ECLI:NL:RVS:2024:4174

202204136/1/A3. Datum uitspraak: 16 oktober 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       [appellante sub 1], gevestigd te [plaats] ([land]), 2.       de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 mei 2022 in zaken nrs. 20/815, 20/1037, 20/1038 en 20/1040 in het geding tussen: [appellante sub 1] en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft de minister aan [appellante sub 1] een boete van € 168.750,00 opgelegd wegens overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Wml). Bij besluit van 18 december 2019 heeft de minister het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 31 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 december 2019 vernietigd, het besluit van 16 oktober 2018 herroepen, en de boete vastgesteld op € 144.500,00. Verder heeft de rechtbank bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 18 december 2019. Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld. De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellante sub 1] heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 juli 2024, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigden] (via videoverbinding), bijgestaan door mr. F.A. Chorus, advocaat in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door J.J.A. Huisman, zijn verschenen. Verder is A.B. Máčel als tolk verschenen.

Inleiding 1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak. 2.       [appellante sub 1] is een dienstverlenend bedrijf dat verschillende activiteiten verricht, met name in de sociale dienstverlening. Werknemers van [appellante sub 1] werkten via [bedrijf A] in de 24-uurs thuiszorg. Arbeidsinspecteurs van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: Arbeidsinspectie) hebben bij [bedrijf A] een onderzoek uitgevoerd naar de naleving van de Wml. De bevindingen daarvan zijn neergelegd in het boeterapport van 7 september 2017. Volgens het boeterapport heeft [appellante sub 1] 23 werknemers onderbetaald in (een gedeelte van) de onderzoeksperiode 1 maart 2015 tot en met 31 augustus 2015. Dit is een overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wml. Verder heeft [appellante sub 1] voor zestien werknemers niet de door de inspecteurs gevorderde bescheiden verstrekt die nodig waren om te berekenen of in de onderzoeksperiode aan die werknemers het verschuldigde minimumloon was betaald. Dit is een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. De minister heeft wegens deze overtredingen aan [appellante sub 1] een boete van € 168.750,00 opgelegd. De minister heeft in het besluit van 18 december 2019 de hoogte van de boete berekend volgens de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018 (hierna: Beleidsregel Wml). De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, de boete gematigd tot een bedrag van € 144.500,00. Het hoger beroep van [appellante sub 1] Matiging boete en verwijtbaarheid 2.1.    [appellante sub 1] betoogt - kort samengevat - dat de rechtbank ten onrechte de boete niet verder heeft gematigd. Zij voert daartoe aan dat de overtredingen verminderd verwijtbaar waren. Zij had geen zicht op de werknemers omdat [bedrijf A] het feitelijk gezag had over de werknemers in Nederland. Zij wijst hierbij op het arrest van de Hoge Raad van 4 november 2016, ECLI:NL:HR:2016:2356. Daarin is overwogen dat bij een uitzendrelatie de opdrachtnemer degene is die "materiële" (feitelijk) werkgeverschap of gezag over de aan deze uitgeleende werknemers uitoefent. In dit geval is dat [bedrijf A], aldus [appellante sub 1]. 2.2.    Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wml, zoals dat ten tijde van belang luidde, heeft de werknemer die de leeftijd van 23 jaar heeft bereikt, voor de arbeid die hij in dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever ten minste recht op het minimumloon. Ingevolge artikel 18b, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wml, wordt als overtreding aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan. Onbestreden is dat [appellante sub 1] deze bepalingen heeft overtreden. De minister is daarom bevoegd tot het opleggen van een boete. De minister moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid als zodanig niet onrechtmatig acht, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze niet onevenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid. 2.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraken van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3412 en 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:809), wordt in situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt van boeteoplegging afgezien. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. 2.4.    Het arrest van de Hoge Raad van 4 november 2016, waarnaar [appellante sub 1] heeft verwezen, gaat over een uitzendovereenkomst (de artikelen 690 en 691 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek). In dit geval waren de werknemers uitsluitend in dienst van [appellante sub 1], gaf [appellante sub 1] hen opdracht waar zij moesten werken en betaalde [appellante sub 1] hun loon. [appellante sub 1] heeft dit op de zitting bevestigd. Van een uitzendovereenkomst was geen sprake. [appellante sub 1] had als werkgever op de hoogte moeten zijn van de op haar rustende verplichtingen die de Wml aan haar voorschrijft en van het feit dat de werknemers meer uren werkten dan in de contracten stond vermeld. