ECLI:NL:RVS:2024:2312

202105228/1/A3.

Datum uitspraak: 5 juni 2024

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Tilburg (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]),

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 17 juni 2021 in zaak nrs. 20/5491 en 20/8958 in het geding tussen:

[appellant]

en

1. de burgemeester van de gemeente Tilburg;

2. het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.

Bij besluiten van 24 juli 2019 en 30 oktober 2019 hebben respectievelijk de burgemeester en het college een handhavingsverzoek van [appellant] afgewezen.

Bij besluiten van 10 februari 2020 en 28 augustus 2020 hebben respectievelijk de burgemeester en het college de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 17 juni 2021 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

De burgemeester en het college gezamenlijk en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De burgemeester en het college gezamenlijk, [partij] en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.M.A. van der Loo, rechtsbijstandverlener te Linne, en de burgemeester en het college, beide vertegenwoordigd door M.F.M. van Gansen LL.M., zijn verschenen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg om aan [appellant A] en [appellant B] een schadevergoeding van € 166,67 te betalen;

III. veroordeelt de Staat der Nederlanden om aan [appellant A] en [appellant B] een schadevergoeding van € 833,33 te betalen (te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties);

IV. veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 218,75, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

V. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 218,75, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.

w.g. Verheij

voorzitter

w.g. Dijkshoorn

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024

735-1000

Inleiding

1. [appellant] en [partij] zijn buren. [appellant] heeft de burgemeester en het college verzocht om handhavend op te treden tegen de door hem ervaren overlast van de honden van [partij]. [partij] had ten tijde van het handhavingsverzoek drie honden: twee Zwitserse herders en een boerenfoxhond. Volgens [appellant] lopen de honden regelmatig los rond en veroorzaken zij geluidsoverlast door te blaffen. Ook zouden de honden gevaarlijk zijn en zou onder meer de postbode zijn aangevallen door één van de honden. Ten tijde van de zitting bij de Afdeling zijn de boerenfoxhond en één van de herders overleden, maar de overgebleven herder is volgens [appellant] het gevaarlijkst. [appellant] heeft onder meer verslagen van door hem geconstateerde overlast en videobeelden overgelegd.

Besluitvorming burgemeester en het college

2. De burgemeester heeft bij besluit van 10 februari 2020 het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard en besloten geen nader onderzoek te doen naar de mogelijkheden om te handhaven op grond van artikel 80, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Tilburg (hierna: de APV). Op grond van deze bepaling is de burgemeester bevoegd een aanlijn- en muilkorfgebod op te leggen als hij een hond in verband met zijn gedrag gevaarlijk of hinderlijk acht. Op door [appellant] overgelegde videobeelden is weliswaar te zien dat een hond tegen een postbode opspringt, maar niet te zien is dat de hond daadwerkelijk bijt, of dat anderszins gevaar of noemenswaardige hinder voor de omgeving wordt veroorzaakt. De postbode heeft zich niet gemeld bij de gemeente of aangifte gedaan bij de politie. Uit navraag bij de politie en bij de dienst Stadstoezicht van de gemeente Tilburg is gebleken dat geen andere meldingen bekend zijn van bijtincidenten met de hond van [partij]. Tijdens vier verschillende controles van toezichthouders is ook geen gevaar of hinder geconstateerd. Volgens de burgemeester waren er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de hond gevaarlijk of hinderlijk was. Volgens de burgemeester was hij dus niet bevoegd om handhavend op te treden.

3. Het college heeft bij besluit van 28 augustus 2020 het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard omdat er geen overtredingen van de APV zijn geconstateerd. Op grond van artikel 78, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV is het de eigenaar van een hond verboden de hond los te laten lopen binnen de bebouwde kom op de weg. Voor zover op videobeelden te zien is dat de honden loslopen op de oprit is er geen sprake van een overtreding, omdat de oprit geen weg in de zin van de APV is. Op twee video’s is te zien dat de honden ook op de weg lopen, waardoor er enig aanknopingspunt was dat sprake was van een overtreding van artikel 78 van de APV. Het college heeft nader onderzoek gedaan, maar tijdens zeven verschillende controles door toezichthouders is geen overtreding geconstateerd.

Op grond van artikel 110, tweede lid, van de APV moet degene die de zorg heeft voor een dier voorkomen dat dit voor omwonenden geluidhinder veroorzaakt. Het college hanteert voor blafgeluid van honden als maatstaf dat honden maximaal twee minuten achter elkaar mogen blaffen. Op de videobeelden is geblaf te horen, maar niet duidelijk is van welke honden dit is. Daarnaast duurt het geblaf telkens minder dan één minuut. De beelden boden volgens het college dus geen aanknopingspunten om nader onderzoek te doen naar de gestelde overtreding. Daarnaast is tijdens de zeven verschillende controles ook geen geblaf geconstateerd, behalve één keer kortdurend toen de toezichthouder aanbelde bij [partij].

