ECLI:NL:RVS:2023:2353

202202420/1/V3 en 202202417/1/V3. Datum uitspraak: 16 juni 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van: [de vreemdeling], appellant, tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 13 april 2022 in zaken nrs. NL22.5444 en NL22.5469 in de gedingen tussen: de vreemdeling en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Zaak nr. 202202420/1/V3 Bij besluit van 13 februari 2022 heeft de staatssecretaris de vreemdeling in bewaring gesteld. Op 30 maart 2022 heeft de staatssecretaris de maatregel van 13 februari 2022 opgeheven. Bij uitspraak van 13 april 2022 heeft de rechtbank het tegen het besluit van 13 februari 2022 door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard en de vreemdeling schadevergoeding toegekend. Zaak nr. 202202417/1/V3 Bij besluit van 30 maart 2022 heeft de staatssecretaris de vreemdeling opnieuw in bewaring gesteld. Bij uitspraak van 13 april 2022 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. In beide zaken Tegen de uitspraken heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. P.H. Hillen, advocaat te Tilburg, hoger beroepen ingesteld. De vreemdeling heeft nadere stukken ingediend. De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De vreemdeling heeft daarop gereageerd. Gevoegde behandeling Gelet op de samenhang tussen de hoger beroepen, ziet de Afdeling aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:14 van de Awb. De hoger beroepen worden gevoegd behandeld. 3. In beroep heeft de vreemdeling aangevoerd dat de staatssecretaris onvoldoende voortvarend heeft gehandeld. Niet in geschil is dat de staatssecretaris na het verstrijken van de termijn waarbinnen de Franse autoriteiten konden reageren op het heroverwegingsverzoek te lang heeft gewacht met het wijzigen van de grondslag van de maatregel. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de bewaring van 25 maart 2022 tot en met 29 maart 2022 onrechtmatig was en over die periode een schadevergoeding toegekend. Het betoog van de vreemdeling dat de maatregel al vanaf een eerdere datum onrechtmatig was omdat de staatssecretaris te lang heeft gewacht met het versturen van het heroverwegingsverzoek, heeft de rechtbank verworpen. Het heroverwegingsverzoek 4. In grief 2 klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris bij het versturen van het heroverwegingsverzoek voldoende voortvarend heeft gehandeld, omdat hij binnen de termijn van drie weken is gebleven die artikel 5, tweede lid, van de Uitvoeringsverordening Dublin (PB 2003, L 222) geeft voor het versturen van dit verzoek. 4.1. In het arrest van 13 november 2018, X en X, ECLI:EU:C:2018:900, punten 72-75, heeft het Hof de termijn van drie weken voor het indienen van een heroverwegingsverzoek geschikt bevonden om snel vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming. De vreemdeling betoogt terecht dat zijn zaak verschilt van de situaties in dat arrest, omdat hij ten tijde van het versturen van het heroverwegingsverzoek in bewaring zat. De verplichting op grond van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM en artikel 6 van het EU Handvest dat de staatssecretaris vanaf het moment van de inbewaringstelling zo voortvarend mogelijk handelt, moet op zichzelf worden bezien en staat los van de snelle vaststelling van de verantwoordelijke lidstaat die de Uitvoeringsverordening beoogt. Het enkele feit dat de staatssecretaris het heroverwegingsverzoek heeft verstuurd binnen de termijn van drie weken die de Uitvoeringsverordening daarvoor geeft, betekent dus niet dat hij daardoor ook heeft voldaan aan de verplichting om voortvarend te handelen als een vreemdeling in bewaring zit. 4.2. In haar uitspraak van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3611, onder 3.1 en 3.2, heeft de Afdeling geoordeeld dat de staatssecretaris ook wanneer de vreemdeling in bewaring zit enige tijd moet hebben om te beoordelen of hij een heroverwegingsverzoek zal indienen of niet. In die zaak had de staatssecretaris de afwijzing van het claimverzoek op een vrijdagmiddag ontvangen. Op de daaropvolgende maandag, dus drie dagen later, heeft hij besloten geen heroverwegingsverzoek in te dienen. In die situatie heeft de Afdeling geoordeeld dat de staatssecretaris voldoende voortvarend had gehandeld. 