ECLI:NL:RVS:2023:807

202106158/1/A2. Datum uitspraak: 1 maart 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       Accres Real Estate B.V., nu: Opportunity Vastgoed B.V., (hierna: Opportunity), gevestigd te Amsterdam, 2.       het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort, appellanten, tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­Nederland (hierna: de rechtbank) van 12 augustus 2021 in zaken nrs. 21/1213 en 21/2870 in het geding tussen: Opportunity en het college

Bij besluit van 15 maart 2021 heeft het college Opportunity onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 ineens, vermeerderd met € 500,00 per dag dat de overtreding in stand blijft tot een maximum van € 10.000,00, gelast om uiterlijk op 10 juni 2021 de bebording en de slagboom met betaalapparatuur op het perceel aan de Leusderweg 120A tot en met 154 te Amersfoort (hierna: het perceel) te verwijderen en de toegang tot het op het perceel gelegen parkeerterrein (hierna: het parkeerterrein) te herstellen. Bij besluit van 25 juni 2021 heeft het college het door Opportunity daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd tot vier weken na verzending van het besluit op bezwaar. Bij uitspraak van 12 augustus 2021 heeft de rechtbank het beroep van Opportunity gegrond verklaard, het besluit van 25 juni 2021 vernietigd en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft Opportunity hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld. Opportunity heeft een zienswijze gegeven. Opportunity heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 december 2022, waar Opportunity, vertegenwoordigd door mr. L.R.M. van den Brink, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde A], vastgoedmanager, en het college, vertegenwoordigd door mr. H. Maaijen en mr. J.T. de Vries, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Het parkeerterrein, met ongeveer 60 parkeerplekken, grenst aan supermarkt Jumbo en een paar kleinere winkels. In de directe omgeving staan woningen en andere winkels. Opportunity is eigenaar van het parkeerterrein en de woningen. Annexum Beheer B.V. (hierna: Annexum) is eigenaar van de winkelruimten. Begin december 2020 heeft Opportunity op het parkeerterrein een slagboom met betaalapparatuur en bebording geplaatst waarop staat dat alleen bezoekers van de Jumbo voor maximaal anderhalf uur mogen parkeren (hierna: het parkeersysteem). Op 17 december 2020 heeft het college daarvoor een bouwstop opgelegd. 2.       Het college heeft zich in het besluit van 15 maart 2021 op het standpunt gesteld dat het parkeerterrein een openbare weg is in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet en heeft daarom een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 14, eerste lid, van de Wegenwet. 2.1.    Opportunity heeft een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Volgens Opportunity volgt uit eerdere e-mails van 2 december 2019 en 4 december 2018 van de gemeentelijke verkeersadviseur (hierna: de verkeersadviseur) dat zij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat zij het parkeerterrein mocht afsluiten met het parkeersysteem. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat er geen toezeggingen zijn gedaan over het afsluiten van het parkeerterrein met het parkeersysteem. Het college heeft verder gesteld dat ook als dit wel het geval zou zijn, het algemeen belang bij het handhaven van de openbaarheid van het parkeerterrein zwaarder weegt dan het belang van Opportunity bij afsluiten van het parkeerterrein met het parkeersysteem. Regelgeving 3.       Artikel 125 van de Gemeentewet luidt: "1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. 2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder dwangsom wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert. […]." Artikel 1, eerste lid, van de Wegenwet luidt: "Deze wet is uitsluitend van toepassing op openbare wegen." Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet luidt: "Een weg is openbaar wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest." Artikel 14, eerste lid, van de Wegenwet luidt: "Behoudens de beperkingen in het gebruik, als bedoeld in artikel 6 en behoudens het bepaalde bij het volgend lid, hebben de rechthebbende op en de onderhoudplichtige van een weg alle verkeer over den weg te dulden." Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders blijkt, verstaan onder wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten." Hoger beroep en incidenteel hoger beroep - vertrouwensbeginsel 4.       Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, onder 11). 5.       Het incidenteel hoger beroep van het college gaat over stap 1 van het vertrouwensbeginsel. Het hoger beroep van Opportunity gaat over stap 3. Stappen 1 en 2 - gerechtvaardigd vertrouwen 6.       Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet ten eerste aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. 7.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep van Opportunity op het vertrouwensbeginsel slaagt en heeft het besluit op bezwaar vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft geoordeeld dat Opportunity er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat zij het parkeerterrein mocht afsluiten en het parkeersysteem mocht plaatsen. Stap 1 - incidenteel hoger beroep van het college 8.       Over de eerste stap heeft de rechtbank overwogen dat Opportunity bij e-mail van 29 november 2019 aan de verkeersadviseur heeft gevraagd of het terrein mag worden afgesloten voor privé-gebruik en daarbij heeft opgemerkt dat er om duidelijkheid wordt gevraagd over de juridische status dan wel de gebruiksmogelijkheden van het parkeerterrein. Deze vraag werd gesteld na eerder telefonisch overleg over het parkeren op de Leusderweg en het plaatsen van een bord. Uit het antwoord van de verkeersadviseur in de e-mail van 2 december 2019, onder verwijzing naar zijn e-mail 4 december 2018, mocht Opportunity naar het oordeel van de rechtbank de toezegging afleiden dat zij het parkeerterrein mocht afsluiten met een slagboom. Uit de e-mail van 4 december 2018 blijkt volgens de rechtbank dat de verkeersadviseur dit intern heeft besproken. Dat het de verkeersadviseur duidelijk moet zijn geweest dat het Opportunity ook ging om parkeerregulering is volgens de rechtbank af te leiden uit zijn toelichting in die e-mail over de plannen om de parkeervergunninggebieden uit te breiden en uit de e-mail van 2 december 2019 waarin hij nog een keer heeft bevestigd dat het parkeerterrein niet openbaar is en dus de mogelijkheid bestaat om het af te sluiten. 9.       Het college voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de e-mail van 29 november 2019 niet is verstuurd door Opportunity maar door [gemachtigde B], namens Annexum, en dat Annexum een professionele partij is waarvan deskundigheid verwacht mag worden op het gebied van openbaarheid van wegen. Het college verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2723, onder 5.2. Verder voert het college aan dat het niet aannemelijk is dat [gemachtigde B] alle relevante feiten en omstandigheden correct heeft weergegeven in haar contact met de adviseur. De e-mail van 4 december 2018 van de verkeersadviseur is volgens het college namelijk een reactie op een eerdere e-mail maar het is niet duidelijk wat daarin stond. Verder voert het college aan dat de e-mail van 4 december 2018 inhoudelijk niet consistent is omdat de verkeersadviseur het daarin alleen heeft over de openbaarheid van het parkeerterrein op grond van de Wvw 1994, terwijl er nog discussie was over de openbaarheid op grond van de Wegenwet. Dat is volgens het college ook de aanleiding geweest voor de vraag van [gemachtigde B] in de e-mail van 29 december 2019. Tot slot is het college het niet eens met de rechtbank dat het de verkeersadviseur duidelijk had moeten zijn dat het ook ging om parkeerregulering. Het college benadrukt dat [gemachtigde B] op geen enkel moment heeft gesproken of geschreven over betaald parkeren. 10.     De Afdeling overweegt dat voor de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden bepalend is of het parkeerterrein een openbare weg is in de zin van artikel 4 van de Wegenwet (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4399, onder 5.3). De Afdeling stelt vast dat niet meer in geschil is dat het parkeerterrein gedurende meer dan dertig jaar onafgebroken voor een ieder toegankelijk is geweest en dus een openbare weg is in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet. Het college heeft zich echter pas op dit standpunt gesteld ná de bouwstop van 17 december 2020.

