ECLI:NL:RVS:2024:5385

202003052/2/A2. Datum uitspraak: 24 december 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw (hierna: WSW), gevestigd te Hilversum, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 9 april 2020 in zaken nrs. 18/4657 en 19/2196 in de gedingen tussen: WSW en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Bij tussenuitspraak van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2264, heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen 12 weken na de verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen waarin alsnog inhoudelijk wordt beslist op de bezwaren van WSW gericht tegen de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 waarbij de door Stichting Humanitas Huisvesting (hierna: SHH) respectievelijk Woningstichting Geertruidenberg (hierna: WSG) ingediende aanvragen om saneringssubsidie geheel danwel gedeeltelijk zijn afgewezen. Bij onderscheiden besluiten van 21 november 2022 heeft de minister ter uitvoering van de tussenuitspraak de bezwaren van WSW ongegrond verklaard. WSW heeft hierover zienswijzen naar voren gebracht. De minister heeft hierop gereageerd. WSW heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak opnieuw, gelijktijdig met zaken nrs. 202004456/1/A2 en 202004460/1/A2 ter zitting behandeld op 13 februari 2024, waar WSW, vertegenwoordigd door mr. P. Jansen, drs. D. de Koning, mr. L.B. Schuur en mr. G.S. van Beek, bijgestaan door mr. C.W. Kniestedt en mr. A.W.M. Oremans, beiden advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.J.C. van Amerongen en mr. J.S. Dirks, bijgestaan door mr. J.H. van der Weide en mr. J.V. de Kort, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.

Inleiding 1.       De minister kan op grond van artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet aan een toegelaten instelling saneringssubsidie verlenen als bij die toegelaten instelling de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden voort te zetten en door haar geen maatregelen kunnen worden genomen om de aan haar opgedragen diensten van algemeen economisch belang (hierna: DAEB) voort te zetten. 2.       De woningcorporaties SHH en WSG waren op het moment van de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 toegelaten instellingen in de zin van artikel 19 van de Woningwet en deelnemers van WSW. De privaatrechtelijk stichting WSW heeft blijkens haar statuten tot doel om te bevorderen dat toegelaten instellingen, zoals omschreven in artikel 19 van de Woningwet, geld kunnen lenen tegen zo laag mogelijke kosten om hun activiteiten op het gebied van wonen te kunnen realiseren. Hiertoe kan WSW zich borg stellen voor de nakoming van verplichtingen die deelnemers aangaan of zijn aangegaan jegens geldgevers. SHH en WSG zijn in financiële problemen geraakt en hebben een saneringsplan moeten opstellen. Zij hebben de minister verzocht om toekenning van een saneringssubsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet om die plannen te kunnen realiseren. WSW heeft in haar hoedanigheid van borg bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 over de subsidieaanvragen van SHH en WSG. Volgens WSW had de minister zowel in het geval van SHH als WSG het gehele aangevraagde subsidiebedrag moeten verlenen. De minister heeft de bezwaren van WSW bij besluiten van 31 oktober 2018 niet-ontvankelijk verklaard, omdat WSW volgens hem geen rechtstreeks belang heeft bij (gedeeltelijke) afwijzing van de saneringssubsidie voor SHH en WSG. De daartegen door WSW ingestelde beroepen zijn ongegrond verklaard. Op het daartegen ingestelde hoger beroep van WSW heeft de Afdeling op 3 augustus 2022 tussenuitspraak gedaan. Tussenuitspraak van de Afdeling 3.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat WSW weliswaar een afgeleid belang heeft ten opzichte van SHH en WSG, maar dat dit niet aan haar mag worden tegengeworpen. Volgens de Afdeling is een zelfstandige aanspraak van WSW op bestuursrechtelijke rechtsbescherming gezien de betrokkenheid van haar belangpositie gerechtvaardigd. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat WSW als belanghebbende bij de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 moet worden aangemerkt. Daarom slaagt het betoog. 4.       Gelet op wat in de tussenuitspraak is overwogen, is het hoger beroep van WSW gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen het besluiten van de minister van 31 oktober 2018 gegrond verklaren. Die besluiten moeten worden vernietigd. Besluiten van 21 november 2022 5.       Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de minister bij besluiten van 21 november 2022 opnieuw op de bezwaren van WSW tegen de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 beslist en deze bezwaren ongegrond verklaard. 5.1.    De besluiten van 21 november 2022 worden ingevolge artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding. Dat wil zeggen dat van de zijde van WSW van rechtswege een beroep tegen deze besluiten is ontstaan, aangezien daarbij aan haar bezwaren niet tegemoet is gekomen. 5.2.    Voor de voorgeschiedenis die leidde tot de besluiten van 21 november 2022 verwijst de Afdeling naar overwegingen 2 tot en met 5 van de tussenuitspraak van 3 augustus 2022. 5.3.    De minister volgt WSW niet in haar standpunt dat hij de subsidieaanvraag van SHH niet heeft mogen afwijzen. Hij heeft niet onzorgvuldig gehandeld door uit te gaan van de toezegging van WSW om bij te dragen aan de sanering van SHH. Aan die toezegging heeft hij de conclusie mogen verbinden dat de DAEB-werkzaamheden ook zonder saneringssubsidie zouden kunnen worden voortgezet. Daarmee was niet aan het vereiste voor toekenning van subsidie neergelegd in artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 (hierna: het Btiv) voldaan. Deze uitleg is niet in strijd met de Woningwet, aldus de minister. 5.4.    De minister heeft in de bezwaren van WSW ook geen grond gezien om terug te komen op zijn standpunt dat toekenning van het omvangrijke aangevraagde subsidiebedrag aan WSG niet aangewezen en evenredig is gezien de relatief beperkte omvang van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden van WSG. Gedeeltelijke afwijzing van de subsidieaanvraag is niet in strijd met de Woningwet. Verder zijn er geen toezeggingen gedaan dat de aangevraagde subsidie volledig zou worden toegewezen.

6.       In beroep gaat het in de kern om de uitleg van het wettelijke saneringskader zoals neergelegd in de Woningwet. 6.1.    Volgens WSW heeft de minister in beide besluiten van 21 november 2022 vastgehouden aan een uitleg die ertoe leidt dat bij saneringsaanvragen van bij WSW aangesloten woningcorporaties steeds wordt bezien of WSW als borg de afwikkeling van de saneringen kan financieren. Deze uitleg is volgens haar in strijd met het stelsel van de Woningwet omdat deze ertoe leidt dat de saneringstaak bij WSW als borg wordt gelegd in plaats van dat de minister deze taak verricht. De minister wentelt daarmee zijn verantwoordelijkheid af op WSW en daarmee op de door haar geborgde corporaties, aldus WSW. 6.2.    Volgens de minister komen de bezwaren van WSW erop neer dat WSW risicoloos zou moeten kunnen borgen. Juridisch kader 7.       Het juridisch kader in deze zaak wordt gevormd door de Woningwet, het Btiv en de Beleidsregels financiële sanering toegelaten instellingen 2018 bis (hierna: de Beleidsregels). De relevante onderdelen hiervan zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt. Oordeel Afdeling 8.       De Afdeling komt tot het oordeel dat de minister niet in strijd met het wettelijk systeem heeft gehandeld door in het geval van SHH de aangevraagde saneringssubsidie geheel af te wijzen en in het geval van WSG over te gaan tot gedeeltelijke toekenning van de aangevraagde saneringssubsidie en daarmee de kosten van de saneringen geheel respectievelijk deels voor WSW als borg te laten. Saneringssubsidie is bedoeld voor behoud van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden. De minister mag bij het beoordelen van aanvragen om saneringssubsidie het volkshuisvestelijke belang bij behoud van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden afwegen tegen de kosten daarvan. De subsidie is niet bedoeld om een in financiële problemen verkerende woningcorporatie in stand te houden of te voorkomen dat WSW als borg wordt aangesproken. Ook is de subsidie er niet op gericht om de kosten voor de woningsector als geheel zo laag mogelijk te houden. Er is geen grond voor het oordeel dat de besluitvorming in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. In het geval van WSG ziet de Afdeling ook onvoldoende aanknopingspunten dat de minister in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. De Afdeling komt daarmee tot het eindoordeel dat de minister de bezwaren van WSW tegen de besluiten van 21 november 2022 terecht ongegrond heeft verklaard. Het tegen deze besluiten van rechtswege ontstane beroep is daarmee ongegrond. 9.       De Afdeling zal in het hiernavolgende aan de hand van de beroepsgronden van WSW bespreken hoe zij tot dit oordeel is gekomen. Onder overwegingen 10 tot en met 14 worden de beroepsgronden van WSW besproken die betrekking hebben op de afwijzing van de subsidieaanvraag van SHH. In overwegingen 15 tot en met 20 volgt een bespreking van de beroepsgronden die betrekking hebben op de gedeeltelijke afwijzing van de subsidieaanvraag van WSG. In overweging 21 zal worden gekomen tot de slotconclusie en in overweging 22 volgt het oordeel over de proceskosten.

WSW is geen instantie als bedoeld in artikel 111, vijfde lid, van het Btiv 10.     WSW betoogt dat de minister haar ten onrechte heeft aangemerkt als een instantie die betrokken is bij de financiering of werkzaamheden van de toegelaten instelling. Volgens WSW heeft de minister haar onder verwijzing naar artikel 111, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Btiv 2015 in het saneringsproces van SHH betrokken met als doel de aanvraag op grond van artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv 2015 af te wijzen omdat de minister wist dat WSW een groot belang had bij het voorkomen van een faillissement van SHH. 10.1.  SHH is in 2013 onder verscherpt toezicht gesteld door het Centraal Fonds Volkshuisvesting (hierna: CFV), de voorganger van de Autoriteit woningcorporaties (hierna: Aw), vanwege haar zeer zwakke financiële positie. Ook is zij onder bijzonder beheer gebracht bij WSW. Van 2014 tot 2016 is SHH op verschillende manieren op zoek geweest naar een oplossing voor haar financiële problemen. Hierbij waren WSW en het CFV (later de Aw) betrokken. Eind 2016 bleek dat SHH onvoldoende mogelijkheden had om op eigen kracht haar financiële positie duurzaam te verbeteren. SHH heeft toen verzocht om saneringssubsidie van € 130.000.000,00 om een fusie met Stichting Woonbron te kunnen realiseren. Bij brief van 10 november 2017 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om de subsidieaanvraag van SHH af te wijzen, omdat de noodzaak van saneringssubsidie voor het voortzetten van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden volgens hem niet is komen vast te staan. De minister wees in dat verband op de belangen van betrokkenen bij de totstandkoming van de fusie en het voorkomen van een faillissement van SHH. In een bestuurlijk overleg tussen WSW en de minister van 17 november 2017 en in een overleg van 22 november 2017 tussen bij de sanering betrokken partijen over het voorgenomen besluit, heeft WSW aangegeven dat zij zich bij een definitieve afwijzing van de subsidieaanvraag van SHH genoodzaakt zou zien om actie te ondernemen. Gelet op haar statutaire verantwoordelijkheid voor verliesminimalisatie lag het volgens WSW in de rede dat zij mee zou werken aan de fusie met Woonbron om zo de kosten voor de sector zo laag mogelijk te houden. Bij het besluit van 22 november 2017 heeft de minister daarop de subsidieaanvraag van SHH definitief afgewezen. 10.2.  WSW kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat haar belang bij het voorkomen van een faillissement van bij haar aangesloten instellingen niet maakt dat zij een instantie is "die betrokken is bij de financiering of werkzaamheden" als bedoeld in artikel 111, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Btiv 2015. Weliswaar verstrekt WSW geen leningen maar in haar hoedanigheid als borg voor de nakoming van financiële verplichtingen die de bij haar aangesloten instellingen zijn aangegaan tegenover verstrekkers van leningen, heeft WSW belang bij een goede financiële positie van de bij haar aangesloten instellingen. Ook voldoet WSW als borg de reguliere rente- en aflossingsverplichtingen (diensten der lening) als zij wordt aangesproken op verstrekte borgstellingen.  Op grond daarvan kan zij worden geacht betrokken te zijn bij de financiering van SHH. 10.3.  De wetsgeschiedenis van de totstandkoming van artikel 111 van het Btiv biedt geen aanknopingspunten voor de beperkte uitleg van WSW dat onder "personen en instanties betrokken bij de financiering" alleen instanties vallen waarbij woningcorporaties leningen mogen aantrekken. In de nota van toelichting (Stb 2015, nr. 231) wordt bij artikel 111 van het Btiv volstaan met een verwijzing naar paragraaf 5.4 van het algemeen deel van de toelichting. Paragraaf 2.7 van het algemeen deel bevat enige overwegingen over instellingen waarbij toegelaten instellingen leningen mogen aantrekken voor hun werkzaamheden. Dit zijn instellingen die zijn aangewezen krachtens artikel 21c, eerste lid, van de Woningwet. De bedoeling van die bepaling is echter uitsluitend om regels te stellen aan instellingen waarbij de toegelaten instelling financiële middelen kan aantrekken om financiële problemen te voorkomen (Kamerstukken II 2013/14, 33 966, nr. 3, blz. 30). Daarmee is, zoals de minister terecht stelt, niet uitgesloten dat de toegelaten instelling bij financiële problemen met alle instellingen die bij haar financiering zijn betrokken, waaronder dus ook WSW als borg, probeert om een oplossing te vinden voordat aanspraak kan bestaan op saneringssubsidie. 10.4.  WSW wijst erop dat de minister haar zelf niet heeft aangemerkt als instantie in de zin van artikel 111, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Btiv. Zo heeft hij in het kader van de saneringsaanvraag van SHH niet aan SHH gevraagd haar aanvraag aan te vullen met een uitkomst van een overleg met WSW over een financiële bijdrage aan de uitvoering van het saneringsplan. De minister heeft WSW echter wel als borg in de gelegenheid gesteld een zienswijze op de aanvraag van SHH te geven. Uit de zienswijzen van WSW heeft de minister opgemaakt dat WSW een faillissement van SHH vanwege de aanzienlijke nadelige gevolgen voor haar zal willen voorkomen. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat bij de beoordeling van de aanvraag dient te worden betrokken wat naar verwachting zal gebeuren als er geen saneringssubsidie zou worden verstrekt. De zienswijzen van WSW gaven de minister aanleiding om aan te nemen dat WSW zou willen bijdragen aan een oplossing, omdat een faillissement van SHH voor haar zeer ongunstig zou uitpakken. Omdat sprake was van overfinanciering vormden de door WSW geborgde leningen in een faillissement namelijk een aanzienlijk risico voor WSW. Daarom heeft de minister in het voornemen tot afwijzing van de saneringssubsidie alsnog aangestuurd op een analyse van bijdragen van anderen die baat hebben bij continuering van de werkzaamheden van SHH, om te bezien of de aanvraag van saneringssubsidie, die moet worden opgebracht door heffingen bij toegelaten instellingen en dus een beslag legt op de sectorsolidariteit, kon worden afgewezen. WSW kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat de minister hiertoe in dat stadium niet meer gerechtigd was. WSW is door de minister naar aanleiding van haar zienswijzen aangemerkt als een instantie in de zin van artikel 111, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Btiv. SHH is vervolgens met WSW in overleg getreden. Daaruit bleek dat WSW bereid was om mee te werken aan een oplossing voor SHH door betrokken te zijn bij afsplitsing, in plaats van het erop te laten aankomen dat zij als borg zou worden aangesproken. Er is geen grond voor het oordeel dat de minister die bijdrage van WSW niet bij zijn afwegingen heeft mogen betrekken. 10.5.  Het betoog slaagt niet. Onjuiste uitleg artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, Btiv 11.     Volgens WSW leidt de uitleg van de minister van artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv er toe dat de minister feitelijk nooit een saneringssubsidie mag verlenen in het geval het gaat om een noodlijdende woningcorporatie die door WSW is geborgd. Aangezien WSW bijna alle leningen van alle woningcorporaties borgt, zal de situatie waarin de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden niet kunnen worden voortgezet zich bijna nooit voordoen. WSW zal als borg of gelet op haar belangen bij het voorkomen dat een bij haar aangesloten instelling failliet gaat altijd ingrijpen. Daarmee wordt gezorgd dat de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden worden voortgezet. Dat leidt ertoe dat de minister zijn saneringsbevoegdheid vrijwel nooit zal oefenen. De uitleg van de minister ontneemt daarmee de werking aan artikel 57, eerste lid, onder a, van de Woningwet, aldus WSW. 11.1.  In artikel 57, eerste lid, van de Woningwet is de discretionaire bevoegdheid van de minister neergelegd om subsidie te verstrekken voor de sanering van toegelaten instellingen. Het gebruik van de bevoegdheid neergelegd in artikel 57, eerste lid, van de Woningwet is nader geregeld in het Btiv. In artikel 112 van het Btiv zijn de voorwaarden voor verlening van saneringssubsidie verder uitgewerkt.

14.     De minister heeft met juiste toepassing van het toetsingskader de subsidieaanvraag afgewezen. Van onevenredige gevolgen is geen sprake.

