ECLI:NL:RVS:2024:831

202104186/1/R2. Datum uitspraak: 28 februari 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       het college van gedeputeerde staten van Limburg, 2.       [appellante sub 2], gevestigd te [plaats], appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 mei 2021 in zaak nr. 18/2813 in het geding tussen: Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu en het college.

Bij besluit van 27 september 2018 heeft het college een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor het oprichten en exploiteren van een varkenshouderij aan de [locatie] te Ell. Bij uitspraak van 19 mei 2021 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 september 2018 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld. MOB en Leefmilieu hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) is partij in dit geding. De Afdeling heeft de zaak samen met de zaak met nummer 202104236/1/R2 op 27 november 2023 op een zitting behandeld. Op de zitting zijn het college, vertegenwoordigd door A.C.H. Lahaije, bijgestaan door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door ir. J.A.M. Stultiens en mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, verschenen. Voorts zijn op de zitting MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Gennep, als partij gehoord.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 17 maart 2015. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Inleiding 2.       [appellante sub 2] heeft op 17 maart 2015 een natuurvergunning aangevraagd voor het oprichten en exploiteren van een varkenshouderij met 10.244 vleesvarkens in drie stallen met het huisvestingssysteem D3.2.15.1 en een totale ammoniakemissie van 4.600,8 kg NH3 per jaar. Met het rekenmodel Aagro-stacks is berekend dat deze emissie leidt tot een toename van stikstofdepositie op verschillende Natura 2000-gebieden (hoogste toename = 1,30 mol/ha/jr). De toename wordt weggenomen door inzet van extern salderen. Daarvoor zijn de milieutoestemmingen van vier, in de omgeving liggende, agrarische bedrijven geheel of gedeeltelijk introkken. 2.1.    Het college heeft de natuurvergunning verleend. Het college overweegt dat de stikstofdepositie op de betrokken Nederlandse Natura 2000-gebieden na extern salderen niet toeneemt. Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er een directe samenhang bestaat tussen de toename van stikstofdepositie door de aangevraagde activiteit en de afname door extern salderen. De voor de saldogevers geldende intrekkingsbesluiten zijn genomen ten gunste van de aanvraag van [appellante sub 2]. Verder overweegt het college dat significante gevolgen voor Belgische Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten. De aangevallen uitspraak 3.       De rechtbank heeft het beroep van MOB en Leefmilieu gegrond verklaard en de natuurvergunning vernietigd. De rechtbank is van oordeel dat het college de stikstofdepositie ook met het rekenmodel AERIUS had moeten berekenen, dat een groter toepassingsbereik heeft dan Aagro-stacks. Verder overweegt de rechtbank dat extern salderen, dat als mitigerende maatregel in de passende beoordeling is betrokken, ook als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) en 30 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2318) overweegt de rechtbank dat de inzet van extern salderen een nadere motivering vergt. Die motivering houdt volgens de rechtbank in dat het college zich had moeten vergewissen van de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden, in hoeverre daarvoor herstel- en verbetervoorstellen gelden, in verband daarmee andere maatregelen (moeten) worden getroffen en wat daarvan het te verwachten resultaat is.

