ECLI:NL:RVS:2024:2581

202300392/1/V6. Datum uitspraak: 26 juni 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 december 2022 in zaak nr. 21/5143 in het geding tussen: [verzoeker] en de staatssecretaris. Bij besluit van 14 maart 2019 heeft de staatssecretaris een verzoek van [verzoeker] om haar het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek) afgewezen. Bij besluit van 20 augustus 2021 (hierna: het besluit) heeft de staatssecretaris het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 6 december 2022 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van wat de rechtbank in die uitspraak heeft overwogen. Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. [verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 februari 2024, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J. Laros, en [verzoeker], bijgestaan door mr. S. Oukil, advocaat te Utrecht, zijn verschenen. Verder is de echtgenoot van [verzoeker] verschenen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid gegrond; II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [verzoeker] ongegrond; III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 december 2022 in zaak nr. 21/5143; IV. verklaart het beroep ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier. w.g. Steendijk voorzitter w.g. Overeem griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2024 899-1061 BIJLAGE Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4 […] 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 4:84 Indien er geen bewijsnood wordt aangenomen dan kan beoordeeld worden of de zaak ingewilligd kan worden met toepassing van artikel 4:84 Awb. Dit houdt in dat er bezien wordt in hoeverre het in het individuele geval bij reguliere vergunninghouders wegens bijzondere omstandigheden onredelijk is om vast te houden aan de hierbovenstaande beleidsregels. Artikel 7:3 Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien: […] b. het bezwaar kennelijk ongegrond is, […] Rijkswet op het Nederlanderschap Artikel 7 1. Met inachtneming van de bepalingen van dit Hoofdstuk verlenen Wij op voordracht van Onze Minister het Nederlanderschap aan vreemdelingen die daarom verzoeken. […] Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap Artikel 31 1. Bij de indiening van een naturalisatieverzoek verstrekt de verzoeker betreffende zichzelf, voorzoveel mogelijk, gegevens met betrekking tot: a. geslachtsnaam en voornaam of voornamen, onderscheidenlijk naam of namen; b. geboortedatum, geboorteplaats en geboorteland; c. adres, postcode en woonplaats; d. geslacht; e. nationaliteit of nationaliteiten; f. tegenwoordige en, voor zoveel nodig, eerdere verblijfsrechtelijke status; g. duur van huidige toegelaten verblijf in het Koninkrijk en, indien van toepassing, duur van eerder toegelaten verblijf in het Koninkrijk; h. indien van toepassing, bestaan en duur van het huwelijk of geregistreerd partnerschap, dan wel ontbinding daarvan, alsmede ten aanzien van de echtgenoot of partner de gegevens bedoeld onder a tot en met e; i. geslachtsnaam en voornamen, plaats en datum van geboorte en van huwelijk van de ouders van de verzoeker; j. indien van toepassing, de kinderen tot wie hij in familierechtelijke betrekking staat; k. indien van toepassing, bestaan, duur en plaats van samenleving met een Nederlander; l. de overige gegevens die naar het oordeel van Onze Minister nodig zijn voor de beoordeling van het geval. […] 5. De autoriteit die het naturalisatieverzoek in ontvangst neemt, alsook Onze Minister, kan verlangen dat de verzoeker de juistheid van de verstrekte gegevens bewijst door middel van zo nodig gelegaliseerde en eventueel inhoudelijk geverifieerde documenten. Hij kan tevens verlangen dat die aanvullende gegevens worden verstrekt indien dit naar zijn oordeel nodig is voor de beoordeling van het geval. Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap Toelichting bij artikel 7 Paragraaf 3.5.5. De houder van een reguliere verblijfsvergunning is op grond van artikel 7 van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) en de lagere regelgeving, als hoofdregel verplicht om bij het indienen van een naturalisatieverzoek zijn identiteit en nationaliteit aan te tonen. Dit moet hij doen met een gelegaliseerde of van een apostillestempel voorziene geboorteakte alsmede met een geldig buitenlands paspoort. Van deze hoofdregel wordt afgeweken als sprake is van bewijsnood dan wel als het in het individuele geval het onevenredig zou zijn om vast te houden aan de hoofdregel. […] Paragraaf 3.5.6 […] Verzoeker die in 2007 of 2008 een Ranov-vergunning heeft gekregen Geboorteakte en paspoort Met ingang van 1 november 2021 is de verzoeker, die in 2007 of 2008 een Ranov-verblijfsvergunning heeft gekregen en meerderjarig was op de ingangsdatum van zijn Ranov-verblijfsrecht vrijgesteld van: • het overleggen van een geldig buitenlands paspoort (of anderszins een bewijs van het actuele bezit van een vreemde nationaliteit); en • het overleggen van een (buitenlands) geboorteakte/geboorteregistratiebewijs. Om hiervoor in aanmerking te komen, moet de verzoeker sinds de Ranov-vergunning hoofdverblijf in Nederland hebben gehad. Dit omdat het huidige verblijfsrecht rechtstreeks moet kunnen worden herleid tot de eerder verstrekte Ranov-vergunning. De verzoeker die in 2007 of 2008 een Ranov-vergunning heeft gekregen en minderjarig was op de ingangsdatum van zijn Ranov-verblijfsrecht kwam sinds 1 juni 2021 in aanmerking voor de genoemde vrijstellingen. […] 1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 2. [verzoeker] stelt afkomstig te zijn uit Guinee en geboren te zijn op [geboortedatum] 1987. Zij is sinds 2008 in Nederland. De staatssecretaris heeft haar met ingang van 18 juli 2008 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor het verblijfsdoel ‘verblijf als familie- of gezinslid bij partner’. [verzoeker] heeft op 10 januari 2018 het verzoek ingediend. Op dat moment beschikte zij over een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, geldig tot 18 juli 2019. Ter staving van haar identiteit en nationaliteit heeft zij een Guinees paspoort overgelegd dat is afgegeven op 15 december 2006 en, na verlenging, geldig was tot 8 mei 2019. Ook heeft zij een uittreksel uit het geboorteregister van Guinee overgelegd dat is afgegeven op 27 oktober 2016, met een bijbehorende rechterlijke uitspraak van 26 oktober 2016 uit Guinee (hierna gezamenlijk: het uittreksel). 2.1. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat [verzoeker] haar identiteit niet heeft aangetoond. De staatssecretaris heeft aan dit standpunt een verklaring van onderzoek van Bureau Documenten (hierna: BD) van de Immigratie- en Naturalisatiedienst van 7 januari 2019 ten grondslag gelegd. BD heeft hierin geconcludeerd dat het uittreksel met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid frauduleus is verkregen en niet kan worden vastgesteld of het document inhoudelijk juist is. Over het door [verzoeker] overgelegde paspoort heeft BD geconcludeerd dat het echt is, maar dat niet kan worden vastgesteld of het document bevoegd is opgemaakt en afgegeven en of het document inhoudelijk juist is. Oordeel van de rechtbank 3. De rechtbank heeft geoordeeld dat [verzoeker] geen geslaagd beroep kan doen op de vrijstelling voor de groep vreemdelingen die vallen onder de Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet (hierna: Ranov), omdat haar situatie niet overeenkomt met de situatie van die groep vreemdelingen. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het besluit niet berust op een deugdelijke motivering en evenmin op een zorgvuldige voorbereiding. Volgens de rechtbank kunnen de conclusies van BD over het paspoort van [verzoeker] en het uittreksel niet worden aangemerkt als deskundigenconclusies. De rechtbank is van oordeel dat het standpunt van de staatssecretaris dat [verzoeker] met het uittreksel haar identiteit en nationaliteit niet heeft aangetoond, niet kan worden gedragen door de conclusies van BD. De rechtbank heeft verder aan de hand van de algemene ambtsberichten Guinee van februari 2008 en juni 2014 geoordeeld dat de aanname van de staatssecretaris dat in Guinee slechts een paspoort wordt afgegeven op basis van een geboorteakte of geboorteregistratie, niet houdbaar is. De staatssecretaris heeft volgens de rechtbank ook niet aannemelijk gemaakt dat het gebruikelijk is om van een verzoeker te verlangen dat hij de documenten inlevert waarmee het paspoort is verkregen. Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris de hoorplicht heeft geschonden. Incidenteel hoger beroep 4. [verzoeker] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen waarde heeft gehecht aan de vrijstelling voor vreemdelingen die vallen onder de Ranov. [verzoeker] betoogt dat, ondanks dat de regeling begunstigend is en niet zomaar toepasbaar op andere zaken, uit dit beleid volgt dat minder hoge eisen worden gesteld aan de documenten die de identiteit en nationaliteit staven. De staatssecretaris heeft namelijk een categoriale vrijstelling verleend zonder individuele toets. De rechtbank heeft niet onderkend dat de staatssecretaris met het verlenen van deze vrijstelling laat zien dat - in het algemeen - het overleggen van documenten niet per se doorslaggevend is en dat de evenredigheid een rol speelt. 4.1. Zoals volgt uit de Handleiding RWN, paragraaf 3.5.6 van het beleid voor artikel 7 van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) is met ingang van 1 november 2021 de verzoeker die in 2007 of 2008 een Ranov-verblijfsvergunning heeft gekregen en meerderjarig was op de ingangsdatum van zijn Ranov-verblijfsrecht, vrijgesteld van het overleggen van een geldig buitenlands paspoort en het overleggen van een geboorteakte. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de situatie van [verzoeker] wat betreft verblijfsduur, verblijfsstatus en de mogelijkheid om in het land van herkomst aan documenten te komen, niet te vergelijken is met de groep vreemdelingen die een Ranov-verblijfsvergunning hebben verkregen. Uit de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 7 juli 2021 (Kamerstukken II 2020/21, 19637, nr. 2757, p. 6 en 7) volgt dat het beleid zich uitdrukkelijk beperkt tot Ranov-vergunninghouders. Ook volgt hieruit dat, afgezien van het documentvereiste, de overige naturalisatievereisten onverminderd blijven gelden, waaronder de bestaande regel dat, als de staatssecretaris twijfelt aan de gestelde nationaliteit, hij het naturalisatieverzoek afwijst. 4.2. In het kader van het beroep van [verzoeker] op het evenredigheidsbeginsel is van belang dat de Afdeling in haar uitspraak van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3326, onder 7.2, heeft overwogen dat de documenteis niet uit artikel 7, eerste lid, van de RWN volgt, maar uit de Handleiding RWN, paragraaf 3.5.5 van het beleid voor artikel 7 van de RWN, zoals deze luidde ten tijde van het besluit. De staatssecretaris kan hier met toepassing van het evenredigheidsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, of artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), van afwijken. 4.3. [verzoeker] heeft echter geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op basis waarvan de staatssecretaris in dit geval op grond van het evenredigheidsbeginsel zou moeten afwijken van de documenteis. 4.4. Het betoog slaagt niet. Hoger beroep staatssecretaris en beoordeling 5. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de conclusies van BD over het uittreksel en het paspoort niet kunnen worden aangemerkt als deskundigenconclusies. De staatssecretaris voert aan dat het onderzoek dat BD naar de echtheid van documenten uitvoert, zich niet beperkt tot documentvergelijking en de technische echtheid, opmaak en afgifte van documenten. Uit de Vakbijlage van BD uit februari 2022 volgt volgens de staatssecretaris dat elk document aan een technisch, tactisch en empirisch onderzoek onderworpen wordt. De staatssecretaris benadrukt dat landeninformatie onderdeel vormt van de kennis die BD vergaart voor het tactisch onderzoek. Volgens de staatssecretaris is BD in het geval van Guinee in 2011 op een ‘factfinding-missie’ gegaan, waarbij BD ter plaatse onderzoek heeft gedaan naar de verkrijgingsprocedure van diverse documenten. De staatssecretaris betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn conclusies over de echtheid van het uittreksel en het paspoort berusten op de onjuiste aanname dat een paspoort in Guinee alleen verkregen kan worden met het overleggen van een uittreksel uit het geboorteregister. Hij voert aan dat het oordeel van de rechtbank berust op een onjuiste lezing van het algemeen ambtsbericht Guinee van juni 2014 (hierna: het AA 2014). De staatssecretaris wijst op paragraaf 2.3 van het AA 2014, waarin staat dat een paspoortaanvraag met een interview mondeling moet worden gedaan onder overlegging van onder meer een kopie van de geboorteakte. Verder voert de staatssecretaris aan dat uit voetnoot 120 van het AA 2014 niet blijkt dat degene die een paspoortaanvraag doet geen uittreksel uit het geboorteregister hoeft over te leggen. 