ECLI:NL:RVS:2023:4541

202206574/1/V6.Datum uitspraak: 6 december 2023 AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], wonend te [woonplaats], appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 oktober 2022 in zaak nr. 22/2148 in het geding tussen: [appellante] en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Bij besluit van 19 januari 2022 heeft de minister bepaald dat [appellante] vanaf 1 juli 2022 moet beginnen met het terugbetalen van een lening voor het volgen van een inburgeringscursus. De schuld bedraagt € 10.000,00 en zij moet maandelijks € 83,33 betalen. Bij besluit van 11 maart 2022 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 5 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 4 oktober 2023 behandeld. [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.L.M. Lichteveld, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F. Hummel-Fekkes, hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.

1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage en deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Op dit geding is de Wet inburgering (hierna: de Wi) van toepassing zoals die wet luidde tot 1 januari 2022. Inleiding 2. In een brief van 29 april 2016 heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is en dat haar inburgeringstermijn op 3 april 2016 is gestart. In een besluit van 11 juni 2020 met het opschrift "niet op tijd ingeburgerd" (hierna: het overschrijdingsbesluit) heeft de minister haar meegedeeld dat zij tot en met 12 november 2019 de tijd had om aan deze plicht te voldoen, zij daarin niet is geslaagd en zij daarom een boete krijgt van € 400,00. De minister heeft daarnaast bepaald dat hij de lening die [appellante] bij de Dienst Uitvoering Onderwijs heeft afgesloten niet zal kwijtschelden en zij het geleende geld dus zal moeten terugbetalen. In een besluit van 9 december 2021 heeft de minister haar ontheven van de inburgeringsplicht wegens aantoonbaar geleverde inspanningen. In het besluit van 19 januari 2022 met het opschrift "terugbetalen lening" (hierna: het terugbetalingsbesluit) heeft de minister haar vervolgens meegedeeld dat haar schuld € 10.000,00 bedraagt en zij maandelijks € 83,33 moet betalen. In het besluit van 11 maart 2022 heeft de minister het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wat betreft het overschrijdingsbesluit en ongegrond wat betreft het terugbetalingsbesluit. Is het bezwaar ontvankelijk wat betreft het overschrijdingsbesluit? 3. [ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar bezwaar niet-ontvankelijk is wat betreft het overschrijdingsbesluit. [appellante] betoogt dat uit dat besluit niet duidelijk volgt dat zij de lening zal moeten terugbetalen, omdat dat besluit hoofdzakelijk over de boete gaat. Ook uit de vooraankondiging termijnoverschrijding van 12 november 2019 volgt volgens haar alleen dat zij een boete zal krijgen en niet dat zij de lening zal moeten terugbetalen. Volgens haar was niet duidelijk dat zij bezwaar kon maken tegen het moeten terugbetalen van de lening. Ook was het door de coronamaatregelen lastig om toegang te krijgen tot hulpverlening. 3.1. [ appellante] betoogt tevergeefs dat niet duidelijk was dat zij bezwaar kon maken tegen het moeten terugbetalen van de lening. Hoewel zij terecht betoogt dat in de vooraankondiging termijnoverschrijding alleen staat dat zij een boete zal krijgen, leidt dit niet tot het door haar beoogde resultaat. Uit het systeem van artikel 16 en artikel 17 van de Wi en artikel 4.13 van het Besluit inburgering volgt dat een inburgeraar geld kan lenen voor de inburgeringscursussen en -examens en dat de schuld alleen wordt kwijtgescholden, als die inburgeraar op tijd voldoet aan de inburgeringsplicht. De minister heeft [appellante] hierover geïnformeerd in de brief van 29 april 2016 en ook heeft hij haar tussentijds geïnformeerd over de stand van haar lening en schuld door middel van brieven met het opschrift "Overzicht inburgeringsgegevens". Verder staat in het overschrijdingsbesluit, anders dan zij betoogt, duidelijk dat de lening niet wordt kwijtgescholden en dat zij de lening daarom moet terugbetalen. In dat besluit staat, anders dan zij betoogt, ook duidelijk dat zij bezwaar kan maken tegen dat besluit als zij het er niet mee eens is. Daarbij betoogt zij tevergeefs dat in het overschrijdingsbesluit de hoogte van het geleende bedrag niet wordt genoemd en dat dit in strijd is met artikel 4:86, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Ten tijde van dat besluit kon de definitieve hoogte van het geleende bedrag immers nog niet worden vastgesteld, omdat zij nog niet klaar was met inburgeren. Dat het door de coronamaatregelen lastig was om toegang te krijgen tot hulpverlening, neemt niet weg dat zij niet nader heeft toegelicht waarom het niet mogelijk was om tijdig een bezwaarschrift in te dienen tegen het overschrijdingsbesluit. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het bezwaar niet-ontvankelijk is voor zover gericht tegen dat besluit. Het betoog slaagt niet. Had de minister artikel 4.16a van de Regeling inburgering moeten toepassen? 4. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister haar verzoek in bezwaar om haar persoonlijke situatie te bekijken, had moeten aanmerken als een verzoek om gedeeltelijke kwijtschelding als bedoeld in artikel 4.16a van de Regeling inburgering (hierna: de Ri). Zij wijst er hierbij op dat het krachtens het zesde lid mogelijk is om in bijzondere gevallen ten gunste van een statushouder af te wijken van die bepaling. 4.1. [ appellante] betoogt tevergeefs dat de minister haar bezwaar had moeten aanmerken als een verzoek om gedeeltelijke kwijtschelding als bedoeld in artikel 4.16a van de Ri. Uit die bepaling en de bijbehorende tabel, opgenomen in bijlage 19, volgt dat de minister de schuld voor maximaal 90% kwijtscheldt als een inburgeraar binnen zes maanden na het verstrijken van de inburgeringstermijn alsnog heeft voldaan aan de inburgeringsplicht of niet meer inburgeringsplichtig is geworden, en die inburgeraar maximaal twee examenonderdelen niet heeft behaald binnen de inburgeringstermijn. In het bezwaarschrift heeft [appellante] verzocht om haar persoonlijke situatie te bekijken. Zij heeft daarbij uitgelegd waarom zij eerst na één jaar is begonnen met het volgen van inburgeringscursussen. Ook heeft zij uitgelegd dat haar gendertransitietraject veel lichamelijke en psychische klachten met zich bracht. Tot slot heeft zij haar financiële situatie uitgelegd. Zij heeft in het bezwaarschrift niets gezegd over de termijn waarmee zij de inburgeringstermijn heeft overschreden en het aantal examens dat zij heeft gehaald of nog moest halen. De minister hoefde het verzoek van [appellante] om haar persoonlijke situatie te bekijken, daarom niet aan te merken als een verzoek om gedeeltelijke kwijtschelding als bedoeld in artikel 4.16a van de Ri. Dat het, zoals zij betoogt, krachtens het zesde lid mogelijk is om in bijzondere gevallen ten gunste van een statushouder af te wijken van die bepaling, maakt niet dat de minister haar verzoek wel als zo’n verzoek had moeten aanmerken. Wel moet de minister de door [appellante] genoemde persoonlijke omstandigheden betrekken bij de evenredigheidsbeoordeling die hij bij het terugbetalingsbesluit moet verrichten (zie hierna onder 5.1). Het betoog slaagt niet. Is het onverkort vasthouden aan de terugbetalingsverplichting evenredig? 5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het moeten terugbetalen van de lening in dit geval niet onevenredig is. [appellante] betoogt dat uit de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3291, volgt dat de minister bij een terugbetalingsbesluit een evenredigheidsbeoordeling moet verrichten als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Volgens [appellante] is het niet evenredig dat zij de lening moet terugbetalen. Zij wijst er hierbij op dat het moeten terugbetalen van € 10.000,00 geen redelijk doel dient, omdat zij al een boete heeft betaald voor het niet tijdig inburgeren. Ook viel haar gendertransitietraject samen met haar inburgeringstraject. Hoewel zij medisch gezien in staat was om inburgeringslessen te volgen, heeft dat traject haar evengoed belemmerd in haar mogelijkheden om tijdig in te burgeren. Ook had de minister haar moeten horen, aldus [appellante]. 5.1. [ appellante] betoogt tevergeefs dat het moeten terugbetalen van de lening geen redelijk doel dient, omdat zij al een boete heeft betaald. De boete is immers bestraffend van aard, terwijl het terugbetalen van de lening een maatregel is op grond van artikel 16 en artikel 17 van de Wi.