4.       Het college stelt dat de rechtbank voor de inzet van extern salderen ten onrechte uitgaat van een motiverings- en vergewisplicht die verder gaat dan de motiveringsplicht die uit de rechtspraak van de Afdeling kan worden afgeleid. Zo stelt de rechtbank ten onrechte dat gemotiveerd moet worden dat aannemelijk moet zijn dat herstel- en verbetermaatregelen - indien nodig - "daadwerkelijk worden ingezet" en "binnen afzienbare termijn tot het beoogde resultaat zullen leiden", en dat het besluit een motivering moet bevatten over "andere getroffen maatregelen en het resultaat daarvan". Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte de motiveringseisen die gelden voor de afwijzing van een verzoek tot intrekking van een natuurvergunning als passende maatregel van toepassing geacht op de motivering waarom een mitigerende maatregel, zoals extern salderen, in een passende beoordeling kan worden betrokken. Bij extern salderen kan volgens het college worden volstaan met een motivering waarom de maatregel niet nodig is. Verder stelt het college dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in dit geval sprake is van extern salderen tussen particulieren. Het college leidt uit de rechtspraak van de Afdeling af dat de motiveringseis geldt als de overheid extern salderen inzet voor plannen of projecten van de overheid. Omdat de verplichting tot het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen op de lidstaat rust, kan alleen bij extern salderen door de overheid de vraag aan de orde zijn of een maatregel die als mitigerende maatregel wordt ingezet ook ingezet had kunnen of moeten worden als passende of instandhoudingsmaatregel. Particulieren zouden van de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel mogen uitgaan als het college op geen enkele wijze het voornemen heeft om de toestemming in kwestie in te trekken als passende maatregel. Mocht het college op een later moment toch besluiten dat de stikstofdepositie moet worden gereduceerd, dan kan het college alsnog de natuurvergunning van de saldonemer intrekken. 4.1.    [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat het college de inzet van extern salderen onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank verbindt aan extern salderen ten onrechte de voorwaarde dat extern salderen leidt tot een reductie van depositie in het Natura 2000-gebied. Bij intern salderen wordt ook uitsluitend gekeken naar de toe- en afnames en hoeft de inzet niet nader gemotiveerd te worden. Volgens [appellante sub 2] volstaat ook bij extern salderen een vergelijking van de toe- en afnames van depositie. Op de zitting heeft hij hier nog aan toegevoegd dat ten tijde van de aanvraag voor en de verlening van de natuurvergunning in de rechtspraak niet werd uitgegaan van de motiveringsplicht bij extern salderen. Die eis zou daarom niet alsnog mogen worden gesteld aan de externe saldering die in dit geval is toegepast. -.- Geldt de motiveringsplicht ook voor particuliere projecten? 4.2.    Het college heeft de vergunning op basis van een passende beoordeling verleend. In de passende beoordeling is een mitigerende maatregel betrokken, namelijk de afname van stikstofdepositie door de (gedeeltelijke) intrekking van de milieutoestemming voor vier agrarische bedrijven. Volgens het college is met de inzet van die maatregel verzekerd dat de oprichting van het agrarische bedrijf aan de [locatie] te Ell, niet leidt tot een toename van stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden. Daardoor is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van die Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de beëindiging van een agrarisch bedrijf door intrekking van een vergunning, zoals een milieutoestemming, een maatregel is die naar zijn aard ook geschikt is om ingezet te worden als instandhoudings- of passende maatregel. Uit overweging 13-13.8 van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (de PAS-uitspraak) volgt - kort gezegd - dat een maatregel die als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd of in geval een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. Bovendien dient de maatregel verbonden te zijn aan het plan of project. Zie ook de uitspraken van de Afdeling van 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2318, en 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze motiveringsplicht niet zou gelden voor projecten van particulieren, zoals het college en [appellante sub 2] betogen. De motiveringsplicht is afgeleid uit het PAS-arrest van het Hof van Justitie (7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882). Dat arrest, artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2.8 van de Wnb bieden geen aanknopingspunten voor een uitleg dat aan een passende beoordeling voor particuliere projecten andere eisen kunnen worden gesteld dan aan een passende beoordeling voor overheidsprojecten. De beoordeling of een maatregel als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden betrokken en dus niet nodig is om te voldoen aan artikel 6, eerste of tweede lid, van de Habitatrichtlijn, moet het college maken in het kader van de verlening van de natuurvergunning. Daarbij doet het niet ter zake of de daarbij aan de orde zijnde intrekking van een vergunning plaatsvindt op initiatief van een particulier. Het college stelt dat de verplichting om instandhoudings- of passende maatregelen te nemen niet op particulieren rust, maar op de Lidstaten of op bestuursorganen. Maar deze stelling doet er ook niet aan af dat, indien de intrekking van de vergunning wordt geïnitieerd door een particulier, zich de situatie kan voordoen dat die intrekking nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Het college voert ook aan dat het altijd nog mogelijk is dat op een later moment de natuurvergunning van het saldonemende bedrijf wordt ingetrokken als dat uiteindelijk toch noodzakelijk zou zijn om de betreffende hoeveelheid stikstofdepositie te reduceren. Dat neemt echter niet weg dat het college ten tijde van de beslissing op de aanvraag om een natuurvergunning, waarbij extern wordt gesaldeerd, moet onderbouwen waarom de als gevolg van de intrekking van een vergunning weggenomen stikstofdepositie van het saldogevende bedrijf op dat moment niet dient te worden "aangewend" als instandhoudings- of passende maatregel. Dat het PAS-arrest en de PAS-uitspraak zijn gedaan nadat de natuurvergunning is aangevraagd en verleend, is, anders dan [appellante sub 2] stelt, niet van belang. Het arrest en de uitspraak gaan immers over de uitleg van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn zoals die bepaling gold ten tijde van de aanvraag en verlening van de vergunning. De rechtbank heeft die uitleg dan ook terecht betrokken bij de beoordeling van de beroepsgronden van MOB en Leefmilieu op dit punt. Anders dan [appellante sub 2] stelt heeft de rechtbank niet geoordeeld dat de inzet van extern salderen moet leiden tot een reductie van depositie in het Natura 2000-gebied. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom de intrekking van de milieutoestemming van vier agrarische bedrijven in dit geval als mitigerende maatregel in de passende beoordeling kon worden betrokken. -.- Welke eisen worden aan de motivering gesteld? 4.3.    Uit de hiervoor verkort weergegeven overwegingen 13-13.8 van de PAS-uitspraak volgt dat de motivering waarom een mitigerende maatregel in de passende beoordeling kan worden betrokken, moet zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de habitattypen en leefgebieden van soorten waarvoor de externe saldering wordt toegepast en de maatregelen die worden ingezet om die instandhoudingsdoelstellingen te halen.