12.     Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat Opportunity de gerechtvaardigde verwachting mocht hebben dat zij het parkeerterrein mocht afsluiten met het parkeersysteem. Stap 3 - hoger beroep Opportunity 13.     Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. Belangenafweging 14.     Over de belangenafweging heeft de rechtbank ten eerste geoordeeld dat het algemeen belang van het college bij handhaving in zijn algemeenheid weliswaar zwaar weegt, maar dat als een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan dat niet doorslaggevend hoeft te zijn als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat in dit geval en op dit moment het algemene belang bij het openhouden van het perceel voor parkeren zwaarder weegt dan de belangen van Opportunity. Daaraan heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat zowel het college als Opportunity hoge parkeerdruk in deze buurt ervaren en dat dit de reden was voor Opportunity om zelf de parkeerdruk te willen reguleren op het parkeerterrein. De rechtbank heeft Opportunity daarom niet gevolgd in haar stelling dat het door het college overgelegde parkeeronderzoek van 24 december 2015, waarin die hoge parkeerdruk wordt benoemd, gedateerd zou zijn. Het afsluiten van het parkeerterrein zal naar het oordeel van rechtbank leiden tot een nog hogere parkeerdruk in de omliggende straten. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het college op de zitting heeft verklaard dat de gemeente voor een groter gebied in Amersfoort Zuid, waaronder de Leusderweg, plannen voorbereidt om de parkeerdruk te reguleren en dat binnen afzienbare tijd een plan over het parkeren aan alle betrokkenen zal worden voorgelegd waarover inspraakrondes zullen worden gehouden. 15.     Opportunity betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat haar belangen bij het afsluiten van het parkeerterrein met het parkeersysteem zwaarder wegen dan het algemene belang van het college bij het behoud van de openbaarheid van het parkeerterrein. Het is in haar belang om het parkeren ter plaatse in goede banen te leiden omdat omwonenden en winkeliers zich tot haar en Annexum hebben gewend met het verzoek iets aan de parkeerdruk te doen. Ook noemt Opportunity als zwaarwegend belang de exploitatie van het parkeerterrein. Zonder het parkeersysteem wordt haar elke vorm van rendement op haar eigendom ontnomen. Zij wijst er in dat verband op dat de gemeente Amersfoort al jaren op geen enkele wijze heeft bijgedragen aan het onderhoud van het parkeerterrein. Op de zitting heeft Opportunity desgevraagd laten weten dat het onderhoud haar jaarlijks € 2.000,00 tot € 3.000,00 kost. Opportunity vindt dat het parkeeronderzoek uit 2015 van het college gedateerd is en heeft bij brief van 18 november 2022 als nader stuk in hoger beroep het Parkeerdrukonderzoek Leusderweg Amersfoort van 25 oktober 2022 van S. Raterink van Trajan (www.trajan.nl) overgelegd. 16.     De Afdeling stelt vast dat het college en Opportunity het erover eens zijn dat de parkeerdruk ter plaatse van het parkeerterrein hoog is. Zij verschillen van mening wie dat het beste kan oplossen en betwisten de representativiteit van elkaars parkeeronderzoek. Het college heeft desgevraagd op de zitting laten weten de parkeerproblematiek een speerpunt is voor de gemeente en dat de planning is dat de gemeentelijke parkeervisie, waarvan ook deelmobiliteit en woningbouw deel uitmaken, er in het eerste kwartaal van 2023 ligt en het daarbij gaat om de hele schil om de stad. De Afdeling gaat niet inhoudelijk in op de verkeerskundige standpunten en onderzoeken van partijen omdat zij die niet nodig heeft voor het oordeel over de belangenafweging. 16.1.  De Afdeling stelt voorop dat de openbaarheid van een weg in de zin van artikel 4 van de Wegenwet alleen beëindigd kan worden door een besluit om de weg aan het openbaar verkeer te onttrekken, ook kan de openbaarheid door verjaring komen te vervallen (artikelen 7 tot en met 11 van de Wegenwet). 16.2.  De Afdeling overweegt verder dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het algemeen belang, dat met handhaving gediend wordt, in zijn algemeenheid zwaar weegt. Het honoreren van opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen waardoor strijd ontstaat met een wettelijk voorschrift is alleen dan aanvaardbaar als het buiten toepassing laten van het wettelijk voorschrift niet leidt tot aantasting van (mede) door dat voorschrift beschermde belangen van derden of van zwaarder wegende algemene belangen. De Afdeling ziet dat Opportunity veel werk heeft gemaakt van de door de bewoners en winkeliers ervaren parkeerdruk, onder meer door het laten opstellen van een parkeerdrukonderzoek. