ECLI:NL:RVS:2023:1447

202004494/1/A2. Datum uitspraak: 12 april 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonende te Tilburg, en de Vereniging van Eigenaars Bisschop Zwijsenstraat te Tilburg (hierna: de VvE), gevestigd te Boxtel, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 1 juli 2020 in zaak nr. 19/4543 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Tilburg. Bij besluit van 14 februari 2019 heeft het college een door de VvE, mede namens [appellant], ingediende aanvraag voor ontheffing van een parkeerverbod afgewezen. Bij besluit van 18 juli 2019 heeft het college het door de VvE, mede namens [appellant], daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 1 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 juli 2019 (lees: 18 juli 2019) vernietigd en het bezwaar alsnog ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en de VvE hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2021, waar [appellant], mede namens de VvE, bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. B.C.W. Smits, zijn verschenen. De Afdeling heeft op verzoek van partijen de zaak aangehouden teneinde partijen in de gelegenheid te stellen tot een minnelijke regeling te komen. De Afdeling heeft aanleiding gezien het verzoek tot uiterlijk 1 maart 2022 in te willigen. Op verzoek heeft de Afdeling de aanhouding verlengd tot laatstelijk 10 januari 2023. Nadat is gebleken dat geen minnelijke regeling tot stand is gekomen, heeft de Afdeling het onderzoek gesloten. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier. w.g. Daalder lid van de enkelvoudige kamer w.g. Van Soest-Ahlers griffier Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2023 BIJLAGE - WETTELIJK KADER Algemene wet bestuursrecht Artikel 1:2 1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 2. […] 3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Artikel 4:84 Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Artikel 8:41a De bestuursrechter beslecht het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief. Wegenverkeerswet 1990 Artikel 2 1. De krachtens deze weg vastgestelde regels kunnen strekken tot: a. het verzekeren van de veiligheid op de weg; b. het beschermen van weggebruikers en passagiers; c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan; d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer. Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 Artikel 24 1. De bestuurder mag zijn voertuig niet parkeren: […] b. voor een inrit of uitrit; […] Artikel 87 Door het bevoegd gezag kan ontheffing worden verleend van de artikelen (…) 24, (…). Ter uitvoering van artikel 87 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 heeft het college de Beleidsregels Verkeersontheffingen Gemeente Tilburg 2018 vastgesteld. Beleidsregels Verkeersontheffingen Gemeente Tilburg 2018 Artikel 1 1. […] 2. In deze beleidsregels wordt verstaan onder: a. houder van een voertuig: degene dien het voertuig op naam heeft staan in het kentekenregister van de Dienst Wegverkeer (RDW). b. ontheffinghouder: de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan wie of waaraan de verkeersontheffing is verleend. c. verkeersontheffing: een door of namens het college verleende verklaring dat een gebod of verbod onder de in de verklaring opgenomen voorwaarden niet geldt voor de ontheffinghouder. Artikel 2 1. De houder of gebruiker van het motorvoertuig die van mening is in aanmerking te komen voor een verkeersontheffing kan een verzoek indienen bij het college, middels het daarvoor bestemde aanvraagformulier. […] Artikel 4: Het verlenen van een verkeersontheffing wordt beschouwd als uitzondering. Een verkeersonthefffing wordt alleen verstrekt indien binnen de bestaande verkeerssituatie, binnen de bestaande parkeervoorziening of binnen de wet- en regelgeving in de redelijkheid geen mogelijkheid bestaat om het doel waarvoor de aanvraag wordt ingediend, kan worden bereikt. Artikel 5 1. Verkeersontheffingen worden gesteld op kenteken van het voertuig, behoudens lid 2. 2. Van lid 1 wordt enkel afgeweken indien dit vermeld staat in de bijlage van deze beleidsregels die van toepassing is op de aanvraag. In Bijlage 3 zijn nadere beleidsregels verkeersontheffingen parkeren voor in- en uitritten opgenomen. Artikel 1: In deze beleidsregel wordt verstaan onder: a. uitrit: zoals beschreven in de uitspraak van de Hoge Raad, HR 13 januari 1981, nr 72.237, VR 1983, 27. b. inrit: synomiem met een uitrit. Artikel 2: Verkeersontheffingen voor het parkeren voor een inrit of een uitrit worden niet verleend. Wettelijk kader 1. De belangrijkste relevante bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Aanleiding van het geschil 2. Leden van de VvE, waaronder [appellant], wonen in een appartementencomplex (Zwijsencluster) aan de Oude Kerkstraat te Tilburg (hierna: het appartementencomplex). De onderste bouwlaag van het complex bestaat uit garageboxen. [appellant] is gewend om zijn auto direct voor zijn garagebox te parkeren. 