ECLI:NL:RVS:2023:2699

202203237/1/A3. Datum uitspraak: 12 juli 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 april 2022 in zaak nr. 20/5466 in het geding tussen: [appellant] en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Bij besluit van 10 januari 2020 heeft de minister geweigerd een verklaring van geen bezwaar af te geven aan [appellant] voor de vervulling van een vertrouwensfunctie op de luchthaven Schiphol. Bij besluit van 11 september 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 20 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 mei 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. G.P. Dayala, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.E. Nijmeijer, zijn verschenen.

Inleiding 1.       [appellant] werkt, met enkele onderbrekingen, sinds 2018 op de luchthaven van Schiphol als horecamedewerker bij het bedrijf Host Marriot Services. Dit is een functie binnen het beveiligde gebied van de luchthaven. Hiervoor is op 14 juni 2018 een Verklaring van Geen Bezwaar (VGB) afgegeven. Op 3 september 2019 is [appellant] aangemeld bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) voor een veiligheidsonderzoek. 2.       De minister heeft op basis van artikel 8 van de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo) geweigerd een VGB af te geven, omdat [appellant] op 6 november 2019 is veroordeeld tot een werkstraf van 80 uur subsidiair 40 dagen hechtenis voor het (mede)plegen van oplichting (artikel 47, eerste lid, aanhef en sub 1 en artikel 326 van het Wetboek van Strafrecht). Hierdoor zijn er volgens de minister onvoldoende waarborgen dat [appellant] de verplichtingen die voortvloeien uit haar vertrouwensfunctie onder alle omstandigheden naar behoren zou vervullen. Tegen deze weigering heeft [appellant] bezwaar en, na ongegrondverklaring daarvan, beroep ingesteld. Uitspraak van de rechtbank 3.       De rechtbank heeft vastgesteld dat in artikel 1 van het Besluit van 15 maart 2006, houdende aanwijzing van vertrouwensfuncties ten behoeve van de beveiliging van de luchtvaart is bepaald dat alle functies waarbij regulier toegang tot het beveiligde gebied van de luchthaven Schiphol moet worden verkregen, zijn aangewezen als vertrouwensfuncties als bedoeld in artikel 3 van de Wvo. Het gaat hierbij dus niet om de aard van de werkzaamheden, maar de plaats waar ze worden uitgevoerd. 4.       Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] de uit haar vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen onder alle omstandigheden getrouwelijk zal vervullen. Hierbij is meegewogen dat oplichting in de Beleidsregel vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken op de burgerluchthavens wordt genoemd als strafbaar feit waarmee rekening wordt gehouden bij de beoordeling of een VGB kan worden afgegeven. Ook de zwaarte van de opgelegde straf speelt hierbij een rol. De minister mocht er daarbij volgens de rechtbank van uitgaan dat de politierechter de relevante omstandigheden waaronder het strafbare feit is gepleegd en de persoonlijke omstandigheden bij zijn oordeel heeft betrokken. 5.       De rechtbank acht de belangenafweging die de minister heeft gemaakt niet onredelijk. Dat [appellant] haar functie naar behoren heeft uitgevoerd en dat haar werkgever positief over haar denkt, kan niet worden aangemerkt als een zodanig bijzondere omstandigheid dat moet worden afgeweken van het uitgangspunt dat de nationale veiligheid zwaarder weegt dan de persoonlijke belangen van de betrokkene. Ook het nadeel dat [appellant] ondervindt leidt niet tot een andere uitkomst, omdat voor de meeste functies in de horeca geen VGB is vereist waardoor zij door de weigering maar in geringe mate wordt beperkt in haar arbeidskeuze. Hoger beroep 6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld dat er sprake is van een vertrouwensfunctie, waarvoor een VGB is vereist. Zonder onderzoek naar de aard en het karakter van de functie, kan niet worden gesteld dat dit een vertrouwensfunctie is. 7.       Ook voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt mocht stellen dat er onvoldoende waarborgen waren voor getrouwelijke vervulling van haar functie in de zin van artikel 8 van de Wvo. [appellant] vindt deze beoordeling onevenredig omdat er onvoldoende rekening is gehouden met de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden. Zij is door haar toenmalige partner onder valse voorwendselen betrokken bij het strafbare feit. Daarnaast had meegewogen moeten worden dat zij een ‘first time offender’ was. Ook voert [appellant] aan dat zij door de strafrechter bij verstek is veroordeeld. Daarom was de uitspraak niet zuiver. De minister heeft ten onrechte niet gekeken naar de inhoud van het strafdossier en heeft niet onderzocht of haar persoonlijke gedragingen en omstandigheden aanleiding geven tot twijfel of zij haar functie goed kan uitoefenen. Bovendien is er geen gevaar voor de openbare orde of veiligheid geconstateerd.

