuur uitzicht op het meer te hebben. De raad heeft nader toegelicht dat het voor de ruimtelijke inpassing niet nodig is om aan de oostzijde van de recreatiewoningen van [appellant sub 4] en anderen ook een overgangszone op te nemen. Er bevindt zich daar al een groenstrook van ongeveer 50 m breed. Verder is over het perceel van de VOF en anderen nader toegelicht dat rondom de bedrijfswoning een bufferzone is aangehouden van  50 m breed en dat deze is geborgd met de aanduiding "specifieke vorm van groen uitgesloten - functies". Hiermee wordt voldaan aan de maximale richtafstand die voor de relevante bedrijfscategorieën is opgenomen in de VNG-brochure. Met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie uitgesloten - buitenzwembad" is daarnaast geborgd dat binnen 200 m van het agrarisch bouwvlak waarop de bedrijfswoning zich bevindt geen gelegenheid wordt geboden voor zwemmen in open lucht. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan onvoldoende is ingepast. Het betoog slaagt niet. 17.2.  Wat betreft het toepasselijke principeprofiel overweegt de Afdeling als volgt. Zoals hiervoor al is weergegeven, strekken de gronden met de aanduiding "specifieke vorm van groen - landschappelijke inpassing" zich uit tot over een afstand van 50 m van het perceel van de VOF en anderen. In artikel 10.4 van de planregels is de voorwaardelijke verplichting opgenomen dat binnen deze aanduiding bij de ingebruikname van de recreatiewoningen en bijbehorende voorzieningen een groene overgangszone moet zijn aangelegd en in stand moet worden gehouden conform de uitgangspunten en principeprofielen zoals opgenomen in bijlage 2 bij de planregels. In deze Inrichtingsvereisten is per zone aangegeven hoe deze zal worden ingericht. Ook zijn voor verschillende locaties specifieke profielen opgenomen. Voor de locatie waarbij het recreatiepark grenst aan het overgangsgebied naar het natuurgebied De Piet geldt het principeprofiel 1 "Noordrand; Profiel AA". Het perceel van de VOF en anderen ligt in dit gedeelte. Op de zitting is door de raad bevestigd dat het voor het perceel van de VOF en anderen gaat om principeprofiel 1 "Noordrand; Profiel AA". Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel om aan de juistheid hiervan te twijfelen. Ook het standpunt dat de Inrichtingsvereisten te algemeen en te globaal zijn, volgt de Afdeling niet. In de paragraaf 4.2 van de Inrichtingsvereisten zijn de algemene kaders voor de voorwaardelijke verplichting opgenomen. Op de zitting heeft de raad in dat verband toegelicht dat daarin de algemene uitgangspunten zijn opgenomen. Vervolgens wordt dat kader per principeprofiel nader uitgewerkt. De principeprofielen en tekeningen zijn weliswaar globaal, maar dat doet er niet aan af dat de kaders in paragraaf 4.2 gelden als "harde" uitgangspunten. Voor zover appellanten vrezen dat de landschappelijke inpassing van het gebied onvoldoende geborgd is, stelt de Afdeling vast dat bijlage 2 met de Inrichtingsvereisten onderdeel uitmaakt van de planregels. In het verlengde daarvan bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat het beheer en het onderhoud van het groen niet goed is geborgd. De betogen slagen niet. 17.3.  De landschappelijke inpassing is voor zover de raad dat noodzakelijk heeft geacht, opgenomen in een bijlage 2 bij de planregels. Naar het oordeel van de Afdeling is de vereiste inpassing van het gebied, mede gelet op wat hiervoor is overwogen, voldoende geborgd. Ook het betoog dat uitvoering van het Beeldregieplan ten onrechte niet is geborgd, volgt de Afdeling niet. Dat stuk geeft de gewenste kwaliteit en uitstraling van het gebied weer en is als bijlage 15 bij de plantoelichting gevoegd. Daarin is aandacht besteed aan de landschappelijke inpassing, beeldkwaliteit en stedenbouwkundige opzet van het park. In het verweerschrift is toegelicht dat ervoor is gekozen om het beeldregieplan een richtinggevend karakter te geven en de uitvoering daarvan niet bindend in de planregels voor te schrijven. Gelet op voorgaande bestaat in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ook het uitvoeren van het Beeldregieplan in het plan had moeten borgen. Het betoog slaagt niet. Nationale Omgevingsvisie 18.     De VOF en anderen betogen dat de voorziene ontwikkeling afbreuk doet aan de doelstelling van de Nationale Omgevingsvisie dat in het landelijk gebied ruimte moet blijven voor vitale landbouw. De uitbreiding van het park gaat ten koste van de ruimtelijke kwaliteiten van het landelijk gebied. 18.1.  De Afdeling overweegt dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan het rijksbeleid is gebonden. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad wel met dit beleid rekening houden en moet dit beleid in de belangenafweging worden betrokken. Vergelijk de uitspraak van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1445. In paragraaf 4.1.1 van de plantoelichting is de raad ingegaan op de Nationale Omgevingsvisie en de verhouding van het plan tot deze visie. Als gevolg van het plan komt op ongeveer 40 hectare landbouwgrond een recreatiepark en natuur. De raad heeft dit bij de besluitvorming in aanmerking genomen en zwaarder gewicht toegekend aan het belang om het park te herontwikkelen. De ontwikkeling gaat gepaard met een ruimtelijke kwaliteitsverbetering die zich mede uitstrekt tot de landschappelijke inpassing. In het aangevoerde bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de Nationale Omgevingsvisie. Het betoog slaagt niet. Gebiedsvisie Veerse Meer 19.     [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan in strijd is met de richtinggevende principes van de Gebiedsvisie Veerse Meer 2020-2030. Zij voeren daartoe onder meer aan dat het project een te grootschalig karakter heeft, dat de ontwikkeling niet bijdraagt aan de Natura 2000-doelen en de ontwikkeling van het NNN niet versterkt, dat onvoldoende rekening is gehouden met de gevolgen van het plan op de infrastructuur en dat het park niet van toegevoegde waarde is. 19.1.  In paragraaf 4.1.2 van de plantoelichting is de raad ingegaan op de Gebiedsvisie. Zoals hiervoor is vermeld, is het plangebied daarin opgenomen als een zogenoemd pijplijnproject. Dit betekent dat, voor zover het plan niet in overeenstemming is met de uitgangspunten voor de Gebiedsvisie, het principe "agree to disagree" geldt. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat voor dit project van de uitgangspunten mag worden afgeweken. De raad heeft in dat kader toegelicht dat bij de uitwerking van het plan de algemene principes zoveel mogelijk in acht zijn genomen. Voor de door appellanten genoemde punten verwijst de Afdeling naar wat hiervoor is overwogen. Gelet hierop heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met de Gebiedsvisie. Het betoog slaagt niet. Verkeer 20.     [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 3], [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen vrezen dat het plan zal leiden tot ernstige verkeersoverlast. Er zijn onjuiste uitgangspunten gebruikt bij de berekening van de verkeersprognose. [appellant sub 1] en anderen voeren aan dat geen adequate gebiedsontsluiting beschikbaar is. Zij stellen dat de feitelijke situatie het uitgangspunt moet zijn. Ook stellen zij dat de doorgaande weg in Arnemuiden (de Nieuwlandseweg) een capaciteit heeft van maximaal 1.500 motorvoertuigen per etmaal en dat dit aantal door de exploitatie van het park zal worden overschreden. [appellant sub 3] voert aan dat het verkeer dat via Goes/Wolphaartsdijk naar het park gaat langs zijn woning komt.

De landschappelijke inpassing is hiertoe opgenomen in een bijlage II, Inrichtingsvereisten bij de planregels. In artikel 10.4 van de planregels is een voorwaardelijke verplichting opgenomen. De inrichtingsvereisten voorzien rondom het park in groene overgangszones. Bovendien wordt aan de noordzijde van het plangebied een natuurgebied gerealiseerd. Op deze manier blijft het gebied open en blijft het mogelijk om vanaf de Muidenweg over de nieuwe natuur uitzicht op het meer te hebben. De raad heeft nader toegelicht dat het voor de ruimtelijke inpassing niet nodig is om aan de oostzijde van de recreatiewoningen van [appellant sub 4] en anderen ook een overgangszone op te nemen. Er bevindt zich daar al een groenstrook van ongeveer 50 m breed. Verder is over het perceel van de VOF en anderen nader toegelicht dat rondom de bedrijfswoning een bufferzone is aangehouden van  50 m breed en dat deze is geborgd met de aanduiding "specifieke vorm van groen uitgesloten - functies". Hiermee wordt voldaan aan de maximale richtafstand die voor de relevante bedrijfscategorieën is opgenomen in de VNG-brochure. Met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie uitgesloten - buitenzwembad" is daarnaast geborgd dat binnen 200 m van het agrarisch bouwvlak waarop de bedrijfswoning zich bevindt geen gelegenheid wordt geboden voor zwemmen in open lucht. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan onvoldoende is ingepast. Het betoog slaagt niet. 17.2.  Wat betreft het toepasselijke principeprofiel overweegt de Afdeling als volgt. Zoals hiervoor al is weergegeven, strekken de gronden met de aanduiding "specifieke vorm van groen - landschappelijke inpassing" zich uit tot over een afstand van 50 m van het perceel van de VOF en anderen. In artikel 10.4 van de planregels is de voorwaardelijke verplichting opgenomen dat binnen deze aanduiding bij de ingebruikname van de recreatiewoningen en bijbehorende voorzieningen een groene overgangszone moet zijn aangelegd en in stand moet worden gehouden conform de uitgangspunten en principeprofielen zoals opgenomen in bijlage 2 bij de planregels. In deze Inrichtingsvereisten is per zone aangegeven hoe deze zal worden ingericht. Ook zijn voor verschillende locaties specifieke profielen opgenomen. Voor de locatie waarbij het recreatiepark grenst aan het overgangsgebied naar het natuurgebied De Piet geldt het principeprofiel 1 "Noordrand; Profiel AA". Het perceel van de VOF en anderen ligt in dit gedeelte. Op de zitting is door de raad bevestigd dat het voor het perceel van de VOF en anderen gaat om principeprofiel 1 "Noordrand; Profiel AA". Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel om aan de juistheid hiervan te twijfelen. Ook het standpunt dat de Inrichtingsvereisten te algemeen en te globaal zijn, volgt de Afdeling niet. In de paragraaf 4.2 van de Inrichtingsvereisten zijn de algemene kaders voor de voorwaardelijke verplichting opgenomen. Op de zitting heeft de raad in dat verband toegelicht dat daarin de algemene uitgangspunten zijn opgenomen. Vervolgens wordt dat kader per principeprofiel nader uitgewerkt. De principeprofielen en tekeningen zijn weliswaar globaal, maar dat doet er niet aan af dat de kaders in paragraaf 4.2 gelden als "harde" uitgangspunten. Voor zover appellanten vrezen dat de landschappelijke inpassing van het gebied onvoldoende geborgd is, stelt de Afdeling vast dat bijlage 2 met de Inrichtingsvereisten onderdeel uitmaakt van de planregels. In het verlengde daarvan bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat het beheer en het onderhoud van het groen niet goed is geborgd. De betogen slagen niet. 17.3.  De landschappelijke inpassing is voor zover de raad dat noodzakelijk heeft geacht, opgenomen in een bijlage 2 bij de planregels. Naar het oordeel van de Afdeling is de vereiste inpassing van het gebied, mede gelet op wat hiervoor is overwogen, voldoende geborgd. Ook het betoog dat uitvoering van het Beeldregieplan ten onrechte niet is geborgd, volgt de Afdeling niet. Dat stuk geeft de gewenste kwaliteit en uitstraling van het gebied weer en is als bijlage 15 bij de plantoelichting gevoegd. Daarin is aandacht besteed aan de landschappelijke inpassing, beeldkwaliteit en stedenbouwkundige opzet van het park. In het verweerschrift is toegelicht dat ervoor is gekozen om het beeldregieplan een richtinggevend karakter te geven en de uitvoering daarvan niet bindend in de planregels voor te schrijven. Gelet op voorgaande bestaat in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ook het uitvoeren van het Beeldregieplan in het plan had moeten borgen. Het betoog slaagt niet. Nationale Omgevingsvisie 18.     De VOF en anderen betogen dat de voorziene ontwikkeling afbreuk doet aan de doelstelling van de Nationale Omgevingsvisie dat in het landelijk gebied ruimte moet blijven voor vitale landbouw. De uitbreiding van het park gaat ten koste van de ruimtelijke kwaliteiten van het landelijk gebied. 18.1.  De Afdeling overweegt dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan het rijksbeleid is gebonden. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad wel met dit beleid rekening houden en moet dit beleid in de belangenafweging worden betrokken. Vergelijk de uitspraak van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1445. In paragraaf 4.1.1 van de plantoelichting is de raad ingegaan op de Nationale Omgevingsvisie en de verhouding van het plan tot deze visie. Als gevolg van het plan komt op ongeveer 40 hectare landbouwgrond een recreatiepark en natuur. De raad heeft dit bij de besluitvorming in aanmerking genomen en zwaarder gewicht toegekend aan het belang om het park te herontwikkelen. De ontwikkeling gaat gepaard met een ruimtelijke kwaliteitsverbetering die zich mede uitstrekt tot de landschappelijke inpassing. In het aangevoerde bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de Nationale Omgevingsvisie. Het betoog slaagt niet. Gebiedsvisie Veerse Meer 19.     [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan in strijd is met de richtinggevende principes van de Gebiedsvisie Veerse Meer 2020-2030. Zij voeren daartoe onder meer aan dat het project een te grootschalig karakter heeft, dat de ontwikkeling niet bijdraagt aan de Natura 2000-doelen en de ontwikkeling van het NNN niet versterkt, dat onvoldoende rekening is gehouden met de gevolgen van het plan op de infrastructuur en dat het park niet van toegevoegde waarde is. 19.1.  In paragraaf 4.1.2 van de plantoelichting is de raad ingegaan op de Gebiedsvisie. Zoals hiervoor is vermeld, is het plangebied daarin opgenomen als een zogenoemd pijplijnproject. Dit betekent dat, voor zover het plan niet in overeenstemming is met de uitgangspunten voor de Gebiedsvisie, het principe "agree to disagree" geldt. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat voor dit project van de uitgangspunten mag worden afgeweken. De raad heeft in dat kader toegelicht dat bij de uitwerking van het plan de algemene principes zoveel mogelijk in acht zijn genomen. Voor de door appellanten genoemde punten verwijst de Afdeling naar wat hiervoor is overwogen. Gelet hierop heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met de Gebiedsvisie. Het betoog slaagt niet. Verkeer 20.     [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 3], [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen vrezen dat het plan zal leiden tot ernstige verkeersoverlast. Er zijn onjuiste uitgangspunten gebruikt bij de berekening van de verkeersprognose. [appellant sub 1] en anderen voeren aan dat geen adequate gebiedsontsluiting beschikbaar is. Zij stellen dat de feitelijke situatie het uitgangspunt moet zijn. Ook stellen zij dat de doorgaande weg in Arnemuiden (de Nieuwlandseweg) een capaciteit heeft van maximaal 1.500 motorvoertuigen per etmaal en dat dit aantal door de exploitatie van het park zal worden overschreden. [appellant sub 3] voert aan dat het verkeer dat via Goes/Wolphaartsdijk naar het park gaat langs zijn woning komt.