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat er in zoverre geen verminderde verwijtbaarheid is. 2.5.    Het betoog slaagt niet. Wel bescheiden overgelegd 3.       [appellante sub 1] betoogt dat de maximale boete voor overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml alleen moet worden opgelegd als er in het geheel geen schriftelijke bescheiden zijn overgelegd. Aangezien zij wel bescheiden heeft overgelegd, moet de boete worden gematigd. 3.1.    De Afdeling acht de Beleidsregel Wml in zijn algemeenheid niet onrechtmatig. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, onder meer in de uitspraak van 14 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2320, strekken de bepalingen uit de Beleidsegel er toe dat aan een werkgever de maximale boete wordt opgelegd voor iedere werknemer waarover de werkgever geen of onvoldoende schriftelijke bescheiden heeft verstrekt, op grond waarvan kan worden gecontroleerd of hij ten behoeve van deze werknemer aan zijn verplichtingen tot het betalen van het minimumloon en de minimumvakantiebijslag heeft voldaan. Dit beleid is niet onredelijk. De Afdeling stelt voorop dat artikel 18b, tweede lid, van de Wml niet alleen is gericht op werkgevers die helemaal geen administratie hebben bijgehouden. Als de toezichthouder daartoe een verzoek doet, moet een administratie kunnen worden overgelegd op grond waarvan kan worden gecontroleerd of werknemers op de juiste wijze worden uitbetaald en het loon en de vakantiebijslag ontvangen waarop zij recht hebben. De hoogte van de boete hangt volgens artikel 8 van de Beleidsregel Wml samen met de duur van de tewerkstelling en niet met de hoeveelheid overgelegde bescheiden. In zoverre is er dus geen reden om de boete te matigen. 3.2.    Het betoogt slaagt niet. Matigen boete door samenloop 4.       [appellante sub 1] betoogt dat de boete moet worden gematigd omdat sprake is van een cumulatie van opgelegde sancties. Aan haar is immers een boete opgelegd voor zowel de gestelde onderbetaling van werknemers als voor het beweerdelijk niet of niet tijdig overleggen van bescheiden. Verder stelt [appellante sub 1], onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 maart 2021, ECLI:NL:RBGEL:2021:1357, dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Die uitspraak gaat over het opleggen van een boete aan een thuiszorgorganisatie wegens overtreding van de artikelen 7, eerste lid, en 18b, tweede lid, van de Wml. In dat geval was de boete lager vastgesteld, omdat deze lager zou zijn uitgevallen als voor alle betaalperioden van een werknemer alleen een boete op grond van artikel 18b van de Wml zou zijn opgelegd. 4.1.    Ingevolge artikel 5:8 van de Awb kan, indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd. Het enkele feit dat twee boetes zijn opgelegd rechtvaardigt niet een matiging.

9.       Het hoger beroep van [appellante sub 1] en het incidenteel hoger beroep van de minister zijn gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij de boete heeft vastgesteld op € 144.500,00 en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 18 december 2019. De uitspraak van de rechtbank moet voor het overige en voor zover deze is aangevallen, worden bevestigd. De Afdeling zal de boete vaststellen op € 113.625,00. De minister hoeft geen nieuw besluit meer te nemen. 10.     De minister moet de proceskosten vergoeden. Bij de berekening van de kosten zal wat betreft de zwaarte van de zaak de wegingsfactor licht (0,5) worden gehanteerd, omdat in dit geval de gegrondheid van het hoger beroep van [appellante sub 1] uitsluitend is gelegen in de overschrijding van de redelijke termijn.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van [appellante sub 1] gegrond; II.       verklaart het hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 mei 2022 in de zaken nrs. 20/815, 20/1037, 20/1038 en 20/1040, voor zover de rechtbank de boete heeft vastgesteld op € 144.500,00 en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 18 december 2019; IV.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor zover deze voor het overige is aangevallen; V.       bepaalt dat de hoogte van de boete wordt vastgesteld op € 113.625,00; VI.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 18 december 2019; VII.     veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 641,50 waarvan € 437,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 204,00 aan een tolk; VIII.    gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante sub 1] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, mr. J.F. de Groot en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier. w.g. Verheij voorzitter w.g. Van der Maesen de Sombreff griffier Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2024 190-1050   BIJLAGE   Algemene Wet Bestuursrecht Artikel 5:8 Indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, kan voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd. Artikel 5:46 […] 2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Artikel 5:51 1. Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport. […] Artikel 8:72a Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking. Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag Artikel 7 (oud) 1. Uit de overeenkomst, waarop een dienstbetrekking berust, heeft de werknemer die de leeftijd van 23 jaar heeft bereikt doch niet de pensioengerechtigde leeftijd, bedoeld in artikel 7a, eerste lid, van de Algemene Ouderdomswet, voor de arbeid door hem in dien dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever aanspraak op een loon ten minste tot het bedrag, bij of krachtens de volgende artikelen onder de benaming minimumloon vastgesteld. […]. Artikel 18b 1. Als overtreding wordt aangemerkt: a. het door een werkgever niet of onvoldoende nakomen van de op hem rustende verplichting tot girale voldoening van het minimumloon, bedoeld in artikel 7 en 7a; b. het door een werkgever niet of onvoldoende nakomen van de op hem rustende verplichting tot voldoening van de minimumvakantiebijslag, bedoeld in artikel 15; […]. 2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van: a. een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken; b. bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan; c. bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt; […]. Artikel 18c […] 2. De ter zake van de bij of krachtens deze wet gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan. Burgerlijk wetboek, boek 7 Artikel 626 1. De werkgever is verplicht bij elke voldoening van het in geld vastgestelde loon de werknemer een schriftelijke of elektronische opgave te verstrekken van het loonbedrag, van de gespecificeerde bedragen waaruit dit is samengesteld, van de gespecificeerde bedragen die op het loonbedrag zijn ingehouden, alsmede van het bedrag van het loon waarop een persoon van de leeftijd van de werknemer over de termijn waarover het loon is berekend ingevolge het bepaalde bij of krachtens de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag recht heeft, tenzij zich ten opzichte van de vorige voldoening in geen van deze bedragen een wijziging heeft voorgedaan. 2. De opgave vermeldt voorts de naam van de werkgever en van de werknemer, de termijn waarover het loon is berekend, alsmede de overeengekomen arbeidsduur. 3. De werkgever verstrekt de elektronische opgave op zodanige wijze dat deze door de werknemer kan worden opgeslagen en voor hem toegankelijk is ten behoeve van latere kennisneming. 4. Voor het verstrekken van een elektronische opgave is uitdrukkelijke instemming van de werknemer vereist. 5. Van dit artikel kan niet ten nadele van de werknemer worden afgeweken. Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018 Artikel 2 Indien een werkgever de op hem rustende verplichting, bedoeld in artikel 7, van de wet, niet of onvoldoende nakomt, wordt hem per werknemer ten aanzien van wie de overtreding is begaan een bestuurlijke boete opgelegd waarvan de hoogte wordt bepaald aan de hand van onderstaande tabel. Boetebedragen overtreding artikel 7 Artikel 8 1. Indien een werkgever niet of niet tijdig de bescheiden verstrekt als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de wet wordt hem voor iedere werknemer die het betreft een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000. 2. De boete voor een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de wet wordt gematigd, indien de werkgever kan aantonen dat sprake is geweest van een arbeidsduur die korter was dan zes maanden. In dat geval wordt de boetehoogte bepaald aan de hand van onderstaande tabel. Boetebedragen overtreding artikel 18b, tweede lid, bij arbeidsduur korter dan zes maanden Artikel 9 […]. 3. De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, ingeval er sprake is van meer werknemers ten aanzien van wie overtredingen zijn begaan, uit de som van het per werknemer vastgestelde boetebedrag.

202204136/1/A3. Datum uitspraak: 16 oktober 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       [appellante sub 1], gevestigd te [plaats] ([land]), 2.       de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 mei 2022 in zaken nrs. 20/815, 20/1037, 20/1038 en 20/1040 in het geding tussen: [appellante sub 1] en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft de minister aan [appellante sub 1] een boete van € 168.750,00 opgelegd wegens overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Wml). Bij besluit van 18 december 2019 heeft de minister het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 31 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 december 2019 vernietigd, het besluit van 16 oktober 2018 herroepen, en de boete vastgesteld op € 144.500,00. Verder heeft de rechtbank bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 18 december 2019. Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld. De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellante sub 1] heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 juli 2024, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigden] (via videoverbinding), bijgestaan door mr. F.A. Chorus, advocaat in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door J.J.A. Huisman, zijn verschenen. Verder is A.B. Máčel als tolk verschenen.

