ECLI:NL:RVS:2024:5431

202201166/1/R2. Datum uitspraak: 24 december 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van: [appellant] h.o.d.n. [handelsnaam] (hierna: [appellant]), wonend en gevestigd in Eindhoven, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 18 november 2021 in zaak nr. 21/608 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.

Bij besluit van 18 december 2018 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een omgevingsvergunning voor het gebruik van aan appartement/kantoor als bedrijfswoning aan de [locatie 1] in Eindhoven afgewezen. Bij besluit van 26 januari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 18 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.T.C.A. Smets, advocaat in Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Timmermans, zijn verschenen.

Overgangsrecht inwerkingtreding omgevingsrecht 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 12 oktober 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Wettelijk kader 2.       De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 3.       [appellant] bewoont sinds 2016 en is vanaf 2018 eigenaar van het appartement/kantoor aan de [locatie 1] in Eindhoven (hierna: het perceel). Hij exploiteert op het perceel een autoherstelinrichting en woont boven zijn bedrijf in een voormalige kantoorruimte die zonder omgevingsvergunning is omgebouwd tot woonruimte, met onder andere een keuken en badkamer. Het bedrijfspand is gelegen op het bedrijventerrein Rapenland. Dit is een kleinschalig opgezet bedrijventerrein dat tussen het stadscentrum en Winkelcentrum Woensel is gelegen. Het perceel heeft volgens het geldende bestemmingsplan "Woensel Buiten de Ring 1 2017" (hierna: het plan) de bestemming "Bedrijf-2". Het plan laat alleen bestaande dienstwoningen toe en geen nieuwe. 4.       Op 13 oktober 2018 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisering van het gebruik van het appartement/kantoor als bedrijfswoning. Bij besluit van 18 december 2018 heeft het college deze aanvraag afgewezen. Het college is niet bereid om een omgevingsvergunning voor afwijking van het plan te verlenen voor een nieuwe dienstwoning, omdat het college binnenstedelijke bedrijventerreinen, zoals Rapenland, beschikbaar wil houden als vestigingsmilieu voor het midden- en kleinbedrijf. Hoger beroep Strijd met het gelijkheidsbeginsel? 5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel niet bereid is om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen voor een nieuwe dienstwoning. Het college heeft namelijk eerder in soortgelijke gevallen met toepassing van artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Bor een omgevingsvergunning voor een dienstwoning verleend. Er zijn volgens [appellant] in de Raedeckerstraat diverse woonfuncties aanwezig, namelijk aan de [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4]. 5.1.    Naar het oordeel van de Afdeling stelt het college zich terecht op het standpunt dat in het besluit op bezwaar van 26 januari 2021 op pagina’s 8 en 9 gemotiveerd is ingegaan op de in het bezwaarschrift genoemde gevallen, waaronder de adressen [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4]. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in het besluit op bezwaar onjuist of onvolledig zou zijn. Daar voegt de Afdeling aan toe dat ten aanzien van het adres [locatie 4] de legaliserende vergunningaanvraag bij besluit op bezwaar van 18 februari 2022 is afgewezen. De rechtbank heeft geen grond hoeven zien voor het oordeel dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Het betoog slaagt niet. Strijd met het vertrouwensbeginsel? 6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij hem niet het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat aan hem een omgevingsvergunning zou worden verleend. 6.1.    De Afdeling komt tot het oordeel dat het college inderdaad het vertrouwen heeft gewekt dat aan [appellant] een omgevingsvergunning zou worden verleend. De Afdeling legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt. Zij gaat daarbij uit van de volgende feiten en omstandigheden. 