Is de functie terecht aangemerkt als een vertrouwensfunctie? 8.       De gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd over het ten onrechte aanmerken van haar functie als vertrouwensfunctie zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling geen steekhoudende redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5.1 en 5.2 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen gaat het in dit geval niet om de aard van de functie maar om de plaats waar deze wordt uitgeoefend. Is het weigeren van de VGB evenredig? 9.       Op grond van artikel 8 van de Wvo mag een VGB slechts worden geweigerd indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om daarover een oordeel te geven. Bij het veiligheidsonderzoek dat ten grondslag ligt aan het besluit over het al dan niet afgeven van een VGB, wordt onder meer gelet op justitiële en strafvorderlijke gegevens. Hoe deze gegevens worden meegewogen in de besluitvorming, is vastgelegd in beleidsregels. In het geval van functies op een burgerluchthaven geldt de Beleidsregel vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken op de burgerluchthavens (hierna: de beleidsregel). Daarin is onder meer bepaald met welke aspecten van de aanwezige justitiële en strafvorderlijke gegevens rekening wordt gehouden en op welke soort strafbare feiten in het bijzonder wordt gelet. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is oplichting een van de strafbare feiten, waarop op grond van de beleidsregel in het bijzonder wordt gelet bij vertrouwensfuncties op burgerluchthavens. Ook terecht heeft de rechtbank overwogen dat het strafbare feit ruimschoots binnen de terugkijktermijn van 8 jaar valt en dat de strafrechter aan [appellant] een taakstraf heeft opgelegd, ondanks het feit dat zij verder geen criminele antecedenten had. 9.1     Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat er onvoldoende waarborgen aanwezig waren in de zin van artikel 8 van de Wvo. Hierbij heeft de rechtbank echter ten onrechte overwogen dat de minister de omstandigheden waaronder het strafbare feit is gepleegd niet zelf behoefde te onderzoeken. Om een afweging te kunnen maken, is het namelijk nodig dat de minister de nodige kennis heeft over de relevante feiten en belangen, waaronder de omstandigheden waaronder het strafbare feit is begaan. Deze omstandigheden moeten vervolgens ook worden betrokken in de beoordeling. Daarbij kan niet worden volstaan met de constatering dat de strafrechter de omstandigheden al heeft afgewogen in het kader van de veroordeling. De wijze waarop de omstandigheden in dat kader zijn gewogen kan immers verschillen van de afweging die de minister moet maken ten behoeve van de VGB (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1249 in een zaak over de afgifte van een Verklaring Omtrent het Gedrag). 9.2     Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat hij niet beschikt over het strafdossier, maar dat uit politie informatie bekend was dat [appellant] niet de hoofdrol speelde bij het strafbare feit waarvoor zij is veroordeeld. Deze omstandigheid is in de besluitvorming meegewogen maar heeft niet geleid tot een ander oordeel over het afgeven van een VGB, omdat de betrokkenheid van [appellant] bij het strafbare feit volgens de minister wel degelijk wijst op een kwetsbaarheid in relatie tot de vertrouwensfunctie die zij ambieert. Zoals ook door de AIVD is toegelicht tijdens de hoorzitting in het kader van het bezwaar, vormt het een risico dat [appellant] misbruik van zich heeft laten maken door haar toenmalige partner bij het plegen van een strafbaar feit. Het standpunt van de minister dat er mede hierdoor onvoldoende waarborgen zijn dat [appellant] zich onder alle omstandigheden zal gedragen overeenkomstig de voor haar uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten is niet onbegrijpelijk. Daarom heeft de minister terecht geen aanleiding hoeven zien om af te wijken van de beleidsregel. De weigering van de VGB was niet onevenredig, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld. 9.3     Het betoog slaagt niet.