Onder verwijzing naar de uitspraak van 9 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3752, stelt hij dat de wegen rondom het park de verkeersintensiteiten niet aankunnen. Daarnaast voert hij aan dat bij de modellering van de verkeerstoename geen rekening gehouden mag worden met de planologische mogelijkheden die bestonden op het moment dat het plan werd vastgesteld. [appellant sub 4] en anderen voeren aan dat de Oranjeplaatweg de hoeveelheid verkeer als gevolg van het plan niet aankan. In dat kader wijzen zij tevens op de omstandigheid dat deze weg geen aparte voorziening heeft  voor fietsers en voetgangers. De VOF en anderen voeren aan dat de verkeerseffecten als gevolg van het plan zijn onderschat, omdat de kencijfers van CROW niet kunnen worden  toegepast op recreatiewoningen die ruimte bieden aan 24 personen. Ook is onvoldoende rekening gehouden met de verkeersbewegingen van daggasten. 20.1.  In onder meer paragraaf 5.2 van plantoelichting is ingegaan op het aspect verkeer. Ten behoeve van het plan zijn diverse verkeersonderzoeken uitgevoerd. De gevolgen van de verkeersgeneratie van het recreatiepark voor de verkeersafwikkeling zijn onderzocht in het "Achtergrondrapport verkeer, MER Waterpark Veerse Meer" van Goudappel Coffeng 30 maart 2020, dat als bijlage 3 bij de toelichting is gevoegd (hierna: het Achtergrondrapport). Daarin zijn de verkeerseffecten als gevolg van het plan beoordeeld op basis van de kengetallen uit de CROW-publicatie 381 "Toekomstbestendig Parkeren" en is gebruikgemaakt van het verkeersmodel Walcheren. Daarbij zijn naast de huidige verkeerssituatie, de verkeersbeelden bepaald in drie situaties. In de eerste plaats is de 'Autonome situatie 2030' onderzocht, de verkeerssituatie als er niets aan de huidige situatie zou veranderen. In de tweede plaats is het scenario uitgewerkt dat het vorige bestemmingsplan gerealiseerd zou worden (de Referentiesituatie 2030). In de derde plaats is de ontwikkeling onderzocht zoals die in het voorliggende plan wordt voorzien (het Plan Driestar Alternatief 2). In alle situaties is rekening gehouden met het hoogseizoen door op de gemiddelde werkdag 40% meer verkeer te berekenen. Aan de hand van de resultaten zijn de gevolgen beoordeeld voor onder meer de doorstroming, verkeersveiligheid en luchtkwaliteit. In het achtergrondrapport is de Nieuwe Kraaijertsedijk als potentieel knelpunt gesignaleerd. Daarin is gerekend met zogenoemde worstcase-aannames. Uit dit onderzoek is gebleken dat er binnen het gebied en met name in de kernen Wolphaartsdijk en Arnemuiden nu al verkeersknelpunten bestaan. Met de ontwikkeling ontstaat een toename van 2.502 verkeersbewegingen op een werkdag ten opzichte van de autonome situatie in 2030. Daarmee is het plan verkeerskundig gelijk aan de situatie als de mogelijkheden in het vorige plan. Dit betekent dat in vergelijking met de autonome situatie alleen knelpunten ontstaan op de Nieuwe Kraaijertsedijk. Ter controle van de gehanteerde CROW kengetallen zijn bij  het qua opzet en omvang vergelijkbare recreatiepark Hof van Saksen in Drenthe verkeerstellingen uitgevoerd. Hieruit blijkt dat de werkelijke verkeersgeneratie van Hof van Saksen 58% lager ligt dan de berekende verkeersgeneratie. De verkeersintensiteit is 1,64 per recreatiewoning op een gemiddelde weekdag in het hoogseizoen, terwijl in het onderzoek van de voorziene ontwikkeling is gerekend met een norm van 2,8. Die norm is in het hoogseizoen met 40% opgehoogd. Om de gevolgen hiervan nader in beeld te brengen is aanvullend onderzoek uitgevoerd. De resultaten staan in het rapport "Verkeersanalyse Waterpark Veerse Meer; actualisatie op basis van praktijkmetingen" van Goudappel Coffeng van 7 oktober 2020 (hierna: het Actualisatierapport). Dat is als bijlage 16 bij de plantoelichting gevoegd. In het Actualisatierapport zijn berekeningen gemaakt waarbij is uitgegaan van de actuele tellingen die zijn verricht bij Hof van Saksen. Het gespecificeerde kencijfer wordt onderbouwd in de notitie "Toetsing verkeersgeneratie vergelijkbaar park ten opzichte van CROW-kencijfer bungalow", die als bijlage 17 bij de toelichting is gevoegd. Volgens het Actualisatierapport leidt het plan tot een toename van 1.370 verkeersbewegingen op een gemiddelde werkdag ten opzichte van de autonome situatie in 2030. Dit is ruim 1.100 motorvoertuigbewegingen per etmaal lager dan wat op basis van het vorige plan mogelijk is. Op basis van de actualisatie wordt in het rapport geconcludeerd dat het plan ten opzichte van de autonome situatie in 2030 geen effect heeft op de doorstroming, dat geen extra overschrijdingen van de streefwaarde van erftoegangswegen zullen plaatsvinden, dat het aantal wegvakken waar een overschrijding van die streefwaarde plaatsvindt niet toeneemt en dat er geen effecten zijn op de inrichting van fietsroutes. Ook is in het aanvullende rapport van 20 juni 2021 gereageerd op de opmerkingen van STAB over de verkeerssituatie op het noordelijke deel van de Nieuwe Kraaijertsedijk. Dat stuk is als bijlage 4 bij het verweerschrift gevoegd. Een van de ontsluitingsroutes van het recreatiepark loopt via de Nieuwe Kraaijertsedijk, een erftoegangsweg buiten de bebouwde kom met een maximaal toegestane snelheid van 60 km/uur. De conclusie is dat het wegprofiel passend is bij het huidige en te verwachten gebruik van de Nieuwe Kraaijertsedijk Noord. De inrichting is daarmee voldoende veilig om het verkeer af te wikkelen. 20.2.  De Afdeling stelt voorop dat het voorliggende plan geen bijdrage hoeft te leveren aan het oplossen van een bestaand verkeersprobleem in het plangebied en de omgeving ervan, maar de bestaande overlast moet ook niet verergeren. De knelpunten als gevolg van de toename aan verkeer zijn erkend door de betrokken partijen en er is besloten om gezamenlijk naar dit probleem te kijken. De provincie Zeeland, het Waterschap Scheldestromen en onder meer de gemeente Middelburg hebben besloten tot het opstellen van een gebiedsontsluitingsvisie. Daarvoor is de "Gebiedsontsluitingsvisie Veerse Meer" vastgesteld. Met de uitgevoerde verkeersonderzoeken is nogmaals onderstreept dat er in het gebied diverse verkeersknelpunten zijn. Deze zijn bekend en worden niet veroorzaakt door het plan. Omdat de ontwikkeling gefaseerd wordt uitgevoerd, neemt de hoeveelheid verkeer als gevolg van het park geleidelijk toe. Tot aan het referentiejaar 2030 is er volgens de raad daarom voldoende tijd om maatregelen te treffen om het verkeer in goede banen te leiden en te starten met de uitbreiding van de weginfrastructuur die nodig is om in het gebied een robuuste ontsluiting te realiseren. De Afdeling zal hierna beoordelen of in zoverre inderdaad sprake is van een aanvaardbare verkeerssituatie. 20.3.  Eerst wordt ingegaan op de bezwaren van appellanten ten aanzien van de uitgevoerde verkeersbeoordeling. Appellanten stellen dat het aantal verkeersbewegingen is onderschat en dat dus ook de verkeerseffecten als gevolg van het plan zijn onderschat. Zij hebben de uitgangspunten en de conclusies van de uitgevoerde beoordeling, zoals hiervoor is weergeven, bestreden, voor zover het betreft de gehanteerde kencijfers, de vergelijking van verschillende scenario’s en de geschiktheid van de wegenstructuur. In het aangevoerde bestaat echter geen aanleiding voor het oordeel dat het verkeersonderzoek zodanige gebreken bevat dat de raad zich daarop niet heeft mogen baseren. De Afdeling acht daarvoor het volgende van belang. 20.4.  Voor zover de VOF en anderen stellen dat in dit geval de kencijfers van CROW niet kunnen worden toegepast, overweegt de Afdeling als volgt. In de onderzoeken is voor de berekening van de verkeersgeneratie gebruikgemaakt van kencijfers van het CROW. Er bestaat geen reden voor het oordeel dat de raad deze cijfers niet als uitgangspunt heeft kunnen hanteren. In het Actualisatierapport is afgeweken van die kengetallen van CROW, maar de raad heeft dat voldoende gemotiveerd. Daarvoor is van belang dat aansluiting is gezocht bij de tellingen van het qua opzet en omvang vergelijkbare recreatiepark Hof van Saksen.