Wettelijk stelsel biedt geen ruimte om de saneringssubsidie gedeeltelijk te verlenen 15.     WSW betoogt dat de minister niet heeft kunnen besluiten tot gedeeltelijke toekenning van de door WSG aangevraagde subsidie. Volgens WSW is de beslissingsruimte die de minister op grond van artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet heeft, beperkt tot de vraag of de minister gebruik gaat maken van zijn discretionaire bevoegdheid om de ter bevordering van de financiële sanering gevraagde subsidie te verlenen of niet. WSW wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2568 (hierna: de Vestia-uitspraak), het stelsel van de Woningwet en de brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst van 28 september 2015 (Kamerstukken II, 2015/16, 29 453, nr. 400, p. 6). De door de minister uit te voeren evenredigheidstoets, verder uitgewerkt in het Btiv en de Beleidsregels, ziet alleen op de afweging of het DAEB-bezit van de in financiële problemen verkerende woningcorporatie behouden dient te blijven gelet op het volkshuisvestelijk belang. Zodra uit die afweging volgt dat sanering noodzakelijk is, moet gekozen worden voor een totaaloplossing zoals neergelegd in het voorgelegde en goedgekeurde saneringsplan, aldus WSW. Immers, de woningcorporatie verkeert in zijn geheel in de financiële problemen. Het DAEB-bezit maakt onderdeel uit van dat geheel. Het verlenen van een percentage van de gevraagde saneringssubsidie dat is afgestemd op het gedeelte van het woningbezit dat als noodzakelijk DAEB-bezit wordt aangemerkt, verzekert niet dat de financiële problemen zijn opgelost en daarmee ook niet de voortzetting van DAEB-werkzaamheden ten behoeve van het volkshuisvestelijk belang. 15.1.  De Afdeling volgt WSW niet in haar standpunt dat op grond van het toepasselijke wettelijk stelsel een aanvraag om saneringssubsidie alleen in zijn geheel kan worden toegewezen of afgewezen. De saneringssubsidie wordt bekostigd uit bijdragen die op grond van artikel 58 van de Woningwet door alle aangesloten instellingen worden opgebracht. Er is sprake van een solidariteitsstelsel. Dat betekent dat de sanering van financieel in problemen geraakte woningcorporaties via verlening van subsidie wordt gefinancierd door alle andere woningcorporaties. De beslissing om saneringssubsidie te verlenen kan dus van invloed zijn op de oplegging en de hoogte van de bijdrageheffing. In de door WSW aangehaalde Vestia-uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de sectorsolidariteit grenzen kent. Bij de vraag of saneringssubsidie moet worden toegekend, moet eerst een afweging worden gemaakt of het volkshuisvestelijk belang met de sanering meer is gediend dan indien de sanering achterwege zou blijven en de in problemen verkerende corporatie failliet zou gaan. Vervolgens dient een afweging te worden gemaakt of de kosten van de ten behoeve van die sanering te verstrekken saneringssubsidie ten laste van de toegelaten instellingen mogen worden gebracht. De vraag of saneringssubsidie gedeeltelijk, evenredig aan het volkshuisvestelijke belang zou kunnen worden toegekend lag in die uitspraak niet voor. Met de herzieningswet is de beslissingsruimte van de minister om saneringssubsidie toe te kennen duidelijker tot uitdrukking gebracht door in het huidige artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet op te nemen dat de minister de saneringssubsidie kan verstrekken. Die bevoegdheid is nader uitgewerkt in het Btiv. In ieder geval moet zijn voldaan aan de voorschriften neergelegd in artikel 111 en 112 van het Btiv. De subsidieverlening moet zijn gericht op voortzetting van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden. Gelezen in verbinding met artikel 19 van de Woningwet dient er een direct verband te bestaan tussen het verstrekken van saneringssubsidie en het volkshuisvestelijk belang. In de Beleidsregels  is verdere invulling gegeven aan de discretionaire bevoegdheid. Daaruit volgt dat getoetst wordt of toekenning van de gevraagde saneringssubsidie evenredig is in het licht van het belang van de volkshuisvesting. Anders dan WSW betoogt, volgt uit het stelsel van de wet niet dat de door de minister te verrichten evenredigheidstoets is beperkt tot de keuze tussen wel of niet saneren en dat bij de keuze tot wel saneren in verband met het volkshuisvestelijke belang bij de voortzetting van DAEB-werkzaamheden, het gehele voor de sanering benodigde saneringsbedrag als subsidie moet worden toegekend. Bezien tegen de achtergrond van de vereveningssystematiek die in Woningwet is neergelegd, waarbij de subsidie wordt opgebracht door heffingen bij de aangesloten instellingen, dient de minister ook een afweging te maken hoeveel subsidie te verantwoorden is vanuit het volkshuisvestelijke belang. Uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid vloeit voort dat de minister moet bezien in hoeverre een aangevraagd subsidiebedrag in een redelijke verhouding staat tot wat met de subsidie in het belang van de volkshuisvesting kan worden bereikt en wat daarvan voor de andere aangesloten instellingen de gevolgen zijn. Bij die afweging kan de minister tot de conclusie komen dat het niet evenredig is om de gehele financiering van de sanering via subsidie die moet worden opgebracht door heffingsbijdragen voor rekening van de aangesloten instellingen te laten. Hij kan een aanvraag om saneringssubsidie dus ook gedeeltelijk honoreren. 15.2.  WSW betoogt terecht dat er in de praktijk een onderlinge afhankelijkheid bestaat tussen het gehele het bezit van een woningcorporatie en dat met het verlenen van slechts een deel van de gevraagde saneringssubsidie de continuering van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden niet is verzekerd omdat daarmee de financiële problemen van de woningcorporatie-rechtspersoon niet zijn opgelost. Er moet echter wel onderscheid worden gemaakt tussen saneren en de bekostiging van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden. Het verstrekken van saneringssubsidie is niet gericht op het in stand houden van de betrokken toegelaten instelling als zodanig maar op het verzekeren van de voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden in het licht van het daarmee te dienen volkshuisvestelijke belang (vergelijk nota van toelichting bij het Btiv, Stb 2015, nr. 231 p. 128). De gedeeltelijke toekenning van de saneringssubsidie aan WSG laat onverlet dat de minister daarmee volledige sanering van WSG heeft voorgestaan ten behoeve van het behoud van noodzakelijke DAEB-bezit. De minister heeft de bijdrage uit de subsidie afgestemd op het noodzakelijke DAEB-bezit en de voorwaarde gesteld dat de overige voor de sanering benodigde financiering anderszins zou worden opgebracht om de sanering te verwezenlijken. Er is geen bepaling aan te wijzen waaruit voortvloeit dat de minister die voorwaarde niet zou mogen stellen en dat de minister niet bij de beoordeling zou mogen betrekken dat de overige benodigde financiering ook anders zou kunnen worden gerealiseerd. Anders dan WSW meent, volgt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 57 van de Woningwet niet dat de minister geen ruimte zou hebben om in een concreet geval de aangevraagde subsidie slechts gedeeltelijk toe te wijzen. WSW wijst in dat verband op de memorie van toelichting, Kamerstukken II, 2010/11, 32 769, nr. 3, blz. 31 bij de herzieningswet toegelaten instellingen. Daarin is opgenomen dat voorschriften met betrekking tot de verstrekking van subsidies door de autoriteit voor activiteiten van toegelaten instellingen worden vastgelegd in een AMvB en in beleidsregels. Vermeld is: "Het kan dan gaan om de voorwaarden waaronder recht ontstaat op subsidie, de aanvraagprocedure voor subsidie, de besluitvormingsprocedure over de toekenning van en de bepaling van de hoogte van de subsidie, en dergelijke. Eenzelfde lijn zal ook gaan gelden voor de verstrekking van saneringssubsidies.

20.     De minister heeft met juiste toepassing van het toetsingskader de subsidieaanvraag afgewezen. Van onevenredige gevolgen is geen sprake. Slotconclusie ten aanzien van het beroep 21.     Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft de minister de bezwaren van WSW tegen de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 terecht ongegrond verklaard. Het van rechtswege beroep van WSW tegen de besluiten van de minister van 21 november 2022 is daarmee ongegrond. Proceskosten 22.     De minister moet proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 9 april 2020 in zaak nr. 18/4657 en 19/2196; III.      verklaart de beroepen tegen de besluiten van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 31 oktober 2018 gegrond; IV.     vernietigt de besluiten van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 31 oktober 2018; V.      verklaart het beroep tegen de besluiten van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 21 november 2022 ongegrond; VI.     veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.375,00; VII.     gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier. w.g. Van Altena voorzitter w.g. Van Soest-Ahlers griffier Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024 343   BIJLAGE   Wettelijk kader Woningwet Artikel 19 "1. Onze Minister kan verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en beogen hun financiële middelen uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting in te zetten, toelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam. In het daartoe strekkende verzoek vermeldt de vereniging of de stichting in elk geval de gronden voor dat verzoek, de gemeente waar zij voornemens is woonplaats te houden en de gemeenten waar zij voornemens is feitelijk werkzaam te zijn." Artikel 29 "1. Indien naar het oordeel van het bestuur bij een toegelaten instelling of een met haar verbonden onderneming de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, meldt het dat onverwijld aan Onze Minister en de borgingsvoorziening. Het bestuur stelt voorts een plan voor financiële sanering van de toegelaten instelling op, indien de situatie, bedoeld in de eerste volzin, betrekking heeft op of gevolgen heeft voor het kunnen voortzetten van werkzaamheden als genoemd en bedoeld in het bepaalde bij en krachtens artikel 47, eerste lid, onderdelen a tot en met g. […]" Artikel 47 "1. Als diensten van algemeen economisch belang zijn, behoudens het bepaalde bij en krachtens de artikelen 50 en 50a en artikel II, derde lid, derde en vierde volzin van de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting, aan de toegelaten instellingen en aan de samenwerkingsvennootschappen opgedragen: a. het huisvesten of doen huisvesten van personen die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting; b. het doen bouwen en verwerven van voor permanent verblijf bedoelde te verhuren woongelegenheden met een huurprijs van ten hoogste het in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag genoemde bedrag en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, alsmede bezwaren, toewijzen, verhuren, vervreemden en doen slopen van zodanige woongelegenheden en aanhorigheden, daarop vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische eigendom daarvan; c. het bezwaren, verhuren, vervreemden en doen slopen van voor permanent verblijf bedoelde te verhuren woongelegenheden die geen zelfstandige woning zijn als bedoeld in artikel 247 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek met een huurprijs die hoger is dan het in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag genoemde bedrag en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, daarop vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische eigendom daarvan; d. het doen bouwen en verwerven van voor permanent verblijf bedoelde, anders dan in verband met verhuren toe te wijzen, woongelegenheden en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, alsmede het bezwaren, toewijzen, vervreemden en doen slopen van haar zodanige woongelegenheden en aanhorigheden, daarop vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische eigendom daarvan; e. de werkzaamheden, genoemd in het bepaalde bij en krachtens artikel 45, tweede lid, onderdelen b en c, en zesde lid, voor zover zij woongelegenheden als bedoeld in onderdeel b, c of d van dit artikel of hun onroerende of infrastructurele aanhorigheden betreffen; f. de bij algemene maatregel van bestuur te bepalen werkzaamheden als genoemd in het bepaalde bij en krachtens artikel 45, tweede lid, onderdelen d, e en f, en derde en zesde lid; g. de werkzaamheden die noodzakelijkerwijs voortvloeien uit het verrichten van de werkzaamheden, genoemd en bedoeld in de onderdelen a tot en met f, waartoe behoren het verwerven of slopen van onroerende zaken, indien dat geschiedt met het oog op het op de grond waar die zaken gelegen zijn verrichten van werkzaamheden overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens de onderdelen b, d en f en het vijfde lid;" Artikel 57 "1. Onze Minister kan, overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven voorschriften, subsidies aan toegelaten instellingen verstrekken: a. ter bevordering van de financiële sanering van toegelaten instellingen, indien bij een toegelaten instelling de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, en andere maatregelen harerzijds om aan die situatie een einde te maken niet mogelijk zijn, ontoereikend zijn gebleken of leiden tot het niet kunnen voortzetten van werkzaamheden als genoemd en bedoeld in het bepaalde bij en krachtens artikel 47, eerste lid, onderdelen a tot en met g, welke subsidies worden verstrekt op grond van plannen als bedoeld in artikel 29, eerste lid, tweede volzin, die Onze Minister heeft goedgekeurd, of b. ter tegemoetkoming in de kosten van hun werkzaamheden. […]" Artikel 58 "1. De subsidie, bedoeld in artikel 57, eerste lid, wordt bekostigd uit bijdragen, bedoeld in het tweede lid. 2. Elke toegelaten instelling die op 1 januari van een kalenderjaar als zodanig bestaat, is over dat kalenderjaar een bijdrage aan Onze Minister verschuldigd. Onze Minister bepaalt de hoogte van de bijdrage overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur daaromtrent te geven voorschriften. 3. Onze Minister kan, indien hij van oordeel is dat storting van een bijdrage als bedoeld in het tweede lid niet noodzakelijk is om uitvoering te geven aan het bepaalde bij en krachtens artikel 57, eerste lid, voor 1 oktober van het kalenderjaar waarover die bijdrage verschuldigd zou zijn bepalen dat een zodanige bijdrage niet verschuldigd is over dat kalenderjaar." Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting Artikel 111 "1. De aanvraag om een subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet, door de toegelaten instelling die niet beschikt over de financiële middelen om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, gaat in elk geval vergezeld van: […] e. het saneringsplan dat Onze Minister heeft goedgekeurd en waarover de toegelaten instelling overleg heeft gevoerd met de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is en met de borgingsvoorziening en […] 5. Het saneringsplan omvat in elk geval: […] c. de uitkomsten van overleg met personen en instanties die betrokken zijn bij de financiering of de werkzaamheden van de toegelaten instelling over het door hen financieel bijdragen aan de uitvoering van het saneringsplan en […]" Artikel 112 "1.

202003052/2/A2. Datum uitspraak: 24 december 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw (hierna: WSW), gevestigd te Hilversum, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 9 april 2020 in zaken nrs. 18/4657 en 19/2196 in de gedingen tussen: WSW en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Bij tussenuitspraak van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2264, heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen 12 weken na de verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen waarin alsnog inhoudelijk wordt beslist op de bezwaren van WSW gericht tegen de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 waarbij de door Stichting Humanitas Huisvesting (hierna: SHH) respectievelijk Woningstichting Geertruidenberg (hierna: WSG) ingediende aanvragen om saneringssubsidie geheel danwel gedeeltelijk zijn afgewezen. Bij onderscheiden besluiten van 21 november 2022 heeft de minister ter uitvoering van de tussenuitspraak de bezwaren van WSW ongegrond verklaard. WSW heeft hierover zienswijzen naar voren gebracht. De minister heeft hierop gereageerd. WSW heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak opnieuw, gelijktijdig met zaken nrs. 202004456/1/A2 en 202004460/1/A2 ter zitting behandeld op 13 februari 2024, waar WSW, vertegenwoordigd door mr. P. Jansen, drs. D. de Koning, mr. L.B. Schuur en mr. G.S. van Beek, bijgestaan door mr. C.W. Kniestedt en mr. A.W.M. Oremans, beiden advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.J.C. van Amerongen en mr. J.S. Dirks, bijgestaan door mr. J.H. van der Weide en mr. J.V. de Kort, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.

Inleiding 1.       De minister kan op grond van artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet aan een toegelaten instelling saneringssubsidie verlenen als bij die toegelaten instelling de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden voort te zetten en door haar geen maatregelen kunnen worden genomen om de aan haar opgedragen diensten van algemeen economisch belang (hierna: DAEB) voort te zetten. 2.       De woningcorporaties SHH en WSG waren op het moment van de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 toegelaten instellingen in de zin van artikel 19 van de Woningwet en deelnemers van WSW. De privaatrechtelijk stichting WSW heeft blijkens haar statuten tot doel om te bevorderen dat toegelaten instellingen, zoals omschreven in artikel 19 van de Woningwet, geld kunnen lenen tegen zo laag mogelijke kosten om hun activiteiten op het gebied van wonen te kunnen realiseren. Hiertoe kan WSW zich borg stellen voor de nakoming van verplichtingen die deelnemers aangaan of zijn aangegaan jegens geldgevers. SHH en WSG zijn in financiële problemen geraakt en hebben een saneringsplan moeten opstellen. Zij hebben de minister verzocht om toekenning van een saneringssubsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet om die plannen te kunnen realiseren. WSW heeft in haar hoedanigheid van borg bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 over de subsidieaanvragen van SHH en WSG. Volgens WSW had de minister zowel in het geval van SHH als WSG het gehele aangevraagde subsidiebedrag moeten verlenen. De minister heeft de bezwaren van WSW bij besluiten van 31 oktober 2018 niet-ontvankelijk verklaard, omdat WSW volgens hem geen rechtstreeks belang heeft bij (gedeeltelijke) afwijzing van de saneringssubsidie voor SHH en WSG. De daartegen door WSW ingestelde beroepen zijn ongegrond verklaard. Op het daartegen ingestelde hoger beroep van WSW heeft de Afdeling op 3 augustus 2022 tussenuitspraak gedaan. Tussenuitspraak van de Afdeling 3.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat WSW weliswaar een afgeleid belang heeft ten opzichte van SHH en WSG, maar dat dit niet aan haar mag worden tegengeworpen. Volgens de Afdeling is een zelfstandige aanspraak van WSW op bestuursrechtelijke rechtsbescherming gezien de betrokkenheid van haar belangpositie gerechtvaardigd. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat WSW als belanghebbende bij de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 moet worden aangemerkt. Daarom slaagt het betoog. 4.       Gelet op wat in de tussenuitspraak is overwogen, is het hoger beroep van WSW gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen het besluiten van de minister van 31 oktober 2018 gegrond verklaren. Die besluiten moeten worden vernietigd. Besluiten van 21 november 2022 5.       Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de minister bij besluiten van 21 november 2022 opnieuw op de bezwaren van WSW tegen de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 beslist en deze bezwaren ongegrond verklaard. 5.1.    De besluiten van 21 november 2022 worden ingevolge artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding. Dat wil zeggen dat van de zijde van WSW van rechtswege een beroep tegen deze besluiten is ontstaan, aangezien daarbij aan haar bezwaren niet tegemoet is gekomen. 5.2.    Voor de voorgeschiedenis die leidde tot de besluiten van 21 november 2022 verwijst de Afdeling naar overwegingen 2 tot en met 5 van de tussenuitspraak van 3 augustus 2022. 5.3.    De minister volgt WSW niet in haar standpunt dat hij de subsidieaanvraag van SHH niet heeft mogen afwijzen. Hij heeft niet onzorgvuldig gehandeld door uit te gaan van de toezegging van WSW om bij te dragen aan de sanering van SHH. Aan die toezegging heeft hij de conclusie mogen verbinden dat de DAEB-werkzaamheden ook zonder saneringssubsidie zouden kunnen worden voortgezet. Daarmee was niet aan het vereiste voor toekenning van subsidie neergelegd in artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 (hierna: het Btiv) voldaan. Deze uitleg is niet in strijd met de Woningwet, aldus de minister. 5.4.    De minister heeft in de bezwaren van WSW ook geen grond gezien om terug te komen op zijn standpunt dat toekenning van het omvangrijke aangevraagde subsidiebedrag aan WSG niet aangewezen en evenredig is gezien de relatief beperkte omvang van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden van WSG. Gedeeltelijke afwijzing van de subsidieaanvraag is niet in strijd met de Woningwet. Verder zijn er geen toezeggingen gedaan dat de aangevraagde subsidie volledig zou worden toegewezen.

