ECLI:NL:RVS:2023:2222

202105196/1/A3.

Datum uitspraak: 7 juni 2023

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de minister van Buitenlandse Zaken,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 juni 2021 in zaak

nr. 20/6819 in het geding tussen:

[wederpartij], [woonplaats]

en

de minister.

Bij besluit van 24 juli 2020 heeft de minister de aanvraag van [wederpartij] voor een Nederlands paspoort afgewezen.

Bij besluit van 14 oktober 2020 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 25 juni 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 oktober 2020 vernietigd en de minister opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.

[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 16 december 2021 heeft de minister opnieuw besloten op het bezwaar van [wederpartij].

[wederpartij] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 16 december 2021.

[wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2023, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. I.D. Fleuren en I.S. IJserinkhuijsen, en [wederpartij], bijgestaan door drs. F.W. King, advocaat te Leiden, zijn verschenen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 juni 2021 in zaak nr. 20/6819;

III. verklaart het beroep tegen het besluit van 14 oktober 2020, kenmerk 0199/2020-NP, ongegrond;

IV. vernietigt het besluit van 16 december 2021, kenmerk 0199/2020-NP.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.

w.g. Sevenster

voorzitter

w.g. Neuwahl

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2023

280-973

BIJLAGE

Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Artikel 20

1 Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.

2 De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,

a. het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;

b. het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;

c. het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat;

d. het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten, zich tot de Europese ombudsman te wenden, alsook zich in een van de talen van de Verdragen tot de instellingen en de adviesorganen van de Unie te richten en in die taal antwoord te krijgen.

Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

Rijkswet op het Nederlanderschap, zoals deze gold vanaf 1 april 2020 tot

27 februari 2022.

Artikel 15

1 Het Nederlanderschap gaat voor een meerderjarige verloren:

c. indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van tien jaar in het bezit van beide nationaliteiten zijn hoofdverblijf heeft buiten Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, en buiten de gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie van toepassing is, anders dan in een dienstverband met Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten dan wel met een internationaal orgaan waarin het Koninkrijk is vertegenwoordigd, of als echtgenoot van of als ongehuwde in een duurzame relatie samenlevend met een persoon in een zodanig dienstverband.

Inleiding

1. [wederpartij] heeft de Britse nationaliteit. Zij had tot 2017 ook de Nederlandse nationaliteit. [wederpartij] heeft van december 2007 tot en met oktober 2018 onafgebroken in Zuid-Afrika gewoond.

1.1. Op grond van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN), zoals dat artikel destijds luidde, gaat het Nederlanderschap voor een meerderjarige persoon van rechtswege verloren als die persoon ook een andere nationaliteit bezit en gedurende een onafgebroken periode van 10 jaar het hoofdverblijf buiten Nederland heeft gehad.

- Besluitvorming

1.2. Op 30 augustus 2019 heeft [wederpartij] een aanvraag gedaan voor een Nederlands paspoort. De minister heeft de aanvraag afgewezen omdat [wederpartij] op grond van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN, het Nederlanderschap in 2017 van rechtswege heeft verloren.

1.3. [wederpartij] is op 1 februari 2020 haar burgerschap van de Unie (hierna: het Unieburgerschap) verloren door de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie (hierna: Brexit).

1.4. Volgens [wederpartij] heeft de minister ten onrechte nagelaten een Unierechtelijke evenredigheidstoets te verrichten, zoals bedoeld in het arrest van het Hof van Justitie van 12 maart 2019, Tjebbes, C-221/17, ECLI:EU:C:2019:189 (hierna: het Tjebbes-arrest). Het verlies van het Nederlanderschap heeft voor haar onevenredige gevolgen, en die had de minister volgens haar in zijn besluitvorming over haar paspoortaanvraag moeten beoordelen. Volgens de minister hoeft geen evenredigheidstoets te worden uitgevoerd. Hij stelt zich op het standpunt dat de evenredigheid niet hoefde te worden beoordeeld omdat het verlies van Nederlanderschap voor [wederpartij] niet betekende dat haar Unieburgerschap op datzelfde moment ook verloren ging. Zij bezit immers de Britse nationaliteit, en het Verenigd Koninkrijk maakte in 2017 nog deel uit van de Europese Unie, aldus de minister.

- Uitspraak van de rechtbank

1.5. De rechtbank heeft overwogen dat de minister op het moment dat hij het besluit nam wist dat [wederpartij] het Unieburgerschap zou verliezen als gevolg van Brexit. Daarom was volgens de rechtbank artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) van toepassing. De minister had hierom de evenredigheid van het verlies van het Nederlanderschap van [wederpartij] moeten beoordelen. De rechtbank heeft daarom het door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard en de minister opgedragen om een nieuw besluit te nemen.

- Nieuw besluit

1.6. Om uitvoering te geven aan opdracht van de rechtbank heeft de minister bij besluit van 16 december 2021 opnieuw besloten op het bezwaar van [wederpartij]. Daarin heeft de minister een evenredigheidstoets uitgevoerd. De minister heeft zich in navolging van een advies van de IND op het standpunt gesteld dat de gevolgen van het verlies van het Nederlanderschap voor [wederpartij] niet onevenredig zijn en het bezwaar van [wederpartij] opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.

Wettelijk kader

2. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.

3. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de evenredigheid van het verlies van het Nederlanderschap ook getoetst moet worden in het geval dat het Unieburgerschap wordt behouden. Hij voert aan dat uit punt 42 van het Tjebbes-arrest volgt dat de evenredigheid van het verlies van Nederlanderschap alleen getoetst moet worden als dit verlies ook het verlies van het Unieburgerschap meebrengt. Daarnaast betoogt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het toetsingsmoment van de evenredigheid het moment van het besluit op de paspoortaanvraag en het moment van het besluit op bezwaar moet zijn. Uit de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:423, volgt volgens de minister dat het moment van het verlies van Nederlanderschap als toetsingsmoment voor de evenredigheidstoets geldt.