Onder verwijzing naar de uitspraak van 9 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3752, stelt hij dat de wegen rondom het park de verkeersintensiteiten niet aankunnen. Daarnaast voert hij aan dat bij de modellering van de verkeerstoename geen rekening gehouden mag worden met de planologische mogelijkheden die bestonden op het moment dat het plan werd vastgesteld. [appellant sub 4] en anderen voeren aan dat de Oranjeplaatweg de hoeveelheid verkeer als gevolg van het plan niet aankan. In dat kader wijzen zij tevens op de omstandigheid dat deze weg geen aparte voorziening heeft  voor fietsers en voetgangers. De VOF en anderen voeren aan dat de verkeerseffecten als gevolg van het plan zijn onderschat, omdat de kencijfers van CROW niet kunnen worden  toegepast op recreatiewoningen die ruimte bieden aan 24 personen. Ook is onvoldoende rekening gehouden met de verkeersbewegingen van daggasten. 20.1.  In onder meer paragraaf 5.2 van plantoelichting is ingegaan op het aspect verkeer. Ten behoeve van het plan zijn diverse verkeersonderzoeken uitgevoerd. De gevolgen van de verkeersgeneratie van het recreatiepark voor de verkeersafwikkeling zijn onderzocht in het "Achtergrondrapport verkeer, MER Waterpark Veerse Meer" van Goudappel Coffeng 30 maart 2020, dat als bijlage 3 bij de toelichting is gevoegd (hierna: het Achtergrondrapport). Daarin zijn de verkeerseffecten als gevolg van het plan beoordeeld op basis van de kengetallen uit de CROW-publicatie 381 "Toekomstbestendig Parkeren" en is gebruikgemaakt van het verkeersmodel Walcheren. Daarbij zijn naast de huidige verkeerssituatie, de verkeersbeelden bepaald in drie situaties. In de eerste plaats is de 'Autonome situatie 2030' onderzocht, de verkeerssituatie als er niets aan de huidige situatie zou veranderen. In de tweede plaats is het scenario uitgewerkt dat het vorige bestemmingsplan gerealiseerd zou worden (de Referentiesituatie 2030). In de derde plaats is de ontwikkeling onderzocht zoals die in het voorliggende plan wordt voorzien (het Plan Driestar Alternatief 2). In alle situaties is rekening gehouden met het hoogseizoen door op de gemiddelde werkdag 40% meer verkeer te berekenen. Aan de hand van de resultaten zijn de gevolgen beoordeeld voor onder meer de doorstroming, verkeersveiligheid en luchtkwaliteit. In het achtergrondrapport is de Nieuwe Kraaijertsedijk als potentieel knelpunt gesignaleerd. Daarin is gerekend met zogenoemde worstcase-aannames. Uit dit onderzoek is gebleken dat er binnen het gebied en met name in de kernen Wolphaartsdijk en Arnemuiden nu al verkeersknelpunten bestaan. Met de ontwikkeling ontstaat een toename van 2.502 verkeersbewegingen op een werkdag ten opzichte van de autonome situatie in 2030. Daarmee is het plan verkeerskundig gelijk aan de situatie als de mogelijkheden in het vorige plan. Dit betekent dat in vergelijking met de autonome situatie alleen knelpunten ontstaan op de Nieuwe Kraaijertsedijk. Ter controle van de gehanteerde CROW kengetallen zijn bij  het qua opzet en omvang vergelijkbare recreatiepark Hof van Saksen in Drenthe verkeerstellingen uitgevoerd. Hieruit blijkt dat de werkelijke verkeersgeneratie van Hof van Saksen 58% lager ligt dan de berekende verkeersgeneratie. De verkeersintensiteit is 1,64 per recreatiewoning op een gemiddelde weekdag in het hoogseizoen, terwijl in het onderzoek van de voorziene ontwikkeling is gerekend met een norm van 2,8. Die norm is in het hoogseizoen met 40% opgehoogd. Om de gevolgen hiervan nader in beeld te brengen is aanvullend onderzoek uitgevoerd. De resultaten staan in het rapport "Verkeersanalyse Waterpark Veerse Meer; actualisatie op basis van praktijkmetingen" van Goudappel Coffeng van 7 oktober 2020 (hierna: het Actualisatierapport). Dat is als bijlage 16 bij de plantoelichting gevoegd. In het Actualisatierapport zijn berekeningen gemaakt waarbij is uitgegaan van de actuele tellingen die zijn verricht bij Hof van Saksen. Het gespecificeerde kencijfer wordt onderbouwd in de notitie "Toetsing verkeersgeneratie vergelijkbaar park ten opzichte van CROW-kencijfer bungalow", die als bijlage 17 bij de toelichting is gevoegd. Volgens het Actualisatierapport leidt het plan tot een toename van 1.370 verkeersbewegingen op een gemiddelde werkdag ten opzichte van de autonome situatie in 2030. Dit is ruim 1.100 motorvoertuigbewegingen per etmaal lager dan wat op basis van het vorige plan mogelijk is. Op basis van de actualisatie wordt in het rapport geconcludeerd dat het plan ten opzichte van de autonome situatie in 2030 geen effect heeft op de doorstroming, dat geen extra overschrijdingen van de streefwaarde van erftoegangswegen zullen plaatsvinden, dat het aantal wegvakken waar een overschrijding van die streefwaarde plaatsvindt niet toeneemt en dat er geen effecten zijn op de inrichting van fietsroutes. Ook is in het aanvullende rapport van 20 juni 2021 gereageerd op de opmerkingen van STAB over de verkeerssituatie op het noordelijke deel van de Nieuwe Kraaijertsedijk. Dat stuk is als bijlage 4 bij het verweerschrift gevoegd. Een van de ontsluitingsroutes van het recreatiepark loopt via de Nieuwe Kraaijertsedijk, een erftoegangsweg buiten de bebouwde kom met een maximaal toegestane snelheid van 60 km/uur. De conclusie is dat het wegprofiel passend is bij het huidige en te verwachten gebruik van de Nieuwe Kraaijertsedijk Noord. De inrichting is daarmee voldoende veilig om het verkeer af te wikkelen. 20.2.  De Afdeling stelt voorop dat het voorliggende plan geen bijdrage hoeft te leveren aan het oplossen van een bestaand verkeersprobleem in het plangebied en de omgeving ervan, maar de bestaande overlast moet ook niet verergeren. De knelpunten als gevolg van de toename aan verkeer zijn erkend door de betrokken partijen en er is besloten om gezamenlijk naar dit probleem te kijken. De provincie Zeeland, het Waterschap Scheldestromen en onder meer de gemeente Middelburg hebben besloten tot het opstellen van een gebiedsontsluitingsvisie. Daarvoor is de "Gebiedsontsluitingsvisie Veerse Meer" vastgesteld. Met de uitgevoerde verkeersonderzoeken is nogmaals onderstreept dat er in het gebied diverse verkeersknelpunten zijn. Deze zijn bekend en worden niet veroorzaakt door het plan. Omdat de ontwikkeling gefaseerd wordt uitgevoerd, neemt de hoeveelheid verkeer als gevolg van het park geleidelijk toe. Tot aan het referentiejaar 2030 is er volgens de raad daarom voldoende tijd om maatregelen te treffen om het verkeer in goede banen te leiden en te starten met de uitbreiding van de weginfrastructuur die nodig is om in het gebied een robuuste ontsluiting te realiseren. De Afdeling zal hierna beoordelen of in zoverre inderdaad sprake is van een aanvaardbare verkeerssituatie. 20.3.  Eerst wordt ingegaan op de bezwaren van appellanten ten aanzien van de uitgevoerde verkeersbeoordeling. Appellanten stellen dat het aantal verkeersbewegingen is onderschat en dat dus ook de verkeerseffecten als gevolg van het plan zijn onderschat. Zij hebben de uitgangspunten en de conclusies van de uitgevoerde beoordeling, zoals hiervoor is weergeven, bestreden, voor zover het betreft de gehanteerde kencijfers, de vergelijking van verschillende scenario’s en de geschiktheid van de wegenstructuur. In het aangevoerde bestaat echter geen aanleiding voor het oordeel dat het verkeersonderzoek zodanige gebreken bevat dat de raad zich daarop niet heeft mogen baseren. De Afdeling acht daarvoor het volgende van belang. 20.4.  Voor zover de VOF en anderen stellen dat in dit geval de kencijfers van CROW niet kunnen worden toegepast, overweegt de Afdeling als volgt. In de onderzoeken is voor de berekening van de verkeersgeneratie gebruikgemaakt van kencijfers van het CROW. Er bestaat geen reden voor het oordeel dat de raad deze cijfers niet als uitgangspunt heeft kunnen hanteren. In het Actualisatierapport is afgeweken van die kengetallen van CROW, maar de raad heeft dat voldoende gemotiveerd. Daarvoor is van belang dat aansluiting is gezocht bij de tellingen van het qua opzet en omvang vergelijkbare recreatiepark Hof van Saksen.

Het gespecificeerde kencijfer is onderbouwd in de notitie "Toetsing verkeersgeneratie vergelijkbaar park ten opzichte van CROW-kencijfer bungalow", die als bijlage 17 bij de toelichting is gevoegd. Uit de tellingen volgt dat het kencijfer van CROW een overschatting is van de verkeersgeneratie die daadwerkelijk zal optreden. De raad concludeert op grond daarvan dat er geen reden is om aan te nemen dat de verkeersaantrekkende werking van het park onderschat is. De Afdeling overweegt dat dit standpunt niet onaannemelijk is. Voor dat oordeel is mede van betekenis dat, anders dan de VOF en anderen stellen, in de berekening ook de verkeersbewegingen in aanmerking zijn genomen die door de daggasten worden gegenereerd. Hier is specifiek onderzoek naar verricht door Goudappel. De resultaten daarvan staan in het memo "Verkeerseffecten openbaarheid voorzieningen Waterpark Veerse Meer" van 4 mei 2021 dat als bijlage 22 bij de toelichting is gevoegd. Zekerheidshalve is in artikel 5.3.5, onder a, van de planregels bepaald dat per week maximaal 300 motorvoertuigen van daggasten mogen worden toegelaten op het recreatiepark. Ook de stelling van de VOF en anderen dat de verkeerseffecten zijn onderschat omdat de kencijfers van CROW niet kunnen worden toegepast op recreatiewoningen die ruimte bieden aan 24 personen volgt de Afdeling niet. Daarbij is van betekenis dat slechts 7% van de accommodaties op het park ruimte bieden aan 14 personen of meer. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de in dit geval gehanteerde kencijfers niet representatief zijn. 20.5.  Wat betreft de vergelijking van verschillende scenario’s overweegt de Afdeling dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het vorige plan niet als referentiesituatie gebruikt had mogen worden. In de onderzoeken is de situatie met het vorige plan als uitgangspunt genomen. Bij een onderzoek in het kader van een plan is het gebruikelijk om de plansituatie te vergelijken met de toekomstige referentiesituatie. Deze referentiesituatie is de situatie in 2030 inclusief de autonome groei van het verkeer en dus ook inclusief de concrete plannen die verkeer genereren. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan niet als referentiesituatie heeft mogen nemen. 20.6.  Wat betreft het betoog dat de Nieuwlandseweg in Arnemuiden een capaciteit heeft van maximaal 1.500 motorvoertuigen per dag en dat dit aantal als gevolg van het plan zal worden overschreden, overweegt de Afdeling als volgt. In het verweerschrift staat dat de verkeerssituatie op de Nieuwlandseweg een bestaand knelpunt is dat met name wordt veroorzaakt door bestemmingsverkeer uit het dorp. Dat knelpunt bevindt zich aan het  uiteinde van de Nieuwlandseweg, ten zuiden van de Arnestraat. Dat is  buiten de bebouwde omgeving. Verderop op de Nieuwlandseweg is sprake  van een lagere verkeersintensiteit. Op het deel tussen de Arnestraat en de  Clasinaweg wordt in het Achtergrondrapport een intensiteit berekend van 7.500 motorvoertuigen per etmaal in de Autonome situatie 2030 en 7.900  motorvoertuigen per etmaal in de Referentiesituatie 2030. Op het deel van de Nieuwlandseweg bij de Schuttershof wordt een lagere verkeersintensiteit berekend van 6.000 motorvoertuigen per etmaal. Uit de berekeningen met het verkeersmodel is gebleken dat 8.000 motorvoertuigen per etmaal van de 10.000 die op de Nieuwlandseweg rijden een herkomst en/of bestemming hebben in de kern Arnemuiden. Het gaat hoofdzakelijk om het weggebruik door de bewoners zelf en niet het toeristisch verkeer. De resterende 2.000 voertuigen zijn doorgaand verkeer door de kern, dus richting de gebieden ten noorden van de kern alsook het toeristisch verkeer. Het aandeel toeristisch verkeer en met name ook het aandeel van het recreatiepark is beperkt. Het park heeft daarom een beperkte rol in het knelpunt op de Nieuwlandseweg. Waar nodig zullen maatregelen worden getroffen totdat de opwaardering van de weginfrastructuur in Arnemuiden is gerealiseerd. De uitvoering van deze maatregelen staat vermeld op het stappenplan dat bij de plantoelichting is gevoegd als bijlage 6. Hierin staat dat de benodigde maatregelen getroffen zullen zijn voordat de beoogde ontwikkeling is gerealiseerd. 20.7.  In het verweerschrift staat dat de gevolgen van het plan voor de verkeerssituatie van [appellant sub 3] aanvaardbaar zijn. Uit het Achtergrondrapport verkeer blijkt dat de verwezenlijking van het recreatiepark conform het Plan Driestar Alternatief 2 uitsluitend wezenlijke effecten heeft voor de verkeersintensiteiten op het zuidelijke en oostelijke deel van de Nieuwe Kraaijertsedijk. [appellant sub 3] woont aan de Muidenweg 100. Volgens het Achtergrondrapport kan worden uitgesloten dat [appellant sub 3] onaanvaardbare effecten zal ondervinden als gevolg van de te verwachten verkeerssituatie. Verder bestaat ook geen grond voor het oordeel dat er meer verkeer via de route Wolphaertsdijk/Goes gaat rijden. De verwachting is dat het verkeer zich evenredig zal verdelen over het beschikbare wegennet. Dit is aannemelijk. 20.8.  Over het betoog dat de Oranjeplaatweg de hoeveelheid verkeer als gevolg van het plan niet aankan is in het verweerschrift nader toegelicht dat dit een doodlopende weg is waar 30 km/uur mag worden gereden en waarlangs uitsluitend de recreatiewoningen van onder meer [appellant sub 4] en anderen en het recreatiestrand kunnen worden bereikt. De weg wordt dus gebruikt voor bestemmingsverkeer. De Oranjeplaatweg blijft ook in de toekomstige situatie openbaar toegankelijk, zodat de bereikbaarheid van de recreatiewoningen niet wordt beperkt. Het plan sluit weliswaar niet uit dat het recreatiepark deels wordt ontsloten op de Oranjeplaatweg, maar daarbij gaat het uitsluitend om het noordelijke deel van het park. De gevolgen van een dergelijke ontsluiting zijn onderzocht in het Achtergrondrapport. Bij het onderzoek is uitgegaan van de kencijfers voor bungalows van CROW en dus niet van de kencijfers die in het Actualisatierapport zijn opgenomen op basis van tellingen bij het Hof van Saksen. Voor dit scenario berekent Goudappel Coffeng dat de verkeersintensiteit op de Oranjeplaatweg toeneemt van 600 motorvoertuigen per etmaal naar 3.400. Deze berekende verkeersintensiteit bij een ontsluiting op de Oranjeplaatweg ligt ruim onder de streefwaarde die CROW hanteert voor erftoegangswegen. Ook als wordt gekeken naar de feitelijke inrichting van deze weg in het licht van de (toekomstige) functie en de te verwachten verkeersintensiteiten, wordt geconcludeerd dat de weg de berekende toename van het aantal motorvoertuigen kan verwerken. In het aangevoerde bestaat geen reden om aan deze conclusie te twijfelen. 20.9.  Wat betreft het betoog dat de wegenstructuur niet geschikt is voor gemotoriseerd verkeer van een ontwikkeling als het recreatiepark, overweegt de Afdeling als volgt. Het effect van de verkeerstromen op de mate van verkeersafwikkeling op de kruispunten is in beeld gebracht. De resultaten staan in het aanvullende rapport van 20 juni 2021 dat als bijlage 4 bij het verweerschrift is gevoegd. Hieruit blijkt dat in de plansituatie de onderzochte kruispunten met de huidige vormgeving het verkeer kunnen afwikkelen. Op elk kruispunt is restcapaciteit beschikbaar om eventuele pieken of een groei van verkeer op te vangen. De huidige vormgeving van de kruispunten is ook toereikend voor de verkeersafwikkeling. Aanvullend is een kruispuntanalyse gemaakt voor de aansluitingen van het park op het wegennet. Hieruit blijkt dat het probleemoplossend vermogen van de huidige verkeersstructuur in het plangebied te beperkt is om de knelpunten op te lossen. De sterke autonome groei is vooral het gevolg van de diverse reeds vastgestelde ontwikkelingen aan de zuidzijde van het Veerse Meer. Hoewel het plan planologisch gezien geen nieuwe verkeersproblematiek veroorzaakt, zijn de knelpunten als gevolg van de toename aan verkeer erkend door de betrokken partijen.