Inleiding 1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak. 2.       [appellante sub 1] is een dienstverlenend bedrijf dat verschillende activiteiten verricht, met name in de sociale dienstverlening. Werknemers van [appellante sub 1] werkten via [bedrijf A] in de 24-uurs thuiszorg. Arbeidsinspecteurs van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: Arbeidsinspectie) hebben bij [bedrijf A] een onderzoek uitgevoerd naar de naleving van de Wml. De bevindingen daarvan zijn neergelegd in het boeterapport van 7 september 2017. Volgens het boeterapport heeft [appellante sub 1] 23 werknemers onderbetaald in (een gedeelte van) de onderzoeksperiode 1 maart 2015 tot en met 31 augustus 2015. Dit is een overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wml. Verder heeft [appellante sub 1] voor zestien werknemers niet de door de inspecteurs gevorderde bescheiden verstrekt die nodig waren om te berekenen of in de onderzoeksperiode aan die werknemers het verschuldigde minimumloon was betaald. Dit is een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. De minister heeft wegens deze overtredingen aan [appellante sub 1] een boete van € 168.750,00 opgelegd. De minister heeft in het besluit van 18 december 2019 de hoogte van de boete berekend volgens de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018 (hierna: Beleidsregel Wml). De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, de boete gematigd tot een bedrag van € 144.500,00. Het hoger beroep van [appellante sub 1] Matiging boete en verwijtbaarheid 2.1.    [appellante sub 1] betoogt - kort samengevat - dat de rechtbank ten onrechte de boete niet verder heeft gematigd. Zij voert daartoe aan dat de overtredingen verminderd verwijtbaar waren. Zij had geen zicht op de werknemers omdat [bedrijf A] het feitelijk gezag had over de werknemers in Nederland. Zij wijst hierbij op het arrest van de Hoge Raad van 4 november 2016, ECLI:NL:HR:2016:2356. Daarin is overwogen dat bij een uitzendrelatie de opdrachtnemer degene is die "materiële" (feitelijk) werkgeverschap of gezag over de aan deze uitgeleende werknemers uitoefent. In dit geval is dat [bedrijf A], aldus [appellante sub 1]. 2.2.    Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wml, zoals dat ten tijde van belang luidde, heeft de werknemer die de leeftijd van 23 jaar heeft bereikt, voor de arbeid die hij in dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever ten minste recht op het minimumloon. Ingevolge artikel 18b, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wml, wordt als overtreding aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan. Onbestreden is dat [appellante sub 1] deze bepalingen heeft overtreden. De minister is daarom bevoegd tot het opleggen van een boete. De minister moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid als zodanig niet onrechtmatig acht, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze niet onevenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid. 2.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraken van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3412 en 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:809), wordt in situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt van boeteoplegging afgezien. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. 2.4.    Het arrest van de Hoge Raad van 4 november 2016, waarnaar [appellante sub 1] heeft verwezen, gaat over een uitzendovereenkomst (de artikelen 690 en 691 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek). In dit geval waren de werknemers uitsluitend in dienst van [appellante sub 1], gaf [appellante sub 1] hen opdracht waar zij moesten werken en betaalde [appellante sub 1] hun loon. [appellante sub 1] heeft dit op de zitting bevestigd. Van een uitzendovereenkomst was geen sprake. [appellante sub 1] had als werkgever op de hoogte moeten zijn van de op haar rustende verplichtingen die de Wml aan haar voorschrijft en van het feit dat de werknemers meer uren werkten dan in de contracten stond vermeld. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat er in zoverre geen verminderde verwijtbaarheid is. 2.5.    Het betoog slaagt niet. Wel bescheiden overgelegd 3.       [appellante sub 1] betoogt dat de maximale boete voor overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml alleen moet worden opgelegd als er in het geheel geen schriftelijke bescheiden zijn overgelegd. Aangezien zij wel bescheiden heeft overgelegd, moet de boete worden gematigd. 3.1.    De Afdeling acht de Beleidsregel Wml in zijn algemeenheid niet onrechtmatig. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, onder meer in de uitspraak van 14 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2320, strekken de bepalingen uit de Beleidsegel er toe dat aan een werkgever de maximale boete wordt opgelegd voor iedere werknemer waarover de werkgever geen of onvoldoende schriftelijke bescheiden heeft verstrekt, op grond waarvan kan worden gecontroleerd of hij ten behoeve van deze werknemer aan zijn verplichtingen tot het betalen van het minimumloon en de minimumvakantiebijslag heeft voldaan. Dit beleid is niet onredelijk. De Afdeling stelt voorop dat artikel 18b, tweede lid, van de Wml niet alleen is gericht op werkgevers die helemaal geen administratie hebben bijgehouden. Als de toezichthouder daartoe een verzoek doet, moet een administratie kunnen worden overgelegd op grond waarvan kan worden gecontroleerd of werknemers op de juiste wijze worden uitbetaald en het loon en de vakantiebijslag ontvangen waarop zij recht hebben. De hoogte van de boete hangt volgens artikel 8 van de Beleidsregel Wml samen met de duur van de tewerkstelling en niet met de hoeveelheid overgelegde bescheiden. In zoverre is er dus geen reden om de boete te matigen. 3.2.    Het betoogt slaagt niet. Matigen boete door samenloop 4.       [appellante sub 1] betoogt dat de boete moet worden gematigd omdat sprake is van een cumulatie van opgelegde sancties. Aan haar is immers een boete opgelegd voor zowel de gestelde onderbetaling van werknemers als voor het beweerdelijk niet of niet tijdig overleggen van bescheiden. Verder stelt [appellante sub 1], onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 maart 2021, ECLI:NL:RBGEL:2021:1357, dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Die uitspraak gaat over het opleggen van een boete aan een thuiszorgorganisatie wegens overtreding van de artikelen 7, eerste lid, en 18b, tweede lid, van de Wml. In dat geval was de boete lager vastgesteld, omdat deze lager zou zijn uitgevallen als voor alle betaalperioden van een werknemer alleen een boete op grond van artikel 18b van de Wml zou zijn opgelegd. 4.1.    Ingevolge artikel 5:8 van de Awb kan, indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd. Het enkele feit dat twee boetes zijn opgelegd rechtvaardigt niet een matiging.

