ECLI:NL:RVS:2023:3306

202106325/1/V6. Datum uitspraak: 30 augustus 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante] (hierna: de vennootschap), gevestigd te [plaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 24 augustus 2021 in zaak nr. 20/1088 in het geding tussen: de vennootschap en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Bij besluit van 24 oktober 2018 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de vennootschap een boete opgelegd van € 6.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav). Bij besluit van 3 maart 2020 heeft de staatssecretaris het door de vennootschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 24 augustus 2021 heeft de rechtbank het door de vennootschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de vennootschap hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De vennootschap en de minister hebben een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2022, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door mr. D.O. Wernsing, advocaat te Breda, en de minister, vertegenwoordigd door drs. C.D. van Brussel, zijn verschenen. Ook is voor de vennootschap [gemachtigde] verschenen.

Inleiding 1.       Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 2.       Inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) hebben op 13 januari 2017 een controle uitgevoerd op het adres waar zowel [bedrijf] als de vennootschap gevestigd zijn en hebben nader administratief onderzoek verricht. Zij hebben geconstateerd dat de vennootschap van 1 februari 2016 tot en met 30 september 2016 een vreemdeling met de Turkse nationaliteit (hierna: de vreemdeling) werkzaamheden heeft laten verrichten. Deze vreemdeling was in het bezit van een verblijfsvergunning onder de beperking ‘arbeid als kennismigrant’ (hierna: kennismigrantenvergunning). De inspecteurs hebben geconstateerd dat het salaris van de vreemdeling in de periode van februari 2016 tot en met april 2016 niet voldeed aan het salariscriterium voor kennismigranten, neergelegd in artikel 1d, eerste lid, van het (inmiddels vervallen) Besluit uitvoering Wav (hierna: het BuWav). Vervolgens heeft een inspecteur van de Nederlandse Arbeidsinspectie op 5 oktober 2017 op ambtsbelofte een boeterapport opgemaakt. Daarin staat dat de vreemdeling in deze periode werkzaamheden heeft verricht ten behoeve van de vennootschap, zonder dat het UWV Werkbedrijf daarvoor een tewerkstellingsvergunning had afgegeven of de vreemdeling daarvoor beschikte over een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. De vennootschap heeft daarom artikel 2, eerste lid, van de Wav overtreden, zo concludeert het rapport. Waar gaat deze zaak over? 3.       De vreemdeling is op 1 januari 2015 in dienst getreden bij [bedrijf]. [bedrijf] heeft de aanvraag om een kennismigrantenvergunning in 2014 ingediend en op dat moment gold voor kennismigranten jonger dan 30 jaar een salariscriterium van € 2.968,00 per maand. Dit volgde uit artikel 1d, eerste lid, aanhef en onder a, van het BuWav en artikel 3.103 van het Vb 2000. De minister stelt de salariscriteria elk jaar opnieuw vast, maar het salariscriterium dat gold tijdens de aanvraag blijft gelden zolang de kennismigrantenvergunning niet verlengd wordt en de kennismigrant bij dezelfde werkgever blijft werken. Wanneer de kennismigrant van werkgever verandert, geldt wel het nieuwe salariscriterium. Volgens de vennootschap is de vreemdeling niet veranderd van werkgever en was het toepasselijke salariscriterium nog steeds € 2.968,00 per maand. Volgens de minister is zij op 1 februari 2016 in dienst getreden bij de vennootschap, een dochteronderneming van [bedrijf], en die moet volgens de minister worden gekwalificeerd als een andere werkgever dan [bedrijf]. Op dat moment gold een salariscriterium van € 3.108,00 per maand. De vreemdeling verdiende in de maanden februari, maart en april 2016 € 3.000,00 bruto per maand, waardoor zij volgens de minister die maanden € 108,00 per maand te weinig verdiende. 3.1.    Partijen zijn het erover eens dat de vreemdeling werkzaamheden heeft verricht voor de vennootschap en dat de vennootschap daardoor werkgever is in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wav. Dit verruimde werkgeversbegrip is echter niet relevant voor het antwoord op de vraag welk salariscriterium van toepassing is. Uit artikel 1d van het BuWav volgt dat daarvoor de vraag beantwoord moet worden bij welke werkgever de vreemdeling daadwerkelijk in dienst was. Zoals de vennootschap terecht aanvoert, heeft de rechtbank dit niet onderkend. Is Besluit nr. 1/80 van toepassing? 4.       