6.2.    Het college heeft per brief van 29 november 2018 de beslistermijn op de aanvraag verlengd. Het college heeft [appellant] in die brief tevens medegedeeld dat de verlenging van de beslistermijn op de aanvraag de kans op een positief besluit zou vergroten. 6.3.    Na de hoorzitting in bezwaar heeft H. Wensing, werkzaam voor de gemeente Eindhoven, [appellant] benaderd om tot een oplossing te komen. Op 7 mei 2019 heeft Wensing telefonisch aan [appellant] voorgesteld om een "vergunning op naam" te verlenen, op de voorwaarde dat [appellant] zijn aanvraag zou wijzigen, zodat de stedenbouwkundige belemmering dat de hoofdontsluiting van het appartement gesitueerd was aan het achtergebied, weggenomen zou worden. Daarvoor moest [appellant] een gewijzigde tekening indienen waaruit bleek dat de hoofdontsluiting van het appartement gesitueerd zou worden aan de Raedeckerstraat. Wensing heeft op 7 mei 2019 per e-mail een "conceptvergunning" naar [appellant] gestuurd. In de begeleidende e-mail noemt Wensing dit "een voorbeeld van de vergunning "op naam"". In die "conceptvergunning" is het volgende vermeld: "Wij hebben overwogen vergunning te verlenen op grond van artikel 2.12 lid 1, sub a, onder 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). (…) Wij hebben het project beoordeeld en besloten dat uw project hiervoor in aanmerking komt op grond van artikel 4 lid 9 van Bijlage II van het Bor. Wij zijn van oordeel dat specifieke persoonlijke omstandigheden van de aanvrager rechtvaardigen dat hieraan toepassing wordt gegeven. Hieraan worden wel stringente beperkingen verbonden in de vorm van dwingende voorschriften, om te voorkomen dat het bedrijventerrein verder "verkleurt". De volgende voorschriften zijn van toepassing: 1.       Het gebruik als dienstwoning is slechts toegestaan aan de aanvrager en zijn directe familie. 2.       Indien het bedrijf ophoudt te bestaan, dan wel verhuist naar een andere locatie, dient het gebruik van de dienstwoning te worden beëindigd. 3.       Na beëindiging van de bewoning van het pand door de aanvrager mag het pand niet opnieuw worden bewoond." 6.4.    [appellant] heeft vervolgens per brief van 21 mei 2019 de gewijzigde tekening ingediend en daarin het volgende vermeld: "Hangende de behandeling van het bezwaarschrift heb ik overleg gevoerd met de heer Wensing van uw gemeente. De heer Wensing heeft mij medegedeeld dat u hangende de behandeling van het bezwaarschrift aan cliënt ambtshalve een persoonsgebonden omgevingsvergunning verleent, mits een gewijzigde tekening ingediend wordt om tegemoet te komen aan het stedenbouwkundig bezwaar. Aan dat laatste is hierbij voldaan zodat overeenkomstig de afspraak de persoonsgebonden omgevingsvergunning verleend kan worden." 6.5.    Daarop heeft het college op 4 juni 2019 aan [appellant] een brief gestuurd waarin het volgende aan [appellant] is medegedeeld: "Zoals u in uw brief van 21 mei 2019 heeft aangegeven heeft u overleg gevoerd met de heer H. Wensing van onze gemeente. De heer Wensing heeft medegedeeld dat wij aan uw cliënt een persoonsgebonden omgevingsvergunning verlenen, mits een gewijzigde tekening ingediend wordt om tegemoet te komen aan het stedenbouwkundig bezwaar. Bij deze brief heeft u een gewijzigde tekening ingediend." Bij deze brief heeft het college de behandeling van het bezwaar opgeschort, totdat op de gewijzigde aanvraag is beslist. 6.6.    Nadat een besluit op de gewijzigde aanvraag uitbleef, heeft [appellant] bij brief van 8 december 2020 zijn bezwaarschrift aangevuld. [appellant] heeft zich hierin op het standpunt gesteld dat hij erop mocht vertrouwen dat aan hem de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend. 6.7.    Bij besluit van 26 januari 2021 heeft het college alsnog het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 18 december 2018, onder verbetering van de motivering, in stand gelaten.