Voor zover [appellant] heeft gevraagd om handhaving op grond van het Besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte, merkt het college op dat dit besluit geen zelfstandige grondslag biedt voor het opleggen van een bestuurlijke boete. Voor het opleggen van een boete moet eerst een overtreding geconstateerd worden. Het college heeft daarom afgezien van handhaving.

Uitspraak van de rechtbank

4. De rechtbank heeft over het besluit van de burgemeester om af te zien van handhavend optreden overwogen dat de videobeelden van [appellant] geen aanknopingspunten geven voor de stelling dat de honden gevaarlijk of hinderlijk zijn. De burgemeester heeft bij de politie geïnformeerd of er op of omstreeks de dag van de betreffende beelden aangifte is gedaan van een bijtincident, maar dat was niet het geval. De burgemeester heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderzoek gedaan naar eventuele overtredingen. Omdat er geen sprake is geweest van gevaarlijk of hinderlijk gedrag van een of meer honden, is toetsing aan het Beleid bijtincidenten honden 2016 (hierna: het Beleid bijtincidenten) niet aan de orde. Ook artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is niet aan de orde, omdat niet aangenomen kan worden dat sprake is geweest van verstoring van de openbare orde of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat hij niet bevoegd was handhavend op te treden.

5. Over het besluit van het college om af te zien van handhavend optreden heeft de rechtbank overwogen dat het college terecht heeft gesteld dat een oprit niet onder de definitie van ‘weg’ in de APV valt. Het college is dus niet bevoegd om te bepalen dat honden op eigen terrein aangelijnd moeten worden. Naar aanleiding van de videobeelden waarop te zien is dat de honden ook op de openbare weg loslopen heeft het college toezichthouders ter plaatse laten controleren, maar zij hebben geen overtredingen geconstateerd. Hoewel de controlerapporten niet op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt zijn, betekent dat volgens de rechtbank niet dat daaraan geen betekenis toegekend kan worden.

Daarnaast heeft het college geen geluidsoverlast door blaffende honden geconstateerd. Het hanteren van een maximale blaftijd van twee minuten is volgens de rechtbank niet onredelijk, omdat niet al het blaffen van honden altijd als overlast aangemerkt kan worden. Een blaftijd van twee minuten is weliswaar arbitrair, maar het hanteren van die grens maakt dat overlast door blaffen meetbaar wordt.

Verder heeft [appellant] een geluidsrapport van M+P overgelegd, waarin verslag wordt gedaan van een meetonderzoek van hondenblafgeluid gedurende drie weken tussen 6:00 uur ’s ochtends en 22:00 uur ’s avonds. Dat rapport dateert echter van na het besluit van 28 augustus 2020. Gelet hierop heeft het college zich volgens de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd was handhavend op te treden. Op de zitting bij de rechtbank heeft het college verklaard dat het geluidsrapport van M+P wel aanleiding is geweest voor het instellen van een vervolgonderzoek, maar de rechtbank heeft geen aanleiding gezien om in deze procedure af te wijken van het uitgangspunt dat besluiten door de rechter ex tunc getoetst worden. De rechtbank heeft de beroepen van [appellant] ongegrond verklaard.

Het hoger beroep

6. [appellant] voert in hoger beroep aan dat de klachtenrapporten, de videobeelden en het geluidsrapport van M+P beschouwd moeten worden als nadere onderbouwing van eerdere beroepsgronden. Voor zover die stukken dateren van na de besluiten op bezwaar, had de rechtbank die toch moeten betrekken bij de beoordeling van de besluiten. [appellant] voert verder aan dat hij met de overgelegde videobeelden voldoende begin van bewijs geleverd heeft dat er sprake is van een overtreding. Daarnaast volgt uit het rapport van M+P dat er sprake is van ernstige geluidshinder. Uit een rapport van 6 september 2021 van hondengedragsdeskundige M. Horvers volgt dat op de videobeelden te zien is dat zeker één van de honden agressief gedrag naar mensen en andere honden vertoont en dat de eigenaren onvoldoende controle over de honden hebben. De burgemeester en het college hebben onvoldoende onderzoek gedaan naar de overtredingen. De controlerapporten van de toezichthouders van de gemeente kunnen niet ten grondslag worden gelegd aan de besluiten op bezwaar, omdat die niet kloppen.

7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.

8. Het college en de burgemeester hoeven geen proceskosten te vergoeden.

Overschrijding van de redelijke termijn

9. [appellant] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn voor afdoening van het geschil.