7. Het hoger beroep is gegrond. Het is niet nodig wat [appellante] verder heeft aangevoerd te bespreken. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover deze betrekking heeft op het deel van het besluit van 11 maart 2022 dat gaat over het besluit van 19 januari 2022. De Afdeling zal het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 11 maart 2022 vernietigen wegens strijd met artikel 3:2, artikel 7:3 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor zover de minister het bezwaar tegen het besluit van 19 januari 2022 ongegrond heeft verklaard. De minister moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. 8. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 9. De minister moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 oktober 2022 in zaak nr. 22/2148, voor zover deze betrekking heeft op het deel van het besluit van 11 maart 2022 dat gaat over het besluit van 19 januari 2022; III. bevestigt de uitspraak voor het overige; IV. verklaart het beroep gegrond; V. vernietigt het besluit van 11 maart 2022, I-NO061/004482767, voor zover de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid daarbij het bezwaar tegen het besluit van 19 januari 2022 ongegrond heeft verklaard; VI. bepaalt dat tegen het door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VIII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 186,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.R. van Ark, griffier. w.g. Verheijvoorzitter w.g. Van Arkgriffier Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2023 861 BIJLAGE Vluchtelingenverdrag Artikel 34 De Verdragsluitende Staten zullen, voor zover mogelijk, de assimilatie en naturalisatie van vluchtelingen vergemakkelijken. Zij zullen in het bijzonder er naar streven de naturalisatie-procedure te bespoedigen en de tarieven en kosten van deze procedure zoveel mogelijk te verminderen. Kwalificatierichtlijn (PB 2011 L 337) Artikel 34 Teneinde de integratie van personen die internationale bescherming genieten in de samenleving te vergemakkelijken, bieden de lidstaten toegang tot integratieprogramma's welke zij passend achten om rekening te houden met de specifieke behoeften van personen met de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus, of zorgen zij voor de omstandigheden waaronder de toegang tot dergelijke programma's gewaarborgd is. Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 3:4 [..] 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 4:86 1. De verplichting tot betaling van een geldsom wordt bij beschikking vastgesteld. 2. De beschikking vermeld in ieder geval: a. de te betalen geldsom; b. de termijn waarbinnen de betaling moet plaatsvinden. Artikel 7:2 1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. […] Artikel 7:3 Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien: […] b. het bezwaar kennelijk ongegrond is, […] Artikel 7:12

[…] Artikel 8:113 […] 2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter. Wet inburgering (zoals deze wet gold ten tijde van de besluitvorming) Artikel 16 1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een lening aan de inburgeringsplichtige indien is voldaan aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels omtrent de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de lening wordt verstrekt en omtrent het volgen bij een cursusinstelling van een cursus die opleidt tot het inburgeringsexamen, of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c. Aanspraak op een lening bestaat niet of niet langer voor de inburgeringsplichtige die na het verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 7a, eerste, lid, of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, of bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn de participatieverklaring niet heeft ondertekend. 2. Het bedrag van de lening wordt betaald aan de door de inburgeringsplichtige aangewezen cursusinstelling en exameninstelling. 3. De inburgeringsplichtige of gewezen inburgeringsplichtige betaalt de lening vermeerderd met de volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekende rente terug. 4. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur worden tevens regels gesteld omtrent: a. de hoogte van de lening; b. de betaling en de terugbetaling van de lening, en c. de kwijtschelding. 5. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur kunnen tevens regels worden gesteld omtrent het verstrekken van een lening aan anderen dan inburgeringsplichtigen. Artikel 17 1. De terugbetalingsperiode vangt aan zes maanden nadat de termijn, bedoeld in artikel 7a, eerste lid, of artikel 7b, eerste lid, is verstreken, waarbij wordt uitgegaan van de laatst verstreken termijn. Indien eerder aan de inburgeringsplicht is voldaan, vangt de termijn aan zes maanden na het voldoen aan de inburgeringsplicht. 2. Indien de termijn, bedoeld in artikel 7a, eerste lid, of artikel 7b, eerste lid, met toepassing van artikel 7a, derde lid, artikel 7b, derde lid, of van de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels is verlengd en later is gelegen dan de termijn bedoeld in het eerste lid, vangt de terugbetalingsperiode aan zes maanden nadat die termijn is verstreken. 3. Onze Minister kan het terug te betalen bedrag invorderen bij dwangbevel. 4. Indien de lening wordt kwijtgescholden, gaat de over het kwijtgescholden bedrag opgebouwde rente op het tijdstip van kwijtschelding teniet. Besluit inburgering (zoals dit besluit gold ten tijde van de besluitvorming) Artikel 4.13 1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden. 2. Onze Minister geeft binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag van een debiteur om gehele of gedeeltelijke kwijtschelding een beschikking. 3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien. a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald; b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van de wet; of c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet. 4. De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b of c, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn. Regeling inburgering (zoals deze regeling gold ten tijde van de besluitvorming) Artikel 4.16a 1. Op verzoek van de debiteur die een vreemdeling is als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, van het besluit, vindt gedeeltelijke kwijtschelding van de schuld plaats indien de debiteur binnen de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn, maximaal twee onderdelen van het inburgeringsexamen nog niet had behaald, en uiterlijk binnen zes maanden na het verstrijken van de termijn deze onderdelen alsnog heeft behaald, en diegene hiermee voldoet aan de inburgeringsplicht. […] 3. Op verzoek van de debiteur die een vreemdeling is als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, van het besluit, vindt gedeeltelijke kwijtschelding van de schuld plaats indien de debiteur binnen de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn, niet aan de inburgeringsplicht heeft voldaan en uiterlijk binnen zes maanden na het verstrijken van de termijn, niet langer inburgeringsplichtig is vanwege het indienen van een aanvraag tot ontheffing als bedoeld in artikel 2.4b, onderdeel b en c, of tot vrijstelling als bedoeld in hoofdstuk 2, afdeling 2, van het besluit en de verzochte ontheffing of vrijstelling is verleend. […] 5. De hoogte van de kwijtschelding van de schuld wordt vastgesteld aan de hand van de tabel, opgenomen in bijlage 19 bij deze regeling. 6. In bijzondere omstandigheden kan ten gunste van de debiteur die een vreemdeling is als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, van het besluit, worden afgeweken van de voorwaarden, bedoeld in het eerste tot en met derde lid, of van de tabel, bedoeld in het vijfde lid, of kan de terugbetalingsplicht teniet worden gedaan. […] Bijlage 19. Tabel als bedoeld in artikel 4.16a, vijfde lid Tabel met hoogte percentages voor kwijtschelding van de lening. ¹ Dit betreft de termijn waarbinnen iemand na het verstrijken van de inburgeringstermijn of de verlengde termijn: alsnog de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen heeft behaald; een aanvraag tot ontheffing of vrijstelling van de inburgeringsplicht heeft ingediend die vervolgens is verleend; de leeftijd, bedoeld in artikel 7, onderdeel a, van de Algemene Ouderdomswet, heeft bereikt; of het Nederlanderschap heeft verkregen.