De Afdeling zal eerst het meest verstrekkende betoog van de vennootschap behandelen. De vennootschap betoogt dat artikel 6 van Besluit nr. 1/80 op deze situatie van toepassing is. De vreemdeling kan aan dit Turks associatierecht rechten ontlenen, waardoor in het geheel geen salariscriterium meer geldt. Daardoor kan dus ook geen sprake zijn van een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. De vreemdeling heeft namelijk vóór februari 2016 één jaar legale arbeid verricht voor [bedrijf] en is bij dezelfde werkgever in dienst gebleven, zoals artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80 vereist. Voor zover de vreemdeling al in dienst is getreden bij de vennootschap, is sprake van opvolgend werkgeverschap. Doordat er dus continuïteit in de arbeidsverhouding is, is voldaan aan de definitie van ‘dezelfde werkgever’ in artikel 6 van Besluit nr. 1/80, aldus de vennootschap. Unierechtelijk kader 4.1.    Ingevolge artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80 hebben Turkse werknemers na één jaar legale arbeid recht op verlenging van hun arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever. Een Turkse werknemer kan hier alleen rechten aan ontlenen, wanneer hij na een jaar legale arbeid bij een werkgever zijn werkzaamheden bij diezelfde werkgever voortzet. De gedachte achter artikel 6 van Besluit nr. 1/80 is dat de rechten van verblijf van Turkse werknemers geleidelijk meer inhoud krijgen naarmate die werknemers langduriger legaal arbeid verrichten en dat hun positie in de lidstaat van ontvangst steeds verder wordt verstevigd. De Afdeling verwijst naar het arrest van het Hof van Justitie van 10 januari 2006, Sedef, ECLI:EU:C:2006:5, punten 34, 39 en 44, en de uitspraak van de Afdeling van 27 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO2088, onder 2.1.4. Artikel 6 van Besluit nr. 1/80 heeft rechtstreekse werking en Turkse onderdanen die aan de voorwaarden voldoen, kunnen zich rechtstreeks op de rechten uit die bepaling beroepen. De Afdeling verwijst naar punt 19 van het arrest van het Hof van 26 november 1998, Birden, ECLI:EU:C:1998:568. Een Turkse vreemdeling die aan de voorwaarden van artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80 voldoet, heeft geen tewerkstellingsvergunning nodig voor werkzaamheden bij dezelfde werkgever. Dit betekent dat, als artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80 hier van toepassing is, de vennootschap geen overtreding heeft begaan. 4.2.    Niet is in geschil dat de vreemdeling één jaar legale arbeid heeft verricht voor [bedrijf]. Dit betekent dat de Afdeling de vraag moet beantwoorden of de vreemdeling na dat jaar arbeid bij [bedrijf] bij dezelfde werkgever is blijven werken. Het begrip ‘dezelfde werkgever’ is in Besluit nr. 1/80 niet gedefinieerd. Omdat artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80 niet verwijst naar het nationale recht, gaat de Afdeling ervan uit dat dit begrip Unierechtelijk uitgelegd moet worden. Zie het arrest van het Hof van 19 maart 2020, Compañía de Tranvías de La Coruña SA, ECLI:EU:C:2020:224, punt 14. Uit het hiervoor genoemde arrest Birden, punten 24 en 38, volgt verder dat lidstaten niet de bevoegdheid hebben voorwaarden te verbinden aan de rechten die uit artikel 6 van Besluit nr. 1/80 voortvloeien, of deze te beperken. De Afdeling leidt hieruit af dat het begrip ‘dezelfde werkgever’ niet strikter mag worden uitgelegd dan uit het Unierecht voortvloeit. 4.3.    In paragraaf B10/4.2 van de Vc 2000 is beschreven in welke situaties de Immigratie- en Naturalisatiedienst aanneemt dat sprake is van ‘dezelfde werkgever’ in de zin van artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80. Als ‘dezelfde werkgever’ worden aangemerkt: een uitzendbureau, een inlener, een detacheringsbureau, een bedrijf dat achtereenvolgens door verschillende ondernemingen wordt geëxploiteerd door fusie of overnamen en een bedrijf dat wegens faillissement wordt overgenomen door een ander bedrijf. Deze situaties doen zich hier niet voor. Omdat het om een Unierechtelijk begrip gaat, kan de minister echter niet volstaan met een verwijzing naar dit nationale beleid. 4.4.    Het Hof heeft zich nog niet expliciet uitgelaten over het begrip ‘dezelfde werkgever’ in de zin van artikel 6 van Besluit nr. 1/80. Wel is het ingegaan op de begrippen ‘werknemer’ en ‘werkgever’. Zo sluit het Hof in het hiervoor genoemde arrest Birden, punten 24 en 25, dat over Besluit nr. 1/80 gaat, aan bij de definitie van het begrip ‘werknemer’ in de bepalingen van het VWEU die gaan over het vrij verkeer.

4.9.    Omdat twijfel bestaat of de situatie van artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80 zich hier voordoet, moet de vennootschap het voordeel van de twijfel worden gegund. Dit betekent dat de minister niet heeft bewezen dat de vennootschap artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden. Het betoog slaagt. Hierdoor hoeven de vragen of sprake is van opvolgend werkgeverschap in de zin van artikel 7:668a, tweede lid, van het BW en of de vennootschap naar nationaal recht formeel de werkgever van de vreemdeling was, niet beantwoord te worden.

