ECLI:NL:RVS:2024:3017

202106253/1/R2. Datum uitspraak: 24 juli 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te Heukelom, gemeente Oisterwijk, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 16 augustus 2021 in zaak nr. 20/6212 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk.

Bij besluit van 18 maart 2020 heeft het college een verbeurde dwangsom ingevorderd ter hoogte van € 5.000,00. Het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar is op zijn verzoek door het college ter behandeling als beroepschrift aan de rechtbank gezonden. De rechtbank heeft het bezwaar als rechtstreeks beroep in behandeling genomen. Bij uitspraak van 16 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend. [appellant] heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 29 april 2024, waar [appellant], bijgestaan door M.A.M. Jonkers, rechtsbijstandverlener te Veldhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Bijsterveld, zijn verschenen.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluit van 23 februari 2012 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Inleiding 2.       [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Heukelom. Op dit perceel bevindt zich onder meer een woonboerderij, waarin hij een verzameling van attributen en curiosa heeft samengebracht om aan derden tentoon te stellen. [appellant] verzorgt rondleidingen in zijn als museum ingerichte huis tegen een vergoeding van € 15,00 per persoon. Bij besluit van 23 februari 2012 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, omdat hij zijn woning in strijd met het bestemmingsplan heeft gebruikt of laten gebruiken voor horecadoeleinden. De last houdt in dat [appellant] deze overtreding dient te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 5.000,00 per keer dat de overtreding geconstateerd wordt. [appellant] heeft geen rechtsmiddel aangewend tegen dit besluit. Op 28 december 2018 heeft het college besloten principemedewerking te verlenen aan een pilot voor een museum en theetuin met ondergeschikte horeca als nevenactiviteit voor een periode van 5 jaar in de vorm van een vergunning voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan. Op 25 juni 2019 heeft [appellant] een aanvraag voor een omgevingsvergunning museum met ondersteunende horeca en theetuin ingediend. Op 17 oktober 2019 is een controle uitgevoerd waarbij de toezichthouder heeft geconstateerd dat in het kader van een vrijwilligersdag van Thebe Zorgcentrum in het pand 35 mensen aanwezig waren die een rondleiding hebben gekregen en aan wie koffie en thee werd geserveerd. Voor de rondleiding is een vergoeding van € 7,50 per persoon betaald. Bij besluit van 18 maart 2020 heeft het college besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat niet aan de lastgeving is voldaan omdat het perceel in strijd met het bestemmingsplan is gebruikt voor horeca-activiteiten, en dat daarom een dwangsom van € 5.000,00 is verbeurd. Op 29 juni 2020 is de omgevingsvergunning voor de duur van vijf jaar verleend. Aangevallen uitspraak 3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de last niet onrechtmatig heeft opgelegd. In dit geval is de last onder dwangsom mede opgelegd om herhaling van de overtreding in de toekomst te voorkomen. Een langer tijdsverloop tussen het opleggen van de last en de overtreding daarvan, wil niet zeggen dat er niet klaarblijkelijk een overtreding dreigde. Er zijn geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan in de procedure van de invorderingsbeschikking niet ingebrachte bezwaargronden tegen de onherroepelijke last aan de orde kunnen worden gesteld. Het tijdsverloop alleen tussen het opleggen van de last en de overtreding is daarvoor onvoldoende. De rechtbank heeft ook geoordeeld dat het door [appellant] beschikbaar stellen van zijn pand voor het geven van een rondleiding en het serveren van consumpties ten behoeve van een vrijwilligersdag van Thebe Zorgcentrum is aan te merken als het gebruiken of laten gebruiken van het pand voor horecadoeleinden, zodat de opgelegde last is overtreden en de opgelegde dwangsom kon worden ingevorderd. Het college heeft het controlerapport, dat in eerste instantie is opgesteld in het kader van de Drank- en Horecawet, ten grondslag mogen leggen aan het invorderingsbesluit. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de door [appellant] genoemde omstandigheden niet dusdanig bijzonder zijn dat afgezien dient te worden van invordering van de dwangsom. Zo was er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van concreet zicht op legalisatie. In de tijdelijke omgevingsvergunning die op 29 juni 2020 aan [appellant] is verleend is de voorwaarde opgenomen dat het gebruiken van het pand voor feesten, partijen, recepties, vergaderingen, bruiloften en soortgelijke activiteiten niet is toegestaan, zodat ook met deze vergunning sprake is van een overtreding.