7.       De hoger beroepen van het college en [appellante sub 2] zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. 7.1.    Het college moet de proceskosten vergoeden van MOB en Leefmilieu. 7.2.    Omdat de uitspraak van de rechtbank in stand blijft, wordt gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb van het college van gedeputeerde staten van Limburg alsnog griffierecht geheven. 7.3.    Het verzoek van [appellante sub 2] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. 7.4.    De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden die [appellante sub 2] heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        bevestigt de aangevallen uitspraak; II.       veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.312,50, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; III.      bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Limburg een griffierecht van € 541,00 wordt geheven; IV.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellante sub 2]. een schadevergoeding van € 1.500,00 te betalen (€ 700,00 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 800,00 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties); V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellante sub 2]. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50 (€ 218,75 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 218,75 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier. w.g. Hoekstra voorzitter w.g. Verbeek griffier Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024 388

202104186/1/R2. Datum uitspraak: 28 februari 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       het college van gedeputeerde staten van Limburg, 2.       [appellante sub 2], gevestigd te [plaats], appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 mei 2021 in zaak nr. 18/2813 in het geding tussen: Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu en het college.

Bij besluit van 27 september 2018 heeft het college een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor het oprichten en exploiteren van een varkenshouderij aan de [locatie] te Ell. Bij uitspraak van 19 mei 2021 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 september 2018 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld. MOB en Leefmilieu hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) is partij in dit geding. De Afdeling heeft de zaak samen met de zaak met nummer 202104236/1/R2 op 27 november 2023 op een zitting behandeld. Op de zitting zijn het college, vertegenwoordigd door A.C.H. Lahaije, bijgestaan door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door ir. J.A.M. Stultiens en mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, verschenen. Voorts zijn op de zitting MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Gennep, als partij gehoord.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 17 maart 2015. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Inleiding 2.       [appellante sub 2] heeft op 17 maart 2015 een natuurvergunning aangevraagd voor het oprichten en exploiteren van een varkenshouderij met 10.244 vleesvarkens in drie stallen met het huisvestingssysteem D3.2.15.1 en een totale ammoniakemissie van 4.600,8 kg NH3 per jaar. Met het rekenmodel Aagro-stacks is berekend dat deze emissie leidt tot een toename van stikstofdepositie op verschillende Natura 2000-gebieden (hoogste toename = 1,30 mol/ha/jr). De toename wordt weggenomen door inzet van extern salderen. Daarvoor zijn de milieutoestemmingen van vier, in de omgeving liggende, agrarische bedrijven geheel of gedeeltelijk introkken. 2.1.    Het college heeft de natuurvergunning verleend. Het college overweegt dat de stikstofdepositie op de betrokken Nederlandse Natura 2000-gebieden na extern salderen niet toeneemt. Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er een directe samenhang bestaat tussen de toename van stikstofdepositie door de aangevraagde activiteit en de afname door extern salderen. De voor de saldogevers geldende intrekkingsbesluiten zijn genomen ten gunste van de aanvraag van [appellante sub 2]. Verder overweegt het college dat significante gevolgen voor Belgische Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten. De aangevallen uitspraak 3.       De rechtbank heeft het beroep van MOB en Leefmilieu gegrond verklaard en de natuurvergunning vernietigd. De rechtbank is van oordeel dat het college de stikstofdepositie ook met het rekenmodel AERIUS had moeten berekenen, dat een groter toepassingsbereik heeft dan Aagro-stacks. Verder overweegt de rechtbank dat extern salderen, dat als mitigerende maatregel in de passende beoordeling is betrokken, ook als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) en 30 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2318) overweegt de rechtbank dat de inzet van extern salderen een nadere motivering vergt. Die motivering houdt volgens de rechtbank in dat het college zich had moeten vergewissen van de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden, in hoeverre daarvoor herstel- en verbetervoorstellen gelden, in verband daarmee andere maatregelen (moeten) worden getroffen en wat daarvan het te verwachten resultaat is.