8.       De conclusie is dat, gelet op wat de Afdeling onder 6.11 en 7 heeft overwogen, het besluit op bezwaar is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Bestuurlijke lus 9.       De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het in het besluit op bezwaar geconstateerde gebrek binnen zestien weken te herstellen, door af te wegen of, in het kader van de derde stap van het vertrouwensbeginsel, het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of [appellant] op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Het college dient opnieuw af te wegen of, gegeven de betrokken belangen, de afgifte van een persoonsgebonden of een zaaksgebonden omgevingsvergunning tot de mogelijkheid behoort. Het college dient in dat kader opnieuw af te wegen of het algemene belang, dat ziet op het voorkomen van verkleuring van het bedrijventerrein, en de mogelijke belangen van derden, zwaarder wegen dan het belang van [appellant] dat ziet op het nakomen van het gewekte vertrouwen. 10.     Het college dient de Afdeling en [appellant] de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Overige beroepsgrond 11.     De Afdeling zal in de einduitspraak een oordeel geven over de beroepsgrond van [appellant] over strijd met de goede ruimtelijke ordening. Proceskosten 12.     In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: draagt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven op om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak: a.       met inachtneming van overweging 10 het daarin omschreven gebrek in het besluit van 26 januari 2021 te herstellen; b.       de Afdeling en [appellant] de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen; Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier. w.g. Van Breda lid van de enkelvoudige kamer w.g. Nales griffier Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024 680-1044   BIJLAGE   Artikel 2.12 Wabo Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: (…) 2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of (…) Artikel 2.25 Wabo 1. Een omgevingsvergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt ervoor zorg dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd. (…) 3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen, waarin de omgevingsvergunning slechts geldt voor degene aan wie zij is verleend. (…) Artikel 5.18 Bor Als geval als bedoeld in artikel 2.25, derde lid, van de wet waarin de omgevingsvergunning slechts geldt voor degene aan wie zij is verleend, wordt aangewezen de omgevingsvergunning voor het bewonen van een recreatiewoning die met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet in samenhang met artikel 4, onderdeel 10, van bijlage II is verleend. In een omgevingsvergunning als bedoeld in de eerste volzin wordt bepaald dat zij slechts geldt voor de termijn gedurende welke degene aan wie de vergunning is verleend de desbetreffende recreatiewoning onafgebroken bewoont. Artikel 4 van Bijlage II van het Bor Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: (…) 9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen; (…) Artikel 3.42 Duurzame stedelijke ontwikkeling IOV (…) Lid 3 Om zorgvuldig ruimtegebruik te bevorderen op een bedrijventerrein, bevat het bestemmingsplan regels over: (…) b. het beperken van ontwikkelingen die een effectief gebruik van het bedrijventerrein beperken, waaronder: 1. bedrijfswoningen; (…) Bestemmingsplan "Woensel buiten de ring I 2017" van de gemeente Eindhoven Artikel 1.15 bestaand(e situatie) bij bouwwerken: legale bouwwerken die aanwezig of in uitvoering zijn op het tijdstip van ter visie legging van het ontwerp van het bestemmingsplan, dan wel bouwwerken zoals die mogen worden gebouwd krachtens een vergunning; (…) Artikel 1.33 dienstwoning een woning in of bij een gebouw of op een terrein, bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de functie van het gebouw of het terrein wenselijk is. Artikel 4.1 De voor `Bedrijf - 2´ aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. bedrijven genoemd in de 'Lijst van bedrijfsactiviteiten' behorende tot de categorie 1 voor zover bestaand; b. bedrijven genoemd in de 'Lijst van bedrijfsactiviteiten behorende tot de categorieën 2 en 3.1 met uitzondering van geluidzoneringsplichtige inrichtingen, risicovolle inrichtingen, zelfstandige kantoorvestigingen en detailhandel, en met dien verstande dat voor 'overige groothandel (bedrijfsmeubels, emballage, vakbenodigdheden e.d.)' een bedrijfsvloeroppervlakte is toegestaan van maximaal 2.000 m²; (…) e. dienstwoningen voor zover bestaand, met dien verstande dat een dienstwoning niet mag worden gewijzigd naar twee of meerdere (dienst)woningen; (…)

202201166/1/R2. Datum uitspraak: 24 december 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van: [appellant] h.o.d.n. [handelsnaam] (hierna: [appellant]), wonend en gevestigd in Eindhoven, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 18 november 2021 in zaak nr. 21/608 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.

Bij besluit van 18 december 2018 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een omgevingsvergunning voor het gebruik van aan appartement/kantoor als bedrijfswoning aan de [locatie 1] in Eindhoven afgewezen. Bij besluit van 26 januari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 18 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.T.C.A. Smets, advocaat in Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Timmermans, zijn verschenen.