6.       In beroep gaat het in de kern om de uitleg van het wettelijke saneringskader zoals neergelegd in de Woningwet. 6.1.    Volgens WSW heeft de minister in beide besluiten van 21 november 2022 vastgehouden aan een uitleg die ertoe leidt dat bij saneringsaanvragen van bij WSW aangesloten woningcorporaties steeds wordt bezien of WSW als borg de afwikkeling van de saneringen kan financieren. Deze uitleg is volgens haar in strijd met het stelsel van de Woningwet omdat deze ertoe leidt dat de saneringstaak bij WSW als borg wordt gelegd in plaats van dat de minister deze taak verricht. De minister wentelt daarmee zijn verantwoordelijkheid af op WSW en daarmee op de door haar geborgde corporaties, aldus WSW. 6.2.    Volgens de minister komen de bezwaren van WSW erop neer dat WSW risicoloos zou moeten kunnen borgen. Juridisch kader 7.       Het juridisch kader in deze zaak wordt gevormd door de Woningwet, het Btiv en de Beleidsregels financiële sanering toegelaten instellingen 2018 bis (hierna: de Beleidsregels). De relevante onderdelen hiervan zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt. Oordeel Afdeling 8.       De Afdeling komt tot het oordeel dat de minister niet in strijd met het wettelijk systeem heeft gehandeld door in het geval van SHH de aangevraagde saneringssubsidie geheel af te wijzen en in het geval van WSG over te gaan tot gedeeltelijke toekenning van de aangevraagde saneringssubsidie en daarmee de kosten van de saneringen geheel respectievelijk deels voor WSW als borg te laten. Saneringssubsidie is bedoeld voor behoud van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden. De minister mag bij het beoordelen van aanvragen om saneringssubsidie het volkshuisvestelijke belang bij behoud van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden afwegen tegen de kosten daarvan. De subsidie is niet bedoeld om een in financiële problemen verkerende woningcorporatie in stand te houden of te voorkomen dat WSW als borg wordt aangesproken. Ook is de subsidie er niet op gericht om de kosten voor de woningsector als geheel zo laag mogelijk te houden. Er is geen grond voor het oordeel dat de besluitvorming in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. In het geval van WSG ziet de Afdeling ook onvoldoende aanknopingspunten dat de minister in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. De Afdeling komt daarmee tot het eindoordeel dat de minister de bezwaren van WSW tegen de besluiten van 21 november 2022 terecht ongegrond heeft verklaard. Het tegen deze besluiten van rechtswege ontstane beroep is daarmee ongegrond. 9.       De Afdeling zal in het hiernavolgende aan de hand van de beroepsgronden van WSW bespreken hoe zij tot dit oordeel is gekomen. Onder overwegingen 10 tot en met 14 worden de beroepsgronden van WSW besproken die betrekking hebben op de afwijzing van de subsidieaanvraag van SHH. In overwegingen 15 tot en met 20 volgt een bespreking van de beroepsgronden die betrekking hebben op de gedeeltelijke afwijzing van de subsidieaanvraag van WSG. In overweging 21 zal worden gekomen tot de slotconclusie en in overweging 22 volgt het oordeel over de proceskosten.

WSW is geen instantie als bedoeld in artikel 111, vijfde lid, van het Btiv 10.     WSW betoogt dat de minister haar ten onrechte heeft aangemerkt als een instantie die betrokken is bij de financiering of werkzaamheden van de toegelaten instelling. Volgens WSW heeft de minister haar onder verwijzing naar artikel 111, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Btiv 2015 in het saneringsproces van SHH betrokken met als doel de aanvraag op grond van artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv 2015 af te wijzen omdat de minister wist dat WSW een groot belang had bij het voorkomen van een faillissement van SHH. 10.1.  SHH is in 2013 onder verscherpt toezicht gesteld door het Centraal Fonds Volkshuisvesting (hierna: CFV), de voorganger van de Autoriteit woningcorporaties (hierna: Aw), vanwege haar zeer zwakke financiële positie. Ook is zij onder bijzonder beheer gebracht bij WSW. Van 2014 tot 2016 is SHH op verschillende manieren op zoek geweest naar een oplossing voor haar financiële problemen. Hierbij waren WSW en het CFV (later de Aw) betrokken. Eind 2016 bleek dat SHH onvoldoende mogelijkheden had om op eigen kracht haar financiële positie duurzaam te verbeteren. SHH heeft toen verzocht om saneringssubsidie van € 130.000.000,00 om een fusie met Stichting Woonbron te kunnen realiseren. Bij brief van 10 november 2017 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om de subsidieaanvraag van SHH af te wijzen, omdat de noodzaak van saneringssubsidie voor het voortzetten van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden volgens hem niet is komen vast te staan. De minister wees in dat verband op de belangen van betrokkenen bij de totstandkoming van de fusie en het voorkomen van een faillissement van SHH. In een bestuurlijk overleg tussen WSW en de minister van 17 november 2017 en in een overleg van 22 november 2017 tussen bij de sanering betrokken partijen over het voorgenomen besluit, heeft WSW aangegeven dat zij zich bij een definitieve afwijzing van de subsidieaanvraag van SHH genoodzaakt zou zien om actie te ondernemen. Gelet op haar statutaire verantwoordelijkheid voor verliesminimalisatie lag het volgens WSW in de rede dat zij mee zou werken aan de fusie met Woonbron om zo de kosten voor de sector zo laag mogelijk te houden. Bij het besluit van 22 november 2017 heeft de minister daarop de subsidieaanvraag van SHH definitief afgewezen. 10.2.  WSW kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat haar belang bij het voorkomen van een faillissement van bij haar aangesloten instellingen niet maakt dat zij een instantie is "die betrokken is bij de financiering of werkzaamheden" als bedoeld in artikel 111, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Btiv 2015. Weliswaar verstrekt WSW geen leningen maar in haar hoedanigheid als borg voor de nakoming van financiële verplichtingen die de bij haar aangesloten instellingen zijn aangegaan tegenover verstrekkers van leningen, heeft WSW belang bij een goede financiële positie van de bij haar aangesloten instellingen. Ook voldoet WSW als borg de reguliere rente- en aflossingsverplichtingen (diensten der lening) als zij wordt aangesproken op verstrekte borgstellingen.  Op grond daarvan kan zij worden geacht betrokken te zijn bij de financiering van SHH. 10.3.  De wetsgeschiedenis van de totstandkoming van artikel 111 van het Btiv biedt geen aanknopingspunten voor de beperkte uitleg van WSW dat onder "personen en instanties betrokken bij de financiering" alleen instanties vallen waarbij woningcorporaties leningen mogen aantrekken. In de nota van toelichting (Stb 2015, nr. 231) wordt bij artikel 111 van het Btiv volstaan met een verwijzing naar paragraaf 5.4 van het algemeen deel van de toelichting. Paragraaf 2.7 van het algemeen deel bevat enige overwegingen over instellingen waarbij toegelaten instellingen leningen mogen aantrekken voor hun werkzaamheden. Dit zijn instellingen die zijn aangewezen krachtens artikel 21c, eerste lid, van de Woningwet. De bedoeling van die bepaling is echter uitsluitend om regels te stellen aan instellingen waarbij de toegelaten instelling financiële middelen kan aantrekken om financiële problemen te voorkomen (Kamerstukken II 2013/14, 33 966, nr. 3, blz. 30). Daarmee is, zoals de minister terecht stelt, niet uitgesloten dat de toegelaten instelling bij financiële problemen met alle instellingen die bij haar financiering zijn betrokken, waaronder dus ook WSW als borg, probeert om een oplossing te vinden voordat aanspraak kan bestaan op saneringssubsidie. 10.4.  WSW wijst erop dat de minister haar zelf niet heeft aangemerkt als instantie in de zin van artikel 111, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Btiv. Zo heeft hij in het kader van de saneringsaanvraag van SHH niet aan SHH gevraagd haar aanvraag aan te vullen met een uitkomst van een overleg met WSW over een financiële bijdrage aan de uitvoering van het saneringsplan. De minister heeft WSW echter wel als borg in de gelegenheid gesteld een zienswijze op de aanvraag van SHH te geven. Uit de zienswijzen van WSW heeft de minister opgemaakt dat WSW een faillissement van SHH vanwege de aanzienlijke nadelige gevolgen voor haar zal willen voorkomen. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat bij de beoordeling van de aanvraag dient te worden betrokken wat naar verwachting zal gebeuren als er geen saneringssubsidie zou worden verstrekt. De zienswijzen van WSW gaven de minister aanleiding om aan te nemen dat WSW zou willen bijdragen aan een oplossing, omdat een faillissement van SHH voor haar zeer ongunstig zou uitpakken. Omdat sprake was van overfinanciering vormden de door WSW geborgde leningen in een faillissement namelijk een aanzienlijk risico voor WSW. Daarom heeft de minister in het voornemen tot afwijzing van de saneringssubsidie alsnog aangestuurd op een analyse van bijdragen van anderen die baat hebben bij continuering van de werkzaamheden van SHH, om te bezien of de aanvraag van saneringssubsidie, die moet worden opgebracht door heffingen bij toegelaten instellingen en dus een beslag legt op de sectorsolidariteit, kon worden afgewezen. WSW kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat de minister hiertoe in dat stadium niet meer gerechtigd was. WSW is door de minister naar aanleiding van haar zienswijzen aangemerkt als een instantie in de zin van artikel 111, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Btiv. SHH is vervolgens met WSW in overleg getreden. Daaruit bleek dat WSW bereid was om mee te werken aan een oplossing voor SHH door betrokken te zijn bij afsplitsing, in plaats van het erop te laten aankomen dat zij als borg zou worden aangesproken. Er is geen grond voor het oordeel dat de minister die bijdrage van WSW niet bij zijn afwegingen heeft mogen betrekken. 10.5.  Het betoog slaagt niet. Onjuiste uitleg artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, Btiv 11.     Volgens WSW leidt de uitleg van de minister van artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv er toe dat de minister feitelijk nooit een saneringssubsidie mag verlenen in het geval het gaat om een noodlijdende woningcorporatie die door WSW is geborgd. Aangezien WSW bijna alle leningen van alle woningcorporaties borgt, zal de situatie waarin de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden niet kunnen worden voortgezet zich bijna nooit voordoen. WSW zal als borg of gelet op haar belangen bij het voorkomen dat een bij haar aangesloten instelling failliet gaat altijd ingrijpen. Daarmee wordt gezorgd dat de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden worden voortgezet. Dat leidt ertoe dat de minister zijn saneringsbevoegdheid vrijwel nooit zal oefenen. De uitleg van de minister ontneemt daarmee de werking aan artikel 57, eerste lid, onder a, van de Woningwet, aldus WSW. 11.1.  In artikel 57, eerste lid, van de Woningwet is de discretionaire bevoegdheid van de minister neergelegd om subsidie te verstrekken voor de sanering van toegelaten instellingen. Het gebruik van de bevoegdheid neergelegd in artikel 57, eerste lid, van de Woningwet is nader geregeld in het Btiv. In artikel 112 van het Btiv zijn de voorwaarden voor verlening van saneringssubsidie verder uitgewerkt.

14.     De minister heeft met juiste toepassing van het toetsingskader de subsidieaanvraag afgewezen. Van onevenredige gevolgen is geen sprake.

Wettelijk stelsel biedt geen ruimte om de saneringssubsidie gedeeltelijk te verlenen 15.     WSW betoogt dat de minister niet heeft kunnen besluiten tot gedeeltelijke toekenning van de door WSG aangevraagde subsidie. Volgens WSW is de beslissingsruimte die de minister op grond van artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet heeft, beperkt tot de vraag of de minister gebruik gaat maken van zijn discretionaire bevoegdheid om de ter bevordering van de financiële sanering gevraagde subsidie te verlenen of niet. WSW wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2568 (hierna: de Vestia-uitspraak), het stelsel van de Woningwet en de brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst van 28 september 2015 (Kamerstukken II, 2015/16, 29 453, nr. 400, p. 6). De door de minister uit te voeren evenredigheidstoets, verder uitgewerkt in het Btiv en de Beleidsregels, ziet alleen op de afweging of het DAEB-bezit van de in financiële problemen verkerende woningcorporatie behouden dient te blijven gelet op het volkshuisvestelijk belang. Zodra uit die afweging volgt dat sanering noodzakelijk is, moet gekozen worden voor een totaaloplossing zoals neergelegd in het voorgelegde en goedgekeurde saneringsplan, aldus WSW. Immers, de woningcorporatie verkeert in zijn geheel in de financiële problemen. Het DAEB-bezit maakt onderdeel uit van dat geheel. Het verlenen van een percentage van de gevraagde saneringssubsidie dat is afgestemd op het gedeelte van het woningbezit dat als noodzakelijk DAEB-bezit wordt aangemerkt, verzekert niet dat de financiële problemen zijn opgelost en daarmee ook niet de voortzetting van DAEB-werkzaamheden ten behoeve van het volkshuisvestelijk belang. 15.1.  De Afdeling volgt WSW niet in haar standpunt dat op grond van het toepasselijke wettelijk stelsel een aanvraag om saneringssubsidie alleen in zijn geheel kan worden toegewezen of afgewezen. De saneringssubsidie wordt bekostigd uit bijdragen die op grond van artikel 58 van de Woningwet door alle aangesloten instellingen worden opgebracht. Er is sprake van een solidariteitsstelsel. Dat betekent dat de sanering van financieel in problemen geraakte woningcorporaties via verlening van subsidie wordt gefinancierd door alle andere woningcorporaties. De beslissing om saneringssubsidie te verlenen kan dus van invloed zijn op de oplegging en de hoogte van de bijdrageheffing. In de door WSW aangehaalde Vestia-uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de sectorsolidariteit grenzen kent. Bij de vraag of saneringssubsidie moet worden toegekend, moet eerst een afweging worden gemaakt of het volkshuisvestelijk belang met de sanering meer is gediend dan indien de sanering achterwege zou blijven en de in problemen verkerende corporatie failliet zou gaan. Vervolgens dient een afweging te worden gemaakt of de kosten van de ten behoeve van die sanering te verstrekken saneringssubsidie ten laste van de toegelaten instellingen mogen worden gebracht. De vraag of saneringssubsidie gedeeltelijk, evenredig aan het volkshuisvestelijke belang zou kunnen worden toegekend lag in die uitspraak niet voor. Met de herzieningswet is de beslissingsruimte van de minister om saneringssubsidie toe te kennen duidelijker tot uitdrukking gebracht door in het huidige artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet op te nemen dat de minister de saneringssubsidie kan verstrekken. Die bevoegdheid is nader uitgewerkt in het Btiv. In ieder geval moet zijn voldaan aan de voorschriften neergelegd in artikel 111 en 112 van het Btiv. De subsidieverlening moet zijn gericht op voortzetting van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden. Gelezen in verbinding met artikel 19 van de Woningwet dient er een direct verband te bestaan tussen het verstrekken van saneringssubsidie en het volkshuisvestelijk belang. In de Beleidsregels  is verdere invulling gegeven aan de discretionaire bevoegdheid. Daaruit volgt dat getoetst wordt of toekenning van de gevraagde saneringssubsidie evenredig is in het licht van het belang van de volkshuisvesting. Anders dan WSW betoogt, volgt uit het stelsel van de wet niet dat de door de minister te verrichten evenredigheidstoets is beperkt tot de keuze tussen wel of niet saneren en dat bij de keuze tot wel saneren in verband met het volkshuisvestelijke belang bij de voortzetting van DAEB-werkzaamheden, het gehele voor de sanering benodigde saneringsbedrag als subsidie moet worden toegekend. Bezien tegen de achtergrond van de vereveningssystematiek die in Woningwet is neergelegd, waarbij de subsidie wordt opgebracht door heffingen bij de aangesloten instellingen, dient de minister ook een afweging te maken hoeveel subsidie te verantwoorden is vanuit het volkshuisvestelijke belang. Uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid vloeit voort dat de minister moet bezien in hoeverre een aangevraagd subsidiebedrag in een redelijke verhouding staat tot wat met de subsidie in het belang van de volkshuisvesting kan worden bereikt en wat daarvan voor de andere aangesloten instellingen de gevolgen zijn. Bij die afweging kan de minister tot de conclusie komen dat het niet evenredig is om de gehele financiering van de sanering via subsidie die moet worden opgebracht door heffingsbijdragen voor rekening van de aangesloten instellingen te laten. Hij kan een aanvraag om saneringssubsidie dus ook gedeeltelijk honoreren. 15.2.  WSW betoogt terecht dat er in de praktijk een onderlinge afhankelijkheid bestaat tussen het gehele het bezit van een woningcorporatie en dat met het verlenen van slechts een deel van de gevraagde saneringssubsidie de continuering van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden niet is verzekerd omdat daarmee de financiële problemen van de woningcorporatie-rechtspersoon niet zijn opgelost. Er moet echter wel onderscheid worden gemaakt tussen saneren en de bekostiging van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden. Het verstrekken van saneringssubsidie is niet gericht op het in stand houden van de betrokken toegelaten instelling als zodanig maar op het verzekeren van de voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden in het licht van het daarmee te dienen volkshuisvestelijke belang (vergelijk nota van toelichting bij het Btiv, Stb 2015, nr. 231 p. 128). De gedeeltelijke toekenning van de saneringssubsidie aan WSG laat onverlet dat de minister daarmee volledige sanering van WSG heeft voorgestaan ten behoeve van het behoud van noodzakelijke DAEB-bezit. De minister heeft de bijdrage uit de subsidie afgestemd op het noodzakelijke DAEB-bezit en de voorwaarde gesteld dat de overige voor de sanering benodigde financiering anderszins zou worden opgebracht om de sanering te verwezenlijken. Er is geen bepaling aan te wijzen waaruit voortvloeit dat de minister die voorwaarde niet zou mogen stellen en dat de minister niet bij de beoordeling zou mogen betrekken dat de overige benodigde financiering ook anders zou kunnen worden gerealiseerd. Anders dan WSW meent, volgt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 57 van de Woningwet niet dat de minister geen ruimte zou hebben om in een concreet geval de aangevraagde subsidie slechts gedeeltelijk toe te wijzen. WSW wijst in dat verband op de memorie van toelichting, Kamerstukken II, 2010/11, 32 769, nr. 3, blz. 31 bij de herzieningswet toegelaten instellingen. Daarin is opgenomen dat voorschriften met betrekking tot de verstrekking van subsidies door de autoriteit voor activiteiten van toegelaten instellingen worden vastgelegd in een AMvB en in beleidsregels. Vermeld is: "Het kan dan gaan om de voorwaarden waaronder recht ontstaat op subsidie, de aanvraagprocedure voor subsidie, de besluitvormingsprocedure over de toekenning van en de bepaling van de hoogte van de subsidie, en dergelijke. Eenzelfde lijn zal ook gaan gelden voor de verstrekking van saneringssubsidies.