5.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is een advies van BD een deskundigenadvies aan de staatssecretaris ten behoeve van de uitvoering van zijn bevoegdheden. De staatssecretaris mag er in beginsel van uitgaan dat een verklaring van onderzoek van BD op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. 8. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [verzoeker] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is het beroep alsnog ongegrond. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag de staatssecretaris niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt de staatssecretaris BD een reactie op wat de betrokkene over het advies heeft aangevoerd. De Afdeling wijst op onder meer haar uitspraak van 22 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1764, onder 4.2. 5.2. Gelet op de hiervoor weergegeven rechtspraak, betoogt de staatssecretaris terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de conclusies van BD niet kunnen worden aangemerkt als deskundigenconclusies. Het advies van BD is immers een deskundigenadvies. De staatssecretaris betoogt ook terecht dat de rechtbank een onjuiste toets heeft verricht en had moeten beoordelen of [verzoeker] concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht voor twijfel aan de verklaring van onderzoek van BD. Omdat de rechtbank dit heeft nagelaten, zal de Afdeling hieronder alsnog beoordelen of [verzoeker] concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht die aanleiding vormen voor twijfel aan de verklaring van onderzoek van BD. 5.3. Volgens [verzoeker] is de verklaring van onderzoek van BD niet inzichtelijk en concludent, omdat BD daarin heeft opgenomen dat een eerdere geboorteregistratie van [verzoeker] moet hebben plaatsgevonden en dat onduidelijk is met welke documenten [verzoeker] het paspoort heeft verkregen. Volgens [verzoeker] blijkt uit het AA 2014 niet dat een paspoort in Guinee alleen wordt afgegeven na overlegging van een geboorteakte. In het AA 2014 staat namelijk dat bij een paspoortaanvraag een kopie van de geboorteakte of een kopie van de kiezerskaart moet worden overgelegd. 5.4. De Afdeling stelt vast dat het paspoort van [verzoeker] is afgegeven op 15 december 2006. De verslagperiode van het ambtsbericht Guinee van februari 2008 (hierna: het AA 2008) is 1 februari 2006 tot en met 31 januari 2008. In de verklaring van onderzoek van BD is daarom terecht naar het AA 2008 verwezen. In het AA 2008, p. 37, staat dat een verzoeker bij de aanvraag van een paspoort een identiteitskaart, een uittreksel uit het geboorteregister, een woonplaatsverklaring, de kiezerspas en vier pasfoto’s moet overleggen. Hieruit volgt dat een paspoortaanvrager een uittreksel uit het geboorteregister moet overleggen. Omdat het door [verzoeker] overgelegde uittreksel dateert van na de afgifte van het paspoort in 2006, is volgens BD onduidelijk op basis van welke documenten [verzoeker] het paspoort heeft verkregen. BD heeft daarom geconcludeerd dat niet kan worden vastgesteld of het paspoort van [verzoeker] bevoegd is opgemaakt en afgegeven. De Afdeling is van oordeel dat deze redenering begrijpelijk is en de conclusie daarop aansluit. De verwijzing van [verzoeker] naar het AA 2014 leidt niet tot twijfels aan de verklaring van onderzoek van BD. Daarbij is allereerst van belang dat het AA 2014 niet ziet op de periode waarbinnen [verzoeker] haar paspoort heeft verkregen. Verder staat weliswaar in het AA 2014, p. 17, dat een aanvraag van een paspoort middels een mondeling interview moet worden gedaan onder overlegging van een kopie van de geboorteakte of een kopie van de kiezerskaart, in combinatie met een kopie van de identiteitskaart, een woonplaatsverklaring, een nationaliteitsverklaring en enkele pasfoto’s. Maar [verzoeker] heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat zij bij de aanvraag van haar paspoort deze documenten heeft overgelegd. 