Overgangsrecht inwerkingtreding omgevingsrecht 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 12 oktober 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Wettelijk kader 2.       De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 3.       [appellant] bewoont sinds 2016 en is vanaf 2018 eigenaar van het appartement/kantoor aan de [locatie 1] in Eindhoven (hierna: het perceel). Hij exploiteert op het perceel een autoherstelinrichting en woont boven zijn bedrijf in een voormalige kantoorruimte die zonder omgevingsvergunning is omgebouwd tot woonruimte, met onder andere een keuken en badkamer. Het bedrijfspand is gelegen op het bedrijventerrein Rapenland. Dit is een kleinschalig opgezet bedrijventerrein dat tussen het stadscentrum en Winkelcentrum Woensel is gelegen. Het perceel heeft volgens het geldende bestemmingsplan "Woensel Buiten de Ring 1 2017" (hierna: het plan) de bestemming "Bedrijf-2". Het plan laat alleen bestaande dienstwoningen toe en geen nieuwe. 4.       Op 13 oktober 2018 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisering van het gebruik van het appartement/kantoor als bedrijfswoning. Bij besluit van 18 december 2018 heeft het college deze aanvraag afgewezen. Het college is niet bereid om een omgevingsvergunning voor afwijking van het plan te verlenen voor een nieuwe dienstwoning, omdat het college binnenstedelijke bedrijventerreinen, zoals Rapenland, beschikbaar wil houden als vestigingsmilieu voor het midden- en kleinbedrijf. Hoger beroep Strijd met het gelijkheidsbeginsel? 5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel niet bereid is om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen voor een nieuwe dienstwoning. Het college heeft namelijk eerder in soortgelijke gevallen met toepassing van artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Bor een omgevingsvergunning voor een dienstwoning verleend. Er zijn volgens [appellant] in de Raedeckerstraat diverse woonfuncties aanwezig, namelijk aan de [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4]. 5.1.    Naar het oordeel van de Afdeling stelt het college zich terecht op het standpunt dat in het besluit op bezwaar van 26 januari 2021 op pagina’s 8 en 9 gemotiveerd is ingegaan op de in het bezwaarschrift genoemde gevallen, waaronder de adressen [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4]. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in het besluit op bezwaar onjuist of onvolledig zou zijn. Daar voegt de Afdeling aan toe dat ten aanzien van het adres [locatie 4] de legaliserende vergunningaanvraag bij besluit op bezwaar van 18 februari 2022 is afgewezen. De rechtbank heeft geen grond hoeven zien voor het oordeel dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Het betoog slaagt niet. Strijd met het vertrouwensbeginsel? 6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij hem niet het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat aan hem een omgevingsvergunning zou worden verleend. 6.1.    De Afdeling komt tot het oordeel dat het college inderdaad het vertrouwen heeft gewekt dat aan [appellant] een omgevingsvergunning zou worden verleend. De Afdeling legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt. Zij gaat daarbij uit van de volgende feiten en omstandigheden. 6.2.    Het college heeft per brief van 29 november 2018 de beslistermijn op de aanvraag verlengd. Het college heeft [appellant] in die brief tevens medegedeeld dat de verlenging van de beslistermijn op de aanvraag de kans op een positief besluit zou vergroten. 6.3.    Na de hoorzitting in bezwaar heeft H. Wensing, werkzaam voor de gemeente Eindhoven, [appellant] benaderd om tot een oplossing te komen. Op 7 mei 2019 heeft Wensing telefonisch aan [appellant] voorgesteld om een "vergunning op naam" te verlenen, op de voorwaarde dat [appellant] zijn aanvraag zou wijzigen, zodat de stedenbouwkundige belemmering dat de hoofdontsluiting van het appartement gesitueerd was aan het achtergebied, weggenomen zou worden. Daarvoor moest [appellant] een gewijzigde tekening indienen waaruit bleek dat de hoofdontsluiting van het appartement gesitueerd zou worden aan de Raedeckerstraat. Wensing heeft op 7 mei 2019 per e-mail een "conceptvergunning" naar [appellant] gestuurd. In de begeleidende e-mail noemt Wensing dit "een voorbeeld van de vergunning "op naam"". In die "conceptvergunning" is het volgende vermeld: "Wij hebben overwogen vergunning te verlenen op grond van artikel 2.12 lid 1, sub a, onder 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). (…) Wij hebben het project beoordeeld en besloten dat uw project hiervoor in aanmerking komt op grond van artikel 4 lid 9 van Bijlage II van het Bor. Wij zijn van oordeel dat specifieke persoonlijke omstandigheden van de aanvrager rechtvaardigen dat hieraan toepassing wordt gegeven. Hieraan worden wel stringente beperkingen verbonden in de vorm van dwingende voorschriften, om te voorkomen dat het bedrijventerrein verder "verkleurt". De volgende voorschriften zijn van toepassing: 1.       