9.1. De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:155, onder 6.2.

9.2. Hier is sprake van meer zaken van één belanghebbende die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp. Deze zaken zijn in de beroeps- en de hogerberoepsfase gezamenlijk behandeld. In gevallen als deze wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,00 per half jaar gehanteerd (zie de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 27 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:780). Nu de redelijke termijn in beide zaken niet tegelijkertijd is aangevangen, zal de Afdeling ter bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn de datum van ontvangst van het eerste bezwaarschrift (door de burgemeester op 26 augustus 2019) nemen als datum van aanvang van de redelijke termijn in beide zaken. Hiervan uitgaande stelt de Afdeling vast dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van vier jaar voor een procedure in drie instanties met negen maanden is overschreden. Uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat [appellant] recht heeft op € 1.000,00 schadevergoeding voor beide zaken gezamenlijk.

9.3. De overschrijding van de redelijke termijn is zowel aan het college als aan de Afdeling toe te rekenen. Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant] ontvangen op 5 december 2019 en een besluit op het bezwaar genomen op 28 augustus 2020. De behandeling in bezwaar heeft daarmee ruim twee maanden te lang geduurd. De behandeling van het hoger beroep heeft in totaal ruim twee jaar en tien maanden geduurd. De behandeling in hoger beroep heeft daarmee ruim tien maanden te lang geduurd. De Afdeling zal daarom het college en de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1.000,00 aan [appellant] als vergoeding van de door hem geleden immateriële schade (2/12 deel te voldoen door het college en 10/12 deel te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).

10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

11. De burgemeester en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden voor de behandeling van het hoger beroep.

12. Het verzoek van [appellant] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn moet worden toegewezen.

13. Het college en de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moeten ieder voor de helft de proceskosten vergoeden die [appellant] heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.

Zo is op videobeelden te zien dat op 11 juli 2019 niet door een toezichthouder is aangebeld bij [partij], terwijl dit wel in het controlerapport staat vermeld. De rechtbank heeft miskend dat de besluiten op bezwaar daarom onzorgvuldig en onvoldoende gemotiveerd zijn.

Over het besluit van de burgemeester heeft [appellant] aangevoerd dat artikel 80 van de APV ook toegepast kan worden als er sprake is van een incident. Het hoeft dus niet te gaan om een bijtincident. Ook als er geen sprake is van een bijtincident, maar alleen van een poging tot bijten, had de burgemeester in de geest van het Beleid bijtincidenten moeten optreden op basis van artikel 80 van de APV. Ook zou de lichte bevelsbevoegdheid van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet kunnen worden toegepast. Daarnaast zou de burgemeester op grond van artikel 72a van de APV en de Wet aanpak woonoverlast een last onder bestuursdwang of dwangsom kunnen opleggen.

Over het besluit van het college op grond van artikel 78 van de APV heeft [appellant] aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat een oprit ook een weg is in de zin van de APV. Bovendien volgt uit de overgelegde videobeelden dat de honden niet alleen loslopen op de oprit maar ook op de openbare weg.

Over de bevoegdheid van het college op grond van artikel 110 van de APV voert [appellant] aan dat de maatstaf van twee minuten blafgeluid niet onderbouwd is en niet is terug te vinden in het beleid. De maatstaf is arbitrair en onduidelijk. Dat er geluidsoverlast is, volgt onder meer uit het rapport van M+P. Het college had bovendien zelf geluidsonderzoek moeten doen naar aanleiding van de klachten van [appellant].

De betrouwbaarheid van de controlerapporten

6.1. Het college heeft in hoger beroep een verklaring overgelegd van de betreffende toezichthouder over het bezoek van 11 juli 2019. Daarin erkent de toezichthouder dat het bezoek mogelijk op een andere dag heeft plaatsgevonden. Hoewel dat betekent dat niet van de juistheid van het controlerapport van 11 juli 2019 kan worden uitgegaan, leidt dat op zichzelf niet tot de conclusie dat de besluiten van 10 februari 2020 en 28 augustus 2020 onrechtmatig waren. Ook tijdens controles op 15 juli 2019, 17 juli 2019, 19 februari 2020, 2 maart 2020, 12 maart 2020 en 7 april 2020 zijn namelijk geen overtredingen geconstateerd. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat ook die controlerapporten onjuistheden bevatten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de controlerapporten weliswaar minder bewijskracht hebben omdat zij niet op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt, maar dat daaraan nog steeds betekenis toekomt.