202206574/1/V6.Datum uitspraak: 6 december 2023 AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], wonend te [woonplaats], appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 oktober 2022 in zaak nr. 22/2148 in het geding tussen: [appellante] en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Bij besluit van 19 januari 2022 heeft de minister bepaald dat [appellante] vanaf 1 juli 2022 moet beginnen met het terugbetalen van een lening voor het volgen van een inburgeringscursus. De schuld bedraagt € 10.000,00 en zij moet maandelijks € 83,33 betalen. Bij besluit van 11 maart 2022 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 5 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 4 oktober 2023 behandeld. [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.L.M. Lichteveld, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F. Hummel-Fekkes, hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.

1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage en deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Op dit geding is de Wet inburgering (hierna: de Wi) van toepassing zoals die wet luidde tot 1 januari 2022. Inleiding 2. In een brief van 29 april 2016 heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is en dat haar inburgeringstermijn op 3 april 2016 is gestart. In een besluit van 11 juni 2020 met het opschrift "niet op tijd ingeburgerd" (hierna: het overschrijdingsbesluit) heeft de minister haar meegedeeld dat zij tot en met 12 november 2019 de tijd had om aan deze plicht te voldoen, zij daarin niet is geslaagd en zij daarom een boete krijgt van € 400,00. De minister heeft daarnaast bepaald dat hij de lening die [appellante] bij de Dienst Uitvoering Onderwijs heeft afgesloten niet zal kwijtschelden en zij het geleende geld dus zal moeten terugbetalen. In een besluit van 9 december 2021 heeft de minister haar ontheven van de inburgeringsplicht wegens aantoonbaar geleverde inspanningen. In het besluit van 19 januari 2022 met het opschrift "terugbetalen lening" (hierna: het terugbetalingsbesluit) heeft de minister haar vervolgens meegedeeld dat haar schuld € 10.000,00 bedraagt en zij maandelijks € 83,33 moet betalen. In het besluit van 11 maart 2022 heeft de minister het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wat betreft het overschrijdingsbesluit en ongegrond wat betreft het terugbetalingsbesluit. Is het bezwaar ontvankelijk wat betreft het overschrijdingsbesluit? 3. [ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar bezwaar niet-ontvankelijk is wat betreft het overschrijdingsbesluit. [appellante] betoogt dat uit dat besluit niet duidelijk volgt dat zij de lening zal moeten terugbetalen, omdat dat besluit hoofdzakelijk over de boete gaat. Ook uit de vooraankondiging termijnoverschrijding van 12 november 2019 volgt volgens haar alleen dat zij een boete zal krijgen en niet dat zij de lening zal moeten terugbetalen. Volgens haar was niet duidelijk dat zij bezwaar kon maken tegen het moeten terugbetalen van de lening. Ook was het door de coronamaatregelen lastig om toegang te krijgen tot hulpverlening. 3.1. [ appellante] betoogt tevergeefs dat niet duidelijk was dat zij bezwaar kon maken tegen het moeten terugbetalen van de lening. Hoewel zij terecht betoogt dat in de vooraankondiging termijnoverschrijding alleen staat dat zij een boete zal krijgen, leidt dit niet tot het door haar beoogde resultaat. Uit het systeem van artikel 16 en artikel 17 van de Wi en artikel 4.13 van het Besluit inburgering volgt dat een inburgeraar geld kan lenen voor de inburgeringscursussen en -examens en dat de schuld alleen wordt kwijtgescholden, als die inburgeraar op tijd voldoet aan de inburgeringsplicht. De minister heeft [appellante] hierover geïnformeerd in de brief van 29 april 2016 en ook heeft hij haar tussentijds geïnformeerd over de stand van haar lening en schuld door middel van brieven met het opschrift "Overzicht inburgeringsgegevens". Verder staat in het overschrijdingsbesluit, anders dan zij betoogt, duidelijk dat de lening niet wordt kwijtgescholden en dat zij de lening daarom moet terugbetalen. In dat besluit staat, anders dan zij betoogt, ook duidelijk dat zij bezwaar kan maken tegen dat besluit als zij het er niet mee eens is. Daarbij betoogt zij tevergeefs dat in het overschrijdingsbesluit de hoogte van het geleende bedrag niet wordt genoemd en dat dit in strijd is met artikel 4:86, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Ten tijde van dat besluit kon de definitieve hoogte van het geleende bedrag immers nog niet worden vastgesteld, omdat zij nog niet klaar was met inburgeren. Dat het door de coronamaatregelen lastig was om toegang te krijgen tot hulpverlening, neemt niet weg dat zij niet nader heeft toegelicht waarom het niet mogelijk was om tijdig een bezwaarschrift in te dienen tegen het overschrijdingsbesluit. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het bezwaar niet-ontvankelijk is voor zover gericht tegen dat besluit. Het betoog slaagt niet. Had de minister artikel 4.16a van de Regeling inburgering moeten toepassen? 4. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister haar verzoek in bezwaar om haar persoonlijke situatie te bekijken, had moeten aanmerken als een verzoek om gedeeltelijke kwijtschelding als bedoeld in artikel 4.16a van de Regeling inburgering (hierna: de Ri). Zij wijst er hierbij op dat het krachtens het zesde lid mogelijk is om in bijzondere gevallen ten gunste van een statushouder af te wijken van die bepaling. 4.1. [ appellante] betoogt tevergeefs dat de minister haar bezwaar had moeten aanmerken als een verzoek om gedeeltelijke kwijtschelding als bedoeld in artikel 4.16a van de Ri. Uit die bepaling en de bijbehorende tabel, opgenomen in bijlage 19, volgt dat de minister de schuld voor maximaal 90% kwijtscheldt als een inburgeraar binnen zes maanden na het verstrijken van de inburgeringstermijn alsnog heeft voldaan aan de inburgeringsplicht of niet meer inburgeringsplichtig is geworden, en die inburgeraar maximaal twee examenonderdelen niet heeft behaald binnen de inburgeringstermijn. In het bezwaarschrift heeft [appellante] verzocht om haar persoonlijke situatie te bekijken. Zij heeft daarbij uitgelegd waarom zij eerst na één jaar is begonnen met het volgen van inburgeringscursussen. Ook heeft zij uitgelegd dat haar gendertransitietraject veel lichamelijke en psychische klachten met zich bracht. Tot slot heeft zij haar financiële situatie uitgelegd. Zij heeft in het bezwaarschrift niets gezegd over de termijn waarmee zij de inburgeringstermijn heeft overschreden en het aantal examens dat zij heeft gehaald of nog moest halen. De minister hoefde het verzoek van [appellante] om haar persoonlijke situatie te bekijken, daarom niet aan te merken als een verzoek om gedeeltelijke kwijtschelding als bedoeld in artikel 4.16a van de Ri. Dat het, zoals zij betoogt, krachtens het zesde lid mogelijk is om in bijzondere gevallen ten gunste van een statushouder af te wijken van die bepaling, maakt niet dat de minister haar verzoek wel als zo’n verzoek had moeten aanmerken. Wel moet de minister de door [appellante] genoemde persoonlijke omstandigheden betrekken bij de evenredigheidsbeoordeling die hij bij het terugbetalingsbesluit moet verrichten (zie hierna onder 5.1). Het betoog slaagt niet. Is het onverkort vasthouden aan de terugbetalingsverplichting evenredig? 5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het moeten terugbetalen van de lening in dit geval niet onevenredig is. [appellante] betoogt dat uit de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3291, volgt dat de minister bij een terugbetalingsbesluit een evenredigheidsbeoordeling moet verrichten als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Volgens [appellante] is het niet evenredig dat zij de lening moet terugbetalen. Zij wijst er hierbij op dat het moeten terugbetalen van € 10.000,00 geen redelijk doel dient, omdat zij al een boete heeft betaald voor het niet tijdig inburgeren. Ook viel haar gendertransitietraject samen met haar inburgeringstraject. Hoewel zij medisch gezien in staat was om inburgeringslessen te volgen, heeft dat traject haar evengoed belemmerd in haar mogelijkheden om tijdig in te burgeren. Ook had de minister haar moeten horen, aldus [appellante]. 5.1. [ appellante] betoogt tevergeefs dat het moeten terugbetalen van de lening geen redelijk doel dient, omdat zij al een boete heeft betaald. De boete is immers bestraffend van aard, terwijl het terugbetalen van de lening een maatregel is op grond van artikel 16 en artikel 17 van de Wi.