Het gebruik als dienstwoning is slechts toegestaan aan de aanvrager en zijn directe familie. 2.       Indien het bedrijf ophoudt te bestaan, dan wel verhuist naar een andere locatie, dient het gebruik van de dienstwoning te worden beëindigd. 3.       Na beëindiging van de bewoning van het pand door de aanvrager mag het pand niet opnieuw worden bewoond." 6.4.    [appellant] heeft vervolgens per brief van 21 mei 2019 de gewijzigde tekening ingediend en daarin het volgende vermeld: "Hangende de behandeling van het bezwaarschrift heb ik overleg gevoerd met de heer Wensing van uw gemeente. De heer Wensing heeft mij medegedeeld dat u hangende de behandeling van het bezwaarschrift aan cliënt ambtshalve een persoonsgebonden omgevingsvergunning verleent, mits een gewijzigde tekening ingediend wordt om tegemoet te komen aan het stedenbouwkundig bezwaar. Aan dat laatste is hierbij voldaan zodat overeenkomstig de afspraak de persoonsgebonden omgevingsvergunning verleend kan worden." 6.5.    Daarop heeft het college op 4 juni 2019 aan [appellant] een brief gestuurd waarin het volgende aan [appellant] is medegedeeld: "Zoals u in uw brief van 21 mei 2019 heeft aangegeven heeft u overleg gevoerd met de heer H. Wensing van onze gemeente. De heer Wensing heeft medegedeeld dat wij aan uw cliënt een persoonsgebonden omgevingsvergunning verlenen, mits een gewijzigde tekening ingediend wordt om tegemoet te komen aan het stedenbouwkundig bezwaar. Bij deze brief heeft u een gewijzigde tekening ingediend." Bij deze brief heeft het college de behandeling van het bezwaar opgeschort, totdat op de gewijzigde aanvraag is beslist. 6.6.    Nadat een besluit op de gewijzigde aanvraag uitbleef, heeft [appellant] bij brief van 8 december 2020 zijn bezwaarschrift aangevuld. [appellant] heeft zich hierin op het standpunt gesteld dat hij erop mocht vertrouwen dat aan hem de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend. 6.7.    Bij besluit van 26 januari 2021 heeft het college alsnog het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 18 december 2018, onder verbetering van de motivering, in stand gelaten.

8.       De conclusie is dat, gelet op wat de Afdeling onder 6.11 en 7 heeft overwogen, het besluit op bezwaar is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Bestuurlijke lus 9.       De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het in het besluit op bezwaar geconstateerde gebrek binnen zestien weken te herstellen, door af te wegen of, in het kader van de derde stap van het vertrouwensbeginsel, het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of [appellant] op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Het college dient opnieuw af te wegen of, gegeven de betrokken belangen, de afgifte van een persoonsgebonden of een zaaksgebonden omgevingsvergunning tot de mogelijkheid behoort. Het college dient in dat kader opnieuw af te wegen of het algemene belang, dat ziet op het voorkomen van verkleuring van het bedrijventerrein, en de mogelijke belangen van derden, zwaarder wegen dan het belang van [appellant] dat ziet op het nakomen van het gewekte vertrouwen. 10.     Het college dient de Afdeling en [appellant] de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Overige beroepsgrond 11.     De Afdeling zal in de einduitspraak een oordeel geven over de beroepsgrond van [appellant] over strijd met de goede ruimtelijke ordening. Proceskosten 12.     In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: draagt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven op om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak: a.       met inachtneming van overweging 10 het daarin omschreven gebrek in het besluit van 26 januari 2021 te herstellen; b.       de Afdeling en [appellant] de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen; Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier. w.g. Van Breda lid van de enkelvoudige kamer w.g. Nales griffier Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024 680-1044   BIJLAGE   Artikel 2.12 Wabo Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: (…) 2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of (…) Artikel 2.25 Wabo 1. Een omgevingsvergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt ervoor zorg dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd. (…) 3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen, waarin de omgevingsvergunning slechts geldt voor degene aan wie zij is verleend. (…) Artikel 5.18 Bor Als