4.       Het college stelt dat de rechtbank voor de inzet van extern salderen ten onrechte uitgaat van een motiverings- en vergewisplicht die verder gaat dan de motiveringsplicht die uit de rechtspraak van de Afdeling kan worden afgeleid. Zo stelt de rechtbank ten onrechte dat gemotiveerd moet worden dat aannemelijk moet zijn dat herstel- en verbetermaatregelen - indien nodig - "daadwerkelijk worden ingezet" en "binnen afzienbare termijn tot het beoogde resultaat zullen leiden", en dat het besluit een motivering moet bevatten over "andere getroffen maatregelen en het resultaat daarvan". Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte de motiveringseisen die gelden voor de afwijzing van een verzoek tot intrekking van een natuurvergunning als passende maatregel van toepassing geacht op de motivering waarom een mitigerende maatregel, zoals extern salderen, in een passende beoordeling kan worden betrokken. Bij extern salderen kan volgens het college worden volstaan met een motivering waarom de maatregel niet nodig is. Verder stelt het college dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in dit geval sprake is van extern salderen tussen particulieren. Het college leidt uit de rechtspraak van de Afdeling af dat de motiveringseis geldt als de overheid extern salderen inzet voor plannen of projecten van de overheid. Omdat de verplichting tot het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen op de lidstaat rust, kan alleen bij extern salderen door de overheid de vraag aan de orde zijn of een maatregel die als mitigerende maatregel wordt ingezet ook ingezet had kunnen of moeten worden als passende of instandhoudingsmaatregel. Particulieren zouden van de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel mogen uitgaan als het college op geen enkele wijze het voornemen heeft om de toestemming in kwestie in te trekken als passende maatregel. Mocht het college op een later moment toch besluiten dat de stikstofdepositie moet worden gereduceerd, dan kan het college alsnog de natuurvergunning van de saldonemer intrekken. 4.1.    [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat het college de inzet van extern salderen onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank verbindt aan extern salderen ten onrechte de voorwaarde dat extern salderen leidt tot een reductie van depositie in het Natura 2000-gebied. Bij intern salderen wordt ook uitsluitend gekeken naar de toe- en afnames en hoeft de inzet niet nader gemotiveerd te worden. Volgens [appellante sub 2] volstaat ook bij extern salderen een vergelijking van de toe- en afnames van depositie. Op de zitting heeft hij hier nog aan toegevoegd dat ten tijde van de aanvraag voor en de verlening van de natuurvergunning in de rechtspraak niet werd uitgegaan van de motiveringsplicht bij extern salderen. Die eis zou daarom niet alsnog mogen worden gesteld aan de externe saldering die in dit geval is toegepast. -.- Geldt de motiveringsplicht ook voor particuliere projecten? 4.2.    Het college heeft de vergunning op basis van een passende beoordeling verleend. In de passende beoordeling is een mitigerende maatregel betrokken, namelijk de afname van stikstofdepositie door de (gedeeltelijke) intrekking van de milieutoestemming voor vier agrarische bedrijven. Volgens het college is met de inzet van die maatregel verzekerd dat de oprichting van het agrarische bedrijf aan de [locatie] te Ell, niet leidt tot een toename van stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden. Daardoor is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van die Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de beëindiging van een agrarisch bedrijf door intrekking van een vergunning, zoals een milieutoestemming, een maatregel is die naar zijn aard ook geschikt is om ingezet te worden als instandhoudings- of passende maatregel. Uit overweging 13-13.8 van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (de PAS-uitspraak) volgt - kort gezegd - dat een maatregel die als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd of in geval een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. Bovendien dient de maatregel verbonden te zijn aan het plan of project. Zie ook de uitspraken van de Afdeling van 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2318, en 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze motiveringsplicht niet zou gelden voor projecten van particulieren, zoals het college en [appellante sub 2] betogen. De motiveringsplicht is afgeleid uit het PAS-arrest van het Hof van Justitie (7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882). Dat