20.     De minister heeft met juiste toepassing van het toetsingskader de subsidieaanvraag afgewezen. Van onevenredige gevolgen is geen sprake. Slotconclusie ten aanzien van het beroep 21.     Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft de minister de bezwaren van WSW tegen de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 terecht ongegrond verklaard. Het van rechtswege beroep van WSW tegen de besluiten van de minister van 21 november 2022 is daarmee ongegrond. Proceskosten 22.     De minister moet proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 9 april 2020 in zaak nr. 18/4657 en 19/2196; III.      verklaart de beroepen tegen de besluiten van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 31 oktober 2018 gegrond; IV.     vernietigt de besluiten van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 31 oktober 2018; V.      verklaart het beroep tegen de besluiten van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 21 november 2022 ongegrond; VI.     veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.375,00; VII.     gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier. w.g. Van Altena voorzitter w.g. Van Soest-Ahlers griffier Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024 343   BIJLAGE   Wettelijk kader Woningwet Artikel 19 "1. Onze Minister kan verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en beogen hun financiële middelen uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting in te zetten, toelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam. In het daartoe strekkende verzoek vermeldt de vereniging of de stichting in elk geval de gronden voor dat verzoek, de gemeente waar zij voornemens is woonplaats te houden en de gemeenten waar zij voornemens is feitelijk werkzaam te zijn." Artikel 29 "1. Indien naar het oordeel van het bestuur bij een toegelaten instelling of een met haar verbonden onderneming de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, meldt het dat onverwijld aan Onze Minister en de borgingsvoorziening. Het bestuur stelt voorts een plan voor financiële sanering van de toegelaten instelling op, indien de situatie, bedoeld in de eerste volzin, betrekking heeft op of gevolgen heeft voor het kunnen voortzetten van werkzaamheden als genoemd en bedoeld in het bepaalde bij en krachtens artikel 47, eerste lid, onderdelen a tot en met g. […]" Artikel 47 "1. Als diensten van algemeen economisch belang zijn, behoudens het bepaalde bij en krachtens de artikelen 50 en 50a en artikel II, derde lid, derde en vierde volzin van de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting, aan de toegelaten instellingen en aan de samenwerkingsvennootschappen opgedragen: a. het huisvesten of doen huisvesten van personen die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting; b. het doen bouwen en verwerven van voor permanent verblijf bedoelde te verhuren woongelegenheden met een huurprijs van ten hoogste het in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag genoemde bedrag en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, alsmede bezwaren, toewijzen, verhuren, vervreemden en doen slopen van zodanige woongelegenheden en aanhorigheden, daarop vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische eigendom daarvan; c. het bezwaren, verhuren, vervreemden en doen slopen van voor permanent verblijf bedoelde te verhuren woongelegenheden die geen zelfstandige woning zijn als bedoeld in artikel 247 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek met een huurprijs die hoger is dan het in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag genoemde bedrag en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, daarop vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische eigendom daarvan; d. het doen bouwen en verwerven van voor permanent verblijf bedoelde, anders dan in verband met verhuren toe te wijzen, woongelegenheden en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, alsmede het bezwaren, toewijzen, vervreemden en doen slopen van haar zodanige woongelegenheden en aanhorigheden, daarop vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische eigendom daarvan; e. de werkzaamheden, genoemd in het bepaalde bij en krachtens artikel 45, tweede lid, onderdelen b en c, en zesde lid, voor zover zij woongelegenheden als bedoeld in onderdeel b, c of d van dit artikel of hun onroerende of infrastructurele aanhorigheden betreffen; f. de bij algemene maatregel van bestuur te bepalen werkzaamheden als genoemd in het bepaalde bij en krachtens artikel 45, tweede lid, onderdelen d, e en f, en derde en zesde lid; g. de werkzaamheden die noodzakelijkerwijs voortvloeien uit het verrichten van de werkzaamheden, genoemd en bedoeld in de onderdelen a tot en met f, waartoe behoren het verwerven of slopen van onroerende zaken, indien dat geschiedt met het oog op het op de grond waar die zaken gelegen zijn verrichten van werkzaamheden overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens de onderdelen b, d en f en het vijfde lid;" Artikel 57 "1. Onze Minister kan, overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven voorschriften, subsidies aan toegelaten instellingen verstrekken: a. ter bevordering van de financiële sanering van toegelaten instellingen, indien bij een toegelaten instelling de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, en andere maatregelen harerzijds om aan die situatie een einde te maken niet mogelijk zijn, ontoereikend zijn gebleken of leiden tot het niet kunnen voortzetten van werkzaamheden als genoemd en bedoeld in het bepaalde bij en krachtens artikel 47, eerste lid, onderdelen a tot en met g, welke subsidies worden verstrekt op grond van plannen als bedoeld in artikel 29, eerste lid, tweede volzin, die Onze Minister heeft goedgekeurd, of b. ter tegemoetkoming in de kosten van hun werkzaamheden. […]" Artikel 58 "1. De subsidie, bedoeld in artikel 57, eerste lid, wordt bekostigd uit bijdragen, bedoeld in het tweede lid. 2. Elke toegelaten instelling die op 1 januari van een kalenderjaar als zodanig bestaat, is over dat kalenderjaar een bijdrage aan Onze Minister verschuldigd. Onze Minister bepaalt de hoogte van de bijdrage overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur daaromtrent te geven voorschriften. 3. Onze Minister kan, indien hij van oordeel is dat storting van een bijdrage als bedoeld in het tweede lid niet noodzakelijk is om uitvoering te geven aan het bepaalde bij en krachtens artikel 57, eerste lid, voor 1 oktober van het kalenderjaar waarover die bijdrage verschuldigd zou zijn bepalen dat een zodanige bijdrage niet verschuldigd is over dat kalenderjaar." Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting Artikel 111 "1. De aanvraag om een subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet, door de toegelaten instelling die niet beschikt over de financiële middelen om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, gaat in elk geval vergezeld van: […] e. het saneringsplan dat Onze Minister heeft goedgekeurd en waarover de toegelaten instelling overleg heeft gevoerd met de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is en met de borgingsvoorziening en […] 5. Het saneringsplan omvat in elk geval: […] c. de uitkomsten van overleg met personen en instanties die betrokken zijn bij de financiering of de werkzaamheden van de toegelaten instelling over het door hen financieel bijdragen aan de uitvoering van het saneringsplan en […]" Artikel 112 "1.

Alleen wanneer aan de daarin opgenomen voorwaarden is voldaan, kan subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet worden verstrekt. De minister beoordeelt vervolgens aan de hand van de Beleidsregels of hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid tot subsidieverlening. Uit die beleidsregels volgt dat het doel van de verstrekking van saneringssubsidie niet het redden van de specifieke instelling is maar het behouden van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden in het belang van de volkshuisvesting als geheel. In artikel 112, eerste lid, onder a, van het Btiv is als eerste voorwaarde voor subsidieverlening opgenomen dat de toegelaten instelling naar het oordeel van de minister niet in staat is de DAEB-werkzaamheden te verrichten of voort te zetten. Omdat WSW zich bereid toonde de noodzakelijke bijdrage te leveren om een faillissement af te wenden en daarmee de DAEB-werkzaamheden ook zonder saneringssubsidie konden worden voortgezet, heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat geen sprake was van een situatie waarin de toegelaten instelling niet in staat was de DAEB-werkzaamheden te verrichten of voort te zetten. Hoewel WSW zich uit kostenoverwegingen door de opstelling van de minister gedwongen voelde mee te werken, is zij op grond van een eigen afweging tot de gedane toezegging gekomen. Daarbij heeft de minister opgemerkt dat als WSW haar toezegging niet zou hebben gedaan of had aangegeven waarom een bijdrage niet van haar kon worden verlangd, daarvan uitgaande een andere afweging zou zijn gemaakt. 11.2.  Na het besluit van 22 november 2017 heeft WSW aangegeven de voorkeur te hebben de sanering van SHH niet via een juridische fusie tussen SHH en Woonbron vorm te geven. Er is uiteindelijk gekozen voor een juridische afsplitsing van SHH, waarbij een gedeelte van het vermogen van SHH overging naar Woonbron en voor het overige SHH als schuldenvehikel zou overblijven. Tussen partijen is niet in geschil dat deze constructie in strijd is met de Woningwet. Dit levert geen grond op voor het oordeel dat de minister anders op de aanvraag van SHH had moeten beslissen. Niet is gebleken dat een fusie geheel onmogelijk was. Onweersproken is dat het hier ging om een eigen keuze die WSW, SHH en Woonbron hebben gemaakt. Op deze manier konden de resterende leningen worden voldaan door middel van de dienst der lening en bleef SHH als rechtspersoon ook bestaan voor het voeren van procedures. Uit de toelichting van de minister ter zitting is gebleken dat hij heeft ingestemd met de afsplitsing van SHH zodat WSW niet onmiddellijk met de aflossing van de resterende schuld van SHH zou worden geconfronteerd. 11.3.  WSW kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat de minister bij deze uitleg bij geborgde leningen nooit meer saneringssubsidie zou verlenen. Dat WSW zich genoodzaakt zal zien om financieel bij te dragen om de sanering van een bij haar aangesloten woningcorporatie te doen slagen, maakt immers niet dat de saneringssubsidie in het geheel niet nodig zal zijn. Dat hangt onder meer af van de bijdrage die wordt toegezegd of die naar het oordeel van de minister zou kunnen worden verlangd. Zo is op de aanvraag van WSG door de minister beslist om de subsidieaanvraag gedeeltelijk toe te kennen. 11.4.  Het betoog slaagt niet. Evenredigheid toepassing artikel 112 Btiv 12.     Volgens WSW is het weigeren van de gevraagde subsidie omdat niet is voldaan aan de voorwaarde neergelegd in artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv in het geval van SHH onevenredig. Het volkshuisvestelijke belang is meer gediend bij het verlenen van saneringssubsidie aan SHH dan met het onthouden daarvan. WSW verwijst in dit verband naar een rapport ‘Financiële analyse sanering SHH: Verschillenanalyse 100% en geen saneringssubsidie’ van 8 oktober 2020 van Deloitte Financial Advisory B.V (hierna: Deloitte-rapport SHH). Daaruit blijkt dat als gevolg van de besluitvorming de kosten van de sanering van SHH met 30% tot 40% zijn gestegen. Die extra kosten zijn het gevolg van de keuze om de sanering van SHH te laten bekostigen door middel van de bijdrage van WSW en de daaraan verbonden obligoheffingen voor bij haar aangesloten instellingen, in plaats van via de saneringssubsidie die opgebracht wordt door bijdrageheffingen van toegelaten instellingen. Omdat 98% van de woningcorporaties deelnemer van WSW is, veroorzaakt de besluitvorming voor de corporatiesector als geheel een groter financieel nadeel dan wanneer de saneringssubsidie zou zijn toegekend. Verder verhoogt de besluitvorming de druk op het vermogen van WSW en is de afwijzing voor de volkshuisvestelijke sector riskant omdat door de obligoverplichting met name de zwakkere corporaties, dat wil zeggen corporaties die veel geborgde leningen hebben, worden geraakt. Daarmee is het besluit in de gegeven omstandigheden onredelijk bezwarend voor WSW en haar deelnemers. 12.1.  Naar het oordeel van de Afdeling is de afwijzing van de saneringssubsidie van SHH voor WSW en haar deelnemers niet onredelijk bezwarend. Vooropgesteld moet worden dat het doel van een saneringssubsidie is het verzekeren van de voortzetting van DAEB zoals opgedragen aan de toegelaten instellingen van woningbouwcorporaties die in financiële problemen verkeren. Het doel is niet het in stand houden van de woningcorporatie. Ook is de subsidie niet bedoeld om te voorkomen dat WSW als borg wordt aangesproken. Gelet op artikel 57 van de Woningwet, gelezen in het licht van de hiervoor weergegeven uitleg van artikelen 111 en 112 van het Btiv, is saneringssubsidie een uiterste middel indien de afwikkeling van de financiële problemen van de noodlijdende corporatie op andere wijze onvoldoende waarborgen biedt dat de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden behouden zullen blijven voor de sociale volkshuisvesting. Voor dat specifieke publieke belang kan dan een saneringssubsidie worden verstrekt. In de geschiedenis van de totstandkoming van de herziene Woningwet is aan de orde geweest dat sanering geen automatisme is en dat het kader voor verstrekking van subsidie daarvoor is aangescherpt. Daarbij is nadrukkelijk de mogelijkheid van faillissement van de in problemen verkerende woningcorporatie betrokken. (Zie Brief van de minister voor Wonen en Rijksdienst, van 1 juni 2015, Kamerstukken II 2014/2015, 29 543, nr. 389). Doel van de herziene Woningwet is onder meer risicoverhogend gedrag binnen de corporatiesector als gevolg van de vanzelfsprekendheid van sanering weg te nemen. Daarbij is onderkend dat de afwikkeling van de financiële problematiek via de borgingsfunctie voor de woningbouwsector als geheel meer kosten met zich kan brengen dan sanering bewerkstelligen met de toekenning van saneringssubsidie. Beoogd is aan zowel de kant van de corporaties, als de kant van de borg een prikkel uit te doen gaan om scherper te kijken naar financiering. Zo dienen WSW en de deelnemende corporaties die via de obligoverplichting garant staan bij aanspraken op WSW, zelf grenzen te stellen aan de financiële risico’s die zij bereid zijn te lopen. Het biedt ook ruimte aan de sector om eerst zelf tijdig tot een werkbare oplossing te komen, voordat saneringssubsidie aan de orde is. WSW zal via haar risicobeheersing ervoor zorgen dat een saneringssituatie wordt voorkomen. Tegen deze achtergrond bezien is het wettelijk systeem dus niet gericht op het zo laag mogelijk houden van de kosten voor de corporatiesector als geheel. Dit is een politieke afweging die moet worden gerespecteerd. Dat uit het rapport van Deloitte-SHH zou volgen dat de afwijzing van de subsidieaanvraag heeft geleid tot hogere kosten voor de corporatiesector als geheel dan wanneer de aanvraag zou zijn toegewezen, wat er van de conclusies in dat rapport ook zij, maakt niet dat reeds om die reden de afwijzing onevenredige gevolgen heeft. Volgens WSW is door de besluitvorming de druk op haar vermogen toegenomen, wat gevolgen heeft voor de beschikbaarheid van de financiering en de rentelasten voor alle deelnemende woningcorporaties. WSW heeft niet aannemelijk gemaakt dat de besluitvorming gevolgen zou hebben voor haar kredietbeoordeling.