geval als bedoeld in artikel 2.25, derde lid, van de wet waarin de omgevingsvergunning slechts geldt voor degene aan wie zij is verleend, wordt aangewezen de omgevingsvergunning voor het bewonen van een recreatiewoning die met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet in samenhang met artikel 4, onderdeel 10, van bijlage II is verleend. In een omgevingsvergunning als bedoeld in de eerste volzin wordt bepaald dat zij slechts geldt voor de termijn gedurende welke degene aan wie de vergunning is verleend de desbetreffende recreatiewoning onafgebroken bewoont. Artikel 4 van Bijlage II van het Bor Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: (…) 9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen; (…) Artikel 3.42 Duurzame stedelijke ontwikkeling IOV (…) Lid 3 Om zorgvuldig ruimtegebruik te bevorderen op een bedrijventerrein, bevat het bestemmingsplan regels over: (…) b. het beperken van ontwikkelingen die een effectief gebruik van het bedrijventerrein beperken, waaronder: 1. bedrijfswoningen; (…) Bestemmingsplan "Woensel buiten de ring I 2017" van de gemeente Eindhoven Artikel 1.15 bestaand(e situatie) bij bouwwerken: legale bouwwerken die aanwezig of in uitvoering zijn op het tijdstip van ter visie legging van het ontwerp van het bestemmingsplan, dan wel bouwwerken zoals die mogen worden gebouwd krachtens een vergunning; (…) Artikel 1.33 dienstwoning een woning in of bij een gebouw of op een terrein, bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de functie van het gebouw of het terrein wenselijk is. Artikel 4.1 De voor `Bedrijf - 2´ aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. bedrijven genoemd in de 'Lijst van bedrijfsactiviteiten' behorende tot de categorie 1 voor zover bestaand; b. bedrijven genoemd in de 'Lijst van bedrijfsactiviteiten behorende tot de categorieën 2 en 3.1 met uitzondering van geluidzoneringsplichtige inrichtingen, risicovolle inrichtingen, zelfstandige kantoorvestigingen en detailhandel, en met dien verstande dat voor 'overige groothandel (bedrijfsmeubels, emballage, vakbenodigdheden e.d.)' een bedrijfsvloeroppervlakte is toegestaan van maximaal 2.000 m²; (…) e. dienstwoningen voor zover bestaand, met dien verstande dat een dienstwoning niet mag worden gewijzigd naar twee of meerdere (dienst)woningen; (…)

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen toezegging is gedaan dat de aangevraagde zaaksgebonden omgevingsvergunning zou worden verleend. [appellant] had volgens het college kunnen beseffen dat het college niet bevoegd is om een persoonsgebonden omgevingsvergunning te verlenen. In artikel 5.18 van het Besluit omgevingsrecht (het Bor) is namelijk limitatief opgesomd welke omgevingsvergunning een persoonsgebonden karakter heeft, namelijk een omgevingsvergunning om in afwijking van het geldende planologische regime permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan. Het is dus volgens het college wettelijk niet mogelijk om een persoonsgebonden omgevingsvergunning te verlenen om in afwijking van het geldende planologische regime een appartement/kantoor als woning te gebruiken. 6.8.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet ten eerste aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Er is geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen als: -        degene die een beroep doet op het vertrouwensbeginsel de relevante feiten en omstandigheden onjuist of onvolledig heeft weergegeven; -        hij/zij gelet op zijn specifieke kennis of deskundigheid had moeten beseffen dat de uitlating of gedraging in strijd was met de toepasselijke rechtsregels; -        de uitlating zo duidelijk in strijd was met de toepasselijke rechtsregels dat hij/zij dit had moeten beseffen; -        hij/zij besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij/zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. 6.9.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de mededeling in de brief van 29 november 2018, dat de verlenging van de beslistermijn op de aanvraag de kans op een positief besluit zou vergroten, niet kan worden aangemerkt als een toezegging dat de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend. Daaruit blijkt niet dat het college heeft toegezegd dat positief zou worden beslist op de aanvraag na de verlenging van de termijn. De brief bevat hooguit de door het college uitgesproken verwachting dat de kans op een positief besluit groter zou zijn ingeval de beslistermijn zou worden verlengd. 6.10.  De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat [appellant] in de brief van 4 juni 2019 een bevestiging heeft mogen lezen van de toezegging door Wensing aan [appellant], dat aan [appellant] een persoonsgebonden omgevingsvergunning zou worden verleend. In die brief is immers de toezegging van Wensing bevestigd, dat als [appellant] een gewijzigde tekening indient om tegemoet te komen aan het stedenbouwkundige bezwaar, aan hem een persoonsgebonden omgevingsvergunning wordt verleend. 