3.1. De Afdeling overweegt allereerst dat als een Unierechtelijke evenredigheidstoets moet worden uitgevoerd, inderdaad het moment van het verlies van Nederlanderschap als toetsingsmoment geldt. Het moment van het verlies van Nederlanderschap van [wederpartij] was in 2017. De Afdeling zal hieronder verder beoordelen of de minister moest beoordelen of het verlies van Nederlanderschap uit het oogpunt van het Unierecht voor [wederpartij] onevenredig is.

3.2. Artikel 20 van het VWEU, bepaalt dat een ieder die de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie bezit, het Unieburgerschap bezit. Aan het Unieburgerschap zijn rechten verbonden, waaronder het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:423, heeft het Hof van Justitie in het Tjebbes-arrest voor recht verklaard dat artikel 20 VWEU zo moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan de nationaliteit van die lidstaat in bepaalde omstandigheden van rechtswege verloren gaat, wat voor personen die niet ook de nationaliteit van een andere lidstaat hebben, het verlies van hun burgerschap van de Europese Unie en de daaraan verbonden rechten meebrengt. Dit is alleen toegestaan als de bevoegde nationale autoriteiten, waaronder de nationale rechterlijke instanties, in een concreet geval kunnen onderzoeken welke gevolgen dat nationaliteitsverlies heeft. De autoriteiten en rechterlijke instanties moeten in dat geval onderzoeken of het verlies van de nationaliteit van de betrokken lidstaat, dat het verlies van het Unieburgerschap met zich brengt, in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat de gevolgen ervan voor de situatie van elke betrokkene uit het oogpunt van het Unierecht betreft.

3.3. Concreet betekent dit het volgende. Verlies van het Nederlanderschap heeft voor personen die niet óók de nationaliteit van een andere lidstaat hebben, als gevolg dat het Unieburgerschap en de daaraan verbonden rechten verloren gaan. In dat geval heeft het Hof bepaald dat de minister moet kunnen onderzoeken welke gevolgen het verlies van rechtswege van het Nederlanderschap heeft voor de betrokkene uit het oogpunt van het Unierecht, omdat het verlies van het Nederlanderschap ook de rechten die een persoon als Unieburger geniet, raakt. Dit volgt ook uit punt 42 van het Tjebbes-arrest, waar de minister naar verwijst. Personen die het Nederlanderschap van rechtswege verliezen, maar ook een nationaliteit van een andere lidstaat hebben, blijven Unieburger. In dat geval worden het Unieburgerschap en de daaraan verbonden rechten niet aangetast en hoeft de minister het verlies van het Nederlanderschap niet te toetsen aan het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.

3.4. In 2017 is [wederpartij] haar Nederlanderschap van rechtswege verloren. Omdat zij ook de Britse nationaliteit bezit en het Verenigd Koninkrijk in 2017 nog een lidstaat van de Europese Unie was, ging haar Unieburgerschap in 2017 niet verloren. Zij is haar Unieburgerschap door Brexit verloren. Maar, dat zij haar Unieburgerschap later zou verliezen, stond in 2017 niet vast. Brexit was op dat moment namelijk nog geen vaststaand gegeven. Daarbij heeft de minister terecht verwezen naar het arrest van Hof van Justitie van 10 december 2018, Wightman, C‑621/18, ECLI:EU:C:2018:999. Hieruit volgt dat het voornemen van het Verenigd Koninkrijk tot terugtrekking uit de Europese Unie nog op ieder moment kon worden ingetrokken, zolang een gesloten terugtrekkingsakkoord niet in werking was getreden of zolang er geen terugtrekkingsakkoord was bereikt.

Hoezeer de Afdeling ook begrip heeft voor de situatie waarin [wederpartij] zich momenteel bevindt door Brexit, het verlies van het Nederlanderschap van rechtswege in 2017 bracht dus op zichzelf in 2017 niet mee dat haar Unieburgerschap en de daaraan verbonden rechten werden aangetast. Daarnaast heeft het Hof van Justitie in het arrest van 9 juni 2022, EP, C‑673/20, ECLI:EU:C:2022:449, punt 55-58 en punt 61, overwogen dat de terugtrekking uit het Verenigd Koninkrijk een soevereine beslissing is. Het Hof heeft overwogen dat nationale instanties hierdoor niet verplicht zijn om het verlies van het Unieburgerschap en de daaraan verbonden rechten als gevolg van die soevereine beslissing aan een Unierechtelijk evenredigheidstoetsing te onderwerpen. Het mogelijke (aanstaande) verlies van Unieburgerschap van [wederpartij] vanwege Brexit kon ook om die reden geen grond vormen voor de minister om bij de besluitvorming over haar paspoortaanvraag die Unierechtelijke evenredigheidstoets te verrichten. Onder deze omstandigheden hoefde de minister dus niet te beoordelen of het verlies van het Nederlanderschap van rechtswege vanuit oogpunt van het Unierecht bezien in overeenstemming was met het evenredigheidsbeginsel.

3.5. Het betoog slaagt.

4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 oktober 2020 alsnog ongegrond verklaren. De minister hoeft geen proceskosten vergoeden.

Beroep tegen het besluit van 16 december 2021

5. De grondslag aan het besluit van 16 december 2021 is komen te vervallen omdat de aangevallen uitspraak wordt vernietigd. De Afdeling zal het besluit van 16 december 2021 daarom ook vernietigen. De gronden die [wederpartij] tegen dat besluit heeft gericht, hoeven niet meer te worden besproken.