9.       Het hoger beroep van [appellante sub 1] en het incidenteel hoger beroep van de minister zijn gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij de boete heeft vastgesteld op € 144.500,00 en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 18 december 2019. De uitspraak van de rechtbank moet voor het overige en voor zover deze is aangevallen, worden bevestigd. De Afdeling zal de boete vaststellen op € 113.625,00. De minister hoeft geen nieuw besluit meer te nemen. 10.     De minister moet de proceskosten vergoeden. Bij de berekening van de kosten zal wat betreft de zwaarte van de zaak de wegingsfactor licht (0,5) worden gehanteerd, omdat in dit geval de gegrondheid van het hoger beroep van [appellante sub 1] uitsluitend is gelegen in de overschrijding van de redelijke termijn.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van [appellante sub 1] gegrond; II.       verklaart het hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 mei 2022 in de zaken nrs. 20/815, 20/1037, 20/1038 en 20/1040, voor zover de rechtbank de boete heeft vastgesteld op € 144.500,00 en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 18 december 2019; IV.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor zover deze voor het overige is aangevallen; V.       bepaalt dat de hoogte van de boete wordt vastgesteld op € 113.625,00; VI.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 18 december 2019; VII.     veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 641,50 waarvan € 437,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 204,00 aan een tolk; VIII.    gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante sub 1] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, mr. J.F. de Groot en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier. w.g. Verheij voorzitter w.g. Van der Maesen de Sombreff griffier Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2024 190-1050   BIJLAGE   Algemene Wet Bestuursrecht Artikel 5:8 Indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, kan voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd. Artikel 5:46 […] 2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Artikel 5:51 1. Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport. […] Artikel 8:72a Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking. Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag Artikel 7 (oud) 1. Uit de overeenkomst, waarop een dienstbetrekking berust, heeft de werknemer die de leeftijd van 23 jaar heeft bereikt doch niet de pensioengerechtigde leeftijd, bedoeld in artikel 7a, eerste lid, van de Algemene Ouderdomswet, voor de arbeid door hem in dien dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever aanspraak op een loon ten minste tot het bedrag, bij of krachtens de volgende artikelen onder de benaming minimumloon vastgesteld. […]. Artikel 18b 1. Als overtreding wordt aangemerkt: a. het door een werkgever niet of onvoldoende nakomen van de op hem rustende verplichting tot girale voldoening van het minimumloon, bedoeld in artikel 7 en 7a; b. het door een werkgever niet of onvoldoende nakomen van de op hem rustende verplichting tot voldoening van de minimumvakantiebijslag, bedoeld in artikel 15; […]. 2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van: a. een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken; b. bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan; c. bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt; […]. Artikel 18c […] 2. De ter zake van de bij of krachtens deze wet gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan. Burgerlijk wetboek, boek 7 Artikel 626 1. De werkgever is verplicht bij elke voldoening van het in geld vastgestelde loon de werknemer een schriftelijke of elektronische opgave te verstrekken van het loonbedrag, van de gespecificeerde bedragen waaruit dit is samengesteld, van de gespecificeerde bedragen die op het loonbedrag zijn ingehouden, alsmede van het bedrag van het loon waarop een persoon van de leeftijd van de werknemer over de termijn waarover het loon is berekend ingevolge het bepaalde bij of krachtens de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag recht heeft, tenzij zich ten opzichte van de vorige voldoening in geen van deze bedragen een wijziging heeft voorgedaan. 2. De opgave vermeldt voorts de naam van de werkgever en van de werknemer, de termijn waarover het loon is berekend, alsmede de overeengekomen arbeidsduur. 3. De werkgever verstrekt de elektronische opgave op zodanige wijze dat deze door de werknemer kan worden opgeslagen en voor hem toegankelijk is ten behoeve van latere kennisneming. 4. Voor het verstrekken van een elektronische opgave is uitdrukkelijke instemming van de werknemer vereist. 