Door middel van nadere beleidsregels kan de autoriteit hier technische uitvoeringsvoorschriften aan verbinden." Volgens WSG moet de passage "en de bepaling van de hoogte van de subsidie" niet op zichzelf worden gelezen maar gaat het om voorschriften over de besluitvormingsprocedure en kunnen er dus geen materiële regels over de hoogte van de subsidie worden gesteld. Voor deze strikte lezing bestaat geen grond en deze past ook niet bij het gegeven dat de subsidieverlening dient ten behoeve van behoud van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden. De omvang van die DAEB-werkzaamheden zal bepalend zijn voor het volkshuisvestelijke belang daarvan. Het ligt in de rede de hoogte van de saneringssubsidie af te stemmen op dat volkshuisvestelijke belang. Dat de subsidies worden verstrekt op grond van een goedgekeurd saneringsplan, betekent niet dat de financiering van de sanering uitsluitend door verlening van het volledige gevraagde subsidie bedrag kan plaatsvinden. Andere berekeningen dan wel financieringen bij de in het plan gekozen strategie zijn niet uitgesloten. In artikel 112, tweede lid, van het Btiv is opgenomen dat de subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet niet hoger is dan het bedrag dat naar het oordeel van de minister noodzakelijk is om te waarborgen dat een toegelaten instelling na uitvoering van het saneringsplan over voldoende financiële middelen beschikt om de betrokken DAEB werkzaamheden voort te zetten. Uit een en ander vloeit voort dat de minister na een afweging kan besluiten om een evenredig deel van de voor de sanering benodigde bedrag via subsidie toe te kennen omdat de voor de oplossing van de financiële problemen overige benodigde financiering ook op andere wijze kan worden opgebracht, bijvoorbeeld door een andere partij, die (ook) belang heeft bij de sanering. 15.3.  Het betoog slaagt niet. Subsidieverlening tot een lager bedrag dan 100 procent van het gevraagde bedrag is niet evenredig 16.     WSW betoogt dat de minister de bij het besluit betrokken belangen onvoldoende heeft afgewogen en als gevolg daarvan het besluit onevenredige gevolgen heeft in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Volgens WSW had de minister bij zorgvuldige afweging van de belangen tot toekenning van het volledige subsidiebedrag moeten komen. Alleen dan wordt het belangrijkste uitgangspunt van de sanering van WSG gerealiseerd, te weten een totaaloplossing met zo min mogelijk schade voor de sector. De besluitvorming van de minister leidt tot onzekerheid en hogere totaalkosten. De minister heeft verder alleen het volkshuisvestelijke belang bij behoud van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden betrokken en niet het belang van de (financiële huishouding van de) overige woningcorporaties en evenmin het volkshuisvestelijke belang en de rol die WSW in dat verband speelt. 16.1.  Het is aan de minister om de betrokken belangen af te wegen bij zijn besluit om de door WSG gevraagde saneringssubsidie slechts gedeeltelijk toe te kennen. De bestuursrechter toetst of de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan dat besluit onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht). In het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden zal worden beoordeeld of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de maatregel bij de toetsing moeten worden betrokken. 16.2.  De minister heeft in zijn besluitvorming een afweging gemaakt van de verschillende opties voor de oplossing van de financiële problemen van WSG, waaronder de optie om WSG failliet te laten gaan. De minister is tot de conclusie gekomen dat realisering van het puzzelmodel de voorkeur verdient en heeft het daartoe strekkende saneringsplan goedgekeurd. Vervolgens is de minister ingegaan op de vraag of de gevraagde subsidie kan worden verleend, waarbij is bezien of het belang van de volkshuisvesting rechtvaardigt dat andere toegelaten instellingen het subsidiebedrag door middel van heffingen betalen. Volgens de nadere uitwerking van de evenredigheidstoets in de Beleidsregels wordt gekeken naar de verhouding tussen de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden en de overige werkzaamheden van de noodlijdende woningcorporatie. Verder kunnen bredere volkshuisvestelijke effecten een rol spelen, zoals de effecten voor andere toegelaten instellingen en het zekerheidsstelsel als geheel. Ook de mogelijke gevolgen wanneer geen saneringssubsidie wordt toegekend worden beoordeeld. De aangevraagde subsidie moet verder worden bezien in relatie tot het volkshuisvestelijk belang van voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden. - geschiktheid 16.3.  Zoals hiervoor onder 12.1 reeds uiteen is gezet, is het doel van saneringssubsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, het verzekeren van de voortzetting van door de minister als noodzakelijk aangemerkte DAEB-bezit van de in financiële problemen verkerende woningcorporatie. De subsidie is niet bedoeld om de betreffende woningcorporatie in stand te houden en ook niet bedoeld om te voorkomen dat WSW als borg zal worden aangesproken. 16.4.  In het voornemen van 23 mei 2018 heeft de minister vastgesteld dat WSG zonder saneringssubsidie niet in staat zou zijn haar DAEB-werkzaamheden voort te zetten. De minister heeft echter in aanmerking genomen dat het grote  aangevraagde subsidiebedrag niet in verhouding stond tot het relatief beperkte volkshuisvestelijke belang dat gemoeid was met de voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden van WSG. Volgens de minister zouden, met uitzondering van het DAEB-bezit in Geertruidenberg en het zorgvastgoed geen grote negatieve volkshuisvestelijke effecten in de woningmarktregio als geheel ontstaan, indien het DAEB-bezit van WSG zou wegvallen als gevolg van de afwijzing van de subsidieaanvraag en, vanwege het uitblijven van een andere oplossing van de financiële problemen, WSG failliet zou gaan. Volgens de minister was het totaal aangevraagde subsidiebedrag onder deze omstandigheden te omvangrijk. De minister achtte het wel evenredig om gedeeltelijk, te weten voor maximaal 55 procent, bij te dragen aan de totaaloplossing van WSG, omdat dan de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden in Geertruidenberg en het zorgvastgoed van WSG zouden kunnen worden voortgezet. Die 55 procent was volgens de minister nog te verantwoorden vanuit het volkshuisvestelijk belang. Om de totaaloplossing te bereiken en daarmee behoud van het noodzakelijke DAEB-bezit te waarborgen moest de overige 45 procent van de voor de sanering benodigde middelen dan wel door een andere partij worden opgebracht. WSW kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat de minister daarmee heeft gespeculeerd dat WSW de resterende kosten voor haar rekening zou nemen zodat het noodzakelijke DAEB-bezit kon worden behouden. De minister heeft in het voornemen duidelijk gemaakt dat de aangevraagde saneringssubsidie te hoog was in relatie tot het daarmee te saneren noodzakelijke DAEB-bezit en zonder bijdragen van een derde partij zou worden afgewezen. De minister heeft daarbij onderkend dat er dan geen garantie zou zijn op realisatie van het puzzelmodel en daarmee niet gewaarborgd zou zijn dat de noodzakelijke DAEB-activiteiten zouden worden voortgezet. Dat WSW zich genoodzaakt voelde de resterende kosten voor haar rekening te nemen, vloeit voort uit de omstandigheid dat alle leningen van WSG door WSW waren geborgd. Bij faillissement van WSG zou WSW als borginstelling  voor alle uitstaande leningen worden aangesproken op het moment dat WSG haar leningen niet meer zou kunnen aflossen. Realisering van het puzzelmodel als totaaloplossing voor de financiële problemen van WSG was daarom van groot belang was voor WSW. WSW heeft naar aanleiding van het voornemen en na afweging van de nadelige financiële gevolgen bij faillissement van WSG uit oogpunt van verliesminimalisatie aangegeven het overige deel van het benodigde bedrag voor de totaaloplossing bij te zullen dragen.

Onze Minister verstrekt uitsluitend een subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet: a. indien naar zijn oordeel zonder die subsidie een toegelaten instelling niet in staat is om de betrokken werkzaamheden die behoren tot de diensten van algemeen economisch belang te kunnen verrichten of voortzetten; b. indien het verrichten of voortzetten van die werkzaamheden naar het oordeel van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij worden verricht noodzakelijk is voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden in die gemeenten, als bedoeld in artikel 47, eerste lid, onderdelen b en c, van de wet en […] 2. De subsidie is niet hoger dan het bedrag dat naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk is om te waarborgen dat een toegelaten instelling na uitvoering van het saneringsplan over voldoende financiële middelen beschikt om de betrokken werkzaamheden die behoren tot de diensten van algemeen economisch belang te verrichten of voort te zetten. […]" Artikel 117 "1. Onze Minister stelt per toegelaten instelling de bijdrage, bedoeld in artikel 58, tweede lid, van de wet, vast en maakt deze uiterlijk op 1 oktober van het jaar waarover deze verschuldigd is bekend aan de toegelaten instelling. 2. De bijdrage dient te worden betaald binnen een maand na dagtekening van de bekendmaking, bedoeld in het eerste lid. Bij niet tijdige betaling is vanaf de datum van het verstrijken van die termijn de verplichting van toepassing tot betaling van een rente, bepaald overeenkomstig afdeling 4.4.2 van de Algemene wet bestuursrecht." Beleidsregels financiële sanering toegelaten instellingen 2018 bis 4. De door WSW te hanteren termijnen ten behoeve van de saneringsaanvraag en de beoordeling ervan "Beoordeling saneringsaanvraag De saneerder toetst aan de voorwaarden in artikel 112, eerste lid, Btiv voor verlening van de aangevraagde saneringssubsidie: -        Is naar het oordeel van de saneerder de toegelaten instelling niet in staat om zonder saneringssubsidie de betrokken DAEB-werkzaamheden te kunnen verrichten of voort te zetten?; -        Is het verrichten of voortzetten van die werkzaamheden naar het oordeel van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij worden verricht noodzakelijk voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden in die gemeenten?; en -        Beschikt de saneerder over voldoende middelen als verkregen of te verkrijgen uit de saneringsbijdrage? Indien voldaan wordt aan alle voorwaarden in artikel 112, eerste lid, Btiv, stelt de saneerder conform artikel 112, tweede lid, Btiv vast welk bedrag noodzakelijk is om - na uitvoering van het saneringsplan - de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden te kunnen verrichten of voort te zetten. Hierbij moet de evenredigheid van de toekenning van het bedrag worden getoetst: rechtvaardigt het belang van de volkshuisvesting dat toegelaten instellingen dit bedrag door middel van een heffing betalen? In de evenredigheidstoets moeten alle omstandigheden van het geval worden betrokken. In ieder geval worden daarbij betrokken: -        dat de saneringssubsidie gericht dient te zijn op voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden; en -        de verhouding tussen de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden en de overige werkzaamheden. Daarnaast kunnen de volgende elementen een rol spelen (niet-limitatief): -        de bredere volkshuisvestelijke effecten; -        de mogelijke gevolgen indien geen saneringssubsidie wordt toegekend; en -        de omvang van de aangevraagde saneringssubsidie in relatie tot het volkshuisvestelijke belang van voortzetting van de DAEB werkzaamheden. De saneerder kent de aanvraag voor subsidie toe indien hij concludeert dat aan alle voorwaarden is voldaan en de hoogte van het subsidiebedrag evenredig is. Indien de saneerder alles overwegende tot de conclusie komt dat de aanvraag om saneringssubsidie zou moeten worden afgewezen, maakt hij aan de toegelaten instelling het voornemen bekend dat hij de aanvraag om saneringssubsidie zal afwijzen en motiveert hij waarom hij tot dat oordeel is gekomen. De saneerder stelt daarbij de toegelaten instelling in de gelegenheid hierover een zienswijze in te dienen en de saneringsaanvraag (en zo nodig het saneringsplan) aan te passen. Indien de toegelaten instelling de saneringsaanvraag nader onderbouwt, maakt de saneerder op basis daarvan een nieuwe afweging en neemt een besluit."

Alleen wanneer aan de daarin opgenomen voorwaarden is voldaan, kan subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet worden verstrekt. De minister beoordeelt vervolgens aan de hand van de Beleidsregels of hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid tot subsidieverlening. Uit die beleidsregels volgt dat het doel van de verstrekking van saneringssubsidie niet het redden van de specifieke instelling is maar het behouden van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden in het belang van de volkshuisvesting als geheel. In artikel 112, eerste lid, onder a, van het Btiv is als eerste voorwaarde voor subsidieverlening opgenomen dat de toegelaten instelling naar het oordeel van de minister niet in staat is de DAEB-werkzaamheden te verrichten of voort te zetten. Omdat WSW zich bereid toonde de noodzakelijke bijdrage te leveren om een faillissement af te wenden en daarmee de DAEB-werkzaamheden ook zonder saneringssubsidie konden worden voortgezet, heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat geen sprake was van een situatie waarin de toegelaten instelling niet in staat was de DAEB-werkzaamheden te verrichten of voort te zetten. Hoewel WSW zich uit kostenoverwegingen door de opstelling van de minister gedwongen voelde mee te werken, is zij op grond van een eigen afweging tot de gedane toezegging gekomen. Daarbij heeft de minister opgemerkt dat als WSW haar toezegging niet zou hebben gedaan of had aangegeven waarom een bijdrage niet van haar kon worden verlangd, daarvan uitgaande een andere afweging zou zijn gemaakt. 11.2.  Na het besluit van 22 november 2017 heeft WSW aangegeven de voorkeur te hebben de sanering van SHH niet via een juridische fusie tussen SHH en Woonbron vorm te geven. Er is uiteindelijk gekozen voor een juridische afsplitsing van SHH, waarbij een gedeelte van het vermogen van SHH overging naar Woonbron en voor het overige SHH als schuldenvehikel zou overblijven. Tussen partijen is niet in geschil dat deze constructie in strijd is met de Woningwet. Dit levert geen grond op voor het oordeel dat de minister anders op de aanvraag van SHH had moeten beslissen. Niet is gebleken dat een fusie geheel onmogelijk was. Onweersproken is dat het hier ging om een eigen keuze die WSW, SHH en Woonbron hebben gemaakt. Op deze manier konden de resterende leningen worden voldaan door middel van de dienst der lening en bleef SHH als rechtspersoon ook bestaan voor het voeren van procedures. Uit de toelichting van de minister ter zitting is gebleken dat hij heeft ingestemd met de afsplitsing van SHH zodat WSW niet onmiddellijk met de aflossing van de resterende schuld van SHH zou worden geconfronteerd. 11.3.  WSW kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat de minister bij deze uitleg bij geborgde leningen nooit meer saneringssubsidie zou verlenen. Dat WSW zich genoodzaakt zal zien om financieel bij te dragen om de sanering van een bij haar aangesloten woningcorporatie te doen slagen, maakt immers niet dat de saneringssubsidie in het geheel niet nodig zal zijn. Dat hangt onder meer af van de bijdrage die wordt toegezegd of die naar het oordeel van de minister zou kunnen worden verlangd. Zo is op de aanvraag van WSG door de minister beslist om de subsidieaanvraag gedeeltelijk toe te kennen. 11.4.  Het betoog slaagt niet. Evenredigheid toepassing artikel 112 Btiv 12.     Volgens WSW is het weigeren van de gevraagde subsidie omdat niet is voldaan aan de voorwaarde neergelegd in artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv in het geval van SHH onevenredig. Het volkshuisvestelijke belang is meer gediend bij het verlenen van saneringssubsidie aan SHH dan met het onthouden daarvan. WSW verwijst in dit verband naar een rapport ‘Financiële analyse sanering SHH: Verschillenanalyse 100% en geen saneringssubsidie’ van 8 oktober 2020 van Deloitte Financial Advisory B.V (hierna: Deloitte-rapport SHH). Daaruit blijkt dat als gevolg van de besluitvorming de kosten van de sanering van SHH met 30% tot 40% zijn gestegen. Die extra kosten zijn het gevolg van de keuze om de sanering van SHH te laten bekostigen door middel van de bijdrage van WSW en de daaraan verbonden obligoheffingen voor bij haar aangesloten instellingen, in plaats van via de saneringssubsidie die opgebracht wordt door bijdrageheffingen van toegelaten instellingen. Omdat 98% van de woningcorporaties deelnemer van WSW is, veroorzaakt de besluitvorming voor de corporatiesector als geheel een groter financieel nadeel dan wanneer de saneringssubsidie zou zijn toegekend. Verder verhoogt de besluitvorming de druk op het vermogen van WSW en is de afwijzing voor de volkshuisvestelijke sector riskant omdat door de obligoverplichting met name de zwakkere corporaties, dat wil zeggen corporaties die veel geborgde leningen hebben, worden geraakt. Daarmee is het besluit in de gegeven omstandigheden onredelijk bezwarend voor WSW en haar deelnemers. 12.1.  Naar het oordeel van de Afdeling is de afwijzing van de saneringssubsidie van SHH voor WSW en haar deelnemers niet onredelijk bezwarend. Vooropgesteld moet worden dat het doel van een saneringssubsidie is het verzekeren van de voortzetting van DAEB zoals opgedragen aan de toegelaten instellingen van woningbouwcorporaties die in financiële problemen verkeren. Het doel is niet het in stand houden van de woningcorporatie. Ook is de subsidie niet bedoeld om te voorkomen dat WSW als borg wordt aangesproken. Gelet op artikel 57 van de Woningwet, gelezen in het licht van de hiervoor weergegeven uitleg van artikelen 111 en 112 van het Btiv, is saneringssubsidie een uiterste middel indien de afwikkeling van de financiële problemen van de noodlijdende corporatie op andere wijze onvoldoende waarborgen biedt dat de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden behouden zullen blijven voor de sociale volkshuisvesting. Voor dat specifieke publieke belang kan dan een saneringssubsidie worden verstrekt. In de geschiedenis van de totstandkoming van de herziene Woningwet is aan de orde geweest dat sanering geen automatisme is en dat het kader voor verstrekking van subsidie daarvoor is aangescherpt. Daarbij is nadrukkelijk de mogelijkheid van faillissement van de in problemen verkerende woningcorporatie betrokken. (Zie Brief van de minister voor Wonen en Rijksdienst, van 1 juni 2015, Kamerstukken II 2014/2015, 29 543, nr. 389). Doel van de herziene Woningwet is onder meer risicoverhogend gedrag binnen de corporatiesector als gevolg van de vanzelfsprekendheid van sanering weg te nemen. Daarbij is onderkend dat de afwikkeling van de financiële problematiek via de borgingsfunctie voor de woningbouwsector als geheel meer kosten met zich kan brengen dan sanering bewerkstelligen met de toekenning van saneringssubsidie. Beoogd is aan zowel de kant van de corporaties, als de kant van de borg een prikkel uit te doen gaan om scherper te kijken naar financiering. Zo dienen WSW en de deelnemende corporaties die via de obligoverplichting garant staan bij aanspraken op WSW, zelf grenzen te stellen aan de financiële risico’s die zij bereid zijn te lopen. Het biedt ook ruimte aan de sector om eerst zelf tijdig tot een werkbare oplossing te komen, voordat saneringssubsidie aan de orde is. WSW zal via haar risicobeheersing ervoor zorgen dat een saneringssituatie wordt voorkomen. Tegen deze achtergrond bezien is het wettelijk systeem dus niet gericht op het zo laag mogelijk houden van de kosten voor de corporatiesector als geheel. Dit is een politieke afweging die moet worden gerespecteerd. Dat uit het rapport van Deloitte-SHH zou volgen dat de afwijzing van de subsidieaanvraag heeft geleid tot hogere kosten voor de corporatiesector als geheel dan wanneer de aanvraag zou zijn toegewezen, wat er van de conclusies in dat rapport ook zij, maakt niet dat reeds om die reden de afwijzing onevenredige gevolgen heeft. Volgens WSW is door de besluitvorming de druk op haar vermogen toegenomen, wat gevolgen heeft voor de beschikbaarheid van de financiering en de rentelasten voor alle deelnemende woningcorporaties. WSW heeft niet aannemelijk gemaakt dat de besluitvorming gevolgen zou hebben voor haar kredietbeoordeling.