5.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de minister de vennootschap ten onrechte een boete opgelegd. Het is daarom niet nodig wat de vennootschap verder heeft aangevoerd over de evenredigheid van de boete te bespreken. Het hoger beroep is gegrond en de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is gegrond. Het besluit van 3 maart 2020 wordt vernietigd en het besluit van 24 oktober 2018 wordt herroepen. 6.       De minister moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 augustus 2021 in zaak nr. 20/1088; III.      verklaart het beroep gegrond; IV.      vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 3 maart 2020, kenmerk WBJA/ABWA/1.2018.1668.001; V.       herroept het besluit van 24 oktober 2018, kenmerk 071704244/04; VI.      veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.542,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VII.     gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 895,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. de Ruijter, griffier. w.g. Steendijk voorzitter w.g. De Ruijter griffier Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023 887   BIJLAGE   Besluit nr. 1/80 Artikel 6 1. Behoudens het bepaalde in artikel 7 betreffende de vrije toegang tot arbeid van de gezinsleden, heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoort; - na een jaar legale arbeid in die Lid-Staat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werk gelegenheid heeft; - na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de Lid-Staten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, in die Lid-Staat het recht om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden en geregistreerd bij de arbeidsbureaus van die Lid-Staat; - na vier jaar legale arbeid, in die Lid-Staat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze. […] Wet arbeid vreemdelingen Artikel 1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […] b. werkgever: 1°. degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten; […] Artikel 2 1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever. […] Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen Artikel 1d, geldend op 31 december 2014 1. Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen, is niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijft op grond van artikel 8, onderdelen a, b, c, d, e, k of l, van de Vreemdelingenwet 2000 of een vreemdeling die in het bezit is van een machtiging tot voorlopig verblijf die overeenkomt met het verblijfsdoel «kennismigrant» waarvoor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vreemdelingenwet 2000 is aangevraagd en die: a. als kennismigrant als bedoeld in artikel 3.4, eerste lid, onder d, van het Vreemdelingenbesluit 2000 in Nederland wordt tewerkgesteld op basis van een arbeidsovereenkomst of een ambtelijke aanstelling en: 1. van wie het overeengekomen vaste, naar tijdruimte en in geld vastgestelde loon als vergoeding voor zijn arbeid dat hij van de werkgever ontvangt, indien hij de leeftijd van dertig jaar niet heeft bereikt, ten minste € 2968,- per maand bedraagt bedraagt, dan wel indien hij dertig jaar of ouder is, ten minste € 4048,- per maand bedraagt, […] en wiens werkgever door Onze Minister van Veiligheid en Justitie krachtens artikel 2c van de Vreemdelingenwet 2000 is erkend als referent ten behoeve van het verblijf van vreemdelingen die in Nederland verblijven of willen verblijven voor het verrichten van arbeid in loondienst, als kennismigrant of als onderzoeker in de zin van richtlijn 2005/71/EG van de Raad van 12 oktober 2005 betreffende een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek (PbEU L 289). […] 3. De in het eerste lid, onder a, genoemde bedragen worden bij ministeriële regeling jaarlijks met ingang van 1 januari gewijzigd met het percentage waarmee het indexcijfer van de CAO-lonen over de maand oktober daaraan voorafgaand, gepubliceerd door het Centraal Bureau voor de Statistiek, afwijkt van het indexcijfer waarop de laatste vaststelling van de bedragen is gebaseerd. 4. Het loon, bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder a, is ten minste marktconform als bedoeld in artikel 3.30a van het Vreemdelingenbesluit 2000 en wordt door de werkgever over een periode van ten hoogste een maand, bijgeschreven op een bankrekening, bestemd voor girale betaling, op naam van de vreemdeling. Artikel 1d, geldend op 1 februari 2016 1. Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen, is niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijft op grond van artikel 8, onderdelen a, b, c, d, e, k of l, van de Vreemdelingenwet 2000 of een vreemdeling die in het bezit is van een machtiging tot voorlopig verblijf die overeenkomt met het verblijfsdoel «kennismigrant» waarvoor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vreemdelingenwet 2000 is aangevraagd en die: a. als kennismigrant als bedoeld in artikel 3.4, eerste lid, onder d, van het Vreemdelingenbesluit 2000 in Nederland wordt tewerkgesteld op basis van een arbeidsovereenkomst of een ambtelijke aanstelling en: 1. van wie het overeengekomen vaste, naar tijdruimte en in geld vastgestelde loon als vergoeding voor zijn arbeid dat hij van de werkgever ontvangt, indien hij de leeftijd van dertig jaar niet heeft bereikt, ten minste € 3.108,- per maand bedraagt, waartoe niet wordt gerekend de door de werkgever te betalen vakantiebijslag, dan wel indien hij dertig jaar of ouder is, ten minste € 4.240,- per maand bedraagt, waartoe niet wordt gerekend de door de werkgever te betalen vakantiebijslag, of […] en wiens werkgever door Onze Minister van Veiligheid en Justitie krachtens artikel 2c van de Vreemdelingenwet 2000 is erkend als referent ten behoeve van het verblijf van vreemdelingen die in Nederland verblijven of willen verblijven voor het verrichten van arbeid in loondienst, als kennismigrant of als onderzoeker in de zin van richtlijn 2005/71/EG van de Raad van 12 oktober 2005 betreffende een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek (PbEU L 289). […] 3. De in het eerste lid, onder a, genoemde bedragen worden bij ministeriële regeling jaarlijks met ingang van 1 januari gewijzigd met het percentage waarmee het indexcijfer van de CAO-lonen over de maand oktober daaraan voorafgaand, gepubliceerd door het Centraal Bureau voor de Statistiek, afwijkt van het indexcijfer waarop de laatste vaststelling van de bedragen is gebaseerd. 4.

202106325/1/V6. Datum uitspraak: 30 augustus 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante] (hierna: de vennootschap), gevestigd te [plaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 24 augustus 2021 in zaak nr. 20/1088 in het geding tussen: de vennootschap en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Bij besluit van 24 oktober 2018 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de vennootschap een boete opgelegd van € 6.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav). Bij besluit van 3 maart 2020 heeft de staatssecretaris het door de vennootschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 24 augustus 2021 heeft de rechtbank het door de vennootschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de vennootschap hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De vennootschap en de minister hebben een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2022, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door mr. D.O. Wernsing, advocaat te Breda, en de minister, vertegenwoordigd door drs. C.D. van Brussel, zijn verschenen. Ook is voor de vennootschap [gemachtigde] verschenen.