5. Van dit artikel kan niet ten nadele van de werknemer worden afgeweken. Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018 Artikel 2 Indien een werkgever de op hem rustende verplichting, bedoeld in artikel 7, van de wet, niet of onvoldoende nakomt, wordt hem per werknemer ten aanzien van wie de overtreding is begaan een bestuurlijke boete opgelegd waarvan de hoogte wordt bepaald aan de hand van onderstaande tabel. Boetebedragen overtreding artikel 7 Artikel 8 1. Indien een werkgever niet of niet tijdig de bescheiden verstrekt als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de wet wordt hem voor iedere werknemer die het betreft een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000. 2. De boete voor een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de wet wordt gematigd, indien de werkgever kan aantonen dat sprake is geweest van een arbeidsduur die korter was dan zes maanden. In dat geval wordt de boetehoogte bepaald aan de hand van onderstaande tabel. Boetebedragen overtreding artikel 18b, tweede lid, bij arbeidsduur korter dan zes maanden Artikel 9 […]. 3. De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, ingeval er sprake is van meer werknemers ten aanzien van wie overtredingen zijn begaan, uit de som van het per werknemer vastgestelde boetebedrag.

Verder heeft de rechtbank voor de werknemers bij wie zowel artikel 7, eerste lid, van de Wml als artikel 18b, tweede lid, is overtreden, berekend wat de boetehoogte zou zijn als voor alle betaalperioden een boete voor overtreding van artikel 18b, tweede lid, zou zijn opgelegd. Daar waar die berekening gunstiger uitviel voor [appellante sub 1], heeft de rechtbank de boetes dienovereenkomstig verlaagd. Dit is in overeenstemming met de uitspraak van de rechtbank Gelderland waarnaar [appellante sub 1] verwijst. Alleen al hierom is er geen strijd met het gelijkheidsbeginsel. 4.2.    Het betoog slaagt niet. Onevenredig getroffen? 5.       Verder betoogt [appellante sub 1] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij door oplegging van de boete niet onevenredig is getroffen. Zij voert hiertoe aan dat door de boete een faillissement dreigt. 5.1.    Uitgangspunt is dat een boete evenredig moet zijn. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat zij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1299). 5.2.    [appellante sub 1] heeft pas in hoger beroep financiële gegevens overgelegd ter onderbouwing van haar betoog. Uit deze financiële gegevens kan echter niet worden afgeleid dat zij ten gevolge van de boete in financiële moeilijkheden is gekomen of dreigt te komen. Ook de verklaring van [appellante sub 1] op de zitting dat zij niet meer economisch actief is biedt hiervoor geen grond, reeds niet omdat [appellante sub 1] niet duidelijk heeft gemaakt om welke reden zij niet langer economisch actief is. Gelet hierop bestaat geen reden voor het matigen van de boete. 5.3.    Het betoog slaagt niet. Verwijzing naar bezwaar- en beroepsgronden. 6.       [appellante sub 1] heeft haar verwijzing naar alles wat in bezwaar en beroep is aangevoerd, op de zitting ingetrokken. Overschrijding redelijke termijn 7.       Tot slot heeft [appellante sub 1] de Afdeling op de zitting verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). [appellante sub 1] acht een matiging van de boete met 15% passend. 7.1.    De redelijke termijn vangt aan op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859). Een bestuursorgaan heeft in de regel pas met de boetekennisgeving een handeling verricht waaraan de beboete de verwachting mocht ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen. In de grote meerderheid van de gevallen zal daarom de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn aanvangt (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3203). 7.2.    De Afdeling is van oordeel dat de redelijke termijn is aangevangen met de boetekennisgeving aan [appellante sub 1] op 21 maart 2018. 7.3.    Voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie in twee rechterlijke instanties is uitgangspunt dat deze in beginsel binnen een redelijke termijn plaatsvindt, als de totale procedure niet meer dan vier jaar heeft geduurd. De procedure is geëindigd met deze uitspraak. Dat betekent dat de procedure afgerond zes jaar en zeven maanden heeft geduurd. De Afdeling is van oordeel dat de vertragingen in de procedure die aan [appellante sub 1] moeten worden toegerekend tot een verlenging van de redelijke termijn moet leiden. [appellante sub 1] is een in [land] gevestigd bedrijf waardoor briefverkeer enige tijd heeft gekost. Ook heeft [appellante sub 1] in de bezwaarfase en in de procedure bij de rechtbank meermalen een verzoek om uitstel gedaan. De Afdeling acht gelet hierop een verlenging van de redelijke termijn met een jaar gerechtvaardigd. Dat betekent dat de redelijke termijn met een jaar en zeven maanden is overschreden. De Afdeling ziet aanleiding om in een geval als dit, waarin de redelijke termijn met meer dan een jaar is overschreden, voor vermindering van de boete aan te sluiten bij het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD0191, en naar bevind van zaken te handelen. 