4.3. In de zaak die nu voorligt, heeft de staatssecretaris niet drie, maar tien dagen gewacht met het versturen van het heroverwegingsverzoek. In zijn schriftelijke uiteenzetting heeft hij toegelicht dat hij eerst wilde afwachten of de Franse autoriteiten nog een nadere reactie zouden sturen. In hun bericht stond namelijk dat het claimverzoek door de complexiteit hiervan werd afgewezen, maar dat het zo snel mogelijk heronderzocht zou worden. Bij het uitblijven van een nadere reactie heeft hij na tien dagen alsnog een heroverwegingsverzoek verstuurd. De vreemdeling heeft hiertegen ingebracht dat in de afwijzing van het claimverzoek al staat dat Frankrijk zichzelf niet als verantwoordelijke lidstaat ziet. Daarnaast was het claimverzoek gebaseerd op een duidelijke Eurodac-treffer en helemaal niet complex. Volgens hem kan de inhoud van de afwijzing van het claimverzoek door de Franse autoriteiten daarom niet rechtvaardigen dat de staatssecretaris tien dagen heeft stilgezeten. 4.4. Wanneer het claimverzoek is gebaseerd op een Eurodac-treffer heeft de verzochte lidstaat twee weken de tijd om hierop te reageren (artikel 25, eerste lid, van de Dublinverordening). De dag van de afwijzing van het claimverzoek, 1 maart 2022, was de laatste dag van die termijn. Omdat de vreemdeling op dat moment nog in bewaring zat, verplicht het voortvarendheidsvereiste ertoe dat de staatssecretaris na het aflopen van die termijn zo snel mogelijk een besluit neemt over het versturen van een heroverwegingsverzoek. Het bericht dat de aangezochte lidstaat meer tijd nodig heeft om de claim te onderzoeken, is geen reden om van deze verplichting af te wijken. Daar is het heroverwegingsverzoek namelijk voor bedoeld. Omdat de staatssecretaris geen andere redenen heeft aangevoerd die kunnen rechtvaardigen dat hij het heroverwegingsverzoek pas na tien dagen verstuurd heeft terwijl de vreemdeling nog in bewaring zat, oordeelt de Afdeling dat hij gedurende die tijd onnodig heeft stilgezeten. De rechtbank heeft met de enkele verwijzing naar de geldende termijnen voor Dublinclaims dus ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris voldoende voortvarend heeft gehandeld. De maatregel is daarom onrechtmatig vanaf 1 maart 2022, de dag waarop de staatssecretaris de afwijzing van het claimverzoek ontvangen heeft. 4.5. De grief slaagt. De toetsingsbevoegdheid van de bewaringsrechter 5. Omdat de maatregel van 13 februari 2022 ten tijde van de behandeling van het beroep bij de rechtbank al was opgeheven, heeft de rechtbank zich bij de inhoudelijke beoordeling hiervan beperkt tot de vraag of schadevergoeding moest worden toegekend. 5.1. In grief 1 betoogt de vreemdeling dat de beperking van de inhoudelijke behandeling van het beroep tot de vraag of schadevergoeding moet worden toegekend, in strijd is met de verplichting om hem bij de vaststelling van een onrechtmatigheid onmiddellijk in vrijheid te stellen. Gelijktijdig met de opheffing van de maatregel van 13 februari 2022 op 30 maart 2022 is aan hem namelijk een nieuwe maatregel opgelegd. Deze maatregel was nog van kracht ten tijde van de beoordeling door de rechtbank van de maatregel van 13 februari 2022. Volgens de vreemdeling had de rechtbank moeten toetsen of de maatregel van 30 maart 2022 ook opgeheven moest worden. Onder verwijzing naar (1) artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn en artikel 9, derde lid, van de Opvangrichtlijn, (2) het arrest van het Hof van 5 juni 2014, Mahdi, ECLI:EU:C:2014:1320, (3) het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming dat is neergelegd in artikel 47 van het EU Handvest, en (4) het Unierechtelijke doeltreffendheidsbeginsel, verzoekt hij de Afdeling het Hof over de betekenis van ‘onmiddellijke invrijheidstelling’ een prejudiciële vraag te stellen. 