4.       Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. 5.       Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Hoger beroep Inleiding 6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering, omdat het invorderen van de dwangsommen op grond van een onrechtmatig besluit in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel en leidt tot ongerechtvaardigde verrijking. In dit verband wijst [appellant] op vier omstandigheden, (i) er is een preventieve last onder dwangsom opgelegd terwijl een reguliere last tot voorkoming van herhaling had moeten worden opgelegd, (ii) er wordt niet voldaan aan het klaarblijkelijkheidsvereiste dat geldt voor een preventieve last, (iii) er is geen sprake van overtreding van de last en (iv) de activiteiten waren ten tijde van het vaststellen van de vermeende overtreding al positief beoordeeld door het college en de vergunning daartoe was ook reeds aangevraagd. Hoewel destijds tegen de oplegging van de last geen rechtsmiddelen zijn ingezet, is in het kader van de toetsing aan de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel (ECLI:NL:RVS:2018:1152) van belang dat onrechtmatigheid van de last er alsnog toe kan leiden dat invordering van de dwangsommen in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel, aldus [appellant]. [appellant] betoogt onder verwijzing naar deze conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel dat de genoemde vier argumenten samen een bijzondere omstandigheid vormen op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering. 6.1.    [appellant] betoogt ten onrechte dat de rechtbank had moeten beoordelen of alle vier door hem genoemde omstandigheden ertoe leiden dat het invorderen van de dwangsom in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel. Wel geeft het betoog aanleiding de rechtmatigheid van het invorderen van de dwangsom als volgt te onderzoeken. Wat de omstandigheden onder (i) en (ii) betreft, overweegt de Afdeling dat aan de hand van het kader geschetst onder 5 moet worden beoordeeld of sprake is van een uitzonderlijk geval op grond waarvan [appellant] in de procedure tegen de invorderingsbeschikking alsnog gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Over de omstandigheid onder (iii) overweegt de Afdeling dat moet worden beoordeeld of de last is overtreden, en zo nee, moet worden geconcludeerd dat geen grondslag bestaat voor invordering. Voor de omstandigheid onder (iv) moet aan de hand van het kader geschetst onder 4 worden beoordeeld of sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van invordering kan worden afgezien. In het vervolg van deze uitspraak zal de Afdeling de desbetreffende betogen van [appellant] dus verder beoordelen aan de hand van deze kaders. Gronden over de last onder dwangsom - uitzonderlijk geval? Preventieve last onder dwangsom 7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de opgelegde last niet onrechtmatig is. De rechtbank gaat hierbij ten onrechte voorbij aan het onderscheid tussen een "preventieve herstelsanctie" en een reguliere "herstelsanctie tot het voorkomen van herhaling". De rechtbank heeft niet onderkend dat het college ten onrechte een preventieve last onder dwangsom heeft opgelegd. Het college heeft de last niet opgelegd voor een nieuwe, nog niet eerder gepleegde overtreding, maar vanwege eerder geconstateerde overtredingen. Ook is niet voldaan aan het voor een preventieve last geldende criterium dat klaarblijkelijk een overtreding dreigde, omdat een periode is verstreken van 7 jaar vóórdat de eerste overtreding van de last is geconstateerd, aldus [appellant]. 7.1.    In het besluit van 23 februari 2012 tot oplegging van de last staat dat de aanleiding voor de last is gelegen in klachten over illegale horeca-activiteiten op het perceel, zijnde het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken of laten gebruiken van het perceel voor horecadoeleinden, en dat het pand nog steeds als locatie voor vergaderingen, recepties en bruiloften wordt aangeboden op het internet. In het besluit staat verder dat het college ervoor heeft gekozen aan [appellant] een preventieve last onder dwangsom op te leggen. 7.2.    