10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop zij rust. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier. w.g. Minderhoud lid van de enkelvoudige kamer w.g. Langeveld-Mak griffier Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2023 317-1032

202203237/1/A3. Datum uitspraak: 12 juli 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 april 2022 in zaak nr. 20/5466 in het geding tussen: [appellant] en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Bij besluit van 10 januari 2020 heeft de minister geweigerd een verklaring van geen bezwaar af te geven aan [appellant] voor de vervulling van een vertrouwensfunctie op de luchthaven Schiphol. Bij besluit van 11 september 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 20 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 mei 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. G.P. Dayala, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.E. Nijmeijer, zijn verschenen.

Inleiding 1.       [appellant] werkt, met enkele onderbrekingen, sinds 2018 op de luchthaven van Schiphol als horecamedewerker bij het bedrijf Host Marriot Services. Dit is een functie binnen het beveiligde gebied van de luchthaven. Hiervoor is op 14 juni 2018 een Verklaring van Geen Bezwaar (VGB) afgegeven. Op 3 september 2019 is [appellant] aangemeld bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) voor een veiligheidsonderzoek. 2.       De minister heeft op basis van artikel 8 van de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo) geweigerd een VGB af te geven, omdat [appellant] op 6 november 2019 is veroordeeld tot een werkstraf van 80 uur subsidiair 40 dagen hechtenis voor het (mede)plegen van oplichting (artikel 47, eerste lid, aanhef en sub 1 en artikel 326 van het Wetboek van Strafrecht). Hierdoor zijn er volgens de minister onvoldoende waarborgen dat [appellant] de verplichtingen die voortvloeien uit haar vertrouwensfunctie onder alle omstandigheden naar behoren zou vervullen. Tegen deze weigering heeft [appellant] bezwaar en, na ongegrondverklaring daarvan, beroep ingesteld. Uitspraak van de rechtbank 3.       De rechtbank heeft vastgesteld dat in artikel 1 van het Besluit van 15 maart 2006, houdende aanwijzing van vertrouwensfuncties ten behoeve van de beveiliging van de luchtvaart is bepaald dat alle functies waarbij regulier toegang tot het beveiligde gebied van de luchthaven Schiphol moet worden verkregen, zijn aangewezen als vertrouwensfuncties als bedoeld in artikel 3 van de Wvo. Het gaat hierbij dus niet om de aard van de werkzaamheden, maar de plaats waar ze worden uitgevoerd. 4.       Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] de uit haar vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen onder alle omstandigheden getrouwelijk zal vervullen. Hierbij is meegewogen dat oplichting in de Beleidsregel vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken op de burgerluchthavens wordt genoemd als strafbaar feit waarmee rekening wordt gehouden bij de beoordeling of een VGB kan worden afgegeven. Ook de zwaarte van de opgelegde straf speelt hierbij een rol. De minister mocht er daarbij volgens de rechtbank van uitgaan dat de politierechter de relevante omstandigheden waaronder het strafbare feit is gepleegd en de persoonlijke omstandigheden bij zijn oordeel heeft betrokken. 5.       De rechtbank acht de belangenafweging die de minister heeft gemaakt niet onredelijk. Dat [appellant] haar functie naar behoren heeft uitgevoerd en dat haar werkgever positief over haar denkt, kan niet worden aangemerkt als een zodanig bijzondere omstandigheid dat moet worden afgeweken van het uitgangspunt dat de nationale veiligheid zwaarder weegt dan de persoonlijke belangen van de betrokkene. Ook het nadeel dat [appellant] ondervindt leidt niet tot een andere uitkomst, omdat voor de meeste functies in de horeca geen VGB is vereist waardoor zij door de weigering maar in geringe mate wordt beperkt in haar arbeidskeuze. Hoger beroep 6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld dat er sprake is van een vertrouwensfunctie, waarvoor een VGB is vereist. Zonder onderzoek naar de aard en het karakter van de functie, kan niet worden gesteld dat dit een vertrouwensfunctie is. 7.       Ook voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt mocht stellen dat er onvoldoende waarborgen waren voor getrouwelijke vervulling van haar functie in de zin van artikel 8 van de Wvo. [appellant] vindt deze beoordeling onevenredig omdat er onvoldoende rekening is gehouden met de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden. Zij is door haar toenmalige partner onder valse voorwendselen betrokken bij het strafbare feit. Daarnaast had meegewogen moeten worden dat zij een ‘first time offender’ was. Ook voert [appellant] aan dat zij door de strafrechter bij verstek is veroordeeld. Daarom was de uitspraak niet zuiver. De minister heeft ten onrechte niet gekeken naar de inhoud van het strafdossier en heeft niet onderzocht of haar persoonlijke gedragingen en omstandigheden aanleiding geven tot twijfel of zij haar functie goed kan uitoefenen. Bovendien is er geen gevaar voor de openbare orde of veiligheid geconstateerd.