5.2. Bij de beoordeling van deze grief betrekt de Afdeling het arrest van het Hof van 8 november 2022, C, B en X, ECLI:EU:C:2022:858. Daarbij beperkt zij zich tot de gevolgen van dit arrest voor de rechtsvragen die in deze uitspraak centraal staan. Zij gaat dus niet in op de gevolgen van dat arrest voor de vraag naar ambtshalve toetsing in bewaringszaken. 5.3. Uit artikel 15, tweede lid, laatste alinea, van de Terugkeerrichtlijn en artikel 9, derde lid, laatste alinea, van de Opvangrichtlijn volgt dat een vreemdeling onmiddellijk moet worden vrijgelaten als uit een rechterlijke toetsing volgt dat een maatregel van bewaring onrechtmatig is. In het arrest Mahdi, met name punt 62, heeft het Hof in lijn hiermee geoordeeld dat de bewaringsrechter, wanneer een bewaringsmaatregel niet langer gerechtvaardigd is, een vervangende maatregel of de invrijheidstelling van de betrokken vreemdeling moet kunnen gelasten. In het arrest C, B en X, met name de punten 86 en 88, voegt het Hof hieraan toe dat deze bepalingen zijn bedoeld om een vreemdeling in vrijheid te kunnen stellen als blijkt dat zijn bewaring niet of niet langer rechtmatig is. 6. In beroep heeft de vreemdeling aangevoerd dat de onrechtmatigheid van de maatregel van 13 februari 2022 doorwerkt in de beoordeling van de opvolgende maatregel, die daardoor ook onrechtmatig is. De rechtbank heeft geoordeeld dat een gebrek in een maatregel de daaropvolgende maatregel niet alleen al daarom van aanvang af onrechtmatig maakt en dat de onrechtmatigheid in deze zaak niet voldoende ernstig is om van dit uitgangspunt af te wijken. Zij heeft het betoog van de vreemdeling daarom afgewezen en het beroep ongegrond verklaard. Doorwerking onrechtmatigheid eerste maatregel in de beoordeling van de maatregel van 30 maart 2022 7. In grief 1 klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de onrechtmatigheid van de eerste maatregel niet doorwerkt in de (on)rechtmatigheid van de tweede maatregel. Volgens hem vereist het Unierecht namelijk dat bij de vaststelling van een onrechtmatigheid altijd onmiddellijke invrijheidstelling moet volgen, ook als inmiddels een nieuwe maatregel is opgelegd. Wanneer de vaststelling van een onrechtmatigheid in de procedure tegen de eerste maatregel niet tot invrijheidstelling heeft geleid, dan moet de rechter die de tweede maatregel toetst, de bewaring opheffen, aldus de vreemdeling. Zijn betoog is in wezen het spiegelbeeld van dat in zaak nr. 202202420/1/V3. Met dezelfde redenering verzoekt de vreemdeling de Afdeling om het Hof hierover een prejudiciële vraag te stellen. 7.1. De voorgestelde prejudiciële vraag is identiek aan de vraag die de vreemdeling opwerpt in zaak nr. 202202420/1/V3. De uitwerking van die vraag in deze zaak is echter anders, omdat de maatregel van 30 maart 2022 ten tijde van de rechterlijke toetsing nog voortduurde. De bewaringsrechter die de tweede maatregel heeft getoetst, moest de vreemdeling dus in vrijheid kunnen stellen als de bewaring onrechtmatig was. Uit het arrest Mahdi, met name punt 62, volgt dat de rechter alle relevante omstandigheden van een zaak bij deze beoordeling moet betrekken. De Afdeling leidt hieruit af dat een rechter de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel hierin ook moet betrekken. 7.2. De verplichting om de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel bij de beoordeling van een opvolgende maatregel te betrekken, betekent niet dat iedere opvolgende maatregel automatisch ook onrechtmatig is. Voor een opvolgende maatregel die op een andere wettelijke grondslag is gebaseerd, gelden namelijk andere vereisten die beoordeeld moeten worden op grond van de omstandigheden die aan die specifieke maatregel ten grondslag liggen. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2005, onder 3.1-3.3. De onrechtmatigheid van een eerdere maatregel werkt wel door als het gebrek een ernstige schending oplevert van het aan de vreemdeling toekomende recht om in vrijheid te worden gesteld wanneer de bewaring onrechtmatig is. Hiervoor verwijst de Afdeling naar haar uitspraken van 12 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2083, onder 5.6, en 26 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:885, onder 3.2. Op die manier betrekt de bewaringsrechter de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel bij de toetsing van een opvolgende maatregel en verbindt daar zo nodig gevolgen aan, zonder dat die onrechtmatigheid altijd doorwerkt. 7.3. De Afdeling oordeelt dat de verplichting van de rechter die de opvolgende maatregel toetst om de onrechtmatigheid van de eerdere maatregel te betrekken en daar zo nodig gevolgen aan te verbinden, voldoende waarborgt dat alle relevante omstandigheden bij de toetsing van een maatregel worden betrokken, zoals het arrest Mahdi vereist. Dat een onrechtmatigheid van een maatregel niet altijd doorwerkt in de (on)rechtmatigheid van een opvolgende maatregel, omdat hiervoor andere vereisten gelden die in hun specifieke context beoordeeld moeten worden, is een gevolg van de inrichting van het Nederlandse bewaringstelsel. Zoals hiervoor onder 5.4 is overwogen, valt de inrichting van het nationale bewaringsstelsel onder de nationale procedurele autonomie. Bij de vormgeving van dit stelsel moet aan alle Unierechtelijke vereisten worden voldaan, waaronder het doeltreffendheidsbeginsel. Omdat de inrichting van het Nederlandse bewaringstelsel er niet aan in de weg staat dat de rechter die een maatregel toetst de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel als relevante omstandigheid in zijn oordeel meeweegt, wordt aan die Unierechtelijke voorwaarden voldaan. 7.4. Uit het voorgaande volgt dat de vraag of het Nederlandse bewaringsstelsel voldoende waarborgt dat de bewaringsrechter bij de toetsing van een opvolgende bewaringsmaatregel alle relevante omstandigheden, inclusief de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel, betrekt, kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof. Gelet op de arresten Cilfit, punten 13 en 14, en Consorzio Italian Management, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van een prejudiciële vraag. 7.5. De grief faalt. Een ernstige schending van het recht op vrijheid? 8. In grief 2 klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebrek in de maatregel van 13 februari 2022 niet ook de opvolgende maatregel onrechtmatig maakt. De rechtbank is volgens hem eraan voorbijgegaan dat de eerste maatregel onrechtmatig is door een opeenstapeling van gebreken en daarom wel doorwerkt in de beoordeling van de rechtmatigheid van de opvolgende maatregel. Hiervoor verwijst hij naar de Afdelingsuitspraak van 26 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:885. 8.1. De eerste maatregel is onrechtmatig, omdat de staatssecretaris onvoldoende voortvarend heeft gehandeld. Zoals hiervoor, onder 4.4, is overwogen, heeft hij onnodig lang gewacht met het versturen van het heroverwegingsverzoek aan Frankrijk. Daarnaast is niet in geschil dat de staatssecretaris na het verstrijken van de termijn voor heroverweging te lang heeft gewacht voordat hij de grondslag van de maatregel heeft gewijzigd. Hierdoor heeft de maatregel van 13 februari 2022 niet één maar twee gebreken waardoor hij onrechtmatig is. De eerste maatregel is hierdoor al vanaf 1 maart 2022 onrechtmatig geweest, waardoor de vreemdeling bijna een maand ten onrechte in bewaring heeft gezeten. Gelet op de grote gevolgen van het niet voortvarend