Door middel van nadere beleidsregels kan de autoriteit hier technische uitvoeringsvoorschriften aan verbinden." Volgens WSG moet de passage "en de bepaling van de hoogte van de subsidie" niet op zichzelf worden gelezen maar gaat het om voorschriften over de besluitvormingsprocedure en kunnen er dus geen materiële regels over de hoogte van de subsidie worden gesteld. Voor deze strikte lezing bestaat geen grond en deze past ook niet bij het gegeven dat de subsidieverlening dient ten behoeve van behoud van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden. De omvang van die DAEB-werkzaamheden zal bepalend zijn voor het volkshuisvestelijke belang daarvan. Het ligt in de rede de hoogte van de saneringssubsidie af te stemmen op dat volkshuisvestelijke belang. Dat de subsidies worden verstrekt op grond van een goedgekeurd saneringsplan, betekent niet dat de financiering van de sanering uitsluitend door verlening van het volledige gevraagde subsidie bedrag kan plaatsvinden. Andere berekeningen dan wel financieringen bij de in het plan gekozen strategie zijn niet uitgesloten. In artikel 112, tweede lid, van het Btiv is opgenomen dat de subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet niet hoger is dan het bedrag dat naar het oordeel van de minister noodzakelijk is om te waarborgen dat een toegelaten instelling na uitvoering van het saneringsplan over voldoende financiële middelen beschikt om de betrokken DAEB werkzaamheden voort te zetten. Uit een en ander vloeit voort dat de minister na een afweging kan besluiten om een evenredig deel van de voor de sanering benodigde bedrag via subsidie toe te kennen omdat de voor de oplossing van de financiële problemen overige benodigde financiering ook op andere wijze kan worden opgebracht, bijvoorbeeld door een andere partij, die (ook) belang heeft bij de sanering. 15.3.  Het betoog slaagt niet. Subsidieverlening tot een lager bedrag dan 100 procent van het gevraagde bedrag is niet evenredig 16.     WSW betoogt dat de minister de bij het besluit betrokken belangen onvoldoende heeft afgewogen en als gevolg daarvan het besluit onevenredige gevolgen heeft in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Volgens WSW had de minister bij zorgvuldige afweging van de belangen tot toekenning van het volledige subsidiebedrag moeten komen. Alleen dan wordt het belangrijkste uitgangspunt van de sanering van WSG gerealiseerd, te weten een totaaloplossing met zo min mogelijk schade voor de sector. De besluitvorming van de minister leidt tot onzekerheid en hogere totaalkosten. De minister heeft verder alleen het volkshuisvestelijke belang bij behoud van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden betrokken en niet het belang van de (financiële huishouding van de) overige woningcorporaties en evenmin het volkshuisvestelijke belang en de rol die WSW in dat verband speelt. 16.1.  Het is aan de minister om de betrokken belangen af te wegen bij zijn besluit om de door WSG gevraagde saneringssubsidie slechts gedeeltelijk toe te kennen. De bestuursrechter toetst of de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan dat besluit onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht). In het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden zal worden beoordeeld of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de maatregel bij de toetsing moeten worden betrokken. 16.2.  De minister heeft in zijn besluitvorming een afweging gemaakt van de verschillende opties voor de oplossing van de financiële problemen van WSG, waaronder de optie om WSG failliet te laten gaan. De minister is tot de conclusie gekomen dat realisering van het puzzelmodel de voorkeur verdient en heeft het daartoe strekkende saneringsplan goedgekeurd. Vervolgens is de minister ingegaan op de vraag of de gevraagde subsidie kan worden verleend, waarbij is bezien of het belang van de volkshuisvesting rechtvaardigt dat andere toegelaten instellingen het subsidiebedrag door middel van heffingen betalen. Volgens de nadere uitwerking van de evenredigheidstoets in de Beleidsregels wordt gekeken naar de verhouding tussen de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden en de overige werkzaamheden van de noodlijdende woningcorporatie. Verder kunnen bredere volkshuisvestelijke effecten een rol spelen, zoals de effecten voor andere toegelaten instellingen en het zekerheidsstelsel als geheel. Ook de mogelijke gevolgen wanneer geen saneringssubsidie wordt toegekend worden beoordeeld. De aangevraagde subsidie moet verder worden bezien in relatie tot het volkshuisvestelijk belang van voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden. - geschiktheid 16.3.  Zoals hiervoor onder 12.1 reeds uiteen is gezet, is het doel van saneringssubsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, het verzekeren van de voortzetting van door de minister als noodzakelijk aangemerkte DAEB-bezit van de in financiële problemen verkerende woningcorporatie. De subsidie is niet bedoeld om de betreffende woningcorporatie in stand te houden en ook niet bedoeld om te voorkomen dat WSW als borg zal worden aangesproken. 16.4.  In het voornemen van 23 mei 2018 heeft de minister vastgesteld dat WSG zonder saneringssubsidie niet in staat zou zijn haar DAEB-werkzaamheden voort te zetten. De minister heeft echter in aanmerking genomen dat het grote  aangevraagde subsidiebedrag niet in verhouding stond tot het relatief beperkte volkshuisvestelijke belang dat gemoeid was met de voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden van WSG. Volgens de minister zouden, met uitzondering van het DAEB-bezit in Geertruidenberg en het zorgvastgoed geen grote negatieve volkshuisvestelijke effecten in de woningmarktregio als geheel ontstaan, indien het DAEB-bezit van WSG zou wegvallen als gevolg van de afwijzing van de subsidieaanvraag en, vanwege het uitblijven van een andere oplossing van de financiële problemen, WSG failliet zou gaan. Volgens de minister was het totaal aangevraagde subsidiebedrag onder deze omstandigheden te omvangrijk. De minister achtte het wel evenredig om gedeeltelijk, te weten voor maximaal 55 procent, bij te dragen aan de totaaloplossing van WSG, omdat dan de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden in Geertruidenberg en het zorgvastgoed van WSG zouden kunnen worden voortgezet. Die 55 procent was volgens de minister nog te verantwoorden vanuit het volkshuisvestelijk belang. Om de totaaloplossing te bereiken en daarmee behoud van het noodzakelijke DAEB-bezit te waarborgen moest de overige 45 procent van de voor de sanering benodigde middelen dan wel door een andere partij worden opgebracht. WSW kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat de minister daarmee heeft gespeculeerd dat WSW de resterende kosten voor haar rekening zou nemen zodat het noodzakelijke DAEB-bezit kon worden behouden. De minister heeft in het voornemen duidelijk gemaakt dat de aangevraagde saneringssubsidie te hoog was in relatie tot het daarmee te saneren noodzakelijke DAEB-bezit en zonder bijdragen van een derde partij zou worden afgewezen. De minister heeft daarbij onderkend dat er dan geen garantie zou zijn op realisatie van het puzzelmodel en daarmee niet gewaarborgd zou zijn dat de noodzakelijke DAEB-activiteiten zouden worden voortgezet. Dat WSW zich genoodzaakt voelde de resterende kosten voor haar rekening te nemen, vloeit voort uit de omstandigheid dat alle leningen van WSG door WSW waren geborgd. Bij faillissement van WSG zou WSW als borginstelling  voor alle uitstaande leningen worden aangesproken op het moment dat WSG haar leningen niet meer zou kunnen aflossen. Realisering van het puzzelmodel als totaaloplossing voor de financiële problemen van WSG was daarom van groot belang was voor WSW. WSW heeft naar aanleiding van het voornemen en na afweging van de nadelige financiële gevolgen bij faillissement van WSG uit oogpunt van verliesminimalisatie aangegeven het overige deel van het benodigde bedrag voor de totaaloplossing bij te zullen dragen.

Onze Minister verstrekt uitsluitend een subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet: a. indien naar zijn oordeel zonder die subsidie een toegelaten instelling niet in staat is om de betrokken werkzaamheden die behoren tot de diensten van algemeen economisch belang te kunnen verrichten of voortzetten; b. indien het verrichten of voortzetten van die werkzaamheden naar het oordeel van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij worden verricht noodzakelijk is voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden in die gemeenten, als bedoeld in artikel 47, eerste lid, onderdelen b en c, van de wet en […] 2. De subsidie is niet hoger dan het bedrag dat naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk is om te waarborgen dat een toegelaten instelling na uitvoering van het saneringsplan over voldoende financiële middelen beschikt om de betrokken werkzaamheden die behoren tot de diensten van algemeen economisch belang te verrichten of voort te zetten. […]" Artikel 117 "1. Onze Minister stelt per toegelaten instelling de bijdrage, bedoeld in artikel 58, tweede lid, van de wet, vast en maakt deze uiterlijk op 1 oktober van het jaar waarover deze verschuldigd is bekend aan de toegelaten instelling. 2. De bijdrage dient te worden betaald binnen een maand na dagtekening van de bekendmaking, bedoeld in het eerste lid. Bij niet tijdige betaling is vanaf de datum van het verstrijken van die termijn de verplichting van toepassing tot betaling van een rente, bepaald overeenkomstig afdeling 4.4.2 van de Algemene wet bestuursrecht." Beleidsregels financiële sanering toegelaten instellingen 2018 bis 4. De door WSW te hanteren termijnen ten behoeve van de saneringsaanvraag en de beoordeling ervan "Beoordeling saneringsaanvraag De saneerder toetst aan de voorwaarden in artikel 112, eerste lid, Btiv voor verlening van de aangevraagde saneringssubsidie: -        Is naar het oordeel van de saneerder de toegelaten instelling niet in staat om zonder saneringssubsidie de betrokken DAEB-werkzaamheden te kunnen verrichten of voort te zetten?; -        Is het verrichten of voortzetten van die werkzaamheden naar het oordeel van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij worden verricht noodzakelijk voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden in die gemeenten?; en -        Beschikt de saneerder over voldoende middelen als verkregen of te verkrijgen uit de saneringsbijdrage? Indien voldaan wordt aan alle voorwaarden in artikel 112, eerste lid, Btiv, stelt de saneerder conform artikel 112, tweede lid, Btiv vast welk bedrag noodzakelijk is om - na uitvoering van het saneringsplan - de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden te kunnen verrichten of voort te zetten. Hierbij moet de evenredigheid van de toekenning van het bedrag worden getoetst: rechtvaardigt het belang van de volkshuisvesting dat toegelaten instellingen dit bedrag door middel van een heffing betalen? In de evenredigheidstoets moeten alle omstandigheden van het geval worden betrokken. In ieder geval worden daarbij betrokken: -        dat de saneringssubsidie gericht dient te zijn op voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden; en -        de verhouding tussen de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden en de overige werkzaamheden. Daarnaast kunnen de volgende elementen een rol spelen (niet-limitatief): -        de bredere volkshuisvestelijke effecten; -        de mogelijke gevolgen indien geen saneringssubsidie wordt toegekend; en -        de omvang van de aangevraagde saneringssubsidie in relatie tot het volkshuisvestelijke belang van voortzetting van de DAEB werkzaamheden. De saneerder kent de aanvraag voor subsidie toe indien hij concludeert dat aan alle voorwaarden is voldaan en de hoogte van het subsidiebedrag evenredig is. Indien de saneerder alles overwegende tot de conclusie komt dat de aanvraag om saneringssubsidie zou moeten worden afgewezen, maakt hij aan de toegelaten instelling het voornemen bekend dat hij de aanvraag om saneringssubsidie zal afwijzen en motiveert hij waarom hij tot dat oordeel is gekomen. De saneerder stelt daarbij de toegelaten instelling in de gelegenheid hierover een zienswijze in te dienen en de saneringsaanvraag (en zo nodig het saneringsplan) aan te passen. Indien de toegelaten instelling de saneringsaanvraag nader onderbouwt, maakt de saneerder op basis daarvan een nieuwe afweging en neemt een besluit."

Uit de tussen WSG en WSW getekende intentiebijeenkomst die de minister bij de nadere uitwerking van het saneringsplan op 26 juni 2018 heeft ontvangen bleek dat WSW zou meewerken aan de realisatie van het puzzelmodel en conform de dienst der lening de restschuld zou voldoen door betaling van reguliere rente- en aflossingsverplichtingen aan de financiers van de geborgde leningen die niet zouden worden overgenomen en die niet met de saneringssubsidie zouden worden afgelost. Gelet hierop was met de toekenning van een gedeelte van het aangevraagde subsidiebedrag voortzetting van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden van WSG dus mogelijk. Meer saneringssubsidie was daarvoor niet nodig. Het besluit was dus op zichzelf geschikt om het met de subsidie beoogde doel te bereiken. Dat de minister anders heeft geoordeeld over de subsidieaanvraag van SHH dan over de aanvraag van WSG geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de minister het doel van voortzetting van DAEB-werkzaamheden niet coherent en systematisch nastreeft. Voorop staat dat de minister eerst dient te bezien of voldaan is aan de vereisten voor toekenning van de saneringssubsidie. Als daaraan wordt voldaan is het aan de minister om aan de hand van de individuele omstandigheden van het geval een afweging te maken of en hoeveel subsidie te verantwoorden is vanuit volkshuisvestelijk. belang. De minister heeft zowel in het geval van SHH als in WSG met toepassing van dit toetsingskader de saneringsaanvraag beoordeeld. In het geval van SHH was toekenning van de saneringssubsidie niet noodzakelijk omdat de voortzetting van de DAEB-werkzaamheden anderszins was verzekerd vanwege de door WSW toegezegde bijdrage aan de oplossing van de financiële problemen van SHH. Daarmee werd niet voldaan aan een van de vereisten voor het toekennen van subsidie. In het geval van WSG was de voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden niet anderszins verzekerd. Toen dat was vastgesteld heeft de minister terecht een afweging heeft gemaakt of en hoeveel subsidie te verantwoorden was vanuit het volkshuisvestelijk belang om het doel van voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden te bereiken. - noodzakelijkheid 16.5.  Niet in geschil is dat de corporatiesector als geheel de financiële lasten moet dragen van de leningen van WSG die niet overgaan naar de overnemende woningcorporaties. Bij toekenning van subsidie voor het volledige saneringsbedrag zou dit geheel lopen via de bijdrageheffingen van toegelaten instellingen als bedoeld in artikel 58 van de Woningwet. Bij afwijzing van de subsidieaanvraag zou WSW als borgingsvoorziening worden aangesproken en mogelijk obligo moeten ophalen bij deelnemende corporaties. De besluitvorming strekt ertoe dat de financiering deels via de heffingsbijdrage en deels via de borginstellingen de obligoverplichting van deelnemende corporaties loopt. Volgens WSW heeft de minister daarmee niet gekozen voor het voor de volkshuisvesting minst belastende middel. Zij verwijst in dit verband naar een rapport van Deloitte Financial Advisory B.V. (hierna: Deloitte) "Financiële analyse sanering WSG: Verschillenanalyse 100 procent en 55 procent saneringssubsidie" van 8 oktober 2020 (hierna: Deloitte-rapport WSG). 16.6.  In het Deloitte-rapport WSG wordt op basis van de analyse van operationele, fiscale en financieringseffecten geconcludeerd dat het besluit om niet het totaalbedrag van de aangevraagde saneringssubsidie te verlenen heeft geleid tot een hogere last voor de corporatiesector als geheel. Een deel van de door Deloitte gesignaleerde kosten houden verband met de onjuiste aanname in de analyse dat in geval van 100 procent subsidieverlening het puzzelscenario via een zuivere juridische splitsing zou zijn uitgevoerd, terwijl na verlening van 55 procent saneringssubsidie het puzzelscenario is uitgevoerd via een juridische splitsing. De minister wijst er terecht op dat WSG, na onderling overleg met WSW, in de herziene aanvraag van 26 juni 2018 is uitgegaan van realisering van het puzzelscenario via juridische afsplitsing in plaats van via een zuivere juridische splitsing. Ten tijde van de besluitvorming was de zuivere juridische splitsing dus al verlaten. Aan de analyse komt in zoverre dus geen betekenis toe. Het liquiditeitsnadeel waartoe Deloitte in zijn analyse komt heeft niet te maken met de concrete vormgeving van de sanering maar met de fiscale gevolgen van de keuze om de saneringen deels via het obligo te laten lopen en het renterisico dat daarmee is genomen. Volgens Deloitte wordt gegeven de vennootschapsbelastingpositie van WSW over de op te halen obligoheffing, acute vennootschapsbelasting betaald door WSW, waar geen (direct) fiscaal aftrekbare last tegenover staat. Dit zou leiden tot een hoger bedrag aan op te halen obligo. De minister heeft ter zitting daartegen in gebracht dat een en ander te maken heeft met afspraken die WSW met de Belastingdienst heeft gemaakt die nadelig uitpakken. Verder heeft de minister erop gewezen dat de peildatum waarvan in het rapport wordt uitgegaan van groot belang is voor het verlies dat wordt gepresenteerd. De minister acht de peildatum van 2020, twee jaar na de besluitvorming, wegens de renteontwikkeling niet representatief. Bovendien gaat het Deloitte-rapport WSG eraan voorbij dat de daarin berekende aanvullende kosten vanwege toekenning van gedeeltelijke saneringssubsidie in plaats van volledige subsidie verband houden met de voortzetting van werkzaamheden van WSG die niet als voor de volkshuisvesting noodzakelijke DAEB-werkzaamheden zijn aangemerkt. Daar is de saneringssubsidie ook niet voor bedoeld. Bovendien ziet het rapport op de gevolgen voor de corporatiesector als geheel terwijl, zoals de minister terecht stelt, bij besluitvorming over de subsidieverlening ook de belangen van individuele woningcorporaties en de lastenverdeling worden meegewogen. - evenwichtigheid 16.7.  De minister heeft bij de besluitvorming een uitvoerige toelichting gegeven op zijn oordeel dat het aangevraagde bedrag niet in een redelijke verhouding stond tot wat met de voortzetting van de DAEB-werkzaamheden van WSG kon worden bereikt voor de volkshuisvesting. Gelet daarop was faillissement te verkiezen boven toekenning van het gehele aangevraagde bedrag aan subsidie, ook al zou dat hebben geleid tot aanzienlijke negatieve gevolgen voor WSW en mogelijk haar deelnemers. Zoals de minister voor Rijksdienst en Wonen het aan de Tweede Kamer heeft verwoord: "Een corporatie met weinig geborgd DAEB bezit en veel ongeborgd niet-DAEB-bezit zal eerder in aanmerking komen voor een route naar faillissement dan een corporatie die alleen DAEB bezit heeft dat niet aangewezen is als kernvoorraad" (Brief van de minister van 28 september 2015, Kamerstukken II, 2015/16, 29 453, nr. 400, blz. 7). Door in het licht van het relatief beperkte belang van de volkshuisvesting dat gemoeid was met de voortzetting van WSG-werkzaamheden, maximaal 55 procent van het aangevraagde subsidiebedrag te verlenen is juist toegekomen aan de belangen van WSW en haar deelnemers, aldus de minister. Met gedeeltelijke subsidieverlening lopen de kosten voor het oplossen van de financiële problemen van WSG niet geheel via de borging door WSW. De gedeeltelijke toewijzing betekent echter dat de financiering voor 45 procent van het voor sanering benodigde bedrag via het risico van WSW en de obligoverplichting zal lopen. De bijdrage van WSW heeft de minister ook als voorwaarde aan de subsidieverlening verbonden. Bij verlening van 100 procent saneringssubsidie zou de financiering uitsluitend plaatsvinden via bijdragen ten behoeve van het saneringsfonds door toegelaten instellingen als bedoeld in artikel 58 Woningwet. Ter beoordeling staat of de minister bij afweging van alle betrokken belangen een deel van de kosten voor rekening van WSW en haar deelnemers heeft kunnen laten. 16.8.  De minister acht toekenning van 55 procent van het gevraagde subsidiebedrag gerechtvaardigd gezien het bredere volkshuisvestelijke belang en de heffing die de toegelaten instellingen moeten opbrengen.