Het gespecificeerde kencijfer is onderbouwd in de notitie "Toetsing verkeersgeneratie vergelijkbaar park ten opzichte van CROW-kencijfer bungalow", die als bijlage 17 bij de toelichting is gevoegd. Uit de tellingen volgt dat het kencijfer van CROW een overschatting is van de verkeersgeneratie die daadwerkelijk zal optreden. De raad concludeert op grond daarvan dat er geen reden is om aan te nemen dat de verkeersaantrekkende werking van het park onderschat is. De Afdeling overweegt dat dit standpunt niet onaannemelijk is. Voor dat oordeel is mede van betekenis dat, anders dan de VOF en anderen stellen, in de berekening ook de verkeersbewegingen in aanmerking zijn genomen die door de daggasten worden gegenereerd. Hier is specifiek onderzoek naar verricht door Goudappel. De resultaten daarvan staan in het memo "Verkeerseffecten openbaarheid voorzieningen Waterpark Veerse Meer" van 4 mei 2021 dat als bijlage 22 bij de toelichting is gevoegd. Zekerheidshalve is in artikel 5.3.5, onder a, van de planregels bepaald dat per week maximaal 300 motorvoertuigen van daggasten mogen worden toegelaten op het recreatiepark. Ook de stelling van de VOF en anderen dat de verkeerseffecten zijn onderschat omdat de kencijfers van CROW niet kunnen worden toegepast op recreatiewoningen die ruimte bieden aan 24 personen volgt de Afdeling niet. Daarbij is van betekenis dat slechts 7% van de accommodaties op het park ruimte bieden aan 14 personen of meer. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de in dit geval gehanteerde kencijfers niet representatief zijn. 20.5.  Wat betreft de vergelijking van verschillende scenario’s overweegt de Afdeling dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het vorige plan niet als referentiesituatie gebruikt had mogen worden. In de onderzoeken is de situatie met het vorige plan als uitgangspunt genomen. Bij een onderzoek in het kader van een plan is het gebruikelijk om de plansituatie te vergelijken met de toekomstige referentiesituatie. Deze referentiesituatie is de situatie in 2030 inclusief de autonome groei van het verkeer en dus ook inclusief de concrete plannen die verkeer genereren. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan niet als referentiesituatie heeft mogen nemen. 20.6.  Wat betreft het betoog dat de Nieuwlandseweg in Arnemuiden een capaciteit heeft van maximaal 1.500 motorvoertuigen per dag en dat dit aantal als gevolg van het plan zal worden overschreden, overweegt de Afdeling als volgt. In het verweerschrift staat dat de verkeerssituatie op de Nieuwlandseweg een bestaand knelpunt is dat met name wordt veroorzaakt door bestemmingsverkeer uit het dorp. Dat knelpunt bevindt zich aan het  uiteinde van de Nieuwlandseweg, ten zuiden van de Arnestraat. Dat is  buiten de bebouwde omgeving. Verderop op de Nieuwlandseweg is sprake  van een lagere verkeersintensiteit. Op het deel tussen de Arnestraat en de  Clasinaweg wordt in het Achtergrondrapport een intensiteit berekend van 7.500 motorvoertuigen per etmaal in de Autonome situatie 2030 en 7.900  motorvoertuigen per etmaal in de Referentiesituatie 2030. Op het deel van de Nieuwlandseweg bij de Schuttershof wordt een lagere verkeersintensiteit berekend van 6.000 motorvoertuigen per etmaal. Uit de berekeningen met het verkeersmodel is gebleken dat 8.000 motorvoertuigen per etmaal van de 10.000 die op de Nieuwlandseweg rijden een herkomst en/of bestemming hebben in de kern Arnemuiden. Het gaat hoofdzakelijk om het weggebruik door de bewoners zelf en niet het toeristisch verkeer. De resterende 2.000 voertuigen zijn doorgaand verkeer door de kern, dus richting de gebieden ten noorden van de kern alsook het toeristisch verkeer. Het aandeel toeristisch verkeer en met name ook het aandeel van het recreatiepark is beperkt. Het park heeft daarom een beperkte rol in het knelpunt op de Nieuwlandseweg. Waar nodig zullen maatregelen worden getroffen totdat de opwaardering van de weginfrastructuur in Arnemuiden is gerealiseerd. De uitvoering van deze maatregelen staat vermeld op het stappenplan dat bij de plantoelichting is gevoegd als bijlage 6. Hierin staat dat de benodigde maatregelen getroffen zullen zijn voordat de beoogde ontwikkeling is gerealiseerd. 20.7.  In het verweerschrift staat dat de gevolgen van het plan voor de verkeerssituatie van [appellant sub 3] aanvaardbaar zijn. Uit het Achtergrondrapport verkeer blijkt dat de verwezenlijking van het recreatiepark conform het Plan Driestar Alternatief 2 uitsluitend wezenlijke effecten heeft voor de verkeersintensiteiten op het zuidelijke en oostelijke deel van de Nieuwe Kraaijertsedijk. [appellant sub 3] woont aan de Muidenweg 100. Volgens het Achtergrondrapport kan worden uitgesloten dat [appellant sub 3] onaanvaardbare effecten zal ondervinden als gevolg van de te verwachten verkeerssituatie. Verder bestaat ook geen grond voor het oordeel dat er meer verkeer via de route Wolphaertsdijk/Goes gaat rijden. De verwachting is dat het verkeer zich evenredig zal verdelen over het beschikbare wegennet. Dit is aannemelijk. 20.8.  Over het betoog dat de Oranjeplaatweg de hoeveelheid verkeer als gevolg van het plan niet aankan is in het verweerschrift nader toegelicht dat dit een doodlopende weg is waar 30 km/uur mag worden gereden en waarlangs uitsluitend de recreatiewoningen van onder meer [appellant sub 4] en anderen en het recreatiestrand kunnen worden bereikt. De weg wordt dus gebruikt voor bestemmingsverkeer. De Oranjeplaatweg blijft ook in de toekomstige situatie openbaar toegankelijk, zodat de bereikbaarheid van de recreatiewoningen niet wordt beperkt. Het plan sluit weliswaar niet uit dat het recreatiepark deels wordt ontsloten op de Oranjeplaatweg, maar daarbij gaat het uitsluitend om het noordelijke deel van het park. De gevolgen van een dergelijke ontsluiting zijn onderzocht in het Achtergrondrapport. Bij het onderzoek is uitgegaan van de kencijfers voor bungalows van CROW en dus niet van de kencijfers die in het Actualisatierapport zijn opgenomen op basis van tellingen bij het Hof van Saksen. Voor dit scenario berekent Goudappel Coffeng dat de verkeersintensiteit op de Oranjeplaatweg toeneemt van 600 motorvoertuigen per etmaal naar 3.400. Deze berekende verkeersintensiteit bij een ontsluiting op de Oranjeplaatweg ligt ruim onder de streefwaarde die CROW hanteert voor erftoegangswegen. Ook als wordt gekeken naar de feitelijke inrichting van deze weg in het licht van de (toekomstige) functie en de te verwachten verkeersintensiteiten, wordt geconcludeerd dat de weg de berekende toename van het aantal motorvoertuigen kan verwerken. In het aangevoerde bestaat geen reden om aan deze conclusie te twijfelen. 20.9.  Wat betreft het betoog dat de wegenstructuur niet geschikt is voor gemotoriseerd verkeer van een ontwikkeling als het recreatiepark, overweegt de Afdeling als volgt. Het effect van de verkeerstromen op de mate van verkeersafwikkeling op de kruispunten is in beeld gebracht. De resultaten staan in het aanvullende rapport van 20 juni 2021 dat als bijlage 4 bij het verweerschrift is gevoegd. Hieruit blijkt dat in de plansituatie de onderzochte kruispunten met de huidige vormgeving het verkeer kunnen afwikkelen. Op elk kruispunt is restcapaciteit beschikbaar om eventuele pieken of een groei van verkeer op te vangen. De huidige vormgeving van de kruispunten is ook toereikend voor de verkeersafwikkeling. Aanvullend is een kruispuntanalyse gemaakt voor de aansluitingen van het park op het wegennet. Hieruit blijkt dat het probleemoplossend vermogen van de huidige verkeersstructuur in het plangebied te beperkt is om de knelpunten op te lossen. De sterke autonome groei is vooral het gevolg van de diverse reeds vastgestelde ontwikkelingen aan de zuidzijde van het Veerse Meer. Hoewel het plan planologisch gezien geen nieuwe verkeersproblematiek veroorzaakt, zijn de knelpunten als gevolg van de toename aan verkeer erkend door de betrokken partijen.