handelen van de staatssecretaris voor de vreemdeling en de relatieve eenvoud waarmee deze gevolgen voorkomen hadden kunnen worden, oordeelt de Afdeling dat de gebreken in de maatregel van 13 februari 2022 een ernstige schending opleveren van het fundamentele recht van de vreemdeling om in vrijheid gesteld te worden als zijn bewaring onrechtmatig is. Dat betekent dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, de gebreken van de eerste maatregel in dit geval doorwerken in de beoordeling van de tweede maatregel, die daardoor van meet af aan onrechtmatig is. 8.2. De grief slaagt. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart de hoger beroepen gegrond; II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 13 april 2022 in zaken nrs. NL22.5444 en NL22.5469; III. verklaart de beroepen gegrond; IV. kent aan de vreemdeling een vergoeding toe van € 6.500,00 over de periode 1 maart 2022 tot en met 4 mei 2022, ten laste van de Staat der Nederlanden, te betalen door de griffier van de Raad van State; V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van de beroepen en de hoger beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.603,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier. w.g. Wissels voorzitter w.g. Bechinka griffier Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2023 371-982 Relevante feiten 1. Op 13 februari 2022 heeft de staatssecretaris de vreemdeling een maatregel van bewaring opgelegd met het oog op de overdracht van de vreemdeling aan Frankrijk. Op 15 februari 2022 heeft hij bij de Franse autoriteiten een claimverzoek als bedoeld in de Dublinverordening ingediend. Op 1 maart 2022 hebben de Franse autoriteiten dat claimverzoek afgewezen. Op 11 maart 2022 heeft de staatssecretaris de Franse autoriteiten om heroverweging gevraagd. Hier is geen reactie op gekomen. Op 30 maart 2022 heeft de staatssecretaris de maatregel van 13 februari 2022 opgeheven en de vreemdeling een nieuwe maatregel opgelegd met het oog op uitzetting van de vreemdeling. Op 4 mei 2022 is de vreemdeling in vrijheid gesteld. Opbouw van de uitspraak 2. De vreemdeling heeft tegen de uitspraken van de rechtbank over de twee maatregelen hoger beroepen ingesteld. In beide hoger beroepen heeft de vreemdeling de Afdeling verzocht een prejudiciële vraag te stellen over de toetsingsbevoegdheid van de bewaringsrechter en zijn verplichting om een vreemdeling bij de vaststelling van een onrechtmatigheid in de bewaringsmaatregel onmiddellijk in vrijheid te stellen. De Afdeling oordeelt dat de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie, zodat de vraag niet aan het Hof moet worden voorgelegd. De voorgestelde prejudiciële vraag is in beide zaken dezelfde. Omdat de bevoegdheid van de bewaringsrechter in de procedures tegen de eerste en de tweede maatregel van elkaar verschilt, wordt voor beide zaken toegelicht waarom de Afdeling geen aanleiding ziet om deze vraag naar het Hof te verwijzen. Voordat de Afdeling hieraan toekomt, bespreekt zij de tweede grief van de vreemdeling in het hoger beroep tegen de eerste maatregel over onvoldoende voortvarend handelen van de staatssecretaris. Als laatste wordt beoordeeld of de onrechtmatigheid van de maatregel van 13 februari 2022 doorwerkt in de beoordeling van de rechtmatigheid van de maatregel van 30 maart 2022. Zaak nr. 202202420/1/V3 (de maatregel van 13 februari 2022) 9. De hoger beroepen zijn gegrond. De uitspraken van de rechtbank worden vernietigd. Het is niet nodig wat de vreemdeling verder heeft aangevoerd te bespreken. De beroepen zijn gegrond. Omdat de maatregelen van bewaring al zijn opgeheven, is een bevel tot opheffing niet nodig. De vreemdeling heeft wel recht op schadevergoeding (artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000). Deze vergoeding wordt daarom aan de vreemdeling toegekend. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.