Inleiding 1.       Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 2.       Inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) hebben op 13 januari 2017 een controle uitgevoerd op het adres waar zowel [bedrijf] als de vennootschap gevestigd zijn en hebben nader administratief onderzoek verricht. Zij hebben geconstateerd dat de vennootschap van 1 februari 2016 tot en met 30 september 2016 een vreemdeling met de Turkse nationaliteit (hierna: de vreemdeling) werkzaamheden heeft laten verrichten. Deze vreemdeling was in het bezit van een verblijfsvergunning onder de beperking ‘arbeid als kennismigrant’ (hierna: kennismigrantenvergunning). De inspecteurs hebben geconstateerd dat het salaris van de vreemdeling in de periode van februari 2016 tot en met april 2016 niet voldeed aan het salariscriterium voor kennismigranten, neergelegd in artikel 1d, eerste lid, van het (inmiddels vervallen) Besluit uitvoering Wav (hierna: het BuWav). Vervolgens heeft een inspecteur van de Nederlandse Arbeidsinspectie op 5 oktober 2017 op ambtsbelofte een boeterapport opgemaakt. Daarin staat dat de vreemdeling in deze periode werkzaamheden heeft verricht ten behoeve van de vennootschap, zonder dat het UWV Werkbedrijf daarvoor een tewerkstellingsvergunning had afgegeven of de vreemdeling daarvoor beschikte over een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. De vennootschap heeft daarom artikel 2, eerste lid, van de Wav overtreden, zo concludeert het rapport. Waar gaat deze zaak over? 3.       De vreemdeling is op 1 januari 2015 in dienst getreden bij [bedrijf]. [bedrijf] heeft de aanvraag om een kennismigrantenvergunning in 2014 ingediend en op dat moment gold voor kennismigranten jonger dan 30 jaar een salariscriterium van € 2.968,00 per maand. Dit volgde uit artikel 1d, eerste lid, aanhef en onder a, van het BuWav en artikel 3.103 van het Vb 2000. De minister stelt de salariscriteria elk jaar opnieuw vast, maar het salariscriterium dat gold tijdens de aanvraag blijft gelden zolang de kennismigrantenvergunning niet verlengd wordt en de kennismigrant bij dezelfde werkgever blijft werken. Wanneer de kennismigrant van werkgever verandert, geldt wel het nieuwe salariscriterium. Volgens de vennootschap is de vreemdeling niet veranderd van werkgever en was het toepasselijke salariscriterium nog steeds € 2.968,00 per maand. Volgens de minister is zij op 1 februari 2016 in dienst getreden bij de vennootschap, een dochteronderneming van [bedrijf], en die moet volgens de minister worden gekwalificeerd als een andere werkgever dan [bedrijf]. Op dat moment gold een salariscriterium van € 3.108,00 per maand. De vreemdeling verdiende in de maanden februari, maart en april 2016 € 3.000,00 bruto per maand, waardoor zij volgens de minister die maanden € 108,00 per maand te weinig verdiende. 3.1.    Partijen zijn het erover eens dat de vreemdeling werkzaamheden heeft verricht voor de vennootschap en dat de vennootschap daardoor werkgever is in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wav. Dit verruimde werkgeversbegrip is echter niet relevant voor het antwoord op de vraag welk salariscriterium van toepassing is. Uit artikel 1d van het BuWav volgt dat daarvoor de vraag beantwoord moet worden bij welke werkgever de vreemdeling daadwerkelijk in dienst was. Zoals de vennootschap terecht aanvoert, heeft de rechtbank dit niet onderkend. Is Besluit nr. 1/80 van toepassing? 4.       De Afdeling zal eerst het meest verstrekkende betoog van de vennootschap behandelen. De vennootschap betoogt dat artikel 6 van Besluit nr. 1/80 op deze situatie van toepassing is. De vreemdeling kan aan dit Turks associatierecht rechten ontlenen, waardoor in het geheel geen salariscriterium meer geldt. Daardoor kan dus ook geen sprake zijn van een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. De vreemdeling heeft namelijk vóór februari 2016 één jaar legale arbeid verricht voor [bedrijf] en is bij dezelfde werkgever in dienst gebleven, zoals artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80 vereist. Voor zover de vreemdeling al in dienst is getreden bij de vennootschap, is sprake van opvolgend werkgeverschap. Doordat er dus continuïteit in de arbeidsverhouding is, is voldaan aan de definitie van ‘dezelfde werkgever’ in artikel 6 van Besluit nr. 1/80, aldus de vennootschap. Unierechtelijk kader 4.1.    Ingevolge artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80 hebben Turkse werknemers na één jaar legale arbeid recht op verlenging van hun arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever. Een Turkse werknemer kan hier alleen rechten aan ontlenen, wanneer hij na een jaar legale arbeid bij een werkgever zijn werkzaamheden bij diezelfde werkgever voortzet. De gedachte achter artikel 6 van Besluit nr. 1/80 is dat de rechten van verblijf van Turkse werknemers geleidelijk meer inhoud krijgen naarmate die werknemers langduriger legaal arbeid verrichten en dat hun positie in de lidstaat van ontvangst steeds verder wordt verstevigd. De Afdeling verwijst naar het arrest van het Hof van Justitie van 10 januari 2006, Sedef, ECLI:EU:C:2006:5, punten 34, 39 en 44, en de uitspraak van de Afdeling van 27 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO2088, onder 2.1.4. Artikel 6 van Besluit nr. 1/80 heeft rechtstreekse werking en Turkse onderdanen die aan de voorwaarden voldoen, kunnen zich rechtstreeks op de rechten uit die bepaling beroepen. De Afdeling verwijst naar punt 19 van het arrest van het Hof van 26 november 1998, Birden, ECLI:EU:C:1998:568. Een Turkse vreemdeling die aan de voorwaarden van artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80 voldoet, heeft geen tewerkstellingsvergunning nodig voor werkzaamheden bij dezelfde werkgever. Dit betekent dat, als artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80 hier van toepassing is, de vennootschap geen overtreding heeft begaan. 