6.2. Het betoog slaagt niet.

De bevoegdheid van de burgemeester

- Artikel 80 van de APV (gevaarlijke honden)

6.3. Uit de toelichting bij artikel 80 van de APV volgt dat dit artikel de mogelijkheid schept voor de burgemeester om na een (bijt)incident met een hond, dat naar zijn oordeel niet voldoende ernstig is om strafrechtelijk op te treden, de eigenaar te verplichten de hond te muilkorven en/of kort aan te lijnen. Voor toepassing van deze bevoegdheid is vereist dat de burgemeester tot het oordeel komt dat de hond gevaarlijk of hinderlijk is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de foto’s en videobeelden geen aanknopingspunten volgen voor dit oordeel. Voor zover [appellant] heeft verwezen naar het rapport van hondengedragsdeskundige M. Horvers van 6 september 2021, is van belang dat dit rapport dateert van na het besluit op bezwaar. De burgemeester heeft dit rapport dus niet kunnen betrekken bij zijn beoordeling. Daarnaast volgt uit navraag van de burgemeester bij de politie dat op of omstreeks de dag van het vermeende incident geen aangifte is gedaan van een bijtincident. De burgemeester heeft onder andere door navraag te doen naar aangiftes van bijtincidenten naar het oordeel van de Afdeling voldoende onderzoek gedaan naar mogelijke overtredingen van artikel 80 van de APV. De burgemeester heeft zich naar aanleiding van dit onderzoek redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de honden niet gevaarlijk of hinderlijk waren. Hij was daarom niet bevoegd om handhavend op te treden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, was toetsing aan het Beleid bijtincidenten of toepassing van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet, dan ook niet aan de orde.

6.4. Het betoog slaagt niet.

- Artikel 72a van de APV (Wet aanpak woonoverlast)

6.5. Ingevolge artikel 72a van de APV, in samenhang gelezen met artikel 151d van de Gemeentewet, kan de burgemeester een last onder bestuursdwang of dwangsom opleggen om woonoverlast tegen te gaan. Dit instrument is gelet op de bewoordingen waarin deze bepalingen zijn gesteld en de wetsgeschiedenis een ultimum remedium. Nu er geen ernstige overlast is geconstateerd door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, was de burgemeester ook niet bevoegd op grond van deze bepalingen handhavend op te treden.

6.6. Het betoog slaagt niet.

De bevoegdheid van het college

- Artikel 78 van de APV (loslopende honden)

6.7. Op grond van artikel 78, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV is het de eigenaar van een hond verboden de hond los te laten lopen binnen de bebouwde kom op de weg. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een oprit niet onder het begrip ‘weg’ in de zin van de APV valt. Ingevolge artikel 1, onder A, onder 3, van de APV wordt onder ‘weg’ ook verstaan de voor het publiek toegankelijke stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen, welke uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimte toegang geven en niet afsluitbaar zijn. De in dat artikel bedoelde delen van de weg verschillen echter van een oprit, in die zin dat een oprit bij een woning hoort en onder eigen terrein valt. Weliswaar volgt uit de toelichting bij artikel 1 van de APV dat het begrip ‘weg’ ruim moet worden uitgelegd, maar uit de toelichting volgt niet dat beoogd is om ook eigen terrein onder dat begrip te laten vallen. Het college was dus niet bevoegd om te bepalen dat de honden ook op de oprit aangelijnd moesten worden. Daarnaast is op de overgelegde videobeelden te zien dat de honden ook losliepen op de openbare weg. Een overtreding moet echter worden geconstateerd door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3632). De videobeelden van [appellant] zijn op zichzelf dus onvoldoende om een overtreding te constateren. Wel gaven de videobeelden aanleiding voor nader onderzoek naar overtreding van artikel 78 van de APV. Tijdens de verschillende controles door toezichthouders is echter geen overtreding geconstateerd. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende onderzoek gedaan naar mogelijke overtredingen van artikel 78 van de APV. Nu deze niet zijn geconstateerd, was het college niet bevoegd om handhavend op te treden.

6.8. Het betoog slaagt niet.

- Artikel 110 van de APV (geluidhinder)

6.9. Op grond van artikel 110, tweede lid, van de APV moet degene die de zorg heeft voor een dier voorkomen dat dit voor omwonenden geluidhinder veroorzaakt. Het college heeft toegelicht dat voor de beoordeling van hondengeblaf geen wettelijke normen bestaan en er ook geen gemeentelijk beleid is waarin is opgenomen wanneer sprake is van onaanvaardbare geluidhinder. Als algemeen richtsnoer hanteert het college een maximale blaftijd van twee minuten als maatstaf voor wat uit een oogpunt van geluidhinder nog acceptabel is. Op de zitting bij de Afdeling heeft het college toegelicht dat het gaat om twee minuten per dag. Daarnaast spelen ook de frequentie en het tijdstip een rol in de beoordeling. De maximale blaftijd van twee minuten is naar het oordeel van de Afdeling niet onredelijk. Uit de beoordelingsrichtlijn Geluid van honden van de Nederlandse Stichting Geluidshinder uit juni 2020 volgt namelijk een maximale blaftijd van 3,5 minuten tussen 7.00 uur ’s ochtends en 19.00 uur ’s avonds voor honden die buiten zijn. Voor honden die binnen zijn is de maximale blaftijd overdag 10,3 minuten.