7. Het hoger beroep is gegrond. Het is niet nodig wat [appellante] verder heeft aangevoerd te bespreken. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover deze betrekking heeft op het deel van het besluit van 11 maart 2022 dat gaat over het besluit van 19 januari 2022. De Afdeling zal het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 11 maart 2022 vernietigen wegens strijd met artikel 3:2, artikel 7:3 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor zover de minister het bezwaar tegen het besluit van 19 januari 2022 ongegrond heeft verklaard. De minister moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. 8. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 9. De minister moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 oktober 2022 in zaak nr. 22/2148, voor zover deze betrekking heeft op het deel van het besluit van 11 maart 2022 dat gaat over het besluit van 19 januari 2022; III. bevestigt de uitspraak voor het overige; IV. verklaart het beroep gegrond; V. vernietigt het besluit van 11 maart 2022, I-NO061/004482767, voor zover de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid daarbij het bezwaar tegen het besluit van 19 januari 2022 ongegrond heeft verklaard; VI. bepaalt dat tegen het door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VIII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 186,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.R. van Ark, griffier. w.g. Verheijvoorzitter w.g. Van Arkgriffier Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2023 861 BIJLAGE Vluchtelingenverdrag Artikel 34 De Verdragsluitende Staten zullen, voor zover mogelijk, de assimilatie en naturalisatie van vluchtelingen vergemakkelijken. Zij zullen in het bijzonder er naar streven de naturalisatie-procedure te bespoedigen en de tarieven en kosten van deze procedure zoveel mogelijk te verminderen. Kwalificatierichtlijn (PB 2011 L 337) Artikel 34 Teneinde de integratie van personen die internationale bescherming genieten in de samenleving te vergemakkelijken, bieden de lidstaten toegang tot integratieprogramma's welke zij passend achten om rekening te houden met de specifieke behoeften van personen met de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus, of zorgen zij voor de omstandigheden waaronder de toegang tot dergelijke programma's gewaarborgd is. Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 3:4 [..] 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 4:86 1. De verplichting tot betaling van een geldsom wordt bij beschikking vastgesteld. 2. De beschikking vermeld in ieder geval: a. de te betalen geldsom; b. de termijn waarbinnen de betaling moet plaatsvinden. Artikel 7:2 1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. […] Artikel 7:3 Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien: […] b. het bezwaar kennelijk ongegrond is, […] Artikel 7:12

[…] Artikel 8:113 […] 2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter. Wet inburgering (zoals deze wet gold ten tijde van de besluitvorming) Artikel 16 1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een lening aan de inburgeringsplichtige indien is voldaan aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels omtrent de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de lening wordt verstrekt en omtrent het volgen bij een cursusinstelling van een cursus die opleidt tot het inburgeringsexamen, of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c. Aanspraak op een lening bestaat niet of niet langer voor de inburgeringsplichtige die na het verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 7a, eerste, lid, of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, of bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn de participatieverklaring niet heeft ondertekend. 2. Het bedrag van de lening wordt betaald aan de door de inburgeringsplichtige aangewezen cursusinstelling en exameninstelling. 3. De inburgeringsplichtige of gewezen inburgeringsplichtige betaalt de lening vermeerderd met de volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekende rente terug. 4. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur worden tevens regels gesteld omtrent: a. de hoogte van de lening; b. de betaling en de terugbetaling van de lening, en c. de kwijtschelding. 5. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur kunnen tevens regels worden gesteld omtrent het verstrekken van een lening aan anderen dan inburgeringsplichtigen. Artikel 17 1. De terugbetalingsperiode vangt aan zes maanden nadat de termijn, bedoeld in artikel 7a, eerste lid, of artikel 7b, eerste lid, is verstreken, waarbij wordt uitgegaan van de laatst verstreken termijn. Indien eerder aan de inburgeringsplicht is voldaan, vangt de termijn aan zes maanden na het voldoen aan de inburgeringsplicht. 2. Indien de termijn, bedoeld in artikel 7a, eerste lid, of artikel 7b, eerste lid, met toepassing van artikel 7a, derde lid, artikel 7b, derde lid, of van de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels is verlengd en later is gelegen dan de termijn bedoeld in het eerste lid, vangt de terugbetalingsperiode aan zes maanden nadat die termijn is verstreken. 3. Onze Minister kan het terug te betalen bedrag invorderen bij dwangbevel. 4. Indien de lening wordt kwijtgescholden, gaat de over het kwijtgescholden bedrag opgebouwde rente op het tijdstip van kwijtschelding teniet. Besluit inburgering (zoals dit besluit gold ten tijde van de besluitvorming) Artikel 4.13 1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden. 2. Onze Minister geeft binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag van een debiteur om gehele of gedeeltelijke kwijtschelding een beschikking. 3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien. a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald; b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van de wet; of c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet. 4. De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b of c, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn. Regeling inburgering (zoals deze regeling gold ten tijde van de besluitvorming) Artikel 4.16a 1. Op verzoek van de debiteur die een vreemdeling is als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, van het besluit, vindt gedeeltelijke kwijtschelding van de schuld plaats indien de debiteur binnen de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn, maximaal twee onderdelen van het inburgeringsexamen nog niet had behaald, en uiterlijk binnen zes maanden na het verstrijken van de termijn deze onderdelen alsnog heeft behaald, en diegene hiermee voldoet aan de inburgeringsplicht. […] 3. Op verzoek van de debiteur die een vreemdeling is als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, van het besluit, vindt gedeeltelijke kwijtschelding van de schuld plaats indien de debiteur binnen de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn, niet aan de inburgeringsplicht heeft voldaan en uiterlijk binnen zes maanden na het verstrijken van de termijn, niet langer inburgeringsplichtig is vanwege het indienen van een aanvraag tot ontheffing als bedoeld in artikel 2.4b, onderdeel b en c, of tot vrijstelling als bedoeld in hoofdstuk 2, afdeling 2, van het besluit en de verzochte ontheffing of vrijstelling is verleend. […] 5. De hoogte van de kwijtschelding van de schuld wordt vastgesteld aan de hand van de tabel, opgenomen in bijlage 19 bij deze regeling. 6. In bijzondere omstandigheden kan ten gunste van de debiteur die een vreemdeling is als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, van het besluit, worden afgeweken van de voorwaarden, bedoeld in het eerste tot en met derde lid, of van de tabel, bedoeld in het vijfde lid, of kan de terugbetalingsplicht teniet worden gedaan. […] Bijlage 19. Tabel als bedoeld in artikel 4.16a, vijfde lid Tabel met hoogte percentages voor kwijtschelding van de lening. ¹ Dit betreft de termijn waarbinnen iemand na het verstrijken van de inburgeringstermijn of de verlengde termijn: alsnog de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen heeft behaald; een aanvraag tot ontheffing of vrijstelling van de inburgeringsplicht heeft ingediend die vervolgens is verleend; de leeftijd, bedoeld in artikel 7, onderdeel a, van de Algemene Ouderdomswet, heeft bereikt; of het Nederlanderschap heeft verkregen.