7.4.    De Afdeling acht het passend en geboden om in dit geval de totale boete te matigen met 25%. Bij deze matiging houdt de Afdeling - naast de overschrijding van de redelijke termijn - ook rekening met de onwenselijk lange tijd die is verstreken tussen het uitbrengen van het boeterapport op 7 september 2017 en de boetekennisgeving op 21 maart 2018. Daarbij is van belang dat in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport beslist. Weliswaar is die dertien weken-termijn een termijn van orde, maar de rechter kan de overschrijding van de beslistermijn verdisconteren in de hoogte van de boete (zie Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 150). Daartoe bestaat in dit geval aanleiding. Het boetebesluit is ongeveer een jaar en twee maanden nadat het boeterapport was uitgebracht genomen. De Afdeling acht de overschrijding van de dertien weken-termijn onwenselijk lang. 7.5.    De door de minister opgelegde boete bedraagt € 168.750,00. De rechtbank heeft geoordeeld dat door een foutieve berekening en cumulatie de boete met € 19.250,00 moet worden verminderd. De Afdeling oordeelt hierna, onder 8.1, dat de rechtbank een bedrag van € 2.000,00 ten onrechte niet bij de vaststelling van de boete heeft betrokken, zodat de boete met € 2.000,00 moet worden verhoogd. Dit maakt dat de boete moet worden vastgesteld op € 151.500,00. Een matiging met 25% betekent dat de boete wordt verminderd met € 37.875,00 tot een bedrag van € 113.625,00. Het incidenteel hoger beroep van de minister 8.       Het incidenteel hoger beroep gaat alleen over de vaststelling van de hoogte van de boete door de rechtbank van werknemer [naam werknemer]. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte voor deze werknemer de overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wml niet heeft meegenomen. De hoogte van de boete voor deze werknemer is niet € 5.000,00 maar € 7.000,00, aldus de minister. 8.1.    De Arbeidsinspectie heeft vastgesteld dat [appellante sub 1] werknemer [naam werknemer] voor de periode van 3 maart tot en met 31 maart 2015 heeft onderbetaald. Dit is een overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wml. De Arbeidsinspectie heeft uitgerekend dat het percentage van de onderbetaling 36,29% bedroeg. Hiermee wordt het boetebedrag vastgesteld op € 2.000,00 overeenkomstig tabel artikel 2 Beleidsregel Wml. De rechtbank heeft dit bedrag ten onrechte niet meegenomen bij de vaststelling van de hoogte van de boete. 8.2.    Het betoog slaagt.

Verder heeft de rechtbank voor de werknemers bij wie zowel artikel 7, eerste lid, van de Wml als artikel 18b, tweede lid, is overtreden, berekend wat de boetehoogte zou zijn als voor alle betaalperioden een boete voor overtreding van artikel 18b, tweede lid, zou zijn opgelegd. Daar waar die berekening gunstiger uitviel voor [appellante sub 1], heeft de rechtbank de boetes dienovereenkomstig verlaagd. Dit is in overeenstemming met de uitspraak van de rechtbank Gelderland waarnaar [appellante sub 1] verwijst. Alleen al hierom is er geen strijd met het gelijkheidsbeginsel. 4.2.    Het betoog slaagt niet. Onevenredig getroffen? 5.       Verder betoogt [appellante sub 1] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij door oplegging van de boete niet onevenredig is getroffen. Zij voert hiertoe aan dat door de boete een faillissement dreigt. 5.1.    Uitgangspunt is dat een boete evenredig moet zijn. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat zij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1299). 5.2.    [appellante sub 1] heeft pas in hoger beroep financiële gegevens overgelegd ter onderbouwing van haar betoog. Uit deze financiële gegevens kan echter niet worden afgeleid dat zij ten gevolge van de boete in financiële moeilijkheden is gekomen of dreigt te komen. Ook de verklaring van [appellante sub 1] op de zitting dat zij niet meer economisch actief is biedt hiervoor geen grond, reeds niet omdat [appellante sub 1] niet duidelijk heeft gemaakt om welke reden zij niet langer economisch actief is. Gelet hierop bestaat geen reden voor het matigen van de boete. 5.3.    Het betoog slaagt niet. Verwijzing naar bezwaar- en beroepsgronden. 