arrest, artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2.8 van de Wnb bieden geen aanknopingspunten voor een uitleg dat aan een passende beoordeling voor particuliere projecten andere eisen kunnen worden gesteld dan aan een passende beoordeling voor overheidsprojecten. De beoordeling of een maatregel als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden betrokken en dus niet nodig is om te voldoen aan artikel 6, eerste of tweede lid, van de Habitatrichtlijn, moet het college maken in het kader van de verlening van de natuurvergunning. Daarbij doet het niet ter zake of de daarbij aan de orde zijnde intrekking van een vergunning plaatsvindt op initiatief van een particulier. Het college stelt dat de verplichting om instandhoudings- of passende maatregelen te nemen niet op particulieren rust, maar op de Lidstaten of op bestuursorganen. Maar deze stelling doet er ook niet aan af dat, indien de intrekking van de vergunning wordt geïnitieerd door een particulier, zich de situatie kan voordoen dat die intrekking nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Het college voert ook aan dat het altijd nog mogelijk is dat op een later moment de natuurvergunning van het saldonemende bedrijf wordt ingetrokken als dat uiteindelijk toch noodzakelijk zou zijn om de betreffende hoeveelheid stikstofdepositie te reduceren. Dat neemt echter niet weg dat het college ten tijde van de beslissing op de aanvraag om een natuurvergunning, waarbij extern wordt gesaldeerd, moet onderbouwen waarom de als gevolg van de intrekking van een vergunning weggenomen stikstofdepositie van het saldogevende bedrijf op dat moment niet dient te worden "aangewend" als instandhoudings- of passende maatregel. Dat het PAS-arrest en de PAS-uitspraak zijn gedaan nadat de natuurvergunning is aangevraagd en verleend, is, anders dan [appellante sub 2] stelt, niet van belang. Het arrest en de uitspraak gaan immers over de uitleg van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn zoals die bepaling gold ten tijde van de aanvraag en verlening van de vergunning. De rechtbank heeft die uitleg dan ook terecht betrokken bij de beoordeling van de beroepsgronden van MOB en Leefmilieu op dit punt. Anders dan [appellante sub 2] stelt heeft de rechtbank niet geoordeeld dat de inzet van extern salderen moet leiden tot een reductie van depositie in het Natura 2000-gebied. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom de intrekking van de milieutoestemming van vier agrarische bedrijven in dit geval als mitigerende maatregel in de passende beoordeling kon worden betrokken. -.- Welke eisen worden aan de motivering gesteld? 4.3.    Uit de hiervoor verkort weergegeven overwegingen 13-13.8 van de PAS-uitspraak volgt dat de motivering waarom een mitigerende maatregel in de passende beoordeling kan worden betrokken, moet zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de habitattypen en leefgebieden van soorten waarvoor de externe saldering wordt toegepast en de maatregelen die worden ingezet om die instandhoudingsdoelstellingen te halen.

7.       De hoger beroepen van het college en [appellante sub 2] zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. 7.1.    Het college moet de proceskosten vergoeden van MOB en Leefmilieu. 7.2.    Omdat de uitspraak van de rechtbank in stand blijft, wordt gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb van het college van gedeputeerde staten van Limburg alsnog griffierecht geheven. 7.3.    Het verzoek van [appellante sub 2] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. 7.4.    De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden die [appellante sub 2] heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        bevestigt de aangevallen uitspraak; II.       veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.312,50, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; III.      bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Limburg een griffierecht van € 541,00 wordt geheven; IV.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellante sub 2]. een schadevergoeding van € 1.500,00 te betalen (€ 700,00 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 800,00 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties); V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellante sub 2]. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50 (€ 218,75 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 218,75 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier. w.g. Hoekstra voorzitter w.g. Verbeek griffier Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024 388