In de gebiedsgerichte aanpak wordt een structuurplan opgesteld voor een robuuste gebiedsontsluiting voor het Veerse Meer-zuid gebied. Daarvoor verwijst de Afdeling naar wat hiervoor onder 20.2 is weergegeven. 20.10. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat ten gevolge van het plan geen onaanvaardbare toename van de verkeersdruk zal ontstaan. De betogen slagen niet. 21.     [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 3], [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen verder dat het plan zal leiden tot verkeersonveilige situaties. 21.1.  In de Verkeersveiligheidsanalyse die als bijlage 10 bij de toelichting is gevoegd, heeft Goudappel gekeken naar de verkeersveiligheid. De Nieuwe Kraaijertsedijk is in het Achtergrondrapport onderverdeeld in drie wegvakken, te weten Zuid, Noord en Oost. De aandachtspunten op de weginfrastructuur die worden gesignaleerd, bevinden zich op de Nieuwe Kraaijertsedijk Noord. De percelen van [appellant sub 3] en de VOF en anderen liggen op grote afstand van de locatie waar de knelpunten zijn gesignaleerd, zodat kan worden uitgesloten dat zij onaanvaardbare negatieve effecten zullen ondervinden als gevolg van de te verwachten verkeerssituatie. Verder is in het aanvullende rapport van 20 juni 2021 nader ingegaan op de verkeersveiligheid. Op basis van het aanvullende verkeersonderzoek naar de Nieuwe Kraaijertsedijk stelt Goudappel dat het huidige wegprofiel passend is bij het huidige en te verwachten gebruik van de Nieuwe Kraaijertsedijk. De huidige inrichting is voldoende veilig om het verkeer af te wikkelen. Onder deze omstandigheden heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot onaanvaardbare gevolgen voor de verkeersveiligheid. Het betoog slaagt niet. Parkeren 22.     [appellant sub 4] en anderen vrezen als gevolg van het plan voor parkeeroverlast. Daartoe voeren zij aan dat is uitgegaan van een te lage parkeernorm. Zo is geen rekening gehouden met daggasten en het personeel. Daarnaast voeren [appellant sub 4] en anderen aan dat de in het plan opgenomen parkeerregeling in strijd is met artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro, omdat de verwijzing naar de CROW-publicatie niet kan worden aangemerkt als een gemeentelijke beleidsregel. 22.1.  Artikel 10.3 van de planregels luidt: "Een omgevingsvergunning voor het oprichten van gebouwen en bouwwerken en gebruik van de gronden ten dienste van de bestemming is slechts toegestaan indien op het bouwperceel voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn die duurzaam in stand worden gehouden. Onder voldoende parkeerplaatsen wordt verstaan de normen zoals bepaald in de CROW publicatie 381, of diens rechtsopvolger." 22.2.  In paragraaf 3.2.2 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect parkeren. In artikel 10.3 van de planregels is een zogenoemde dynamische verwijzing opgenomen naar de CROW Publicatie 381. Bij de uiteindelijke aanvraag voor de beoordeling van een aanvraag omgevingsvergunning moet worden aangesloten bij de parkeercijfers van die publicatie of indien deze gewijzigd zijn bij de gewijzigde versie hiervan. Uit eerdere rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2851, blijkt dat deze wijze van normering ter bepaling van "voldoende parkeergelegenheid" niet rechtsonzeker is. Verder staat in de plantoelichting dat het parkeren voor het recreatiepark volledig op eigen terrein zal worden gefaciliteerd. Ook bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet gebruik heeft mogen maken van de kengetallen van het CROW. De raad heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de ontwikkeling niet zal leiden tot onaanvaardbare parkeeroverlast. Het betoog slaagt niet. Geluid 23.     [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan leidt tot geluidhinder. [appellant sub 1] en anderen voeren aan  dat bij de beoordeling van de gevolgen van het plan voor de geluidsbelasting van woningen niet mag worden uitgegaan van etmaalgemiddelden. [appellant sub 4] en anderen voeren aan dat ten onrechte geen onderzoek gedaan is naar de geluidsbelasting op hun recreatiewoningen als gevolg van het gebruik van het recreatiepark en wegverkeer. In het bijzonder wijzen zij op de cumulatie met het luchtvaartverkeerslawaai. De VOF en anderen voeren aan dat ten onrechte geen onderzoek is verricht naar de geluidsbelasting op de agrarische bedrijfswoning vanwege het gebruik van het recreatiepark. Er had niet mogen worden volstaan met een verwijzing naar de richtafstanden uit de VNG-brochure, omdat de voorkeurswaarde voor de geluidsbelasting vanwege wegverkeerslawaai op de gevel van de agrarische bedrijfswoning wordt overschreden. Zij wijzen ter onderbouwing op de uitspraken van 23 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1958, 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1687, 14 oktober 2020,  ECLI:NL:RVS:2020:2439 en 23  juni  2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8833. 23.1.  In paragraaf 9.3 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect geluid. Voorafgaand aan de vaststelling van het plan is hiernaar onderzoek verricht. Aan het plan zijn twee onderzoeken ten grondslag gelegd. Dit is het rapport "Achtergrondrapport verkeer, MER Waterpark Veerse Meer" van Goudappel Coffeng van 30 maart 2020 en het rapport "Akoestisch onderzoek wegverkeerslawaai" van KuiperCompagnons van 16 september 2020. De stukken zijn als bijlage 3 en 6 bij de toelichting gevoegd. De conclusie is dat de effecten van de ontwikkeling gelijk zijn aan de effecten wanneer de ontwikkelruimte in het voorgaande plan benut wordt. In de hiervoor genoemde onderzoeken is de specifieke situatie voor appellanten niet inzichtelijk gemaakt. Wel blijkt daaruit dat de geluidsbelasting vanwege de Oranjeplaatweg op de grens maximaal 41 dB zal bedragen. Omdat de recreatiewoningen van appellanten aan het einde van de weg liggen en verder van de weg af zijn gelegen, zal de geluidbelasting vanwege wegverkeer beperkter zijn. De geluidsbelasting zal daarmee ruim onder de voorkeursgrenswaarde van 48 dB liggen. Volgens de raad is daarom sprake van een aanvaardbare geluidsituatie. De Afdeling acht dit standpunt aannemelijk. Bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de milieugevolgen vanwege het park op de bedrijfswoning van de VOF en anderen op het agrarische perceel heeft de raad aansluiting gezocht bij de VNG-brochure. Tussen de recreatiewoningen en het plangebied liggen groene overgangszones, zodat de afstand van de uiterste situering van die woningen en de grens van het recreatiepark meer dan 50 m bedraagt. Daarmee wordt voldaan aan de maximale richtafstand die is opgenomen in de VNG-brochure. Het standpunt van de raad dat er van uit mag worden gegaan dat het stemgeluid van gasten als een voor kampeerterreinen en recreatieparken relevante geluidbron in deze richtafstand is meegenomen, acht de Afdeling niet onjuist. Er is daarom geen reden voor het oordeel dat de raad niet heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar de afstanden in de VNG-brochure. Verder wordt rondom de bedrijfswoning een bufferzone aangehouden van 50 m breed. Op grond van de eisen die het plan stelt aan de landschappelijke inpassing, moet de bufferzone worden voorzien van een grondwal. De grondwal heeft mede een geluiddempend effect. In het rapport van 30 maart 2020 is een berekening gemaakt van de zogenoemde indirecte hinder die ter plaatse van woningen zal optreden door de ontwikkeling van het recreatiepark. In paragraaf 10.1.5 hiervan wordt geconcludeerd dat bij de ontwikkeling geen waarneembare toenames van de geluidsbelasting zijn te verwachten.

In de gebiedsgerichte aanpak wordt een structuurplan opgesteld voor een robuuste gebiedsontsluiting voor het Veerse Meer-zuid gebied. Daarvoor verwijst de Afdeling naar wat hiervoor onder 20.2 is weergegeven. 20.10. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat ten gevolge van het plan geen onaanvaardbare toename van de verkeersdruk zal ontstaan. De betogen slagen niet. 21.     [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 3], [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen verder dat het plan zal leiden tot verkeersonveilige situaties. 21.1.  In de Verkeersveiligheidsanalyse die als bijlage 10 bij de toelichting is gevoegd, heeft Goudappel gekeken naar de verkeersveiligheid. De Nieuwe Kraaijertsedijk is in het Achtergrondrapport onderverdeeld in drie wegvakken, te weten Zuid, Noord en Oost. De aandachtspunten op de weginfrastructuur die worden gesignaleerd, bevinden zich op de Nieuwe Kraaijertsedijk Noord. De percelen van [appellant sub 3] en de VOF en anderen liggen op grote afstand van de locatie waar de knelpunten zijn gesignaleerd, zodat kan worden uitgesloten dat zij onaanvaardbare negatieve effecten zullen ondervinden als gevolg van de te verwachten verkeerssituatie. Verder is in het aanvullende rapport van 20 juni 2021 nader ingegaan op de verkeersveiligheid. Op basis van het aanvullende verkeersonderzoek naar de Nieuwe Kraaijertsedijk stelt Goudappel dat het huidige wegprofiel passend is bij het huidige en te verwachten gebruik van de Nieuwe Kraaijertsedijk. De huidige inrichting is voldoende veilig om het verkeer af te wikkelen. Onder deze omstandigheden heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot onaanvaardbare gevolgen voor de verkeersveiligheid. Het betoog slaagt niet. Parkeren 22.     [appellant sub 4] en anderen vrezen als gevolg van het plan voor parkeeroverlast. Daartoe voeren zij aan dat is uitgegaan van een te lage parkeernorm. Zo is geen rekening gehouden met daggasten en het personeel. Daarnaast voeren [appellant sub 4] en anderen aan dat de in het plan opgenomen parkeerregeling in strijd is met artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro, omdat de verwijzing naar de CROW-publicatie niet kan worden aangemerkt als een gemeentelijke beleidsregel. 22.1.  Artikel 10.3 van de planregels luidt: "Een omgevingsvergunning voor het oprichten van gebouwen en bouwwerken en gebruik van de gronden ten dienste van de bestemming is slechts toegestaan indien op het bouwperceel voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn die duurzaam in stand worden gehouden. Onder voldoende parkeerplaatsen wordt verstaan de normen zoals bepaald in de CROW publicatie 381, of diens rechtsopvolger." 22.2.  In paragraaf 3.2.2 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect parkeren. In artikel 10.3 van de planregels is een zogenoemde dynamische verwijzing opgenomen naar de CROW Publicatie 381. Bij de uiteindelijke aanvraag voor de beoordeling van een aanvraag omgevingsvergunning moet worden aangesloten bij de parkeercijfers van die publicatie of indien deze gewijzigd zijn bij de gewijzigde versie hiervan. Uit eerdere rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2851, blijkt dat deze wijze van normering ter bepaling van "voldoende parkeergelegenheid" niet rechtsonzeker is. Verder staat in de plantoelichting dat het parkeren voor het recreatiepark volledig op eigen terrein zal worden gefaciliteerd. Ook bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet gebruik heeft mogen maken van de kengetallen van het CROW. De raad heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de ontwikkeling niet zal leiden tot onaanvaardbare parkeeroverlast. Het betoog slaagt niet. Geluid 23.     [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat het plan leidt tot geluidhinder. [appellant sub 1] en anderen voeren aan  dat bij de beoordeling van de gevolgen van het plan voor de geluidsbelasting van woningen niet mag worden uitgegaan van etmaalgemiddelden. [appellant sub 4] en anderen voeren aan dat ten onrechte geen onderzoek gedaan is naar de geluidsbelasting op hun recreatiewoningen als gevolg van het gebruik van het recreatiepark en wegverkeer. In het bijzonder wijzen zij op de cumulatie met het luchtvaartverkeerslawaai. De VOF en anderen voeren aan dat ten onrechte geen onderzoek is verricht naar de geluidsbelasting op de agrarische bedrijfswoning vanwege het gebruik van het recreatiepark. Er had niet mogen worden volstaan met een verwijzing naar de richtafstanden uit de VNG-brochure, omdat de voorkeurswaarde voor de geluidsbelasting vanwege wegverkeerslawaai op de gevel van de agrarische bedrijfswoning wordt overschreden. Zij wijzen ter onderbouwing op de uitspraken van 23 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1958, 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1687, 14 oktober 2020,  ECLI:NL:RVS:2020:2439 en 23  juni  2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8833. 23.1.  In paragraaf 9.3 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect geluid. Voorafgaand aan de vaststelling van het plan is hiernaar onderzoek verricht. Aan het plan zijn twee onderzoeken ten grondslag gelegd. Dit is het rapport "Achtergrondrapport verkeer, MER Waterpark Veerse Meer" van Goudappel Coffeng van 30 maart 2020 en het rapport "Akoestisch onderzoek wegverkeerslawaai" van KuiperCompagnons van 16 september 2020. De stukken zijn als bijlage 3 en 6 bij de toelichting gevoegd. De conclusie is dat de effecten van de ontwikkeling gelijk zijn aan de effecten wanneer de ontwikkelruimte in het voorgaande plan benut wordt. In de hiervoor genoemde onderzoeken is de specifieke situatie voor appellanten niet inzichtelijk gemaakt. Wel blijkt daaruit dat de geluidsbelasting vanwege de Oranjeplaatweg op de grens maximaal 41 dB zal bedragen. Omdat de recreatiewoningen van appellanten aan het einde van de weg liggen en verder van de weg af zijn gelegen, zal de geluidbelasting vanwege wegverkeer beperkter zijn. De geluidsbelasting zal daarmee ruim onder de voorkeursgrenswaarde van 48 dB liggen. Volgens de raad is daarom sprake van een aanvaardbare geluidsituatie. De Afdeling acht dit standpunt aannemelijk. Bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de milieugevolgen vanwege het park op de bedrijfswoning van de VOF en anderen op het agrarische perceel heeft de raad aansluiting gezocht bij de VNG-brochure. Tussen de recreatiewoningen en het plangebied liggen groene overgangszones, zodat de afstand van de uiterste situering van die woningen en de grens van het recreatiepark meer dan 50 m bedraagt. Daarmee wordt voldaan aan de maximale richtafstand die is opgenomen in de VNG-brochure. Het standpunt van de raad dat er van uit mag worden gegaan dat het stemgeluid van gasten als een voor kampeerterreinen en recreatieparken relevante geluidbron in deze richtafstand is meegenomen, acht de Afdeling niet onjuist. Er is daarom geen reden voor het oordeel dat de raad niet heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar de afstanden in de VNG-brochure. Verder wordt rondom de bedrijfswoning een bufferzone aangehouden van 50 m breed. Op grond van de eisen die het plan stelt aan de landschappelijke inpassing, moet de bufferzone worden voorzien van een grondwal. De grondwal heeft mede een geluiddempend effect. In het rapport van 30 maart 2020 is een berekening gemaakt van de zogenoemde indirecte hinder die ter plaatse van woningen zal optreden door de ontwikkeling van het recreatiepark. In paragraaf 10.1.5 hiervan wordt geconcludeerd dat bij de ontwikkeling geen waarneembare toenames van de geluidsbelasting zijn te verwachten.