6.       [appellante sub 1] heeft haar verwijzing naar alles wat in bezwaar en beroep is aangevoerd, op de zitting ingetrokken. Overschrijding redelijke termijn 7.       Tot slot heeft [appellante sub 1] de Afdeling op de zitting verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). [appellante sub 1] acht een matiging van de boete met 15% passend. 7.1.    De redelijke termijn vangt aan op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859). Een bestuursorgaan heeft in de regel pas met de boetekennisgeving een handeling verricht waaraan de beboete de verwachting mocht ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen. In de grote meerderheid van de gevallen zal daarom de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn aanvangt (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3203). 7.2.    De Afdeling is van oordeel dat de redelijke termijn is aangevangen met de boetekennisgeving aan [appellante sub 1] op 21 maart 2018. 7.3.    Voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie in twee rechterlijke instanties is uitgangspunt dat deze in beginsel binnen een redelijke termijn plaatsvindt, als de totale procedure niet meer dan vier jaar heeft geduurd. De procedure is geëindigd met deze uitspraak. Dat betekent dat de procedure afgerond zes jaar en zeven maanden heeft geduurd. De Afdeling is van oordeel dat de vertragingen in de procedure die aan [appellante sub 1] moeten worden toegerekend tot een verlenging van de redelijke termijn moet leiden. [appellante sub 1] is een in [land] gevestigd bedrijf waardoor briefverkeer enige tijd heeft gekost. Ook heeft [appellante sub 1] in de bezwaarfase en in de procedure bij de rechtbank meermalen een verzoek om uitstel gedaan. De Afdeling acht gelet hierop een verlenging van de redelijke termijn met een jaar gerechtvaardigd. Dat betekent dat de redelijke termijn met een jaar en zeven maanden is overschreden. De Afdeling ziet aanleiding om in een geval als dit, waarin de redelijke termijn met meer dan een jaar is overschreden, voor vermindering van de boete aan te sluiten bij het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD0191, en naar bevind van zaken te handelen. 7.4.    De Afdeling acht het passend en geboden om in dit geval de totale boete te matigen met 25%. Bij deze matiging houdt de Afdeling - naast de overschrijding van de redelijke termijn - ook rekening met de onwenselijk lange tijd die is verstreken tussen het uitbrengen van het boeterapport op 7 september 2017 en de boetekennisgeving op 21 maart 2018. Daarbij is van belang dat in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport beslist. Weliswaar is die dertien weken-termijn een termijn van orde, maar de rechter kan de overschrijding van de beslistermijn verdisconteren in de hoogte van de boete (zie Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 150). Daartoe bestaat in dit geval aanleiding. Het boetebesluit is ongeveer een jaar en twee maanden nadat het boeterapport was uitgebracht genomen. De Afdeling acht de overschrijding van de dertien weken-termijn onwenselijk lang. 7.5.    De door de minister opgelegde boete bedraagt € 168.750,00. De rechtbank heeft geoordeeld dat door een foutieve berekening en cumulatie de boete met € 19.250,00 moet worden verminderd. De Afdeling oordeelt hierna, onder 8.1, dat de rechtbank een bedrag van € 2.000,00 ten onrechte niet bij de vaststelling van de boete heeft betrokken, zodat de boete met € 2.000,00 moet worden verhoogd. Dit maakt dat de boete moet worden vastgesteld op € 151.500,00. Een matiging met 25% betekent dat de boete wordt verminderd met € 37.875,00 tot een bedrag van € 113.625,00. Het incidenteel hoger beroep van de minister 8.       Het incidenteel hoger beroep gaat alleen over de vaststelling van de hoogte van de boete door de rechtbank van werknemer [naam werknemer]. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte voor deze werknemer de overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wml niet heeft meegenomen. De hoogte van de boete voor deze werknemer is niet € 5.000,00 maar € 7.000,00, aldus de minister. 8.1.    De Arbeidsinspectie heeft vastgesteld dat [appellante sub 1] werknemer [naam werknemer] voor de periode van 3 maart tot en met 31 maart 2015 heeft onderbetaald. Dit is een overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wml. De Arbeidsinspectie heeft uitgerekend dat het percentage van de onderbetaling 36,29% bedroeg. Hiermee wordt het boetebedrag vastgesteld op € 2.000,00 overeenkomstig tabel artikel 2 Beleidsregel Wml. De rechtbank heeft dit bedrag ten onrechte niet meegenomen bij de vaststelling van de hoogte van de boete. 8.2.    Het betoog slaagt.