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen is het college echter ook al langer bezig met een parkeerplan voor een groter gebied, waarvan het parkeerterrein deel uitmaakt en waar aan de hand van inspraakrondes ook met de belangen van omwonenden en winkeliers rekening zal worden gehouden. Het belang van Opportunity bij de exploitatie van het parkeerterrein legt gelet op deze regelgeving en het belang van de handhaving daarvan onvoldoende gewicht in de schaal. Het opgewekte vertrouwen leidt dus niet tot het oordeel dat het college geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen. 16.3.  Het betoog slaagt niet. Schadevergoeding 17.     De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 17.1.  Daarna heeft rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, onder 11.4, geoordeeld dat Opportunity in dit geval kosten heeft gemaakt die zij niet zou hebben gemaakt zonder de toezegging van het college en dat het college die kosten moet vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het college zich op de zitting bereid heeft verklaard bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel de gemaakte plaatsings- en de herstelkosten te vergoeden. Opportunity heeft echter ook apparatuur aangeschaft, zodat het volgens de rechtbank om meer kosten gaat dan alleen de plaatsings- en herstelkosten. De rechtbank heeft het college daarom opgedragen om in overleg te treden met Opportunity om inzage te krijgen in de door haar gemaakte kosten en deze kosten te vergoeden. 18.     Opportunity voert aan dat de aanwijzing die de rechtbank over de schade heeft gegeven ten onrechte niet of onvoldoende is verankerd in het besluit zoals dat luidt na het zelf voorzien door de rechtbank. Doordat de rechtbank geen termijn heeft gesteld voor het nemen van een besluit over de schade verkeert Opportunity nu in onzekerheid daarover. Als nader stuk heeft zij bij brief van 18 november 2023 een overzicht van kosten met diverse facturen overgelegd waarin de schade is begroot op € 113.900,49 inclusief btw. 19.     De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat Opportunity schade heeft geleden door de toezegging en dat het college die schade moet vergoeden. Anders dan het college meent, geldt daarbij niet, zoals ook op de zitting is besproken, de in artikel 8:89, tweede lid, van de Awb genoemde competentiegrens.

20.     Het hoger beroep van Opportunity is vanwege wat onder 19 is geoordeeld gegrond en het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De Afdeling vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank daarin geen opdracht aan het college heeft gegeven om binnen een bepaalde termijn een besluit over de vergoeding van de door Opportunity geleden schade te nemen. De aangevallen uitspraak wordt voor het overige met verbetering van gronden bevestigd. 20.1.  Het college moet dat besluit nemen met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank voor zover deze niet en/of tevergeefs is aangevochten. 20.2.  De Afdeling ziet aanleiding om het college met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb op te dragen om een besluit over de vergoeding van de door Opportunity geleden schade te nemen en zal daarvoor een termijn stellen van zes maanden. 21.     Het college moet de proceskosten vergoeden. Judiciële lus 22.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het onzelfstandig schadebesluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­Nederland van 12 augustus 2021 in zaken nrs. 21/1213 en 21/2870; voor zover de rechtbank daarin geen opdracht aan het college heeft gegeven om binnen een bepaalde termijn een besluit over de schade te nemen. IV.      bevestigt de uitspraak voor het overige; V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort op om binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een besluit over de vergoeding van de door Opportunity Vastgoed B.V. geleden schade te nemen; VI.      bepaalt dat tegen het te nemen besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort tot vergoeding van bij Opportunity Vastgoed B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2511,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort het door Opportunity Vastgoed B.V. voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier. w.g. Van Altena voorzitter w.g. De Vink griffier Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2023 154