5.5. De staatssecretaris heeft zich gelet op het bovenstaande terecht op het standpunt gesteld dat de verklaring van onderzoek op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. De staatssecretaris heeft [verzoeker] bij brief van 14 februari 2019 in de gelegenheid gesteld om een contra-expertise in te brengen, maar zij heeft dit niet gedaan. [verzoeker] heeft in de bestuurlijke fase evenmin de documenten overgelegd waarmee zij het paspoort heeft verkregen. De staatssecretaris heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het uittreksel uit het geboorteregister, gelet op de datering ervan, niet aan het overgelegde paspoort ten grondslag heeft kunnen liggen en dat hij aan dit paspoort daarom geen doorslaggevende waarde kan toekennen. [verzoeker] heeft de gerezen twijfels over haar paspoort niet weggenomen met de in beroep overgelegde huwelijksakte. Volgens [verzoeker] heeft deze huwelijksakte samen met eigen verklaringen ten grondslag gelegen aan de aanvraag van haar paspoort in 2006. [verzoeker] heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat haar vader het paspoort voor haar heeft aangevraagd, dat zij dit samen met hem heeft opgehaald en dat zij vervolgens een handtekening heeft gezet. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dit niet strookt met de informatie uit het AA 2008, zoals hiervoor onder 5.4 uiteen is gezet. 5.6. Op 10 augustus 2022 heeft [verzoeker] een nieuw paspoort overgelegd. Dit stuk wordt niet bij de beoordeling van het hoger beroep betrokken. Uit artikel 31, eerste lid, van het Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap volgt dat het aan een verzoeker is de benodigde documenten bij het indienen van het naturalisatieverzoek over te leggen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3307, onder 4.1. Om een standpunt van de staatssecretaris te krijgen over dit paspoort, zal [verzoeker] dus een nieuwe aanvraag moeten indienen. 5.7. Het betoog slaagt. 6. Ten slotte betoogt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat van een verzoeker die een echt paspoort heeft overgelegd waartegen geen bedenkingen bestaan, niet mag worden verlangd dat hij documenten inlevert waarmee het paspoort is verkregen. De staatssecretaris voert aan dat het verlenen van het Nederlanderschap, vanwege de daaraan verbonden gevolgen, een zaak is van groot gewicht, zodat in het kader van de procedure tot verlening ervan juist de identiteit en nationaliteit van de verzoeker het voorwerp van onderzoek moeten zijn. Daarbij hoort volgens hem ook de beoordeling of aan de verkrijging van een paspoort een deugdelijk identificatieproces vooraf is gegaan. Volgens de staatssecretaris komt het oordeel van de rechtbank erop neer dat in situaties waarin een echt bevonden paspoort wordt overgelegd, de geboorteakte er niet meer toe doet. Ook betoogt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij onzorgvuldig heeft gehandeld door [verzoeker] in bezwaar niet te horen. De staatssecretaris voert aan dat hij vóór het primaire besluit [verzoeker] naar de stukken heeft gevraagd op grond waarvan zij het paspoort heeft verkregen. 6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:501, onder 2, volgt uit de RWN en de Handleiding RWN dat het aan de desbetreffende verzoeker is om zijn identiteit en nationaliteit aan te tonen en dat het aan de staatssecretaris is om te beoordelen of de juistheid van de identiteit en nationaliteit van de desbetreffende verzoeker met de door hem overgelegde stukken voldoende is komen vast te staan. Uit de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6673, onder 2.2.3, volgt dat verlening van het Nederlanderschap, wegens de daaraan verbonden gevolgen, een zaak van groot gewicht is en dat de staatssecretaris daarom bevoegd is om op de daartoe geëigende wijze bewijs van de gestelde identiteit en nationaliteit van de verzoeker te verlangen. 6.2. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4302, onder 5.5, moet de staatssecretaris, als hij stelt dat er geen deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden, dit concreet onderbouwen.