In paragraaf 10.1.6 is weliswaar aangegeven dat na de ontwikkeling van het plangebied ter plaatse van 77 woningen sprake zal zijn van een toename van de geluidsbelasting, maar de agrarische bedrijfswoning van de VOF en anderen hoort daar niet bij. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad had moeten concluderen dat ter plaatse van de percelen van appellanten sprake is van onaanvaardbare geluidhinder. Het betoog slaagt niet. Water 24.     [appellant sub 1] en anderen en de VOF en anderen vrezen voor verzilting van het grondwater als gevolg van het plan. [appellant sub 1] en anderen hebben twijfels bij het effect van de voorgestelde mitigerende maatregelen, met name het aanbrengen van een scherm van 10 m diep en het aanbrengen van folie in de kreken. Zij vragen zich af of het in de nabijheid van het plangebied gelegen zoetwatervoorkomen voldoende wordt beschermd. Zij betwijfelen of de maatregelen die in het rapport van Sweco zijn voorgesteld, effectief zullen zijn. De VOF en anderen voeren aan dat de ontwikkeling van de kreken waarin het plan voorziet van invloed zal zijn op het zoetwatervoorkomen. 24.1.  In paragraaf 7 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect water. Ten behoeve van het plan is geohydrologisch onderzoek uitgevoerd naar de effecten van de herinrichting van het oppervlaktewatersysteem op de omgeving. Daarnaast is het effect van zout water op de omgeving beschouwd. De resultaten staan in het rapport "Geohydrologisch onderzoek" van Sweco van 15 april 2020 dat als bijlage 7 bij de toelichting is gevoegd. Hieruit blijkt dat de grondwaterstanden als gevolg van het realiseren van kreken zullen dalen en het grondwater ter plaatse van het uitbreidingsgebied in beginsel zouter zou kunnen worden door menging van water vanuit de kreken met het zoete grondwater ter plaatse. Deze gevolgen zouden met maatregelen voorkomen kunnen worden. In de watertoetstabel zoals opgenomen in bijlage 11 bij de toelichting heeft het waterschap geconcludeerd dat naar verwachting de invloed op de zoetwatervoorkomens nihil is. Indien nodig zal in een eventuele procedure voor een watervergunning de te realiseren waterhuishoudkundige inrichting van het plangebied met de daarbij behorende afspraken over de monitoring beoordeeld en geborgd worden. In zoverre heeft Sweco berekend dat het opzetten van het peil de meest efficiënte en goedkoopste maatregel is. Dit zou kunnen door het aanbrengen van folie of een kleilaag. Deze maatregel wordt toegelicht in een memo 27 juli 2022 die als bijlage 8 bij het verweerschrift is gevoegd. Verder heeft Sweco in een notitie van 28 november 2022, die als bijlage 9 bij het verweerschrift is gevoegd, gereageerd op de kanttekening van de STAB over dit aspect. Omdat enige beïnvloeding niet uitgesloten is, is monitoring ook noodzakelijk. Hiervoor is een monitoringsplan opgesteld, dat is goedgekeurd door het waterschap. Gelet op de gegeven toelichting heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat met het aspect water voldoende rekening is gehouden en dat niet voor onaanvaardbare wateroverlast als gevolg van het plan behoeft te worden gevreesd. Voor haar oordeel acht de Afdeling mede van betekenis dat het plan de aanleg van watervoorzieningen toelaat en dat het plan is voorgelegd aan het waterschap. Het betoog slaagt niet. Luchtkwaliteit 25.     De VOF en anderen betogen dat onvoldoende onderzoek is verricht naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit. 25.1.  In paragraaf 9.6 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect luchtkwaliteit. In het kader van de MER is onderzoek uitgevoerd naar de effecten op de concentraties luchtverontreinigende stoffen. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Ontwerp Achtergrondrapport verkeer - MER Waterpark Veerse Meer" van Goudappel Coffeng van 30 maart 2020 en het rapport "Luchtkwaliteit MER Waterpark Veerse Meer" van 29 april 2021. Deze zijn als bijlage 3 en 8 bij de toelichting gevoegd. Uit de berekeningen volgt dat de totale concentratie 20,9 μg/m³ bedraagt. De jaargemiddelde concentratie ligt ruimschoots lager dan de grenswaarde van 40 µg/m³. Gelet hierop heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het plan niet in betekende mate bijdraagt aan de verslechtering van de luchtkwaliteit. Het betoog slaagt niet. Lichthinder 26.     [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening is gehouden met lichthinder. In het bijzonder wijzen zij op de lichtmasten van 10 m hoog die binnen het plangebied mogen worden opgericht. In de planregels hadden bepalingen moeten worden opgenomen over onder meer het type verlichting, de maximaal toegelaten lichtsterkte en de situering van de lichtmasten. 26.1.  Lichthinder zou kunnen optreden door de lichtmasten die binnen het plangebied mogen worden opgericht. De hoogte van de lichtmasten in de groene overgangszones mag op grond van artikel 3.2.3, onder d, van de planregels 10 m zijn. Uit paragraaf 9.11.2 van de plantoelichting blijkt dat een "duisternis- en verlichtingsplan" is opgesteld. Dat plan is als bijlage 13 bij de toelichting gevoegd. Enerzijds is het uitgangspunt om zo min mogelijk lichtuitstraling te genereren. Anderzijds dient het park voldoende verlichting te hebben om het park sociaal veilig te houden. Volgens de raad is het niet aannemelijk dat de verlichting tot buiten het plangebied zal reiken of dat die een merkbaar effect zal hebben op de verlichting die in het gebied rondom de recreatiewoningen aanwezig is. Daar komt bij dat de recreatiewoningen van [appellant sub 4] en anderen op ruim 35 m van de grens van het park liggen. Ook ligt tussen de recreatiewoningen en het recreatiepark de Oranjeplaatweg, die voorzien is van straatlantaarns. Het is volgens de raad daarom niet nodig om in het plan nadere regels te stellen over verlichting. Om tegemoet te komen aan de zorgen van [appellant sub 4] en anderen is in artikel 10.2, onder f, van de planregels een verbod opgenomen om rondstralende verlichting aan te brengen. De lichtmasten kunnen niet uitstijgen boven de grondwallen die op basis van artikel 10.4 van het plan en de inrichtingsvereisten gerealiseerd worden. Gelet op de vormgeving van de groene overgangszone alsmede de bufferzone die rondom het perceel is aangehouden, zal ter plaatse van de agrarische bedrijfswoning van de VOF en anderen geen sprake zijn van enige lichthinder. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad had moeten concluderen dat het plan leidt tot onaanvaardbare lichthinder. Het betoog slaagt niet. Uitvoerbaarheid plan - Flora en fauna 27.     [appellant sub 4] en anderen betogen dat onvoldoende vaststaat dat het plan uitvoerbaar is, omdat op grond van de Wnb ontheffing nodig is voor de gewone dwergvleermuis, de buizerd, de kerkuil, de huismus, het konijn en de haas en die ontheffingen niet kunnen worden verleend. 27.1.  De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Maar de raad mag het plan niet vaststellen indien en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. 27.2.  In hoofdstuk 6 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect ecologie. Daaruit volgt dat ten behoeve van het plan onderzoek is gedaan naar de mogelijke effecten van het plan op de flora en fauna. De resultaten zijn neergelegd in de rapporten die als bijlage 4a bij de plantoelichting zijn gevoegd. In het rapport van 23 november 2020 met betrekking tot het zuidelijke deel van het plangebied wordt geadviseerd om nader onderzoek te verrichten. In het rapport van 23 oktober 2020 met betrekking tot het noordelijke deel van het plangebied wordt eveneens geadviseerd om nader onderzoek te verrichten.

In paragraaf 10.1.6 is weliswaar aangegeven dat na de ontwikkeling van het plangebied ter plaatse van 77 woningen sprake zal zijn van een toename van de geluidsbelasting, maar de agrarische bedrijfswoning van de VOF en anderen hoort daar niet bij. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad had moeten concluderen dat ter plaatse van de percelen van appellanten sprake is van onaanvaardbare geluidhinder. Het betoog slaagt niet. Water 24.     [appellant sub 1] en anderen en de VOF en anderen vrezen voor verzilting van het grondwater als gevolg van het plan. [appellant sub 1] en anderen hebben twijfels bij het effect van de voorgestelde mitigerende maatregelen, met name het aanbrengen van een scherm van 10 m diep en het aanbrengen van folie in de kreken. Zij vragen zich af of het in de nabijheid van het plangebied gelegen zoetwatervoorkomen voldoende wordt beschermd. Zij betwijfelen of de maatregelen die in het rapport van Sweco zijn voorgesteld, effectief zullen zijn. De VOF en anderen voeren aan dat de ontwikkeling van de kreken waarin het plan voorziet van invloed zal zijn op het zoetwatervoorkomen. 24.1.  In paragraaf 7 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect water. Ten behoeve van het plan is geohydrologisch onderzoek uitgevoerd naar de effecten van de herinrichting van het oppervlaktewatersysteem op de omgeving. Daarnaast is het effect van zout water op de omgeving beschouwd. De resultaten staan in het rapport "Geohydrologisch onderzoek" van Sweco van 15 april 2020 dat als bijlage 7 bij de toelichting is gevoegd. Hieruit blijkt dat de grondwaterstanden als gevolg van het realiseren van kreken zullen dalen en het grondwater ter plaatse van het uitbreidingsgebied in beginsel zouter zou kunnen worden door menging van water vanuit de kreken met het zoete grondwater ter plaatse. Deze gevolgen zouden met maatregelen voorkomen kunnen worden. In de watertoetstabel zoals opgenomen in bijlage 11 bij de toelichting heeft het waterschap geconcludeerd dat naar verwachting de invloed op de zoetwatervoorkomens nihil is. Indien nodig zal in een eventuele procedure voor een watervergunning de te realiseren waterhuishoudkundige inrichting van het plangebied met de daarbij behorende afspraken over de monitoring beoordeeld en geborgd worden. In zoverre heeft Sweco berekend dat het opzetten van het peil de meest efficiënte en goedkoopste maatregel is. Dit zou kunnen door het aanbrengen van folie of een kleilaag. Deze maatregel wordt toegelicht in een memo 27 juli 2022 die als bijlage 8 bij het verweerschrift is gevoegd. Verder heeft Sweco in een notitie van 28 november 2022, die als bijlage 9 bij het verweerschrift is gevoegd, gereageerd op de kanttekening van de STAB over dit aspect. Omdat enige beïnvloeding niet uitgesloten is, is monitoring ook noodzakelijk. Hiervoor is een monitoringsplan opgesteld, dat is goedgekeurd door het waterschap. Gelet op de gegeven toelichting heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat met het aspect water voldoende rekening is gehouden en dat niet voor onaanvaardbare wateroverlast als gevolg van het plan behoeft te worden gevreesd. Voor haar oordeel acht de Afdeling mede van betekenis dat het plan de aanleg van watervoorzieningen toelaat en dat het plan is voorgelegd aan het waterschap. Het betoog slaagt niet. Luchtkwaliteit 25.     De VOF en anderen betogen dat onvoldoende onderzoek is verricht naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit. 25.1.  In paragraaf 9.6 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect luchtkwaliteit. In het kader van de MER is onderzoek uitgevoerd naar de effecten op de concentraties luchtverontreinigende stoffen. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Ontwerp Achtergrondrapport verkeer - MER Waterpark Veerse Meer" van Goudappel Coffeng van 30 maart 2020 en het rapport "Luchtkwaliteit MER Waterpark Veerse Meer" van 29 april 2021. Deze zijn als bijlage 3 en 8 bij de toelichting gevoegd. Uit de berekeningen volgt dat de totale concentratie 20,9 μg/m³ bedraagt. De jaargemiddelde concentratie ligt ruimschoots lager dan de grenswaarde van 40 µg/m³. Gelet hierop heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het plan niet in betekende mate bijdraagt aan de verslechtering van de luchtkwaliteit. Het betoog slaagt niet. Lichthinder 26.     [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening is gehouden met lichthinder. In het bijzonder wijzen zij op de lichtmasten van 10 m hoog die binnen het plangebied mogen worden opgericht. In de planregels hadden bepalingen moeten worden opgenomen over onder meer het type verlichting, de maximaal toegelaten lichtsterkte en de situering van de lichtmasten. 26.1.  Lichthinder zou kunnen optreden door de lichtmasten die binnen het plangebied mogen worden opgericht. De hoogte van de lichtmasten in de groene overgangszones mag op grond van artikel 3.2.3, onder d, van de planregels 10 m zijn. Uit paragraaf 9.11.2 van de plantoelichting blijkt dat een "duisternis- en verlichtingsplan" is opgesteld. Dat plan is als bijlage 13 bij de toelichting gevoegd. Enerzijds is het uitgangspunt om zo min mogelijk lichtuitstraling te genereren. Anderzijds dient het park voldoende verlichting te hebben om het park sociaal veilig te houden. Volgens de raad is het niet aannemelijk dat de verlichting tot buiten het plangebied zal reiken of dat die een merkbaar effect zal hebben op de verlichting die in het gebied rondom de recreatiewoningen aanwezig is. Daar komt bij dat de recreatiewoningen van [appellant sub 4] en anderen op ruim 35 m van de grens van het park liggen. Ook ligt tussen de recreatiewoningen en het recreatiepark de Oranjeplaatweg, die voorzien is van straatlantaarns. Het is volgens de raad daarom niet nodig om in het plan nadere regels te stellen over verlichting. Om tegemoet te komen aan de zorgen van [appellant sub 4] en anderen is in artikel 10.2, onder f, van de planregels een verbod opgenomen om rondstralende verlichting aan te brengen. De lichtmasten kunnen niet uitstijgen boven de grondwallen die op basis van artikel 10.4 van het plan en de inrichtingsvereisten gerealiseerd worden. Gelet op de vormgeving van de groene overgangszone alsmede de bufferzone die rondom het perceel is aangehouden, zal ter plaatse van de agrarische bedrijfswoning van de VOF en anderen geen sprake zijn van enige lichthinder. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad had moeten concluderen dat het plan leidt tot onaanvaardbare lichthinder. Het betoog slaagt niet. Uitvoerbaarheid plan - Flora en fauna 27.     [appellant sub 4] en anderen betogen dat onvoldoende vaststaat dat het plan uitvoerbaar is, omdat op grond van de Wnb ontheffing nodig is voor de gewone dwergvleermuis, de buizerd, de kerkuil, de huismus, het konijn en de haas en die ontheffingen niet kunnen worden verleend. 27.1.  De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Maar de raad mag het plan niet vaststellen indien en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. 27.2.  In hoofdstuk 6 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect ecologie. Daaruit volgt dat ten behoeve van het plan onderzoek is gedaan naar de mogelijke effecten van het plan op de flora en fauna. De resultaten zijn neergelegd in de rapporten die als bijlage 4a bij de plantoelichting zijn gevoegd. In het rapport van 23 november 2020 met betrekking tot het zuidelijke deel van het plangebied wordt geadviseerd om nader onderzoek te verrichten. In het rapport van 23 oktober 2020 met betrekking tot het noordelijke deel van het plangebied wordt eveneens geadviseerd om nader onderzoek te verrichten.