In een e-mail van later op diezelfde dag heeft de Teammanager Stad en Ontwikkeling van de gemeente (hierna: de teammanager), desgevraagd nog als reden voor de bouwstop, de doorstroming van het verkeer op de Leusderweg genoemd. In de e-mail van 30 december 2020 van de teammanager aan Opportunity staat dat de juristen tot de voorlopige conclusie zijn gekomen dat het terrein meer dan dertig jaar openbaar toegankelijk is, waardoor het openbaar is geworden in de zin van de Wegenwet en dat zij zich aankomende week zullen buigen over de vraag of de slagboom en/of de parkeertarieven gelden als privaatrechtelijke belemmeringen. In de e-mail van 14 januari 2021, gericht aan ‘bewoner en/of betrokkene’, heeft de teammanager laten weten dat het parkeerterrein openbaar in de zin van de Wegenwet blijkt te zijn geworden doordat het al dertig jaar openbaar toegankelijk is en dat dat betekent dat geen privaatrechtelijke belemmeringen opgelegd mogen worden. Zij heeft daarbij aangegeven dat dit eerst officieel vastgesteld moest worden aan de hand van fotomateriaal en verklaringen. Verder heeft de teammanager in die e-mail laten weten dat deze conclusie op 11 januari 2021 is besproken met Opportunity. 10.1.  Voor zover het college meent dat Opportunity eerder had moeten en kunnen weten dat het parkeerterrein een openbare weg was en dat daarom geen sprake is van een toezegging, volgt de Afdeling het oordeel van de rechtbank. De rechtbank heeft bij haar oordeel de e-mails betrokken van vóór de bouwstop. Het college merkt terecht op dat de e-mail van 29 november 2019 afkomstig is van [gemachtigde B] namens Annexum. Ook de e-mails van de verkeersadviseur van 2 december 2019 en 4 december 2018 zijn gericht aan [gemachtigde B]. Voor zover het college stelt dat alleen al hierom geen sprake kan zijn van gerechtvaardigd vertrouwen aan de kant van Opportunity, slaagt dat betoog niet. Voldoende duidelijk is geworden dat Opportunity en Annexum in de richting van de gemeente op een voor de gemeente kenbare wijze samen zijn opgetrokken wat betreft de beslissingen over het aanpakken van de parkeerdruk ter plaatse. In de e-mail van 29 december 2019 heeft [gemachtigde B] gevraagd naar de juridische status dan wel de gebruiksmogelijkheden van het parkeerterrein en meer specifiek de vraag gesteld of het parkeerterrein nu wel of niet mag worden afgesloten voor privégebruik. In de e-mail van 2 december 2019 heeft de verkeersadviseur, onder verwijzing naar zijn e-mail van 4 december 2018, geantwoord dat het parkeerterrein in het kader van de Wvw 1994 niet openbaar is en dat dus de mogelijkheid bestaat het parkeerterrein af te sluiten. In de e-mail 4 december 2018 staat hetzelfde en heeft de verkeersadviseur als voorbeeld een slagboom genoemd. Anders dan het college stelt, blijkt uit die e-mails niet dat het college op dat moment nog onderzocht of het parkeerterrein een openbare weg was in de zin van Wegenwet. Ook uit de e-mail van 29 november 2019 volgt niet dat de vraag van [gemachtigde B] daarmee verband hield. De Afdeling is, net als de rechtbank, van oordeel dat in beide e-mails een concrete toezegging staat dat het parkeerterrein mocht worden afgesloten. Te meer omdat de verkeersadviseur in dat verband in de e-mail van 4 december 2018 ook de optie heeft genoemd van een slagboom. De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat dat ook het betaald parkeren impliceerde. Anders dan in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2020, waarop het college wijst, staat in de e-mails van 2 december 2019 en 4 december 2018 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud dat het parkeerterrein mocht worden afgesloten. Alleen al hierom is die zaak niet vergelijkbaar met de voorliggende zaak. Verder volgt uit wat hierover op de zitting is besproken ook niet dat [gemachtigde B], als vastgoedmanager, of Annexum specifiek deskundig waren op het terrein van de wegen(verkeers)wetgeving. Ook heeft het college de stelling dat [gemachtigde B] mogelijk niet alle relevante feiten en omstandigheden en ook het betaald parkeren niet heeft genoemd in haar contact met de adviseur op geen enkele manier gestaafd. 10.2.  Het betoog slaagt niet. Stap 2 11.     Over stap 2 heeft de rechtbank overwogen dat de toezegging van een ambtelijk adviseur aan het college is toe te rekenen. Daarbij heeft de rechtbank opgemerkt dat op de zitting namens het college is bevestigd dat als uitgegaan moet worden van een toezegging deze aan het college is toe te rekenen. Tegen dit oordeel heeft het college geen incidenteel hoger beroep ingesteld.