4.2.    Niet is in geschil dat de vreemdeling één jaar legale arbeid heeft verricht voor [bedrijf]. Dit betekent dat de Afdeling de vraag moet beantwoorden of de vreemdeling na dat jaar arbeid bij [bedrijf] bij dezelfde werkgever is blijven werken. Het begrip ‘dezelfde werkgever’ is in Besluit nr. 1/80 niet gedefinieerd. Omdat artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80 niet verwijst naar het nationale recht, gaat de Afdeling ervan uit dat dit begrip Unierechtelijk uitgelegd moet worden. Zie het arrest van het Hof van 19 maart 2020, Compañía de Tranvías de La Coruña SA, ECLI:EU:C:2020:224, punt 14. Uit het hiervoor genoemde arrest Birden, punten 24 en 38, volgt verder dat lidstaten niet de bevoegdheid hebben voorwaarden te verbinden aan de rechten die uit artikel 6 van Besluit nr. 1/80 voortvloeien, of deze te beperken. De Afdeling leidt hieruit af dat het begrip ‘dezelfde werkgever’ niet strikter mag worden uitgelegd dan uit het Unierecht voortvloeit. 4.3.    In paragraaf B10/4.2 van de Vc 2000 is beschreven in welke situaties de Immigratie- en Naturalisatiedienst aanneemt dat sprake is van ‘dezelfde werkgever’ in de zin van artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80. Als ‘dezelfde werkgever’ worden aangemerkt: een uitzendbureau, een inlener, een detacheringsbureau, een bedrijf dat achtereenvolgens door verschillende ondernemingen wordt geëxploiteerd door fusie of overnamen en een bedrijf dat wegens faillissement wordt overgenomen door een ander bedrijf. Deze situaties doen zich hier niet voor. Omdat het om een Unierechtelijk begrip gaat, kan de minister echter niet volstaan met een verwijzing naar dit nationale beleid. 4.4.    Het Hof heeft zich nog niet expliciet uitgelaten over het begrip ‘dezelfde werkgever’ in de zin van artikel 6 van Besluit nr. 1/80. Wel is het ingegaan op de begrippen ‘werknemer’ en ‘werkgever’. Zo sluit het Hof in het hiervoor genoemde arrest Birden, punten 24 en 25, dat over Besluit nr. 1/80 gaat, aan bij de definitie van het begrip ‘werknemer’ in de bepalingen van het VWEU die gaan over het vrij verkeer.

4.9.    Omdat twijfel bestaat of de situatie van artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80 zich hier voordoet, moet de vennootschap het voordeel van de twijfel worden gegund. Dit betekent dat de minister niet heeft bewezen dat de vennootschap artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden. Het betoog slaagt. Hierdoor hoeven de vragen of sprake is van opvolgend werkgeverschap in de zin van artikel 7:668a, tweede lid, van het BW en of de vennootschap naar nationaal recht formeel de werkgever van de vreemdeling was, niet beantwoord te worden.

5.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de minister de vennootschap ten onrechte een boete opgelegd. Het is daarom niet nodig wat de vennootschap verder heeft aangevoerd over de evenredigheid van de boete te bespreken. Het hoger beroep is gegrond en de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is gegrond. Het besluit van 3 maart 2020 wordt vernietigd en het besluit van 24 oktober 2018 wordt herroepen. 6.       De minister moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 augustus 2021 in zaak nr. 20/1088; III.      verklaart het beroep gegrond; IV.      vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 3 maart 2020, kenmerk WBJA/ABWA/1.2018.1668.001; V.       herroept het besluit van 24 oktober 2018, kenmerk 071704244/04; VI.      veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.542,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VII.     gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 895,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. de Ruijter, griffier. w.g. Steendijk voorzitter w.g. De Ruijter griffier Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023 887   BIJLAGE   Besluit nr. 1/80 Artikel 6 1. Behoudens het bepaalde in artikel 7 betreffende de vrije toegang tot arbeid van de gezinsleden, heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoort; - na een jaar legale arbeid in die Lid-Staat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werk gelegenheid heeft; - na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de Lid-Staten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, in die Lid-Staat het recht om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden en geregistreerd bij de arbeidsbureaus van die Lid-Staat; - na vier jaar legale arbeid, in die Lid-Staat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze. […] Wet arbeid vreemdelingen Artikel 1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […] b. werkgever: 1°. degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten; […] Artikel 2 1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever. […] Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen Artikel 1d, geldend op 31 december 2014 1. Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen, is niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijft op grond van artikel 8, onderdelen a, b, c, d, e, k of l, van de Vreemdelingenwet 2000 of een vreemdeling die in het bezit is van een machtiging tot voorlopig verblijf die overeenkomt met het verblijfsdoel «kennismigrant» waarvoor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vreemdelingenwet 2000 is aangevraagd en die: a. als kennismigrant als bedoeld in artikel 3.4, eerste lid, onder d, van het Vreemdelingenbesluit 2000 in Nederland wordt tewerkgesteld op basis van een arbeidsovereenkomst of een ambtelijke aanstelling en: 1. van wie het overeengekomen vaste, naar tijdruimte en in geld vastgestelde loon als vergoeding voor zijn arbeid dat hij van de werkgever ontvangt, indien hij de leeftijd van dertig jaar niet heeft bereikt, ten minste € 2968,- per maand bedraagt bedraagt, dan wel indien hij dertig jaar of ouder is, ten minste € 4048,- per maand bedraagt, […] en wiens werkgever door Onze Minister van Veiligheid en Justitie krachtens artikel 2c van de Vreemdelingenwet 2000 is erkend als referent ten behoeve van het verblijf van vreemdelingen die in Nederland verblijven of willen verblijven voor het verrichten van arbeid in loondienst, als kennismigrant of als onderzoeker in de zin van richtlijn 2005/71/EG van de Raad van 12 oktober 2005 betreffende een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek (PbEU L 289). […] 3. De in het eerste lid, onder a, genoemde bedragen worden bij ministeriële regeling jaarlijks met ingang van 1 januari gewijzigd met het percentage waarmee het indexcijfer van de CAO-lonen over de maand oktober daaraan voorafgaand, gepubliceerd door het Centraal Bureau voor de Statistiek, afwijkt van het indexcijfer waarop de laatste vaststelling van de bedragen is gebaseerd. 4. Het loon, bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder a, is ten minste marktconform als bedoeld in artikel 3.30a van het Vreemdelingenbesluit 2000 en wordt door de werkgever over een periode van ten hoogste een maand, bijgeschreven op een bankrekening, bestemd voor girale betaling, op naam van de vreemdeling. Artikel 1d, geldend op 1 februari 2016 1. Het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen, is niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijft op grond van artikel 8, onderdelen a, b, c, d, e, k of l, van de Vreemdelingenwet 2000 of een vreemdeling die in het bezit is van een machtiging tot voorlopig verblijf die overeenkomt met het verblijfsdoel «kennismigrant» waarvoor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vreemdelingenwet 2000 is aangevraagd en die: a. als kennismigrant als bedoeld in artikel 3.4, eerste lid, onder d, van het Vreemdelingenbesluit 2000 in Nederland wordt tewerkgesteld op basis van een arbeidsovereenkomst of een ambtelijke aanstelling en: 1. van wie het overeengekomen vaste, naar tijdruimte en in geld vastgestelde loon als vergoeding voor zijn arbeid dat hij van de werkgever ontvangt, indien hij de leeftijd van dertig jaar niet heeft bereikt, ten minste € 3.108,- per maand bedraagt, waartoe niet wordt gerekend de door de werkgever te betalen vakantiebijslag, dan wel indien hij dertig jaar of ouder is, ten minste € 4.240,- per maand bedraagt, waartoe niet wordt gerekend de door de werkgever te betalen vakantiebijslag, of […] en wiens werkgever door Onze Minister van Veiligheid en Justitie krachtens artikel 2c van de Vreemdelingenwet 2000 is erkend als referent ten behoeve van het verblijf van vreemdelingen die in Nederland verblijven of willen verblijven voor het verrichten van arbeid in loondienst, als kennismigrant of als onderzoeker in de zin van richtlijn 2005/71/EG van de Raad van 12 oktober 2005 betreffende een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek (PbEU L 289). […] 3. De in het eerste lid, onder a, genoemde bedragen worden bij ministeriële regeling jaarlijks met ingang van 1 januari gewijzigd met het percentage waarmee het indexcijfer van de CAO-lonen over de maand oktober daaraan voorafgaand, gepubliceerd door het Centraal Bureau voor de Statistiek, afwijkt van het indexcijfer waarop de laatste vaststelling van de bedragen is gebaseerd. 4.

Het Hof ziet als hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding "dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt." De aard van de rechtsbetrekking die de werknemer en werkgever verbindt is niet beslissend bij de vraag of iemand werknemer is in de zin van het Unierecht, zo is daar geoordeeld. Het Hof verwijst in dat arrest naar zijn arrest van 3 juli 1986, Lawrie-Blum, ECLI:EU:C:1986:284, punten 16 en 17, waarin het Hof beoordeelt of een gezagsverhouding bestaat. Het Hof bekijkt daarbij wie het gezag en toezicht over de persoon heeft, wie de werkzaamheden en werktijden van hem bepaalt en wie hem aanwijzingen geeft. Vergelijk ook het arrest van 16 juli 2020, AFMB, ECLI:EU:C:202:565, punten 53 en 61, waarin het Hof aanneemt dat voor de definitie van het begrip ‘werkgever’ van belang is dat tussen een werkgever en een werknemer een band van ondergeschiktheid bestaat. Het Hof ziet in die zaak het bestaan van een arbeidsovereenkomst als aanwijzing dat zo’n band bestaat, maar oordeelt dat dat op zichzelf niet voldoende is. Ook is namelijk van belang hoe de verplichtingen van de werknemer en werkgever in de praktijk worden uitgevoerd. Daarbij moet volgens het Hof gekeken worden naar wie het feitelijk gezag over de werknemer uitoefent, feitelijk de overeenkomstige loonkosten draagt en feitelijk bevoegd is de werknemer te ontslaan. In het arrest van het Hof van 26 oktober 2006, Güzeli, ECLI:EU:C:2006:670, punten 12 en 28-30, speelt verder onder meer de vraag of de Turkse werknemer in die zaak rechten kon ontlenen aan artikel 6, eerste lid, van Besluit nr. 1/80. Die werknemer was werkzaam in hetzelfde café dat achtereenvolgens door verschillende ondernemingen werd geëxploiteerd. Het Hof gaat niet in op het begrip ‘dezelfde werkgever’, maar neemt wel impliciet aan dat sprake is van dezelfde werkgever.           