Omdat deze doelen op gebiedsniveau worden vastgesteld en de staat van instandhouding per gebied wordt beoordeeld, betekent dit dat de vraag of het behoud van de natuurwaarden is geborgd of dat de verbeter-of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd ook op gebiedsniveau moet worden beantwoord. Voor de invulling van deze motiveringseis bij de inzet van maatregelen die gericht zijn op het voorkomen van stikstofdepositie zijn de uitspraken van de Afdeling van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627 (GOL-tussenuitspraak, onder 30.4-30.5) en van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625 (GOL-uitspraak, onder 49-49.2 en 50) van belang. Uit deze uitspraken kan worden afgeleid dat bij de inzet van extern salderen in een geval waarin voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, het college inzichtelijk maakt met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. Aan de motiveringseis is in dat geval voldaan als het college aannemelijk maakt dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd. 4.4.    De hiervoor weergegeven invulling van de motiveringseis is ook in dit geval van belang. Er is in dit geval extern gesaldeerd ter mitigatie van de toename van stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden ‘Sarsven en De Banen’ en ‘Leudal’. In het beheerplan voor het Natura 2000-gebied ‘Sarsven en De Banen’ staat (p. 54): "De atmosferische stikstofdepositie in het gebied is te hoog, waardoor de voedselrijkdom over het algemeen te groot is. Naast brongerichte maatregelen is voor de instandhouding van de habitattypen herstelbeheer nodig om de effecten van de hoge stikstofdepositie tegen te gaan". In het ontwerp beheerplan voor het Natura 2000-gebied ‘Leudal’ staat (p. 90, 91 en 99) dat voor het bereiken van de instandhoudingsdoelen een afname van stikstofdepositie uit de lucht nodig is. 4.5.    De Afdeling is gelet op wat in de PAS-uitspraak is overwogen van oordeel dat de rechtbank niet te vergaande eisen aan de motivering van het betrekken van de mitigerende maatregel in de passende beoordeling stelt. De motiveringseis is voor gevallen waarin voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, nader uitgewerkt in de GOL-tussenuitspraak en GOL-uitspraak. Het college kan bij het alsnog te nemen besluit op dat punt invulling geven aan de door de rechtbank verwoorde motiveringseis door aan te sluiten bij de nadere uitwerking die de Afdeling daarvoor in de GOL-uitspraken heeft gegeven. Het betoog slaagt niet. Gebruik Aagro-stacks 5.       [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het rekenmodel AERIUS had moeten gebruiken voor de stikstofdepositieberekeningen. De bepaling dat AERIUS het verplicht voorgeschreven rekenprogramma is, geldt in dit geval op grond van het overgangsrecht niet. Volgens [appellante sub 2] volgt uit het overgangsrecht de plicht om Aagro-stacks als rekentool te gebruiken en blijvend te accepteren. Bovendien blijkt uit de rechtspraak van de Afdeling dat gebruik kan worden gemaakt van een rekenprogramma dat ten tijde van het nemen van een besluit beschikbaar en geschikt is. Aagro-stacks voldoet daar aan. 5.1.    Ten tijde van het nemen van het besluit bepaalde artikel 2.1, eerste lid van de Regeling natuurbescherming dat de stikstofdepositie op voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied voor natuurvergunningen wordt berekend met AERIUS Calculator. Op grond van artikel 7.13, eerste lid, van de Regeling natuurbescherming gelezen in samenhang met artikel 5.13, eerste lid, van het Besluit natuurbescherming, gold de verplichting om de stikstofdepositie met AERIUS Calculator te berekenen niet voor aanvragen die - kort gezegd - zijn ingediend voor 1 juli 2015. 5.2.    [appellante sub 2] heeft op 17 maart 2015 de vergunning aangevraagd. Dat betekent dat ten tijde van het nemen van het besluit de verplichting om de stikstofdepositie te berekenen met AERIUS Calculator op grond van het overgangsrecht niet gold. Uit het overgangsrecht kan, anders dan [appellante sub 2] stelt, niet worden afgeleid dat dan Aagro-stacks moet worden gebruikt. Ook kan daaruit niet worden afgeleid dat AERIUS Calculator niet mag worden gebruikt. De rechtbank is van een juiste lezing van het overgangsrecht uitgegaan. De rechtbank overweegt immers dat ten tijde van het nemen van het besluit de verplichting om de stikstofdepositie te berekenen met AERIUS Calculator op grond van het overgangsrecht niet gold. De rechtbank heeft echter geoordeeld dat MOB en Leefmilieu aannemelijk hebben gemaakt dat in dit geval niet met een berekening met het rekenprogramma Aagro-stacks kan worden volstaan. Aagro-stacks heeft een rekengrens van 10 kilometer en MOB en Leefmilieu hebben onweersproken gesteld dat het beoogde project ten minste op één locatie op grotere afstand per saldo tot een toename van stikstofdepositie leidt. Die toename is, zo overweegt de rechtbank, ten onrechte niet passend beoordeeld. 