Uit de tussen WSG en WSW getekende intentiebijeenkomst die de minister bij de nadere uitwerking van het saneringsplan op 26 juni 2018 heeft ontvangen bleek dat WSW zou meewerken aan de realisatie van het puzzelmodel en conform de dienst der lening de restschuld zou voldoen door betaling van reguliere rente- en aflossingsverplichtingen aan de financiers van de geborgde leningen die niet zouden worden overgenomen en die niet met de saneringssubsidie zouden worden afgelost. Gelet hierop was met de toekenning van een gedeelte van het aangevraagde subsidiebedrag voortzetting van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden van WSG dus mogelijk. Meer saneringssubsidie was daarvoor niet nodig. Het besluit was dus op zichzelf geschikt om het met de subsidie beoogde doel te bereiken. Dat de minister anders heeft geoordeeld over de subsidieaanvraag van SHH dan over de aanvraag van WSG geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de minister het doel van voortzetting van DAEB-werkzaamheden niet coherent en systematisch nastreeft. Voorop staat dat de minister eerst dient te bezien of voldaan is aan de vereisten voor toekenning van de saneringssubsidie. Als daaraan wordt voldaan is het aan de minister om aan de hand van de individuele omstandigheden van het geval een afweging te maken of en hoeveel subsidie te verantwoorden is vanuit volkshuisvestelijk. belang. De minister heeft zowel in het geval van SHH als in WSG met toepassing van dit toetsingskader de saneringsaanvraag beoordeeld. In het geval van SHH was toekenning van de saneringssubsidie niet noodzakelijk omdat de voortzetting van de DAEB-werkzaamheden anderszins was verzekerd vanwege de door WSW toegezegde bijdrage aan de oplossing van de financiële problemen van SHH. Daarmee werd niet voldaan aan een van de vereisten voor het toekennen van subsidie. In het geval van WSG was de voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden niet anderszins verzekerd. Toen dat was vastgesteld heeft de minister terecht een afweging heeft gemaakt of en hoeveel subsidie te verantwoorden was vanuit het volkshuisvestelijk belang om het doel van voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden te bereiken. - noodzakelijkheid 16.5.  Niet in geschil is dat de corporatiesector als geheel de financiële lasten moet dragen van de leningen van WSG die niet overgaan naar de overnemende woningcorporaties. Bij toekenning van subsidie voor het volledige saneringsbedrag zou dit geheel lopen via de bijdrageheffingen van toegelaten instellingen als bedoeld in artikel 58 van de Woningwet. Bij afwijzing van de subsidieaanvraag zou WSW als borgingsvoorziening worden aangesproken en mogelijk obligo moeten ophalen bij deelnemende corporaties. De besluitvorming strekt ertoe dat de financiering deels via de heffingsbijdrage en deels via de borginstellingen de obligoverplichting van deelnemende corporaties loopt. Volgens WSW heeft de minister daarmee niet gekozen voor het voor de volkshuisvesting minst belastende middel. Zij verwijst in dit verband naar een rapport van Deloitte Financial Advisory B.V. (hierna: Deloitte) "Financiële analyse sanering WSG: Verschillenanalyse 100 procent en 55 procent saneringssubsidie" van 8 oktober 2020 (hierna: Deloitte-rapport WSG). 16.6.  In het Deloitte-rapport WSG wordt op basis van de analyse van operationele, fiscale en financieringseffecten geconcludeerd dat het besluit om niet het totaalbedrag van de aangevraagde saneringssubsidie te verlenen heeft geleid tot een hogere last voor de corporatiesector als geheel. Een deel van de door Deloitte gesignaleerde kosten houden verband met de onjuiste aanname in de analyse dat in geval van 100 procent subsidieverlening het puzzelscenario via een zuivere juridische splitsing zou zijn uitgevoerd, terwijl na verlening van 55 procent saneringssubsidie het puzzelscenario is uitgevoerd via een juridische splitsing. De minister wijst er terecht op dat WSG, na onderling overleg met WSW, in de herziene aanvraag van 26 juni 2018 is uitgegaan van realisering van het puzzelscenario via juridische afsplitsing in plaats van via een zuivere juridische splitsing. Ten tijde van de besluitvorming was de zuivere juridische splitsing dus al verlaten. Aan de analyse komt in zoverre dus geen betekenis toe. Het liquiditeitsnadeel waartoe Deloitte in zijn analyse komt heeft niet te maken met de concrete vormgeving van de sanering maar met de fiscale gevolgen van de keuze om de saneringen deels via het obligo te laten lopen en het renterisico dat daarmee is genomen. Volgens Deloitte wordt gegeven de vennootschapsbelastingpositie van WSW over de op te halen obligoheffing, acute vennootschapsbelasting betaald door WSW, waar geen (direct) fiscaal aftrekbare last tegenover staat. Dit zou leiden tot een hoger bedrag aan op te halen obligo. De minister heeft ter zitting daartegen in gebracht dat een en ander te maken heeft met afspraken die WSW met de Belastingdienst heeft gemaakt die nadelig uitpakken. Verder heeft de minister erop gewezen dat de peildatum waarvan in het rapport wordt uitgegaan van groot belang is voor het verlies dat wordt gepresenteerd. De minister acht de peildatum van 2020, twee jaar na de besluitvorming, wegens de renteontwikkeling niet representatief. Bovendien gaat het Deloitte-rapport WSG eraan voorbij dat de daarin berekende aanvullende kosten vanwege toekenning van gedeeltelijke saneringssubsidie in plaats van volledige subsidie verband houden met de voortzetting van werkzaamheden van WSG die niet als voor de volkshuisvesting noodzakelijke DAEB-werkzaamheden zijn aangemerkt. Daar is de saneringssubsidie ook niet voor bedoeld. Bovendien ziet het rapport op de gevolgen voor de corporatiesector als geheel terwijl, zoals de minister terecht stelt, bij besluitvorming over de subsidieverlening ook de belangen van individuele woningcorporaties en de lastenverdeling worden meegewogen. - evenwichtigheid 16.7.  De minister heeft bij de besluitvorming een uitvoerige toelichting gegeven op zijn oordeel dat het aangevraagde bedrag niet in een redelijke verhouding stond tot wat met de voortzetting van de DAEB-werkzaamheden van WSG kon worden bereikt voor de volkshuisvesting. Gelet daarop was faillissement te verkiezen boven toekenning van het gehele aangevraagde bedrag aan subsidie, ook al zou dat hebben geleid tot aanzienlijke negatieve gevolgen voor WSW en mogelijk haar deelnemers. Zoals de minister voor Rijksdienst en Wonen het aan de Tweede Kamer heeft verwoord: "Een corporatie met weinig geborgd DAEB bezit en veel ongeborgd niet-DAEB-bezit zal eerder in aanmerking komen voor een route naar faillissement dan een corporatie die alleen DAEB bezit heeft dat niet aangewezen is als kernvoorraad" (Brief van de minister van 28 september 2015, Kamerstukken II, 2015/16, 29 453, nr. 400, blz. 7). Door in het licht van het relatief beperkte belang van de volkshuisvesting dat gemoeid was met de voortzetting van WSG-werkzaamheden, maximaal 55 procent van het aangevraagde subsidiebedrag te verlenen is juist toegekomen aan de belangen van WSW en haar deelnemers, aldus de minister. Met gedeeltelijke subsidieverlening lopen de kosten voor het oplossen van de financiële problemen van WSG niet geheel via de borging door WSW. De gedeeltelijke toewijzing betekent echter dat de financiering voor 45 procent van het voor sanering benodigde bedrag via het risico van WSW en de obligoverplichting zal lopen. De bijdrage van WSW heeft de minister ook als voorwaarde aan de subsidieverlening verbonden. Bij verlening van 100 procent saneringssubsidie zou de financiering uitsluitend plaatsvinden via bijdragen ten behoeve van het saneringsfonds door toegelaten instellingen als bedoeld in artikel 58 Woningwet. Ter beoordeling staat of de minister bij afweging van alle betrokken belangen een deel van de kosten voor rekening van WSW en haar deelnemers heeft kunnen laten. 16.8.  De minister acht toekenning van 55 procent van het gevraagde subsidiebedrag gerechtvaardigd gezien het bredere volkshuisvestelijke belang en de heffing die de toegelaten instellingen moeten opbrengen.

De benodigde heffingsbijdrage bedraagt op deze wijze niet meer dan de jaarlijkse reservering van toegelaten instellingen voor eventuele saneringsheffing. In het geval van toekenning van het volledige aangevraagde bedrag, zouden, gezien de omvang van het saneringsfonds, aanvullende heffingen noodzakelijk zijn die een beslag zouden leggen op 5% van de totale investeringsruimte van de sector. Daardoor zouden minder woningen kunnen worden gebouwd dan het DAEB-bezit van WSG dat met de sanering wordt behouden. Volgens WSW zouden aanvullende heffingen niet nodig zijn omdat WSG heeft verzocht de saneringssubsidie uit te keren in vijf jaar. Binnen die periode zou met de jaarlijkse reservering voor een saneringsheffing voldoende zijn opgebracht om de sanering volledig te bekostigen. De minister heeft er echter op gewezen dat, indien is besloten subsidie op grond van artikel 57 van de Woningwet te verstrekken, de ten behoeve van de bekostiging daarvan benodigde heffingsbijdrage op grond van artikel 58 Woningwet en artikel 117 Btiv in één keer wordt vastgesteld en die bijdrage in één keer dient te worden betaald. Volgens WSW wordt de investeringsruimte van de sector ook geraakt als WSW als gevolg van de besluitvorming obligo moet ophalen. De minister heeft echter in aanmerking genomen dat de ernst van de gevolgen van de besluitvorming voor de deelnemers van WSW wordt beperkt. In dat verband heeft de minister het eigen vermogen waarover WSW in 2018 beschikte meegewogen. Verder had WSW in de jaarrekening een aparte voorziening getroffen voor bijdrage aan de financiële problemen van WSG. Bovendien kan WSW de diensten der lening over een langere periode aflossen en is zij niet verplicht om alle leningen in één keer af te lossen. Verder heeft de minister bij de afweging betrokken dat het ophalen van obligo alleen geldt voor toegelaten instellingen die deelnemer zijn van WSW en die leningen hebben laten borgen. Een klein percentage van de woningcorporaties is geen deelnemer van WSW. WSW kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat de minister aan de belangen van deze niet-deelnemende woningcorporaties een te zwaar gewicht heeft toegekend. De niet-deelnemende woningcorporaties worden door de besluitvorming juist geconfronteerd met heffingsbijdragen die in beginsel door alle toegelaten instellingen moeten worden betaald, terwijl deze heffingsbijdragen bij gehele afwijzing van de aanvraag om saneringssubsidie niet aan de orde zouden zijn geweest. De niet-deelnemende woningcorporaties moeten als gevolg van de besluitvorming dus, anders dan WSW stelt, ook bijdragen aan de sanering van de geborgde woningcorporatie WSG, zij het dat zij, anders dan de deelnemende corporaties niet worden geconfronteerd met het mogelijk ophalen van obligo. De minister heeft verder in de belangenafweging betrokken dat toegelaten instellingen die weliswaar deelnemer zijn van WSW maar weinig leningen hebben bij volledige toekenning van het aangevraagde subsidiebedrag via heffingen relatief meer zouden moeten bijdragen ten opzichte de bijdrage via mogelijke obligo van WSW als gevolg van de gedeeltelijke toekenning. Het obligo hangt namelijk samen met de omvang van geborgde leningen. Uiteraard betekent dit dat instellingen die deelnemer zijn van WSW met veel geborgde leningen via het ophalen van obligo zwaarder worden geraakt dan wanneer de bijdrage geheel via de saneringsheffing zou lopen. Dat het daarbij vaak gaat om de zwakkere corporaties heeft de minister betrokken bij de afweging om de saneringssubsidie gedeeltelijk toe te kennen en daarmee kosten van het oplossen van de financiële problemen niet volledig via de borging te laten lopen. Maar de minister heeft zich op standpunt mogen stellen dat daaraan geen doorslaggevende betekenis hoeft te worden toegekend om de gevraagde saneringssubsidie geheel toe te kennen, aangezien dit het gevolg is van bedrijfseconomische afwegingen die deze corporaties zelf hebben gemaakt. - conclusie evenredigheid 16.9.  Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het besluit leidt tot nadelige gevolgen die onevenredig zijn met het tot het besluit te dienen doelen. Het betoog dat de gedeeltelijke afwijzing van de saneringssubsidie van WSG in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, slaagt niet. In ieder geval had meer dan 55 procent saneringssubsidie moeten worden verleend 17.     WSW betoogt dat in het besluit onzorgvuldig is gemotiveerd waarom maar 55 procent van het aangevraagde subsidiebedrag wordt verleend. Het noodzakelijke DAEB-bezit van WSG is groter dan waarvan de minister uitgaat. WSW wijst er in dit verband op dat colleges van burgemeester en wethouders van andere gemeenten dan Geertruidenberg waar WSG werkzaam was, zienswijzen hebben gegeven over de noodzakelijkheid van DAEB-bezit van WSG op hun grondgebied. Het zijn de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin woningcorporaties werkzaam zijn, die toezien op en feitelijke kennis hebben van het woningaanbod op lokaal niveau. Indien zij zich op het standpunt stellen dat het verrichten of voortzetten van de werkzaamheden van de betrokken woningcorporatie noodzakelijk is voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden in hun gemeente, dient de minister daarvan uit te gaan, aldus WSW. De afweging die de minister vervolgens op grond van artikel 112 van het Btiv dient te maken is welk bedrag naar zijn oordeel noodzakelijk is om te waarborgen dat het minimaal noodzakelijk DAEB-bezit wordt voortgezet. Het is volgens WSW niet aan de minister om een analyse te maken of het wegvallen van het woningaanbod van de in financiële nood verkerende woningcorporatie eenvoudig door andere woningcorporaties kan worden opgevangen. Dit is in strijd met de systematiek van het Btiv en onbegrijpelijk gelet op de taakverdeling in de Woningwet tussen de ministers en de colleges van burgemeesters en wethouders. 17.1.  Anders dan WSW lijkt te veronderstellen, volgt uit artikel 112 van het Btiv niet dat wanneer een gemeente DAEB-werkzaamheden heeft aangewezen als noodzakelijk voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden, de minister gehouden is tot subsidieverlening ten behoeve van die werkzaamheden over te gaan. Uit die bepaling volgt dat de minister uitsluitend subsidie verstrekt indien naar zijn oordeel de toegelaten instelling zonder die subsidie niet in staat is haar DAEB-werkzaamheden voor te zetten waarbij het moet gaan om DAEB-werkzaamheden die door het college van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij worden verricht als noodzakelijk zijn aangewezen. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat het hierbij dus gaat om een minimumvoorwaarde. Als volgens het college van burgemeester en wethouders geen noodzaak bestaat voor behoud van de in die gemeente verrichtte DAEB-werkzaamheden, dan mag de minister in ieder geval geen saneringssubsidie verstrekken voor het behoud daarvan. Heeft het college van burgemeester en wethouders van een gemeente het behoud van DAEB-werkzaamheden als noodzakelijk aangewezen, dan laat dat onverlet dat het aan de minister is om te beoordelen of voor het behoud daarvan saneringssubsidie dient te worden verstrekt, waarbij de minister het volkshuisvestelijk belang als geheel betrekt en of de omvang van het gevraagde bedrag daarmee in verhouding staat. De minister heeft gemotiveerd uiteengezet waarom met uitzondering van het DAEB-bezit in Geertruidenberg en het zorgvastgoed geen grote negatieve volkshuisvestelijke effecten in de woningmarktregio als geheel zou ontstaan, indien het DAEB-bezit van WSG zou wegvallen in geval van afwijzing van de saneringssubsidie. De minister heeft ter onderbouwing van dat standpunt verwezen naar verschillende rapporten en onderzoeken. De minister achtte het wel evenredig om gedeeltelijk, te weten voor maximaal 55 procent, bij te dragen aan de totaaloplossing van WSG. Die 55 procent heeft de minister vastgesteld op basis van de omvang van de DAEB-werkzaamheden van WSG in Geertruidenberg en het zorgvastgoed.