4.5.    De Afdeling leidt uit de hiervoor genoemde arresten af dat niet alleen gekeken moet worden naar het bestaan van een arbeidsovereenkomst, maar dat ook gekeken moet worden naar de feitelijke situatie. Daarbij is voor het antwoord op de vraag of sprake is van dezelfde of een andere werkgever onder meer van belang of de gezagsverhouding en de verplichting de loonkosten te betalen, zijn overgegaan van de ene naar de andere werkgever. Uit het arrest Güzeli leidt de Afdeling verder af dat het Hof een ruim werkgeversbegrip gebruikt en dat de onderlinge verwevenheid tussen verschillende werkgevers van belang is bij de invulling van het begrip ‘dezelfde werkgever’. Toegepast op deze zaak 4.6.    Uit artikel 6 van het EVRM volgt dat het bestuursorgaan moet bewijzen dat in een concreet geval een overtreding is gepleegd. In geval van twijfel moet het bestuursorgaan aan de betrokkene het voordeel van de twijfel gunnen. De Afdeling wijst ter vergelijking op overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011 in zaak nr. 09/03075, ECLI:NL:HR:2011:BN6324, en de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:234. 4.7.    De minister is tot de conclusie gekomen dat de vennootschap van februari 2016 tot en met april 2016 de formele werkgever van de vreemdeling was. Daarnaast is hij tot de conclusie gekomen dat [bedrijf] en de vennootschap niet als dezelfde werkgever aangemerkt kunnen worden. Hij heeft zich daarbij gebaseerd op de volgende gegevens. In Suwinet, een digitaal systeem waarin werkgevers de uitbetaalde salarissen en arbeidsuren van het personeel melden aan de Belastingdienst, staat dat de vennootschap van 1 februari 2016 tot 30 september 2016 de inhoudingsplichtige werkgever was. De vreemdeling is in die maanden ook door de vennootschap betaald, wat volgt uit bankafschriften van de vennootschap en de vreemdeling en loonstroken die bij het boeterapport zijn gevoegd. Ook heeft het administratiekantoor van de vennootschap een jaaropgaaf van 2016 overgelegd, waaruit volgt dat de vreemdeling op 1 februari 2016 in dienst is getreden bij de vennootschap. De vreemdeling heeft daarnaast zelf verklaard dat zij naar de vennootschap is overgeplaatst, dat zij een vervangende arbeidsovereenkomst heeft gekregen en dat de vennootschap haar salaris heeft betaald. Toen bleek dat dit niet mocht, is zij teruggeplaatst naar [bedrijf]. Ook heeft de vreemdeling verklaard dat zij als Senior Analytics Consultant heeft gewerkt voor de vennootschap, terwijl zij bij [bedrijf] werkzaam was als Business Development Associate. Ten slotte heeft de minister van belang geacht dat [bedrijf] en de vennootschap via twee verschillende ondernemingen deelnemen aan het maatschappelijk verkeer, met elk een eigen rekeningnummer en een eigen KvK-nummer. 4.8.    Dat de vennootschap de salarisbetaling van [bedrijf] heeft overgenomen en dat de vreemdeling heeft verklaard dat zij een vervangende arbeidsovereenkomst heeft gekregen, zijn aanwijzingen dat de vreemdeling niet voor dezelfde werkgever is blijven werken. Daarnaast is namens de vennootschap op de zitting bij de Afdeling verklaard dat [bedrijf] zich bezighoudt met voorlichting aan studenten wereldwijd over de vraag hoe en waar zij kunnen studeren. De vennootschap vormt de analytische tak van [bedrijf] en verzamelt gegevens voor universiteiten. Deze verschillende activiteiten van de ondernemingen wijzen er ook op dat geen sprake is van dezelfde werkgever in de zin van artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80. Anderzijds is [bedrijf] de enig aandeelhouder en bestuurder van de vennootschap, wat duidt op enige verwevenheid. Uit de verklaring van de vreemdeling is bovendien op te maken dat zij al voor haar overstap naar de vennootschap werkzaamheden voor de vennootschap verrichtte, wat erop wijst dat haar werkzaamheden geleidelijk zijn veranderd en dat de activiteiten van de twee ondernemingen wellicht niet goed zijn af te bakenen. Uit de stukken is ten slotte niet op te maken of de vennootschap feitelijk het gezag had over de vreemdeling of dat [bedrijf] het gezag bleef uitoefenen. Relevant daarbij is dat de vreemdeling heeft verklaard dat zij op dezelfde werkplek, aan hetzelfde bureau, haar werkzaamheden bleef verrichten en dat haar arbeidsvoorwaarden niet waren gewijzigd. De minister heeft dit niet betwist en heeft de feitelijke gezagsverhouding niet onderzocht. Omdat geen eenduidig beeld naar voren komt waar het gaat om de vraag of de vreemdeling bij dezelfde werkgever is blijven werken, bestaat twijfel over het antwoord op de vraag of de situatie van artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80 zich hier voordoet.