Het betoog dat het college ten onrechte een "preventieve herstelsanctie" heeft opgelegd in plaats van een "herstelsanctie tot het voorkomen van herhaling", is een grond die [appellant] tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen en het levert, wat daar verder van zij, geen uitzonderlijk geval op op grond waarvan [appellant] dat in deze procedure tegen de invorderingsbeschikking alsnog met succes naar voren kan brengen. Om met het betoog dat het verkeerde type dwangsom is opgelegd kans op succes te hebben had [appellant] dat dus tegen het besluit tot het opleggen van de dwangsom moeten aanvoeren. Omdat het beweerdelijk ten onrechte opleggen van een "preventieve herstelsanctie" in plaats van een "herstelsanctie tot het voorkomen van herhaling" geen uitzonderlijk geval is op grond waarvan [appellant] in deze procedure tegen de invorderingsbeschikking alsnog met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen het besluit van 23 februari 2012 naar voren had kunnen brengen, kan de Afdeling niet toekomen aan het betoog van [appellant] dat het college geen preventieve last onder dwangsom had mogen opleggen, omdat de last volgens hem niet zou zijn opgelegd voor een nieuwe, nog niet eerder gepleegde overtreding. Ook kan niet worden toegekomen aan het betoog van [appellant] dat niet zou zijn voldaan aan de voorwaarde dat het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. Het betoog slaagt niet. Gronden over de invordering Is sprake van een overtreding van de last? 8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding van de opgelegde last onder dwangsom, omdat volgens de rechtbank sprake is van een activiteit die is aan te merken als het gebruiken of laten gebruiken van het pand voor horecadoeleinden. Het geldende bestemmingsplan bevat geen definitie van "horecadoeleinden". De definitie die de rechtbank hanteert onder 6.3, namelijk "het pand bedrijfsmatig beschikbaar stellen voor vergaderingen, recepties, bruiloften of vergelijkbare activiteiten" is niet de relevante definitie uit het bestemmingsplan. De definitie waaraan moet worden getoetst is de definitie van "horecabedrijf" in artikel 1.51 van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied geconsolideerd", namelijk "het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken, het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie en/of het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf". Aan deze definitie wordt volgens [appellant] niet voldaan omdat geen sprake is van bedrijfsmatigheid. Hij betoogt dat hij geen bedrijf heeft en ook op geen enkele wijze bedrijfsmatig actief is. Zo staat hij ook niet ingeschreven in het Handelsregister. Op de dag van de controle heeft [appellant] de deelnemers rondgeleid door zijn woning/museum ter gelegenheid van de vrijwilligersdag van Thebe Zorgcentrum. Daarbij heeft hij koffie en thee geschonken.

10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier. w.g. Polak voorzitter w.g. Kuipers griffier Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024 271-1010   BIJLAGE   Bestemmingsplan "Buitengebied geconsolideerd" Artikel 1.51 definieert een "horecabedrijf" als volgt: "het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken, het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie en/of het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf."

202106253/1/R2. Datum uitspraak: 24 juli 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te Heukelom, gemeente Oisterwijk, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 16 augustus 2021 in zaak nr. 20/6212 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk.

Bij besluit van 18 maart 2020 heeft het college een verbeurde dwangsom ingevorderd ter hoogte van € 5.000,00. Het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar is op zijn verzoek door het college ter behandeling als beroepschrift aan de rechtbank gezonden. De rechtbank heeft het bezwaar als rechtstreeks beroep in behandeling genomen. Bij uitspraak van 16 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend. [appellant] heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 29 april 2024, waar [appellant], bijgestaan door M.A.M. Jonkers, rechtsbijstandverlener te Veldhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Bijsterveld, zijn verschenen.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluit van 23 februari 2012 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Inleiding 2.       [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Heukelom. Op dit perceel bevindt zich onder meer een woonboerderij, waarin hij een verzameling van attributen en curiosa heeft samengebracht om aan derden tentoon te stellen. [appellant] verzorgt rondleidingen in zijn als museum ingerichte huis tegen een vergoeding van € 15,00 per persoon. Bij besluit van 23 februari 2012 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, omdat hij zijn woning in strijd met het bestemmingsplan heeft gebruikt of laten gebruiken voor horecadoeleinden. De last houdt in dat [appellant] deze overtreding dient te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 5.000,00 per keer dat de overtreding geconstateerd wordt. [appellant] heeft geen rechtsmiddel aangewend tegen dit besluit. Op 28 december 2018 heeft het college besloten principemedewerking te verlenen aan een pilot voor een museum en theetuin met ondergeschikte horeca als nevenactiviteit voor een periode van 5 jaar in de vorm van een vergunning voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan. Op 25 juni 2019 heeft [appellant] een