De resultaten van het nader onderzoek zijn opgenomen in het rapport "Rapportage aanvullend soortenonderzoek Wet natuurbescherming, Waterpark Veerse Meer" van 29 april 2021. Hieruit blijkt dat ten behoeve van het plan een ontheffing nodig is voor de gewone dwergvleermuis, kerkuil, huismus, konijn en haas. Wanneer de werkzaamheden buiten de kwetsbare periode van de buizerd of buiten 75 m van een nest plaatsvinden, is een ontheffing niet nodig. Voor de overige soorten is geen ontheffing nodig. In een aanvullend memo van 12 mei 2022 dat als bijlage 16 bij het verweerschrift is gevoegd, staat dat door de toepassing van maatregelen kan worden voorkomen dat de beschermde soorten effecten van de ontwikkeling zullen ondervinden en de benodigde ontheffingen kunnen worden verleend. Anders dan appellanten stellen, worden die maatregelen pas geborgd met de benodigde ontheffing op grond van de Wnb. Zij hebben verder geen concrete aanknopingspunten aangevoerd voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de bevindingen en conclusies van de hiervoor genoemde rapporten. De raad heeft zich daarop mogen baseren. Onder verwijzing daarnaar heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het betoog slaagt niet. - Bodem 28.     [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat in dit geval onvoldoende onderzoek is gedaan naar de bodemkwaliteit. Dat had niet doorgeschoven mogen worden naar de vergunningenfase. De VOF en anderen voeren, onder verwijzing naar de uitspraken van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4327, en van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:339, aan dat de gemeente geen eigenaar is van de gronden en in het plan moet worden geborgd dat voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden onderzoek moet worden verricht naar de aanwezigheid van explosieven. Verder voeren zij aan dat de omvang van de verontreiniging ter plaatse niet is vastgesteld. 28.1.  De Afdeling stelt voorop dat de vaststelling van de aanwezigheid van verontreinigingen in de bodem, de noodzaak van sanering van verontreinigde locaties en de wijze waarop deze saneringen moeten worden uitgevoerd, zijn geregeld in afzonderlijke wetgeving met eigen procedures, die thans niet ter beoordeling staan. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan met de daarin opgenomen bestemmingen niet had kunnen vaststellen indien en voor zover de raad op voorhand had moeten inzien dat de aanwezigheid van bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Vergelijk onder meer de uitspraak van 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3404. In paragraaf 9.10 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect bodem. Voor het zuidelijk deel van het plangebied is onderzoek verricht door Greenhouse Advies. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Diverse onderzoeken Muidenweg 3 te Arnemuiden Waterpark Veerse Meer" van 12 december 2018 dat als bijlage 2 bij de plantoelichting is gevoegd. Daarin wordt geconcludeerd dat een groot deel van het terrein niet verdacht is waar het gaat om de aanwezigheid van verontreinigingen en dat voor een klein deel sprake is van een lichte tot matige verontreiniging. Greenhouse Advies heeft ook onderzoek verricht naar de bodemkwaliteit van de gronden binnen het noordelijk deel van het plangebied. De resultaten staan in het rapport "Milieuhygiënisch Vooronderzoek Waterpark Veerse Meer (deelgebied 2)" van 9 juni 2020 dat als bijlage 20 bij de toelichting is gevoegd. De conclusie is dat zich een aantal verdachte locaties voor mogelijke verontreinigingen in het plangebied bevinden. Er wordt geadviseerd om verkennend onderzoek uit te voeren als watervoerende watergangen of greppels worden gedempt. In het aangevoerde bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de mogelijke aanwezigheid van bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Dat met een nader onderzoek de omvang van de verontreiniging nog nader in beeld moet worden gebracht, leidt niet tot een ander oordeel. Het betoog slaagt niet. 28.2.  Verder is ten behoeve van de ontwikkeling onderzoek verricht naar het risico op het aantreffen van explosieven. De resultaten staan in het rapport "Vooronderzoek naar het risico op het aantreffen van Conventionele Explosieven in het onderzoeksgebied: Oranjeplaat te Arnemuiden" van 2 april 2019, dat rapport als bijlage 12 bij de plantoelichting is gevoegd. De conclusie is dat het onderzoeksgebied verdacht is op het aantreffen van verschoten geschutsmunitie en een deel van het gebied verdacht is op het aantreffen van afwerpmunitie. Verder staat in de plantoelichting dat voorafgaand aan de werkzaamheden op basis van de ontgravingscontouren nader onderzoek zal plaatsvinden. Uit de genoemde uitspraak van 18 december 2019 volgt niet dat in de planregels moet worden geborgd dat nader onderzoek moet worden verricht naar niet-gesprongen explosieven. In die uitspraak is geoordeeld dat de raad geen voorwaardelijke verplichting met deze strekking hoefde op te nemen omdat het plangebied in eigendom was van de gemeente, maar daar kan omgekeerd niet uit worden afgeleid dat de noodzaak daartoe wel bestaat als de gronden niet in eigendom van de gemeente zijn. Verder is in dit geval in artikel 10.5 van de planregels geborgd dat een omgevingsvergunning voor bouwen pas zal worden verleend indien uit (nader) onderzoek blijkt dat de bodemkwaliteit voldoende is voor de beoogde functie. Gelet hierop en omdat de oppervlakte van de verdachte locaties beperkt is, bestaat geen grond voor het oordeel dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de aanwezigheid van explosieven binnen het plangebied. Het betoog slaagt niet. - Financiële uitvoerbaarheid 29.     [appellant sub 4] en anderen betogen dat het plan financieel niet uitvoerbaar is. Daartoe voeren zij aan dat het kostenverhaal niet verzekerd is met de gesloten anterieure overeenkomst, omdat de initiatiefnemer geen eigenaar is van de gronden binnen het plangebied. Er had een exploitatieplan moeten worden vastgesteld. 29.1.  Volgens de raad is de financiële uitvoerbaarheid van het plan voldoende verzekerd. Dit is toegelicht in paragraaf 10 van de plantoelichting. Daarin staat dat eventuele kosten voor rekening van de initiatiefnemer zijn en dat hierover afspraken gemaakt zijn in een anterieure overeenkomst tussen de initiatiefnemer en de gemeente. Weliswaar blijkt uit de stukken dat de gronden in handen zijn van diverse eigenaren, maar in het verweerschrift is aangegeven dat met die eigenaren onderhandelingen plaatsvinden en met de Staat overeenstemming bereikt is over de grondverwerving. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen concrete aanknopingspunten om te betwijfelen dat de initiatiefnemer de kosten zal kunnen dragen. Het betoog slaagt niet. Staatssteun 30.     [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 4] en anderen betogen dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun, omdat de initiatiefnemer hiervoor gronden zal gebruiken die in eigendom zijn van de gemeente. 30.1.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:192, kan de vraag of sprake is van ongeoorloofde staatssteun in een procedure als deze slechts indirect aan de orde komen en wel in het kader van de vraag of staatssteun mogelijk een beletsel vormt voor de financieel-economische uitvoerbaarheid van een plan. De vraag of sprake is van staatssteun is immers niet relevant in het kader van de beoordeling van de ruimtelijke effecten van het plan. De Afdeling ziet zich in het licht hiervan gesteld voor de vraag of aan [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 4] en anderen ten aanzien van het betoog over de staatssteunregels uit het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) het in artikel 8:69a van de Awb vervatte relativiteitsvereiste moet worden tegengeworpen.

De resultaten van het nader onderzoek zijn opgenomen in het rapport "Rapportage aanvullend soortenonderzoek Wet natuurbescherming, Waterpark Veerse Meer" van 29 april 2021. Hieruit blijkt dat ten behoeve van het plan een ontheffing nodig is voor de gewone dwergvleermuis, kerkuil, huismus, konijn en haas. Wanneer de werkzaamheden buiten de kwetsbare periode van de buizerd of buiten 75 m van een nest plaatsvinden, is een ontheffing niet nodig. Voor de overige soorten is geen ontheffing nodig. In een aanvullend memo van 12 mei 2022 dat als bijlage 16 bij het verweerschrift is gevoegd, staat dat door de toepassing van maatregelen kan worden voorkomen dat de beschermde soorten effecten van de ontwikkeling zullen ondervinden en de benodigde ontheffingen kunnen worden verleend. Anders dan appellanten stellen, worden die maatregelen pas geborgd met de benodigde ontheffing op grond van de Wnb. Zij hebben verder geen concrete aanknopingspunten aangevoerd voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de bevindingen en conclusies van de hiervoor genoemde rapporten. De raad heeft zich daarop mogen baseren. Onder verwijzing daarnaar heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het betoog slaagt niet. - Bodem 28.     [appellant sub 4] en anderen en de VOF en anderen betogen dat in dit geval onvoldoende onderzoek is gedaan naar de bodemkwaliteit. Dat had niet doorgeschoven mogen worden naar de vergunningenfase. De VOF en anderen voeren, onder verwijzing naar de uitspraken van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4327, en van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:339, aan dat de gemeente geen eigenaar is van de gronden en in het plan moet worden geborgd dat voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden onderzoek moet worden verricht naar de aanwezigheid van explosieven. Verder voeren zij aan dat de omvang van de verontreiniging ter plaatse niet is vastgesteld. 28.1.  De Afdeling stelt voorop dat de vaststelling van de aanwezigheid van verontreinigingen in de bodem, de noodzaak van sanering van verontreinigde locaties en de wijze waarop deze saneringen moeten worden uitgevoerd, zijn geregeld in afzonderlijke wetgeving met eigen procedures, die thans niet ter beoordeling staan. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan met de daarin opgenomen bestemmingen niet had kunnen vaststellen indien en voor zover de raad op voorhand had moeten inzien dat de aanwezigheid van bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Vergelijk onder meer de uitspraak van 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3404. In paragraaf 9.10 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect bodem. Voor het zuidelijk deel van het plangebied is onderzoek verricht door Greenhouse Advies. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Diverse onderzoeken Muidenweg 3 te Arnemuiden Waterpark Veerse Meer" van 12 december 2018 dat als bijlage 2 bij de plantoelichting is gevoegd. Daarin wordt geconcludeerd dat een groot deel van het terrein niet verdacht is waar het gaat om de aanwezigheid van verontreinigingen en dat voor een klein deel sprake is van een lichte tot matige verontreiniging. Greenhouse Advies heeft ook onderzoek verricht naar de bodemkwaliteit van de gronden binnen het noordelijk deel van het plangebied. De resultaten staan in het rapport "Milieuhygiënisch Vooronderzoek Waterpark Veerse Meer (deelgebied 2)" van 9 juni 2020 dat als bijlage 20 bij de toelichting is gevoegd. De conclusie is dat zich een aantal verdachte locaties voor mogelijke verontreinigingen in het plangebied bevinden. Er wordt geadviseerd om verkennend onderzoek uit te voeren als watervoerende watergangen of greppels worden gedempt. In het aangevoerde bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de mogelijke aanwezigheid van bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Dat met een nader onderzoek de omvang van de verontreiniging nog nader in beeld moet worden gebracht, leidt niet tot een ander oordeel. Het betoog slaagt niet. 28.2.  Verder is ten behoeve van de ontwikkeling onderzoek verricht naar het risico op het aantreffen van explosieven. De resultaten staan in het rapport "Vooronderzoek naar het risico op het aantreffen van Conventionele Explosieven in het onderzoeksgebied: Oranjeplaat te Arnemuiden" van 2 april 2019, dat rapport als bijlage 12 bij de plantoelichting is gevoegd. De conclusie is dat het onderzoeksgebied verdacht is op het aantreffen van verschoten geschutsmunitie en een deel van het gebied verdacht is op het aantreffen van afwerpmunitie. Verder staat in de plantoelichting dat voorafgaand aan de werkzaamheden op basis van de ontgravingscontouren nader onderzoek zal plaatsvinden. Uit de genoemde uitspraak van 18 december 2019 volgt niet dat in de planregels moet worden geborgd dat nader onderzoek moet worden verricht naar niet-gesprongen explosieven. In die uitspraak is geoordeeld dat de raad geen voorwaardelijke verplichting met deze strekking hoefde op te nemen omdat het plangebied in eigendom was van de gemeente, maar daar kan omgekeerd niet uit worden afgeleid dat de noodzaak daartoe wel bestaat als de gronden niet in eigendom van de gemeente zijn. Verder is in dit geval in artikel 10.5 van de planregels geborgd dat een omgevingsvergunning voor bouwen pas zal worden verleend indien uit (nader) onderzoek blijkt dat de bodemkwaliteit voldoende is voor de beoogde functie. Gelet hierop en omdat de oppervlakte van de verdachte locaties beperkt is, bestaat geen grond voor het oordeel dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de aanwezigheid van explosieven binnen het plangebied. Het betoog slaagt niet. - Financiële uitvoerbaarheid 29.     [appellant sub 4] en anderen betogen dat het plan financieel niet uitvoerbaar is. Daartoe voeren zij aan dat het kostenverhaal niet verzekerd is met de gesloten anterieure overeenkomst, omdat de initiatiefnemer geen eigenaar is van de gronden binnen het plangebied. Er had een exploitatieplan moeten worden vastgesteld. 29.1.  Volgens de raad is de financiële uitvoerbaarheid van het plan voldoende verzekerd. Dit is toegelicht in paragraaf 10 van de plantoelichting. Daarin staat dat eventuele kosten voor rekening van de initiatiefnemer zijn en dat hierover afspraken gemaakt zijn in een anterieure overeenkomst tussen de initiatiefnemer en de gemeente. Weliswaar blijkt uit de stukken dat de gronden in handen zijn van diverse eigenaren, maar in het verweerschrift is aangegeven dat met die eigenaren onderhandelingen plaatsvinden en met de Staat overeenstemming bereikt is over de grondverwerving. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen concrete aanknopingspunten om te betwijfelen dat de initiatiefnemer de kosten zal kunnen dragen. Het betoog slaagt niet. Staatssteun 30.     [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 4] en anderen betogen dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun, omdat de initiatiefnemer hiervoor gronden zal gebruiken die in eigendom zijn van de gemeente. 30.1.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:192, kan de vraag of sprake is van ongeoorloofde staatssteun in een procedure als deze slechts indirect aan de orde komen en wel in het kader van de vraag of staatssteun mogelijk een beletsel vormt voor de financieel-economische uitvoerbaarheid van een plan. De vraag of sprake is van staatssteun is immers niet relevant in het kader van de beoordeling van de ruimtelijke effecten van het plan. De Afdeling ziet zich in het licht hiervan gesteld voor de vraag of aan [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 4] en anderen ten aanzien van het betoog over de staatssteunregels uit het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) het in artikel 8:69a van de Awb vervatte relativiteitsvereiste moet worden tegengeworpen.

Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat artikel 108, derde lid, van het VWEU strekt tot bescherming van de belangen van concurrenten (vergelijk de uitspraak van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2904). Het belang van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 4] en anderen is gelegen in het behoud van een goed woon- en leefklimaat. Verder hebben zij gesteld noch aannemelijk gemaakt dat zij zijn onderworpen aan een heffing die integrerend onderdeel uitmaakt van de door hen gestelde steunmaatregel. Gelet hierop is de conclusie dat artikel 108, derde lid, van het VWEU kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belang. Dat betekent dat deze grond niet kan leiden tot vernietiging van het herstelbesluit. De Afdeling ziet af van een inhoudelijke bespreking van het betoog over staatssteun. Overige beroepsgronden van [appellant sub 1] en anderen 31.     [appellant sub 1] en anderen hebben verder nog diverse gronden aangevoerd. Deze zijn echter niet ruimtelijk relevant of betreffen aspecten die niet in het plan hoeven te worden geregeld. Alleen al daarom kunnen die gronden niet slagen. Overige beroepsgronden van [appellant sub 4] en anderen - Bereikbaarheid percelen 32.     [appellant sub 4] en anderen vrezen dat zij hun woningen vanwege het plan niet meer goed kunnen bereiken, omdat de enige toegangsweg door het plangebied loopt en de weg ten noorden van het park komt te vervallen. 32.1.  Uit de plantoelichting blijkt dat de recreatiewoningen ontsloten worden via de Oranjeplaatweg. Deze weg blijft ook na de realisatie van het  park openbaar toegankelijk, zodat de recreatiewoningen van [appellant sub 4] en anderen bereikbaar blijven. Het betoog mist daarmee feitelijke grondslag. - Veiligheid vaarverkeer 33.     Verder voeren [appellant sub 4] en anderen aan dat de veiligheid van het vaarverkeer in het geding is, omdat het aantal pleziervaartuigen zal toenemen door het grotere aantal ligplaatsen dat op grond van het plan is toegestaan. 33.1.  Het plan voorziet niet in een uitbreiding van het aantal ligplaatsen ten opzichte van het vorige plan. Op grond daarvan waren 246 ligplaatsen toegestaan op de gronden die onderdeel uitmaken van het plangebied. Op grond van dit plan zijn 245 ligplaatsen toegestaan. Dat is ook vastgelegd in artikel 5.3.4 van de planregels. Ter waarborging van het woon- en leefklimaat van omwonenden en het verblijfsklimaat is in artikel 5.3.1 van de planregels een zelfstandige exploitatie van de jachthaven uitgesloten. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan in verband met de veiligheid van het vaarverkeer niet heeft mogen vaststellen. Het betoog slaagt niet. - Duidelijkheid planregels 34.     [appellant sub 4] en anderen betogen dat de planregels een innerlijke tegenstrijdigheid bevatten. Zij wijzen erop dat het op grond van artikel 5.1 is toegestaan om een jachthaven aan te leggen, maar dat dat niet is te rijmen met de artikelen 5.3.1, onder c, en 7.3.1 van de planregels. Verder stellen zij dat artikel 5.2.1, aanhef en onder a, van de planregels onzeker is, omdat niet duidelijk is wat moet worden verstaan onder de term 'vlakken'. 34.1.  De bepaling dat een zelfstandige, bedrijfsmatige exploitatie van  een jachthaven niet is toegestaan, waarborgt dat de exploitatie daarvan op basis van artikel 5.1, onder k, van de planregels ten dienste staat van het park. Wat betreft de mogelijkheid om pleziervaartuigen aan te meren, maakt het plan in de artikelen 1.6 en 1.52 van de planregels onderscheid tussen aanlegplaatsen en ligplaatsen. Deze bepalingen zijn niet tegenstrijdig. Verder volgt uit het plan dat met 'overige vlakken' wordt gedoeld op gronden met de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie" die niet tevens de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 1" hebben. In artikel 5.2.3, onder c, van de planregels is ook vastgelegd dat het maximum aantal recreatiewoningen en recreatie-appartementen 822 bedraagt. Er is dus geen sprake van onbeperkte bebouwingsmogelijkheden. De betogen slagen niet. - Wijzigingsvoorwaarden 35.     [appellant sub 4] en anderen betogen dat de wijzigingsvoorwaarden van artikel 13.1 van de planregels te ruim zijn geformuleerd. Op grond van dat artikel kan de recreatiebestemming met 11,5 ha worden uitgebreid en deze uitbreiding kan binnen de groenstroken plaatsvinden. 35.1.  Uit artikel 13.1 van de planregels volgt dat de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid alleen kan plaatsvinden onder de voorwaarde dat het van belang is voor een technisch betere realisering van bestemmingen of  bouwwerken dan wel als het noodzakelijk is in verband met de werkelijke toestand van het terrein. De overschrijdingen mogen echter ten hoogste 3 m bedragen en het bestemmingsvlak mag met ten hoogste 10% worden vergroot. Gelet hierop bestaat in het summiere betoog geen grond voor het oordeel dat de wijzigingsvoorwaarden te ruim zijn geformuleerd. Het betoog slaagt niet. Overige beroepsgronden van de VOF en anderen - Definitiebepalingen 36.     De VOF en anderen betogen dat verschillende definitiebepalingen in het plan onjuist zijn. Zo kunnen daardoor meer bedrijfswoningen gerealiseerd worden dan noodzakelijk is. Ook moeten de begrippen 'kampeermiddelen', 'chalet', 'recreatie-eenheid', 'recreatiepark' en 'verblijfsrecreatie' worden aangepast, zodat permanente bewoning daarin expliciet wordt uitgesloten. 36.1.  De Afdeling stelt voorop dat de definitiebepalingen in de planregels geen zelfstandige betekenis hebben. Die bepalingen moeten in samenhang worden gelezen met de desbetreffende bouw- en gebruiksregels. Overigens is in artikel 5.3.1, onder a, van de planregels permanente bewoning van grondgebonden recreatiewoningen, chalets, kampeermiddelen en recreatie-appartementen uitgesloten. Er bestaat daarom geen noodzaak om dit ook in de definitiebepalingen tot uitdrukking te brengen. Het betoog slaagt niet.

Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat artikel 108, derde lid, van het VWEU strekt tot bescherming van de belangen van concurrenten (vergelijk de uitspraak van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2904). Het belang van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 4] en anderen is gelegen in het behoud van een goed woon- en leefklimaat. Verder hebben zij gesteld noch aannemelijk gemaakt dat zij zijn onderworpen aan een heffing die integrerend onderdeel uitmaakt van de door hen gestelde steunmaatregel. Gelet hierop is de conclusie dat artikel 108, derde lid, van het VWEU kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belang. Dat betekent dat deze grond niet kan leiden tot vernietiging van het herstelbesluit. De Afdeling ziet af van een inhoudelijke bespreking van het betoog over staatssteun. Overige beroepsgronden van [appellant sub 1] en anderen 31.     [appellant sub 1] en anderen hebben verder nog diverse gronden aangevoerd. Deze zijn echter niet ruimtelijk relevant of betreffen aspecten die niet in het plan hoeven te worden geregeld. Alleen al daarom kunnen die gronden niet slagen. Overige beroepsgronden van [appellant sub 4] en anderen - Bereikbaarheid percelen 32.     [appellant sub 4] en anderen vrezen dat zij hun woningen vanwege het plan niet meer goed kunnen bereiken, omdat de enige toegangsweg door het plangebied loopt en de weg ten noorden van het park komt te vervallen. 32.1.  Uit de plantoelichting blijkt dat de recreatiewoningen ontsloten worden via de Oranjeplaatweg. Deze weg blijft ook na de realisatie van het  park openbaar toegankelijk, zodat de recreatiewoningen van [appellant sub 4] en anderen bereikbaar blijven. Het betoog mist daarmee feitelijke grondslag. - Veiligheid vaarverkeer 33.     Verder voeren [appellant sub 4] en anderen aan dat de veiligheid van het vaarverkeer in het geding is, omdat het aantal pleziervaartuigen zal toenemen door het grotere aantal ligplaatsen dat op grond van het plan is toegestaan. 33.1.  Het plan voorziet niet in een uitbreiding van het aantal ligplaatsen ten opzichte van het vorige plan. Op grond daarvan waren 246 ligplaatsen toegestaan op de gronden die onderdeel uitmaken van het plangebied. Op grond van dit plan zijn 245 ligplaatsen toegestaan. Dat is ook vastgelegd in artikel 5.3.4 van de planregels. Ter waarborging van het woon- en leefklimaat van omwonenden en het verblijfsklimaat is in artikel 5.3.1 van de planregels een zelfstandige exploitatie van de jachthaven uitgesloten. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan in verband met de veiligheid van het vaarverkeer niet heeft mogen vaststellen. Het betoog slaagt niet. - Duidelijkheid planregels 34.     [appellant sub 4] en anderen betogen dat de planregels een innerlijke tegenstrijdigheid bevatten. Zij wijzen erop dat het op grond van artikel 5.1 is toegestaan om een jachthaven aan te leggen, maar dat dat niet is te rijmen met de artikelen 5.3.1, onder c, en 7.3.1 van de planregels. Verder stellen zij dat artikel 5.2.1, aanhef en onder a, van de planregels onzeker is, omdat niet duidelijk is wat moet worden verstaan onder de term 'vlakken'. 34.1.  De bepaling dat een zelfstandige, bedrijfsmatige exploitatie van  een jachthaven niet is toegestaan, waarborgt dat de exploitatie daarvan op basis van artikel 5.1, onder k, van de planregels ten dienste staat van het park. Wat betreft de mogelijkheid om pleziervaartuigen aan te meren, maakt het plan in de artikelen 1.6 en 1.52 van de planregels onderscheid tussen aanlegplaatsen en ligplaatsen. Deze bepalingen zijn niet tegenstrijdig. Verder volgt uit het plan dat met 'overige vlakken' wordt gedoeld op gronden met de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie" die niet tevens de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 1" hebben. In artikel 5.2.3, onder c, van de planregels is ook vastgelegd dat het maximum aantal recreatiewoningen en recreatie-appartementen 822 bedraagt. Er is dus geen sprake van onbeperkte bebouwingsmogelijkheden. De betogen slagen niet. - Wijzigingsvoorwaarden 35.     [appellant sub 4] en anderen betogen dat de wijzigingsvoorwaarden van artikel 13.1 van de planregels te ruim zijn geformuleerd. Op grond van dat artikel kan de recreatiebestemming met 11,5 ha worden uitgebreid en deze uitbreiding kan binnen de groenstroken plaatsvinden. 35.1.  Uit artikel 13.1 van de planregels volgt dat de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid alleen kan plaatsvinden onder de voorwaarde dat het van belang is voor een technisch betere realisering van bestemmingen of  bouwwerken dan wel als het noodzakelijk is in verband met de werkelijke toestand van het terrein. De overschrijdingen mogen echter ten hoogste 3 m bedragen en het bestemmingsvlak mag met ten hoogste 10% worden vergroot. Gelet hierop bestaat in het summiere betoog geen grond voor het oordeel dat de wijzigingsvoorwaarden te ruim zijn geformuleerd. Het betoog slaagt niet. Overige beroepsgronden van de VOF en anderen - Definitiebepalingen 36.     De VOF en anderen betogen dat verschillende definitiebepalingen in het plan onjuist zijn. Zo kunnen daardoor meer bedrijfswoningen gerealiseerd worden dan noodzakelijk is. Ook moeten de begrippen 'kampeermiddelen', 'chalet', 'recreatie-eenheid', 'recreatiepark' en 'verblijfsrecreatie' worden aangepast, zodat permanente bewoning daarin expliciet wordt uitgesloten. 36.1.  De Afdeling stelt voorop dat de definitiebepalingen in de planregels geen zelfstandige betekenis hebben. Die bepalingen moeten in samenhang worden gelezen met de desbetreffende bouw- en gebruiksregels. Overigens is in artikel 5.3.1, onder a, van de planregels permanente bewoning van grondgebonden recreatiewoningen, chalets, kampeermiddelen en recreatie-appartementen uitgesloten. Er bestaat daarom geen noodzaak om dit ook in de definitiebepalingen tot uitdrukking te brengen. Het betoog slaagt niet.