Het Hof ziet als hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding "dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt." De aard van de rechtsbetrekking die de werknemer en werkgever verbindt is niet beslissend bij de vraag of iemand werknemer is in de zin van het Unierecht, zo is daar geoordeeld. Het Hof verwijst in dat arrest naar zijn arrest van 3 juli 1986, Lawrie-Blum, ECLI:EU:C:1986:284, punten 16 en 17, waarin het Hof beoordeelt of een gezagsverhouding bestaat. Het Hof bekijkt daarbij wie het gezag en toezicht over de persoon heeft, wie de werkzaamheden en werktijden van hem bepaalt en wie hem aanwijzingen geeft. Vergelijk ook het arrest van 16 juli 2020, AFMB, ECLI:EU:C:202:565, punten 53 en 61, waarin het Hof aanneemt dat voor de definitie van het begrip ‘werkgever’ van belang is dat tussen een werkgever en een werknemer een band van ondergeschiktheid bestaat. Het Hof ziet in die zaak het bestaan van een arbeidsovereenkomst als aanwijzing dat zo’n band bestaat, maar oordeelt dat dat op zichzelf niet voldoende is. Ook is namelijk van belang hoe de verplichtingen van de werknemer en werkgever in de praktijk worden uitgevoerd. Daarbij moet volgens het Hof gekeken worden naar wie het feitelijk gezag over de werknemer uitoefent, feitelijk de overeenkomstige loonkosten draagt en feitelijk bevoegd is de werknemer te ontslaan. In het arrest van het Hof van 26 oktober 2006, Güzeli, ECLI:EU:C:2006:670, punten 12 en 28-30, speelt verder onder meer de vraag of de Turkse werknemer in die zaak rechten kon ontlenen aan artikel 6, eerste lid, van Besluit nr. 1/80. Die werknemer was werkzaam in hetzelfde café dat achtereenvolgens door verschillende ondernemingen werd geëxploiteerd. Het Hof gaat niet in op het begrip ‘dezelfde werkgever’, maar neemt wel impliciet aan dat sprake is van dezelfde werkgever.           4.5.    De Afdeling leidt uit de hiervoor genoemde arresten af dat niet alleen gekeken moet worden naar het bestaan van een arbeidsovereenkomst, maar dat ook gekeken moet worden naar de feitelijke situatie. Daarbij is voor het antwoord op de vraag of sprake is van dezelfde of een andere werkgever onder meer van belang of de gezagsverhouding en de verplichting de loonkosten te betalen, zijn overgegaan van de ene naar de andere werkgever. Uit het arrest Güzeli leidt de Afdeling verder af dat het Hof een ruim werkgeversbegrip gebruikt en dat de onderlinge verwevenheid tussen verschillende werkgevers van belang is bij de invulling van het begrip ‘dezelfde werkgever’. Toegepast op deze zaak 4.6.    Uit artikel 6 van het EVRM volgt dat het bestuursorgaan moet bewijzen dat in een concreet geval een overtreding is gepleegd. In geval van twijfel moet het bestuursorgaan aan de betrokkene het voordeel van de twijfel gunnen. De Afdeling wijst ter vergelijking op overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011 in zaak nr. 09/03075, ECLI:NL:HR:2011:BN6324, en de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:234. 4.7.    De minister is tot de conclusie gekomen dat de vennootschap van februari 2016 tot en met april 2016 de formele werkgever van de vreemdeling was. Daarnaast is hij tot de conclusie gekomen dat [bedrijf] en de vennootschap niet als dezelfde werkgever aangemerkt kunnen worden. Hij heeft zich daarbij gebaseerd op de volgende gegevens. In Suwinet, een digitaal systeem waarin werkgevers de uitbetaalde salarissen en arbeidsuren van het personeel melden aan de Belastingdienst, staat dat de vennootschap van 1 februari 2016 tot 30 september 2016 de inhoudingsplichtige werkgever was. De vreemdeling is in die maanden ook door de vennootschap betaald, wat volgt uit bankafschriften van de vennootschap en de vreemdeling en loonstroken die bij het boeterapport zijn gevoegd. Ook heeft het administratiekantoor van de vennootschap een jaaropgaaf van 2016 overgelegd, waaruit volgt dat de vreemdeling op 1 februari 2016 in dienst is getreden bij de vennootschap. De vreemdeling heeft daarnaast zelf verklaard dat zij naar de vennootschap is overgeplaatst, dat zij een vervangende arbeidsovereenkomst heeft gekregen en dat de vennootschap haar salaris heeft betaald. Toen bleek dat dit niet mocht, is zij teruggeplaatst naar [bedrijf]. Ook heeft de vreemdeling verklaard dat zij als Senior Analytics Consultant heeft gewerkt voor de vennootschap, terwijl zij bij [bedrijf] werkzaam was als Business Development Associate. Ten slotte heeft de minister van belang geacht dat [bedrijf] en de vennootschap via twee verschillende ondernemingen deelnemen aan het maatschappelijk verkeer, met elk een eigen rekeningnummer en een eigen KvK-nummer. 4.8.    Dat de vennootschap de salarisbetaling van [bedrijf] heeft overgenomen en dat de vreemdeling heeft verklaard dat zij een vervangende arbeidsovereenkomst heeft gekregen, zijn aanwijzingen dat de vreemdeling niet voor dezelfde werkgever is blijven werken. Daarnaast is namens de vennootschap op de zitting bij de Afdeling verklaard dat [bedrijf] zich bezighoudt met voorlichting aan studenten wereldwijd over de vraag hoe en waar zij kunnen studeren. De vennootschap vormt de analytische tak van [bedrijf] en verzamelt gegevens voor universiteiten. Deze verschillende activiteiten van de ondernemingen wijzen er ook op dat geen sprake is van dezelfde werkgever in de zin van artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80. Anderzijds is [bedrijf] de enig aandeelhouder en bestuurder van de vennootschap, wat duidt op enige verwevenheid. Uit de verklaring van de vreemdeling is bovendien op te maken dat zij al voor haar overstap naar de vennootschap werkzaamheden voor de vennootschap verrichtte, wat erop wijst dat haar werkzaamheden geleidelijk zijn veranderd en dat de activiteiten van de twee ondernemingen wellicht niet goed zijn af te bakenen. Uit de stukken is ten slotte niet op te maken of de vennootschap feitelijk het gezag had over de vreemdeling of dat [bedrijf] het gezag bleef uitoefenen. Relevant daarbij is dat de vreemdeling heeft verklaard dat zij op dezelfde werkplek, aan hetzelfde bureau, haar werkzaamheden bleef verrichten en dat haar arbeidsvoorwaarden niet waren gewijzigd. De minister heeft dit niet betwist en heeft de feitelijke gezagsverhouding niet onderzocht. Omdat geen eenduidig beeld naar voren komt waar het gaat om de vraag of de vreemdeling bij dezelfde werkgever is blijven werken, bestaat twijfel over het antwoord op de vraag of de situatie van artikel 6, eerste lid, eerste streepje, van Besluit nr. 1/80 zich hier voordoet.