De benodigde heffingsbijdrage bedraagt op deze wijze niet meer dan de jaarlijkse reservering van toegelaten instellingen voor eventuele saneringsheffing. In het geval van toekenning van het volledige aangevraagde bedrag, zouden, gezien de omvang van het saneringsfonds, aanvullende heffingen noodzakelijk zijn die een beslag zouden leggen op 5% van de totale investeringsruimte van de sector. Daardoor zouden minder woningen kunnen worden gebouwd dan het DAEB-bezit van WSG dat met de sanering wordt behouden. Volgens WSW zouden aanvullende heffingen niet nodig zijn omdat WSG heeft verzocht de saneringssubsidie uit te keren in vijf jaar. Binnen die periode zou met de jaarlijkse reservering voor een saneringsheffing voldoende zijn opgebracht om de sanering volledig te bekostigen. De minister heeft er echter op gewezen dat, indien is besloten subsidie op grond van artikel 57 van de Woningwet te verstrekken, de ten behoeve van de bekostiging daarvan benodigde heffingsbijdrage op grond van artikel 58 Woningwet en artikel 117 Btiv in één keer wordt vastgesteld en die bijdrage in één keer dient te worden betaald. Volgens WSW wordt de investeringsruimte van de sector ook geraakt als WSW als gevolg van de besluitvorming obligo moet ophalen. De minister heeft echter in aanmerking genomen dat de ernst van de gevolgen van de besluitvorming voor de deelnemers van WSW wordt beperkt. In dat verband heeft de minister het eigen vermogen waarover WSW in 2018 beschikte meegewogen. Verder had WSW in de jaarrekening een aparte voorziening getroffen voor bijdrage aan de financiële problemen van WSG. Bovendien kan WSW de diensten der lening over een langere periode aflossen en is zij niet verplicht om alle leningen in één keer af te lossen. Verder heeft de minister bij de afweging betrokken dat het ophalen van obligo alleen geldt voor toegelaten instellingen die deelnemer zijn van WSW en die leningen hebben laten borgen. Een klein percentage van de woningcorporaties is geen deelnemer van WSW. WSW kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat de minister aan de belangen van deze niet-deelnemende woningcorporaties een te zwaar gewicht heeft toegekend. De niet-deelnemende woningcorporaties worden door de besluitvorming juist geconfronteerd met heffingsbijdragen die in beginsel door alle toegelaten instellingen moeten worden betaald, terwijl deze heffingsbijdragen bij gehele afwijzing van de aanvraag om saneringssubsidie niet aan de orde zouden zijn geweest. De niet-deelnemende woningcorporaties moeten als gevolg van de besluitvorming dus, anders dan WSW stelt, ook bijdragen aan de sanering van de geborgde woningcorporatie WSG, zij het dat zij, anders dan de deelnemende corporaties niet worden geconfronteerd met het mogelijk ophalen van obligo. De minister heeft verder in de belangenafweging betrokken dat toegelaten instellingen die weliswaar deelnemer zijn van WSW maar weinig leningen hebben bij volledige toekenning van het aangevraagde subsidiebedrag via heffingen relatief meer zouden moeten bijdragen ten opzichte de bijdrage via mogelijke obligo van WSW als gevolg van de gedeeltelijke toekenning. Het obligo hangt namelijk samen met de omvang van geborgde leningen. Uiteraard betekent dit dat instellingen die deelnemer zijn van WSW met veel geborgde leningen via het ophalen van obligo zwaarder worden geraakt dan wanneer de bijdrage geheel via de saneringsheffing zou lopen. Dat het daarbij vaak gaat om de zwakkere corporaties heeft de minister betrokken bij de afweging om de saneringssubsidie gedeeltelijk toe te kennen en daarmee kosten van het oplossen van de financiële problemen niet volledig via de borging te laten lopen. Maar de minister heeft zich op standpunt mogen stellen dat daaraan geen doorslaggevende betekenis hoeft te worden toegekend om de gevraagde saneringssubsidie geheel toe te kennen, aangezien dit het gevolg is van bedrijfseconomische afwegingen die deze corporaties zelf hebben gemaakt. - conclusie evenredigheid 16.9.  Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het besluit leidt tot nadelige gevolgen die onevenredig zijn met het tot het besluit te dienen doelen. Het betoog dat de gedeeltelijke afwijzing van de saneringssubsidie van WSG in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, slaagt niet. In ieder geval had meer dan 55 procent saneringssubsidie moeten worden verleend 17.     WSW betoogt dat in het besluit onzorgvuldig is gemotiveerd waarom maar 55 procent van het aangevraagde subsidiebedrag wordt verleend. Het noodzakelijke DAEB-bezit van WSG is groter dan waarvan de minister uitgaat. WSW wijst er in dit verband op dat colleges van burgemeester en wethouders van andere gemeenten dan Geertruidenberg waar WSG werkzaam was, zienswijzen hebben gegeven over de noodzakelijkheid van DAEB-bezit van WSG op hun grondgebied. Het zijn de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin woningcorporaties werkzaam zijn, die toezien op en feitelijke kennis hebben van het woningaanbod op lokaal niveau. Indien zij zich op het standpunt stellen dat het verrichten of voortzetten van de werkzaamheden van de betrokken woningcorporatie noodzakelijk is voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden in hun gemeente, dient de minister daarvan uit te gaan, aldus WSW. De afweging die de minister vervolgens op grond van artikel 112 van het Btiv dient te maken is welk bedrag naar zijn oordeel noodzakelijk is om te waarborgen dat het minimaal noodzakelijk DAEB-bezit wordt voortgezet. Het is volgens WSW niet aan de minister om een analyse te maken of het wegvallen van het woningaanbod van de in financiële nood verkerende woningcorporatie eenvoudig door andere woningcorporaties kan worden opgevangen. Dit is in strijd met de systematiek van het Btiv en onbegrijpelijk gelet op de taakverdeling in de Woningwet tussen de ministers en de colleges van burgemeesters en wethouders. 17.1.  Anders dan WSW lijkt te veronderstellen, volgt uit artikel 112 van het Btiv niet dat wanneer een gemeente DAEB-werkzaamheden heeft aangewezen als noodzakelijk voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden, de minister gehouden is tot subsidieverlening ten behoeve van die werkzaamheden over te gaan. Uit die bepaling volgt dat de minister uitsluitend subsidie verstrekt indien naar zijn oordeel de toegelaten instelling zonder die subsidie niet in staat is haar DAEB-werkzaamheden voor te zetten waarbij het moet gaan om DAEB-werkzaamheden die door het college van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij worden verricht als noodzakelijk zijn aangewezen. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat het hierbij dus gaat om een minimumvoorwaarde. Als volgens het college van burgemeester en wethouders geen noodzaak bestaat voor behoud van de in die gemeente verrichtte DAEB-werkzaamheden, dan mag de minister in ieder geval geen saneringssubsidie verstrekken voor het behoud daarvan. Heeft het college van burgemeester en wethouders van een gemeente het behoud van DAEB-werkzaamheden als noodzakelijk aangewezen, dan laat dat onverlet dat het aan de minister is om te beoordelen of voor het behoud daarvan saneringssubsidie dient te worden verstrekt, waarbij de minister het volkshuisvestelijk belang als geheel betrekt en of de omvang van het gevraagde bedrag daarmee in verhouding staat. De minister heeft gemotiveerd uiteengezet waarom met uitzondering van het DAEB-bezit in Geertruidenberg en het zorgvastgoed geen grote negatieve volkshuisvestelijke effecten in de woningmarktregio als geheel zou ontstaan, indien het DAEB-bezit van WSG zou wegvallen in geval van afwijzing van de saneringssubsidie. De minister heeft ter onderbouwing van dat standpunt verwezen naar verschillende rapporten en onderzoeken. De minister achtte het wel evenredig om gedeeltelijk, te weten voor maximaal 55 procent, bij te dragen aan de totaaloplossing van WSG. Die 55 procent heeft de minister vastgesteld op basis van de omvang van de DAEB-werkzaamheden van WSG in Geertruidenberg en het zorgvastgoed.

Geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat de minister naar 55 procent heeft toegerekend op basis van de omvang van het saneringsfonds. 17.2.  Het betoog slaagt niet. Het besluit is in strijd met het vertrouwensbeginsel 18.     WSW wijst erop dat zij aan het Steunbesluit nr. 81 van 24 juli 2013 van het Centraal Fonds voor Volkshuisvesting (CFV) en de toezeggingen die CFV in het proces naar de totstandkoming van dat steunbesluit heeft gedaan het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat de destijds als strategie besproken volgende subsidieaanvraag van WSG zou worden toegewezen. 18.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Er is geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen als hij/zij gelet op zijn specifieke kennis of deskundigheid had moet beseffen dat de uitlating of gedraging in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. 18.2.  In 2010 bleek dat WSG in ernstige financiële problemen verkeerde en dat zij niet zou kunnen voortbestaan.  Bij  Steunbesluit nr. 80 van 15 oktober 2012 heeft het CFV, dat onder de oude Woningwet op aanvragen voor saneringssubsidie besliste, € 21 miljoen als voorschot op de saneringssubsidie toegekend. Daaraan werd voor WSG de verplichting verbonden dat zij zou meewerken aan de overname van haar activa en passiva door andere corporaties. In de loop van 2012 en 2013 is verder overleg geweest tussen WSG, CFV, de minister en WSW over de sanering van WSG. Dit overleg resulteerde er uiteindelijk in dat een saneringsperiode van maximaal tien jaar is overeengekomen, met als doel dat aan het einde daarvan WSG kredietwaardig volgens WSW-normen zou zijn. Die periode werd opgeknipt in twee fasen met ieder een eigen saneringsbesluit. In het Steunbesluit nr. 81 is voor fase 1 een steunbedrag vastgesteld om te komen tot CFV-normen. De gedachte was dat dit bedrag voldoende was om het mogelijk te maken dat WSG zou worden overgenomen door een kredietwaardige corporatie. Het Steunbesluit nr. 81 bevatte vervolgens een scenario voor het geval aan het einde van de eerste fase een fusie toch niet mogelijk zou blijken. Er zou dan een tweede fase ingaan, waarbij WSG zou worden gesaneerd tot aan de WSW-normen die aan het einde van de saneringsperiode zouden gelden. In verband met die afspraak is in de besprekingen aan de orde geweest dat het benodigde bedrag om tot een kredietwaardige corporatie volgens WSW-normen te komen kon oplopen, mede vanwege hogere WSW-normen aan het einde van de tienjaarsperiode. Maar uit Steunbesluit nr. 81 noch uit de gespreksverslagen en brieven in aanloop naar dat besluit, volgen toezeggingen waaruit WSW redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat sanering tot aan de WSW-normen in de tweede fase geheel uit een aanvullende subsidie zou worden opgebracht en dat de aanvraag om saneringssubsidie geheel zou worden ingewilligd, ongeacht de omstandigheden en het geldende toetsingskader ten tijde van die aanvraag. Daarbij wordt opgemerkt dat met Steunbesluit nr. 81, zoals de minister terecht heeft gesteld, een stip op de horizon is gezet ten aanzien van het te bereiken resultaat na tien jaar. Het bevat geen vastgesteld bedrag voor fase 2. Dat is afgesproken dat zou worden doorgesaneerd, maakt niet dat sprake is geweest van een doorlopende sanering waarbij verlening van de gevraagde saneringssubsidie moet worden gezien als aanvulling op Steunbesluit nr. 81. Inzet was dat de sanering zou worden gecontinueerd, maar er zouden nieuwe afspraken worden gemaakt en een nieuwe aanvraag om toekenning van saneringssteun zou worden gedaan waarop een zelfstandige beoordeling zou volgen. Dat de restschuld zou worden betrokken bij de bepaling van de hoogte van het vast te stellen saneringsbedrag brengt niet met zich dat WSW ervan kon uitgaan dat ieder benodigd saneringsbedrag met subsidie zou worden bekostigd. 18.3.  Het betoog slaagt niet. Specialiteitsbeginsel 19.     Tot slot overweegt de Afdeling dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de minister bij haar afweging zaken heeft betrokken die op grond van het in Woningwet opgenomen saneringsstelsel geen rol mochten spelen. Weliswaar heeft de minister in het bestreden besluit verwezen naar overwegingen in het rapport van de Enquêtecommissie woningcorporaties over de zaak WSG waarin is geconstateerd dat WSW medeverantwoordelijkheid draagt voor de problemen van WSG. Die verwijzing heeft de minister echter alleen opgenomen om de gedeeltelijke afwijzing van de saneringssubsidie en de gevolgen daarvan voor WSW in perspectief te plaatsen. Uit de besluitvorming blijkt niet dat de minister de rol van WSW bij de problemen van WSG bij haar afweging heeft betrokken. 19.1.  Het betoog slaag niet.

Geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat de minister naar 55 procent heeft toegerekend op basis van de omvang van het saneringsfonds. 17.2.  Het betoog slaagt niet. Het besluit is in strijd met het vertrouwensbeginsel 18.     WSW wijst erop dat zij aan het Steunbesluit nr. 81 van 24 juli 2013 van het Centraal Fonds voor Volkshuisvesting (CFV) en de toezeggingen die CFV in het proces naar de totstandkoming van dat steunbesluit heeft gedaan het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat de destijds als strategie besproken volgende subsidieaanvraag van WSG zou worden toegewezen. 18.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Er is geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen als hij/zij gelet op zijn specifieke kennis of deskundigheid had moet beseffen dat de uitlating of gedraging in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. 18.2.  In 2010 bleek dat WSG in ernstige financiële problemen verkeerde en dat zij niet zou kunnen voortbestaan.  Bij  Steunbesluit nr. 80 van 15 oktober 2012 heeft het CFV, dat onder de oude Woningwet op aanvragen voor saneringssubsidie besliste, € 21 miljoen als voorschot op de saneringssubsidie toegekend. Daaraan werd voor WSG de verplichting verbonden dat zij zou meewerken aan de overname van haar activa en passiva door andere corporaties. In de loop van 2012 en 2013 is verder overleg geweest tussen WSG, CFV, de minister en WSW over de sanering van WSG. Dit overleg resulteerde er uiteindelijk in dat een saneringsperiode van maximaal tien jaar is overeengekomen, met als doel dat aan het einde daarvan WSG kredietwaardig volgens WSW-normen zou zijn. Die periode werd opgeknipt in twee fasen met ieder een eigen saneringsbesluit. In het Steunbesluit nr. 81 is voor fase 1 een steunbedrag vastgesteld om te komen tot CFV-normen. De gedachte was dat dit bedrag voldoende was om het mogelijk te maken dat WSG zou worden overgenomen door een kredietwaardige corporatie. Het Steunbesluit nr. 81 bevatte vervolgens een scenario voor het geval aan het einde van de eerste fase een fusie toch niet mogelijk zou blijken. Er zou dan een tweede fase ingaan, waarbij WSG zou worden gesaneerd tot aan de WSW-normen die aan het einde van de saneringsperiode zouden gelden. In verband met die afspraak is in de besprekingen aan de orde geweest dat het benodigde bedrag om tot een kredietwaardige corporatie volgens WSW-normen te komen kon oplopen, mede vanwege hogere WSW-normen aan het einde van de tienjaarsperiode. Maar uit Steunbesluit nr. 81 noch uit de gespreksverslagen en brieven in aanloop naar dat besluit, volgen toezeggingen waaruit WSW redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat sanering tot aan de WSW-normen in de tweede fase geheel uit een aanvullende subsidie zou worden opgebracht en dat de aanvraag om saneringssubsidie geheel zou worden ingewilligd, ongeacht de omstandigheden en het geldende toetsingskader ten tijde van die aanvraag. Daarbij wordt opgemerkt dat met Steunbesluit nr. 81, zoals de minister terecht heeft gesteld, een stip op de horizon is gezet ten aanzien van het te bereiken resultaat na tien jaar. Het bevat geen vastgesteld bedrag voor fase 2. Dat is afgesproken dat zou worden doorgesaneerd, maakt niet dat sprake is geweest van een doorlopende sanering waarbij verlening van de gevraagde saneringssubsidie moet worden gezien als aanvulling op Steunbesluit nr. 81. Inzet was dat de sanering zou worden gecontinueerd, maar er zouden nieuwe afspraken worden gemaakt en een nieuwe aanvraag om toekenning van saneringssteun zou worden gedaan waarop een zelfstandige beoordeling zou volgen. Dat de restschuld zou worden betrokken bij de bepaling van de hoogte van het vast te stellen saneringsbedrag brengt niet met zich dat WSW ervan kon uitgaan dat ieder benodigd saneringsbedrag met subsidie zou worden bekostigd. 18.3.  Het betoog slaagt niet. Specialiteitsbeginsel 19.     Tot slot overweegt de Afdeling dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de minister bij haar afweging zaken heeft betrokken die op grond van het in Woningwet opgenomen saneringsstelsel geen rol mochten spelen. Weliswaar heeft de minister in het bestreden besluit verwezen naar overwegingen in het rapport van de Enquêtecommissie woningcorporaties over de zaak WSG waarin is geconstateerd dat WSW medeverantwoordelijkheid draagt voor de problemen van WSG. Die verwijzing heeft de minister echter alleen opgenomen om de gedeeltelijke afwijzing van de saneringssubsidie en de gevolgen daarvan voor WSW in perspectief te plaatsen. Uit de besluitvorming blijkt niet dat de minister de rol van WSW bij de problemen van WSG bij haar afweging heeft betrokken. 19.1.  Het betoog slaag niet.