aanvraag voor een omgevingsvergunning museum met ondersteunende horeca en theetuin ingediend. Op 17 oktober 2019 is een controle uitgevoerd waarbij de toezichthouder heeft geconstateerd dat in het kader van een vrijwilligersdag van Thebe Zorgcentrum in het pand 35 mensen aanwezig waren die een rondleiding hebben gekregen en aan wie koffie en thee werd geserveerd. Voor de rondleiding is een vergoeding van € 7,50 per persoon betaald. Bij besluit van 18 maart 2020 heeft het college besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat niet aan de lastgeving is voldaan omdat het perceel in strijd met het bestemmingsplan is gebruikt voor horeca-activiteiten, en dat daarom een dwangsom van € 5.000,00 is verbeurd. Op 29 juni 2020 is de omgevingsvergunning voor de duur van vijf jaar verleend. Aangevallen uitspraak 3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de last niet onrechtmatig heeft opgelegd. In dit geval is de last onder dwangsom mede opgelegd om herhaling van de overtreding in de toekomst te voorkomen. Een langer tijdsverloop tussen het opleggen van de last en de overtreding daarvan, wil niet zeggen dat er niet klaarblijkelijk een overtreding dreigde. Er zijn geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan in de procedure van de invorderingsbeschikking niet ingebrachte bezwaargronden tegen de onherroepelijke last aan de orde kunnen worden gesteld. Het tijdsverloop alleen tussen het opleggen van de last en de overtreding is daarvoor onvoldoende. De rechtbank heeft ook geoordeeld dat het door [appellant] beschikbaar stellen van zijn pand voor het geven van een rondleiding en het serveren van consumpties ten behoeve van een vrijwilligersdag van Thebe Zorgcentrum is aan te merken als het gebruiken of laten gebruiken van het pand voor horecadoeleinden, zodat de opgelegde last is overtreden en de opgelegde dwangsom kon worden ingevorderd. Het college heeft het controlerapport, dat in eerste instantie is opgesteld in het kader van de Drank- en Horecawet, ten grondslag mogen leggen aan het invorderingsbesluit. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de door [appellant] genoemde omstandigheden niet dusdanig bijzonder zijn dat afgezien dient te worden van invordering van de dwangsom. Zo was er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van concreet zicht op legalisatie. In de tijdelijke omgevingsvergunning die op 29 juni 2020 aan [appellant] is verleend is de voorwaarde opgenomen dat het gebruiken van het pand voor feesten, partijen, recepties, vergaderingen, bruiloften en soortgelijke activiteiten niet is toegestaan, zodat ook met deze vergunning sprake is van een overtreding.

4.       Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. 5.       Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Hoger beroep Inleiding 6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering, omdat het invorderen van de dwangsommen op grond van een onrechtmatig besluit in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel en leidt tot ongerechtvaardigde verrijking. In dit verband wijst [appellant] op vier omstandigheden, (i) er is een preventieve last onder dwangsom opgelegd terwijl een reguliere last tot voorkoming van herhaling had moeten worden opgelegd, (ii) er wordt niet voldaan aan het klaarblijkelijkheidsvereiste dat geldt voor een preventieve last, (iii) er is geen sprake van overtreding van de last en (iv) de activiteiten waren ten tijde van het vaststellen van de vermeende overtreding al positief beoordeeld door het college en de vergunning daartoe was ook reeds aangevraagd. Hoewel destijds tegen de oplegging van de last geen rechtsmiddelen zijn ingezet, is in het kader van de toetsing aan de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel (ECLI:NL:RVS:2018:1152) van belang dat onrechtmatigheid van de last er alsnog toe kan leiden dat invordering van de dwangsommen in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel, aldus [appellant]. [appellant] betoogt onder verwijzing naar deze conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel dat de genoemde vier argumenten samen een bijzondere omstandigheid vormen op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering. 6.1.    [appellant] betoogt ten onrechte dat de rechtbank had moeten beoordelen of alle vier door hem genoemde omstandigheden ertoe leiden dat het invorderen van de dwangsom in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel. Wel geeft het betoog aanleiding de rechtmatigheid van het invorderen van de dwangsom als volgt te onderzoeken. Wat de omstandigheden onder (i) en (ii) betreft, overweegt de Afdeling dat aan de hand van het kader geschetst onder 5 moet worden beoordeeld of sprake is van een uitzonderlijk geval op grond waarvan [appellant] in de procedure tegen de invorderingsbeschikking alsnog gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Over de omstandigheid onder (iii) overweegt de Afdeling dat moet worden beoordeeld of de last is overtreden, en zo nee, moet worden geconcludeerd dat geen grondslag bestaat voor invordering. Voor de omstandigheid onder (iv) moet aan de hand van het kader geschetst onder 4 worden beoordeeld of sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van invordering kan worden afgezien. In het vervolg van deze uitspraak zal de Afdeling de desbetreffende betogen van [appellant] dus verder beoordelen aan de hand van deze kaders. Gronden over de last onder dwangsom - uitzonderlijk geval? Preventieve last onder dwangsom 7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de opgelegde last niet onrechtmatig is. De rechtbank gaat hierbij ten onrechte voorbij aan het onderscheid tussen een "preventieve herstelsanctie" en een reguliere "herstelsanctie tot het voorkomen van herhaling". De rechtbank heeft niet onderkend dat het college ten onrechte een preventieve last onder dwangsom heeft opgelegd. Het college heeft de last niet opgelegd voor een nieuwe, nog niet eerder gepleegde overtreding, maar vanwege eerder geconstateerde overtredingen. Ook is niet voldaan aan het voor een preventieve last geldende criterium dat klaarblijkelijk een overtreding dreigde, omdat een periode is verstreken van 7 jaar vóórdat de eerste overtreding van de last is geconstateerd, aldus [appellant]. 7.1.    In het besluit van 23 februari 2012 tot oplegging van de last staat dat de aanleiding voor de last is gelegen in klachten over illegale horeca-activiteiten op het perceel, zijnde het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken of laten gebruiken van het perceel voor horecadoeleinden, en dat het pand nog steeds als locatie voor vergaderingen, recepties en bruiloften wordt aangeboden op het internet. In het besluit staat verder dat het college ervoor heeft gekozen aan [appellant] een preventieve last onder dwangsom op te leggen. 7.2.    Het betoog dat het college ten onrechte een "preventieve herstelsanctie" heeft opgelegd in plaats van een "herstelsanctie tot het voorkomen van herhaling", is een grond die [appellant] tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen en het levert, wat daar verder van zij, geen uitzonderlijk geval op op grond waarvan [appellant] dat in deze procedure tegen de invorderingsbeschikking alsnog met succes naar voren kan brengen. Om met het betoog dat het verkeerde type dwangsom is opgelegd kans op succes te hebben had [appellant] dat dus tegen het besluit tot het opleggen van de dwangsom moeten aanvoeren. Omdat het beweerdelijk ten onrechte opleggen van een "preventieve herstelsanctie" in plaats van een "herstelsanctie tot het voorkomen van herhaling" geen uitzonderlijk geval is op grond waarvan [appellant] in deze procedure tegen de invorderingsbeschikking alsnog met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen het besluit van 23 februari 2012 naar voren had kunnen brengen, kan de Afdeling niet toekomen aan het betoog van [appellant] dat het college geen preventieve last onder dwangsom had mogen opleggen, omdat de last volgens hem niet zou zijn opgelegd voor een nieuwe, nog niet eerder gepleegde overtreding. Ook kan niet worden toegekomen aan het betoog van [appellant] dat niet zou zijn voldaan aan de voorwaarde dat het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. Het betoog slaagt niet. Gronden over de invordering Is sprake van een overtreding van de last? 8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding van de opgelegde last onder dwangsom, omdat volgens de rechtbank sprake is van een activiteit die is aan te merken als het gebruiken of laten gebruiken van het pand voor horecadoeleinden. Het geldende bestemmingsplan bevat geen definitie van "horecadoeleinden". De definitie die de rechtbank hanteert onder 6.3, namelijk "het pand bedrijfsmatig beschikbaar stellen voor vergaderingen, recepties, bruiloften of vergelijkbare activiteiten" is niet de relevante definitie uit het bestemmingsplan. De definitie waaraan moet worden getoetst is de definitie van "horecabedrijf" in artikel 1.51 van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied geconsolideerd", namelijk "het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken, het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie en/of het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf". Aan deze definitie wordt volgens [appellant] niet voldaan omdat geen sprake is van bedrijfsmatigheid. Hij betoogt dat hij geen bedrijf heeft en ook op geen enkele wijze bedrijfsmatig actief is. Zo staat hij ook niet ingeschreven in het Handelsregister. Op de dag van de controle heeft [appellant] de deelnemers rondgeleid door zijn woning/museum ter gelegenheid van de vrijwilligersdag van Thebe Zorgcentrum. Daarbij heeft hij koffie en thee geschonken.