6.11.  Maar anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de toezegging aan het college kan worden toegerekend. Voor dit oordeel neemt de Afdeling allereerst in aanmerking dat het initiatief om te komen tot een oplossing afkomstig is geweest van Wensing. Dat heeft het college op de zitting bevestigd. Wensing is werkzaam als adviseur binnen het ruimtelijk domein van de gemeente, en, zo is op de zitting toegelicht, wordt vaker door het college ingezet om in vergelijkbare zaken of complexe dossiers tot een oplossing te komen. Tijdens het telefoongesprek op 7 mei 2019 heeft Wensing met [appellant] de mogelijkheid besproken dat aan hem een omgevingsvergunning wordt verleend voor een bedrijfswoning. Wensing heeft daarop op eigen initiatief een voorbeeld-conceptvergunning van een dergelijke vergunning aan [appellant] toegestuurd. Uit die conceptvergunning, waarbij de namen van de betreffende vergunninghouder(s) is (zijn) weggelakt, blijkt dat het college in een ander geval vanwege specifieke persoonlijke omstandigheden een omgevingsvergunning heeft verleend met toepassing van artikel 4, negende lid, bijlage II bij het Bor, waarbij door middel van het verbinden van voorschriften het gebruik als dienstwoning wordt beperkt tot het gebruik door de vergunninghouder en zijn directe familie. Daarmee tracht het college te voorkomen dat het bedrijventerrein verder verkleurt. Uit de brieven van 21 mei 2019 en 4 juni 2019 blijkt vervolgens dat tussen Wensing en [appellant] is besproken dat als [appellant] een gewijzigde tekening zou indienen om aan het stedenbouwkundige bezwaar met betrekking tot de hoofdontsluiting tegemoet te komen, dat dan aan hem zo’n omgevingsvergunning zou worden verleend. Het college heeft deze gemaakte afspraken bij brief van 4 juni 2019 bevestigd, en heeft ook bevestigd dat was voldaan aan de voorwaarde dat een gewijzigde tekening zou worden ingediend. Daarbij is tevens relevant dat het college op de zitting heeft erkend dat de uitlatingen van Wensing namens het college zijn gedaan. Naar het oordeel van de Afdeling kan onder die omstandigheden, in hun onderlinge samenhang bezien, niet aan [appellant] worden tegengeworpen dat hij had moeten beseffen dat een persoonsgebonden omgevingsvergunning op grond van de Wabo niet kan worden verleend. Anders dan het college heeft betoogd, mocht [appellant] afgaan op wat Wensing hem heeft verteld. De toezegging van Wensing acht de Afdeling doorslaggevend. De enkele omstandigheid dat [appellant] gedurende het proces is bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener geeft geen grond voor een ander oordeel. Het betoog slaagt in zoverre. 7.       Het voorgaande betekent dat [appellant] aan de toezegging van het college het gerechtvaardigde vertrouwen heeft mogen ontlenen dat het college aan hem een persoonsgebonden omgevingsvergunning zou verlenen voor een bedrijfswoning. Zoals hiervoor is overwogen in 6.8 betekent de conclusie dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Het college heeft, zoals ter zitting is bevestigd, nagelaten om in het kader van de derde stap van het vertrouwensbeginsel af te wegen of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Het besluit op bezwaar is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb, tot stand gekomen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen toezegging is gedaan dat de aangevraagde zaaksgebonden omgevingsvergunning zou worden verleend. [appellant] had volgens het college kunnen beseffen dat het college niet bevoegd is om een persoonsgebonden omgevingsvergunning te verlenen. In artikel 5.18 van het Besluit omgevingsrecht (het Bor) is namelijk limitatief opgesomd welke omgevingsvergunning een persoonsgebonden karakter heeft, namelijk een omgevingsvergunning om in afwijking van het geldende planologische regime permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan. Het is dus volgens het college wettelijk niet mogelijk om een persoonsgebonden omgevingsvergunning te verlenen om in afwijking van het geldende planologische regime een appartement/kantoor als woning te gebruiken. 6.8.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet ten eerste aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Er is geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen als: -        degene die een beroep doet op het vertrouwensbeginsel de relevante feiten en omstandigheden onjuist of onvolledig heeft weergegeven; -        hij/zij gelet op zijn specifieke kennis of deskundigheid had moeten beseffen dat de uitlating of gedraging in strijd was met de toepasselijke rechtsregels; -        de uitlating zo duidelijk in strijd was met de toepasselijke rechtsregels dat hij/zij dit had moeten beseffen; -        hij/zij besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij/zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. 