Is de functie terecht aangemerkt als een vertrouwensfunctie? 8.       De gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd over het ten onrechte aanmerken van haar functie als vertrouwensfunctie zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling geen steekhoudende redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5.1 en 5.2 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen gaat het in dit geval niet om de aard van de functie maar om de plaats waar deze wordt uitgeoefend. Is het weigeren van de VGB evenredig? 9.       Op grond van artikel 8 van de Wvo mag een VGB slechts worden geweigerd indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om daarover een oordeel te geven. Bij het veiligheidsonderzoek dat ten grondslag ligt aan het besluit over het al dan niet afgeven van een VGB, wordt onder meer gelet op justitiële en strafvorderlijke gegevens. Hoe deze gegevens worden meegewogen in de besluitvorming, is vastgelegd in beleidsregels. In het geval van functies op een burgerluchthaven geldt de Beleidsregel vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken op de burgerluchthavens (hierna: de beleidsregel). Daarin is onder meer bepaald met welke aspecten van de aanwezige justitiële en strafvorderlijke gegevens rekening wordt gehouden en op welke soort strafbare feiten in het bijzonder wordt gelet. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is oplichting een van de strafbare feiten, waarop op grond van de beleidsregel in het bijzonder wordt gelet bij vertrouwensfuncties op burgerluchthavens. Ook terecht heeft de rechtbank overwogen dat het strafbare feit ruimschoots binnen de terugkijktermijn van 8 jaar valt en dat de strafrechter aan [appellant] een taakstraf heeft opgelegd, ondanks het feit dat zij verder geen criminele antecedenten had. 9.1     Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat er onvoldoende waarborgen aanwezig waren in de zin van artikel 8 van de Wvo. Hierbij heeft de rechtbank echter ten onrechte overwogen dat de minister de omstandigheden waaronder het strafbare feit is gepleegd niet zelf behoefde te onderzoeken. Om een afweging te kunnen maken, is het namelijk nodig dat de minister de nodige kennis heeft over de relevante feiten en belangen, waaronder de omstandigheden waaronder het strafbare feit is begaan. Deze omstandigheden moeten vervolgens ook worden betrokken in de beoordeling. Daarbij kan niet worden volstaan met de constatering dat de strafrechter de omstandigheden al heeft afgewogen in het kader van de veroordeling. De wijze waarop de omstandigheden in dat kader zijn gewogen kan immers verschillen van de afweging die de minister moet maken ten behoeve van de VGB (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1249 in een zaak over de afgifte van een Verklaring Omtrent het Gedrag). 9.2     Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat hij niet beschikt over het strafdossier, maar dat uit politie informatie bekend was dat [appellant] niet de hoofdrol speelde bij het strafbare feit waarvoor zij is veroordeeld. Deze omstandigheid is in de besluitvorming meegewogen maar heeft niet geleid tot een ander oordeel over het afgeven van een VGB, omdat de betrokkenheid van [appellant] bij het strafbare feit volgens de minister wel degelijk wijst op een kwetsbaarheid in relatie tot de vertrouwensfunctie die zij ambieert. Zoals ook door de AIVD is toegelicht tijdens de hoorzitting in het kader van het bezwaar, vormt het een risico dat [appellant] misbruik van zich heeft laten maken door haar toenmalige partner bij het plegen van een strafbaar feit. Het standpunt van de minister dat er mede hierdoor onvoldoende waarborgen zijn dat [appellant] zich onder alle omstandigheden zal gedragen overeenkomstig de voor haar uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten is niet onbegrijpelijk. Daarom heeft de minister terecht geen aanleiding hoeven zien om af te wijken van de beleidsregel. De weigering van de VGB was niet onevenredig, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld. 9.3     Het betoog slaagt niet.

10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop zij rust. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier. w.g. Minderhoud lid van de enkelvoudige kamer w.g. Langeveld-Mak griffier Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2023 317-1032