10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier. w.g. Polak voorzitter w.g. Kuipers griffier Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024 271-1010   BIJLAGE   Bestemmingsplan "Buitengebied geconsolideerd" Artikel 1.51 definieert een "horecabedrijf" als volgt: "het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken, het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie en/of het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf."

De groep heeft versnaperingen bij de koffie genuttigd, die zij zelf heeft meegebracht. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat € 7,50 per persoon werd gevraagd voor de rondleiding in zijn woning/museum betekent dat sprake is van een vorm van exploitatie van een horecabedrijf en dus van bedrijfsmatigheid. Er is volgens [appellant] geen sprake geweest van een geldelijke vergoeding voor de verstrekte koffie en thee, zodat geen sprake is van het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen dranken. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het controlerapport niet ten grondslag kan worden gelegd aan het invorderingsbesluit. Het toezichtsbezoek was gericht op naleving van de Drank- en Horecawet en niet op naleving van het bestemmingsplan. De waarnemingen van de verbalisant kunnen niet tot de conclusie leiden dat sprake is van een horecabedrijf dat voor het publiek geopend is, en in het controlerapport wordt niet vastgesteld dat sprake is van een overtreding van de last onder dwangsom. De vaststelling van de feiten voldoet niet aan de eisen die zijn vastgesteld in de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179. 8.1.    De last zoals omgeschreven in het besluit van 23 februari 2012 luidt als volgt: "Met dit besluit sommeren wij u om de overtreding, zijnde het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken of laten gebruiken van het pand aan de [locatie] in Oisterwijk voor horecadoeleinden, te beëindigen en beëindigd te houden." 8.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] op 17 oktober 2019 de last heeft overtreden door zijn pand in strijd met het bestemmingsplan te gebruiken voor horecadoeleinden. Daartoe overweegt de Afdeling dat [appellant] tegen een vergoeding zijn woning ter beschikking heeft gesteld voor een vrijwilligersdag van 35 mensen waarbij koffie en thee werd geschonken. Er was derhalve sprake van het in strijd met het bestemmingsplan (de ter plekke geldende bestemming is "Wonen - 1") gebruiken van het pand voor horecadoeleinden. Dit is in strijd met de last. [appellant] betoogt ten onrechte dat de rechtbank had moeten toetsen of sprake is van een "horecabedrijf" als gedefinieerd in artikel 1.51 van de planregels. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645, onder 25 heeft geoordeeld, wordt de vraag of een dwangsom is verbeurd beantwoord aan de hand van de tekst van de last. De Afdeling overweegt ten overvloede dat het betrekken van de definitie van "horecabedrijf" uit het bestemmingsplan "Buitengebied geconsolideerd" bij de beoordeling of sprake is van een overtreding niet tot een andere uitkomst zou leiden. Naar het oordeel van de Afdeling valt het tegen een vergoeding ter beschikking stellen van een woning voor een vrijwilligersdag van 35 mensen waarbij koffie en thee wordt geschonken namelijk onder het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie en het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatste te nuttigen dranken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college het controlerapport ten grondslag kon leggen aan het besluit tot invordering van de verbeurde dwangsom. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de vaststelling van de feiten niet voldoet aan de daartoe behorende eisen. Dat het controlerapport in eerste instantie is opgesteld in het kader van de Drank- en Horecawet laat onverlet dat de waarnemingen van de verbalisant ten grondslag kunnen worden gelegd aan de conclusie dat sprake is van een overtreding van de last. Het betoog slaagt niet. Bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien? -Zicht op legalisatie 9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel om de dwangsom in te vorderen, omdat ten tijde van het vaststellen van de overtreding van de last sprake was van concreet zicht op legalisatie. De rechtbank heeft niet onderkend dat hij op 25 juni 2019 een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend, waarbinnen deze activiteiten passen, en dat uit de principe-uitspraak van 28 december 2018 de bereidheid van het college blijkt om medewerking te verlenen aan de omgevingsvergunning. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:177, onder 10.1, betoogt [appellant] dat onder deze omstandigheden sprake is van concreet zicht op legalisering. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat ook met de op 29 juni 2020 verleende tijdelijke omgevingsvergunning sprake is van een overtreding omdat aan de omgevingsvergunning een voorwaarde is verbonden dat het gebruiken van het pand voor feesten, partijen, recepties, vergaderingen, bruiloften en soortgelijke activiteiten niet is toegestaan. De omgevingsvergunning geeft het recht om rondleidingen te houden en ondergeschikte horeca-activiteiten uit te oefenen. Het college heeft aangegeven dat het houden van rondleidingen onder die vergunning valt, evenals het aanbieden van alcoholvrije dranken en eenvoudige etenswaren. 9.1.    Op 28 december 2018 heeft het college besloten principemedewerking te verlenen aan een pilot voor een museum en theetuin met ondergeschikte horeca als nevenactiviteit voor een periode van 5 jaar in de vorm van een vergunning voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan. Aan deze medewerking heeft het college een aantal voorwaarden gesteld. Eén van de voorwaarden is dat dient te zijn aangetoond dat aan alle veiligheidsvoorschriften van het Bouwbesluit wordt voldaan die gelden voor de nevenactiviteit museum en theetuin. 9.2.    Op 29 juni 2020 is een tijdelijke omgevingsvergunning voor de duur van vijf jaar voor een museum met ondersteunende horeca en theetuin verleend. Eén van de voorwaarden van de omgevingsvergunning is dat het gebruiken of laten gebruiken van het pand voor feesten, partijen, recepties, vergaderingen, bruiloften en soortgelijke activiteiten niet is toegestaan. 9.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering van de verbeurde dwangsom had moeten afzien. Ten tijde van de overtreding van de last was door [appellant] een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor een museum met ondersteunende horeca en theetuin. Het was echter nog niet aannemelijk dat de omgevingsvergunning zou worden verleend. Uit de brief van 28 december 2018 volgt dat nog niet bekend was of en onder welke precieze voorwaarden de omgevingsvergunning voor een museum met ondersteunende horeca en theetuin zou worden verleend. Zo was onduidelijk of het pand aan alle veiligheidsvoorschriften van het Bouwbesluit en aan de brandveiligheidseisen voldeed. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de onduidelijkheid over deze onderwerpen ten tijde van het invorderingsbesluit opgehelderd was en dat er toen al van mocht worden uitgegaan de omgevingsvergunning zou worden verleend. Het college heeft [appellant] in de brief van 28 december 2018 expliciet herinnerd aan de last onder dwangsom van 23 februari 2012 en benadrukt dat meer toezicht zal worden gehouden op de naleving van de last, aangezien de staat van de veiligheid van het gebouw nog niet was vastgesteld. Gelet hierop gaat de verwijzing van [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:177, onder 10.1 niet op.

De groep heeft versnaperingen bij de koffie genuttigd, die zij zelf heeft meegebracht. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat € 7,50 per persoon werd gevraagd voor de rondleiding in zijn woning/museum betekent dat sprake is van een vorm van exploitatie van een horecabedrijf en dus van bedrijfsmatigheid. Er is volgens [appellant] geen sprake geweest van een geldelijke vergoeding voor de verstrekte koffie en thee, zodat geen sprake is van het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen dranken. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het controlerapport niet ten grondslag kan worden gelegd aan het invorderingsbesluit. Het toezichtsbezoek was gericht op naleving van de Drank- en Horecawet en niet op naleving van het bestemmingsplan. De waarnemingen van de verbalisant kunnen niet tot de conclusie leiden dat sprake is van een horecabedrijf dat voor het publiek geopend is, en in het controlerapport wordt niet vastgesteld dat sprake is van een overtreding van de last onder dwangsom. De vaststelling van de feiten voldoet niet aan de eisen die zijn vastgesteld in de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179. 8.1.    De last zoals omgeschreven in het besluit van 23 februari 2012 luidt als volgt: "Met dit besluit sommeren wij u om de overtreding, zijnde het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken of laten gebruiken van het pand aan de [locatie] in Oisterwijk voor horecadoeleinden, te beëindigen en beëindigd te houden." 8.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] op 17 oktober 2019 de last heeft overtreden door zijn pand in strijd met het bestemmingsplan te gebruiken voor horecadoeleinden. Daartoe overweegt de Afdeling dat [appellant] tegen een vergoeding zijn woning ter beschikking heeft gesteld voor een vrijwilligersdag van 35 mensen waarbij koffie en thee werd geschonken. Er was derhalve sprake van het in strijd met het bestemmingsplan (de ter plekke geldende bestemming is "Wonen - 1") gebruiken van het pand voor horecadoeleinden. Dit is in strijd met de last. [appellant] betoogt ten onrechte dat de rechtbank had moeten toetsen of sprake is van een "horecabedrijf" als gedefinieerd in artikel 1.51 van de planregels. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645, onder 25 heeft geoordeeld, wordt de vraag of een dwangsom is verbeurd beantwoord aan de hand van de tekst van de last. De Afdeling overweegt ten overvloede dat het betrekken van de definitie van "horecabedrijf" uit het bestemmingsplan "Buitengebied geconsolideerd" bij de beoordeling of sprake is van een overtreding niet tot een andere uitkomst zou leiden. Naar het oordeel van de Afdeling valt het tegen een vergoeding ter beschikking stellen van een woning voor een vrijwilligersdag van 35 mensen waarbij koffie en thee wordt geschonken namelijk onder het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie en het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatste te nuttigen dranken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college het controlerapport ten grondslag kon leggen aan het besluit tot invordering van de verbeurde dwangsom. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de vaststelling van de feiten niet voldoet aan de daartoe behorende eisen. Dat het controlerapport in eerste instantie is opgesteld in het kader van de Drank- en Horecawet laat onverlet dat de waarnemingen van de verbalisant ten grondslag kunnen worden gelegd aan de conclusie dat sprake is van een overtreding van de last. Het betoog slaagt niet. Bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien? -Zicht op legalisatie 9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel om de dwangsom in te vorderen, omdat ten tijde van het vaststellen van de overtreding van de last sprake was van concreet zicht op legalisatie. De rechtbank heeft niet onderkend dat hij op 25 juni 2019 een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend, waarbinnen deze activiteiten passen, en dat uit de principe-uitspraak van 28 december 2018 de bereidheid van het college blijkt om medewerking te verlenen aan de omgevingsvergunning. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:177, onder 10.1, betoogt [appellant] dat onder deze omstandigheden sprake is van concreet zicht op legalisering. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat ook met de op 29 juni 2020 verleende tijdelijke omgevingsvergunning sprake is van een overtreding omdat aan de omgevingsvergunning een voorwaarde is verbonden dat het gebruiken van het pand voor feesten, partijen, recepties, vergaderingen, bruiloften en soortgelijke activiteiten niet is toegestaan. De omgevingsvergunning geeft het recht om rondleidingen te houden en ondergeschikte horeca-activiteiten uit te oefenen. Het college heeft aangegeven dat het houden van rondleidingen onder die vergunning valt, evenals het aanbieden van alcoholvrije dranken en eenvoudige etenswaren. 9.1.    Op 28 december 2018 heeft het college besloten principemedewerking te verlenen aan een pilot voor een museum en theetuin met ondergeschikte horeca als nevenactiviteit voor een periode van 5 jaar in de vorm van een vergunning voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan. Aan deze medewerking heeft het college een aantal voorwaarden gesteld. Eén van de voorwaarden is dat dient te zijn aangetoond dat aan alle veiligheidsvoorschriften van het Bouwbesluit wordt voldaan die gelden voor de nevenactiviteit museum en theetuin. 9.2.    Op 29 juni 2020 is een tijdelijke omgevingsvergunning voor de duur van vijf jaar voor een museum met ondersteunende horeca en theetuin verleend. Eén van de voorwaarden van de omgevingsvergunning is dat het gebruiken of laten gebruiken van het pand voor feesten, partijen, recepties, vergaderingen, bruiloften en soortgelijke activiteiten niet is toegestaan. 9.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering van de verbeurde dwangsom had moeten afzien. Ten tijde van de overtreding van de last was door [appellant] een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor een museum met ondersteunende horeca en theetuin. Het was echter nog niet aannemelijk dat de omgevingsvergunning zou worden verleend. Uit de brief van 28 december 2018 volgt dat nog niet bekend was of en onder welke precieze voorwaarden de omgevingsvergunning voor een museum met ondersteunende horeca en theetuin zou worden verleend. Zo was onduidelijk of het pand aan alle veiligheidsvoorschriften van het Bouwbesluit en aan de brandveiligheidseisen voldeed. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de onduidelijkheid over deze onderwerpen ten tijde van het invorderingsbesluit opgehelderd was en dat er toen al van mocht worden uitgegaan de omgevingsvergunning zou worden verleend. Het college heeft [appellant] in de brief van 28 december 2018 expliciet herinnerd aan de last onder dwangsom van 23 februari 2012 en benadrukt dat meer toezicht zal worden gehouden op de naleving van de last, aangezien de staat van de veiligheid van het gebouw nog niet was vastgesteld. Gelet hierop gaat de verwijzing van [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:177, onder 10.1 niet op.