6.9.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de mededeling in de brief van 29 november 2018, dat de verlenging van de beslistermijn op de aanvraag de kans op een positief besluit zou vergroten, niet kan worden aangemerkt als een toezegging dat de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend. Daaruit blijkt niet dat het college heeft toegezegd dat positief zou worden beslist op de aanvraag na de verlenging van de termijn. De brief bevat hooguit de door het college uitgesproken verwachting dat de kans op een positief besluit groter zou zijn ingeval de beslistermijn zou worden verlengd. 6.10.  De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat [appellant] in de brief van 4 juni 2019 een bevestiging heeft mogen lezen van de toezegging door Wensing aan [appellant], dat aan [appellant] een persoonsgebonden omgevingsvergunning zou worden verleend. In die brief is immers de toezegging van Wensing bevestigd, dat als [appellant] een gewijzigde tekening indient om tegemoet te komen aan het stedenbouwkundige bezwaar, aan hem een persoonsgebonden omgevingsvergunning wordt verleend. 6.11.  Maar anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de toezegging aan het college kan worden toegerekend. Voor dit oordeel neemt de Afdeling allereerst in aanmerking dat het initiatief om te komen tot een oplossing afkomstig is geweest van Wensing. Dat heeft het college op de zitting bevestigd. Wensing is werkzaam als adviseur binnen het ruimtelijk domein van de gemeente, en, zo is op de zitting toegelicht, wordt vaker door het college ingezet om in vergelijkbare zaken of complexe dossiers tot een oplossing te komen. Tijdens het telefoongesprek op 7 mei 2019 heeft Wensing met [appellant] de mogelijkheid besproken dat aan hem een omgevingsvergunning wordt verleend voor een bedrijfswoning. Wensing heeft daarop op eigen initiatief een voorbeeld-conceptvergunning van een dergelijke vergunning aan [appellant] toegestuurd. Uit die conceptvergunning, waarbij de namen van de betreffende vergunninghouder(s) is (zijn) weggelakt, blijkt dat het college in een ander geval vanwege specifieke persoonlijke omstandigheden een omgevingsvergunning heeft verleend met toepassing van artikel 4, negende lid, bijlage II bij het Bor, waarbij door middel van het verbinden van voorschriften het gebruik als dienstwoning wordt beperkt tot het gebruik door de vergunninghouder en zijn directe familie. Daarmee tracht het college te voorkomen dat het bedrijventerrein verder verkleurt. Uit de brieven van 21 mei 2019 en 4 juni 2019 blijkt vervolgens dat tussen Wensing en [appellant] is besproken dat als [appellant] een gewijzigde tekening zou indienen om aan het stedenbouwkundige bezwaar met betrekking tot de hoofdontsluiting tegemoet te komen, dat dan aan hem zo’n omgevingsvergunning zou worden verleend. Het college heeft deze gemaakte afspraken bij brief van 4 juni 2019 bevestigd, en heeft ook bevestigd dat was voldaan aan de voorwaarde dat een gewijzigde tekening zou worden ingediend. Daarbij is tevens relevant dat het college op de zitting heeft erkend dat de uitlatingen van Wensing namens het college zijn gedaan. Naar het oordeel van de Afdeling kan onder die omstandigheden, in hun onderlinge samenhang bezien, niet aan [appellant] worden tegengeworpen dat hij had moeten beseffen dat een persoonsgebonden omgevingsvergunning op grond van de Wabo niet kan worden verleend. Anders dan het college heeft betoogd, mocht [appellant] afgaan op wat Wensing hem heeft verteld. De toezegging van Wensing acht de Afdeling doorslaggevend. De enkele omstandigheid dat [appellant] gedurende het proces is bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener geeft geen grond voor een ander oordeel. Het betoog slaagt in zoverre. 7.       Het voorgaande betekent dat [appellant] aan de toezegging van het college het gerechtvaardigde vertrouwen heeft mogen ontlenen dat het college aan hem een persoonsgebonden omgevingsvergunning zou verlenen voor een bedrijfswoning. Zoals hiervoor is overwogen in 6.8 betekent de conclusie dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Het college heeft, zoals ter zitting is bevestigd, nagelaten om in het kader van de derde stap van het vertrouwensbeginsel af te wegen of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Het besluit op bezwaar is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb, tot stand gekomen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.