5.3.    De Afdeling ziet in wat [appellante sub 2] stelt geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in dit geval niet kon worden volstaan met een Aagro-stacks berekening. Anders dan [appellante sub 2] veronderstelt, strekt de uitspraak van de rechtbank er niet toe dat Aagro-stacks geen geschikt rekenprogramma is, maar dat in dit geval waarin er op basis van een ander geschikt en beschikbaar rekenprogramma concrete aanwijzingen zijn dat er per saldo een toename van stikstofdepositie op een locatie plaatsvindt waarvoor Aagro-stacks geen berekeningen kan maken, niet kan worden volstaan met een Aagro-stacks berekening. Het betoog slaagt niet. 5.4.    Voor het alsnog te nemen besluit is in dit verband het volgende van belang. Artikel 7.13 van de Regeling natuurbescherming is op 13 januari 2022 vervallen. Dat betekent dat de stikstofdepositie in het alsnog te nemen besluit op de aanvraag van [appellante sub 2] met AERIUS Calculator moet worden berekend. Dat volgt uit artikel 2.1, eerste lid, van de Regeling natuurbescherming. Verzoek om schadevergoeding 6.       [appellante sub 2] heeft op de zitting een verzoek gedaan om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. 6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken zonder een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van het indienen van het beroepschrift in eerste aanleg. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter die beslist op het verzoek om schadevergoeding, uitspraak doet over het geschil dat de belanghebbenden en het bestuursorgaan verdeeld houdt. De redelijke termijn is voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar mag duren. 6.2.    De redelijke termijn is gestart met het indienen van het beroepschrift door MOB en Leefmilieu bij de rechtbank op 13 november 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met meer dan 15 maanden overschreden. Van deze overschrijding zijn, na afronding, zeven maanden toe te rekenen aan de rechtbank en 8 maanden aan de Afdeling.

Omdat deze doelen op gebiedsniveau worden vastgesteld en de staat van instandhouding per gebied wordt beoordeeld, betekent dit dat de vraag of het behoud van de natuurwaarden is geborgd of dat de verbeter-of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd ook op gebiedsniveau moet worden beantwoord. Voor de invulling van deze motiveringseis bij de inzet van maatregelen die gericht zijn op het voorkomen van stikstofdepositie zijn de uitspraken van de Afdeling van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627 (GOL-tussenuitspraak, onder 30.4-30.5) en van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625 (GOL-uitspraak, onder 49-49.2 en 50) van belang. Uit deze uitspraken kan worden afgeleid dat bij de inzet van extern salderen in een geval waarin voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, het college inzichtelijk maakt met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. Aan de motiveringseis is in dat geval voldaan als het college aannemelijk maakt dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd. 4.4.    De hiervoor weergegeven invulling van de motiveringseis is ook in dit geval van belang. Er is in dit geval extern gesaldeerd ter mitigatie van de toename van stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden ‘Sarsven en De Banen’ en ‘Leudal’. In het beheerplan voor het Natura 2000-gebied ‘Sarsven en De Banen’ staat (p. 54): "De atmosferische stikstofdepositie in het gebied is te hoog, waardoor de voedselrijkdom over het algemeen te groot is. Naast brongerichte maatregelen is voor de instandhouding van de habitattypen herstelbeheer nodig om de effecten van de hoge stikstofdepositie tegen te gaan". In het ontwerp beheerplan voor het Natura 2000-gebied ‘Leudal’ staat (p. 90, 91 en 99) dat voor het bereiken van de instandhoudingsdoelen een afname van stikstofdepositie uit de lucht nodig is. 4.5.    De Afdeling is gelet op wat in de PAS-uitspraak is overwogen van oordeel dat de rechtbank niet te vergaande eisen aan de motivering van het betrekken van de mitigerende maatregel in de passende beoordeling stelt. De motiveringseis is voor gevallen waarin voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, nader uitgewerkt in de GOL-tussenuitspraak en GOL-uitspraak. Het college kan bij het alsnog te nemen besluit op dat punt invulling geven aan de door de rechtbank verwoorde motiveringseis door aan te sluiten bij de nadere uitwerking die de Afdeling daarvoor in de GOL-uitspraken heeft gegeven. Het betoog slaagt niet. Gebruik Aagro-stacks 5.       [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het rekenmodel AERIUS had moeten gebruiken voor de stikstofdepositieberekeningen. De bepaling dat AERIUS het verplicht voorgeschreven rekenprogramma is, geldt in dit geval op grond van het overgangsrecht niet. Volgens [appellante sub 2] volgt uit het overgangsrecht de plicht om Aagro-stacks als rekentool te gebruiken en blijvend te accepteren. Bovendien blijkt uit de rechtspraak van de Afdeling dat gebruik kan worden gemaakt van een rekenprogramma dat ten tijde van het nemen van een besluit beschikbaar en geschikt is. Aagro-stacks voldoet daar aan. 5.1.    Ten tijde van het nemen van het besluit bepaalde artikel 2.1, eerste lid van de Regeling natuurbescherming dat de stikstofdepositie op voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied voor natuurvergunningen wordt berekend met AERIUS Calculator. Op grond van artikel 7.13, eerste lid, van de Regeling natuurbescherming gelezen in samenhang met artikel 5.13, eerste lid, van het Besluit natuurbescherming, gold de verplichting om de stikstofdepositie met AERIUS Calculator te berekenen niet voor aanvragen die - kort gezegd - zijn ingediend voor 1 juli 2015. 5.2.    [appellante sub 2] heeft op 17 maart 2015 de vergunning aangevraagd. Dat betekent dat ten tijde van het nemen van het besluit de verplichting om de stikstofdepositie te berekenen met AERIUS Calculator op grond van het overgangsrecht niet gold. Uit het overgangsrecht kan, anders dan [appellante sub 2] stelt, niet worden afgeleid dat dan Aagro-stacks moet worden gebruikt. Ook kan daaruit niet worden afgeleid dat AERIUS Calculator niet mag worden gebruikt. De rechtbank is van een juiste lezing van het overgangsrecht uitgegaan. De rechtbank overweegt immers dat ten tijde van het nemen van het besluit de verplichting om de stikstofdepositie te berekenen met AERIUS Calculator op grond van het overgangsrecht niet gold. De rechtbank heeft echter geoordeeld dat MOB en Leefmilieu aannemelijk hebben gemaakt dat in dit geval niet met een berekening met het rekenprogramma Aagro-stacks kan worden volstaan. Aagro-stacks heeft een rekengrens van 10 kilometer en MOB en Leefmilieu hebben onweersproken gesteld dat het beoogde project ten minste op één locatie op grotere afstand per saldo tot een toename van stikstofdepositie leidt. Die toename is, zo overweegt de rechtbank, ten onrechte niet passend beoordeeld. 5.3.    De Afdeling ziet in wat [appellante sub 2] stelt geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in dit geval niet kon worden volstaan met een Aagro-stacks berekening. Anders dan [appellante sub 2] veronderstelt, strekt de uitspraak van de rechtbank er niet toe dat Aagro-stacks geen geschikt rekenprogramma is, maar dat in dit geval waarin er op basis van een ander geschikt en beschikbaar rekenprogramma concrete aanwijzingen zijn dat er per saldo een toename van stikstofdepositie op een locatie plaatsvindt waarvoor Aagro-stacks geen berekeningen kan maken, niet kan worden volstaan met een Aagro-stacks berekening. Het betoog slaagt niet. 5.4.    Voor het alsnog te nemen besluit is in dit verband het volgende van belang. Artikel 7.13 van de Regeling natuurbescherming is op 13 januari 2022 vervallen. Dat betekent dat de stikstofdepositie in het alsnog te nemen besluit op de aanvraag van [appellante sub 2] met AERIUS Calculator moet worden berekend. Dat volgt uit artikel 2.1, eerste lid, van de Regeling natuurbescherming. Verzoek om schadevergoeding 6.       [appellante sub 2] heeft op de zitting een verzoek gedaan om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. 6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken zonder een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van het indienen van het beroepschrift in eerste aanleg. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter die beslist op het verzoek om schadevergoeding, uitspraak doet over het geschil dat de belanghebbenden en het bestuursorgaan verdeeld houdt. De redelijke termijn is voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar mag duren. 6.2.    De redelijke termijn is gestart met het indienen van het beroepschrift door MOB en Leefmilieu bij de rechtbank op 13 november 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met meer dan 15 maanden overschreden. Van deze overschrijding zijn, na afronding, zeven maanden toe te rekenen aan de rechtbank en 8 maanden aan de Afdeling.