3. Het college heeft bij besluit van 13 november 2018 de beleidsregels Verkeersontheffingen Gemeente Tilburg 2018 (hierna: de beleidsregels) vastgesteld. Op grond van bijlage 3 van deze beleidsregels worden verkeersontheffingen voor het parkeren voor een inrit of uitrit niet verleend. Naar aanleiding van de inwerkingtreding van de beleidsregels op 15 november 2018 en de op basis daarvan vervolgens uitgereikte parkeerboetes aan bewoners van het appartementencomplex die voor hun eigen garage geparkeerd stonden, heeft [appellant] namens de VvE bij brief van 6 februari 2019 aandacht van het college gevraagd voor de specifieke parkeersituatie aan de Oude Kerkstraat en verzocht de situatie ter plaatse te bezien om tot een bevredigende oplossing voor alle partijen te komen. 4. Het college heeft de brief van 6 februari 2019 opgevat als een aanvraag voor het verlenen van ontheffing van het verbod om te parkeren voor de garages aan de Oude Kerkstraat en die aanvraag bij besluit van 14 februari 2019 afgewezen. Daarbij heeft het college erop gewezen dat het doel van de beleidsregels is het voorkomen van onwenselijke situaties en het functioneel houden van de openbare weg waarvoor deze feitelijk is ingericht. Volgens het college leiden de situatie aan de Oude Kerkstraat en hetgeen namens de VvE naar voren is gebracht niet tot het inzicht dat sprake is van bijzondere omstandigheden die onevenredig in verhouding staan tot de doelen die met de beleidsregels worden gediend. Bij besluit van 18 juli 2019 heeft het college het tegen het besluit van 14 februari 2019 gemaakte bezwaar van de VvE niet-ontvankelijk verklaard met de mededeling dat de brief van 6 februari 2019 niet als een aanvraag om ontheffing van een parkeerverbod had mogen worden behandeld. Een ontheffing is immers een beschikking waarbij in een individueel geval een uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt, bijvoorbeeld de ontheffing van een parkeerverbod, aldus het college. Overigens heeft het college opgemerkt dat het doel van de aanvraag om ontheffing om te parkeren voor inritten, het kunnen parkeren in de directe omgeving van de woningen is. Dit doel kan volgens het college bereikt worden door gebruik te maken van de reguliere parkeervoorzieningen of de garages zelf. De noodzaak om ontheffing te verlenen is niet aanwezig, omdat er voldoende parkeergelegenheid in de omgeving aanwezig is. De VvE en [appellant] zijn het met deze besluitvorming niet eens. Aangevallen uitspraak 5. De rechtbank heeft overwogen dat het college en [appellant] ter zitting hebben bevestigd dat de brief van 6 februari 2019 kan worden aangemerkt als een aanvraag van [appellant] om ontheffing als bedoeld in artikel 87 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: RVV 1990) van het verbod om te parkeren voor de garages van het appartementencomplex. Het besluit van 14 februari 2019 kan worden aangemerkt als een afwijzing van de aanvraag van [appellant]. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het bezwaar daarom ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en heeft het besluit van 18 juli 2019 vernietigd. Vervolgens heeft de rechtbank onderzocht of zij het geschil tussen partijen definitief kan beslechten. Volgens de rechtbank is buiten twijfel dat de Oude Kerkstraat moet worden aangemerkt als een voor het verkeer openstaande weg in de zin van de Wegenverkeerswet 1994, zodat ter plaatse de verkeersregels die in het RVV 1990 zijn neergelegd gelden. De rechtbank heeft geoordeeld dat de ruimte voor de garages moet worden aangemerkt als een uitrit in de zin van artikel 24, eerste lid, aanhef en onder b, van het RVV 1990. Het parkeren voor de garages van het appartementencomplex is daarom slechts geoorloofd indien en nadat het college daarvoor krachtens artikel 87 van het RVV 1990 een ontheffing heeft verleend. Het beleid van het college om in beginsel geen ontheffingen als bedoeld in artikel 87 van het RVV 1990 te verlenen, acht de rechtbank niet onredelijk. Volgens de rechtbank bestaat onvoldoende reden voor afwijking van het beleid neergelegd in bijlage 3. Dat het college niet heeft opgetreden tegen het parkeren door [appellant] van zijn auto voor zijn eigen garage maakt niet dat het college moet berusten in het laten voortbestaan van een illegale en potentieel risicovolle situatie. [appellant] heeft niet concreet aangegeven dat hij zijn garage redelijkerwijs niet kan benutten voor het stellen van zijn auto of dat het niet kunnen parkeren van zijn auto voor zijn garage voor hem of zijn partner onevenredig belastend is. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het besluit van 14 februari 2019 in stand mag laten en verwacht dat het college dit ook zal doen als hij dat besluit zou heroverwegen. Daarom heeft de rechtbank zelf voorziend het bezwaar ongegrond verklaard. Hoger beroep Partijstelling VvE 6. [appellant] en de VvE stellen dat de rechtbank heeft miskend dat de VvE ontheffing heeft gevraagd voor al haar leden en dat niet slechts het individuele belang van [appellant] aan de orde is. Volgens [appellant] en de VvE heeft de rechtbank ten onrechte de VvE niet als partij bij het beroep aangemerkt en de VvE daarom niet in de gelegenheid gesteld de belangen van al haar leden te behartigen. Er is daarom geen sprake geweest van een behoorlijke procesvoering, aldus [appellant] en de VvE. 6.1. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar terecht op het standpunt gesteld dat aan de VvE zelf geen ontheffing kan worden verleend omdat zij nooit als bestuurder van een voertuig aan te merken is. Het verbod van artikel 24, eerste lid, sub b, van het RVV 1990 is gericht tot een bestuurder van een voertuig. Volgens het college kan een VvE daardoor niet als belanghebbende voor ontheffingen van het RVV 1990 worden aangeduid. Het aanvragen van een ontheffing van een ge- of verbod is niet aan te duiden als een gemeenschappelijk belang maar als een individueel belang, aldus het college. De rechtbank heeft met het college echter miskend dat het verzoek van de VvE kan worden aangemerkt als een aanvraag van een ontheffing voor de individuele leden, waaronder [appellant], voor wier belang zij opkomt. Het besluit van 14 februari 2019 kan worden aangemerkt als een afwijzing van een ontheffing voor alle individuele leden van de VvE. De VvE, komt blijkens haar doelstelling op voor de belangen van bewoners van het appartementencomplex. Door op te treden in rechte komt in dit geval een bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen tot stand waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, in vergelijking met het afzonderlijk optreden van een groot aantal individuele natuurlijke personen die door het bestreden besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI9672) kunnen de in artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) genoemde feitelijke werkzaamheden besloten worden geacht in de aldus tot stand gebrachte bundeling van individuele belangen. De VvE kan daarom als belanghebbende bij de afwijzing van de aanvraag om ontheffing die zij namens haar leden heeft ingediend worden aangemerkt. Hoewel de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het college het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, is zij op onjuiste gronden tot dit oordeel gekomen en heeft zij ten onrechte het beroep aan [appellant] toegerekend en de VvE niet als partij aangemerkt. 11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd. 12. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. Aangezien uit de in beroep overgelegde machtiging van 5 augustus 2019 blijkt dat [appellant] is gemachtigd om namens de VvE beroep in te stellen en ter zake al datgene te doen wat in dit verband in het belang van de VvE en haar leden is, is de Afdeling van oordeel dat de VvE hierdoor niet in haar belangen is geschaad. Gelet op deze machtiging heeft de rechtbank [appellant] ter zitting uitgenodigd om namens de VvE te verschijnen. [appellant] is in beroep in de gelegenheid is geweest zijn standpunt mede namens de VvE te bepleiten. Dat de rechtbank naar aanleiding van het verhandelde ter zitting het beroep aan [appellant] heeft toegerekend, doet daaraan niet af. Daarbij wordt tevens in aanmerking genomen dat uit de stukken niet valt op te maken dat de bezwaren van [appellant] tegen de afwijzing van de ontheffing naar aard en inhoud anders zijn dan de bezwaren van de VvE namens haar leden, waaronder [appellant]. 6.2. Op grond van artikel 8:41a van de Awb beslecht de rechtbank het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief. In het licht daarvan bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte is overgegaan tot inhoudelijke behandeling van het geschil over het parkeren van auto’s voor de garageboxen van het appartementencomplex op basis van de gronden die tegen het besluit van 14 februari 2019 en het besluit van 18 juli 2019 zijn aangevoerd, zoals [appellant] en de VvE stellen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het bij de rechtbank bestreden besluit van 18 juli 2019 weliswaar strekte tot niet-ontvankelijkverklaring, maar het college daarin - ten overvloede - een inhoudelijk standpunt heeft gegeven over de bezwaren die door [appellant] namens de VvE naar voren zijn gebracht tegen het besluit van 14 februari 2019. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de VvE door de handelwijze zodanig is geschaad in haar mogelijkheden haar standpunt naar voren te brengen, dat geen sprake is geweest van een behoorlijke procesvoering. Daar komt bij dat de VvE in hoger beroep in de gelegenheid is gesteld haar standpunt ten volle te bepleiten. 6.3. Het betoog leidt dus niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak en slaagt dus niet. Bespreking bezwaren 7. Voor zover [appellant] en de VvE stellen dat de rechtbank niet of hooguit summier op hun bezwaren is ingegaan, leidt dat evenmin tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling overweegt daarover het volgende. Uitrit 8. [appellant] en de VvE stellen dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat sprake is van een uitrit in de zin van artikel 24, eerste lid, aanhef en onder b, van het RVV 1990. 8.1. De garages van het appartementencomplex komen uit op de Oude Kerkstraat. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Oude Kerkstraat moet worden aangemerkt als een voor het openbaar verkeer openstaande weg. Dat de straat doodlopend is, doet daar niet aan af. Dat sprake is van een doodlopende straat betekent evenmin dat het verbod in artikel 24, eerste lid, aanhef en onder b, van het RVV 1990 om te parkeren voor een inrit of uitrit niet zou gelden. 8.2. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de ruimte voor de garages moet worden aangemerkt als een uitrit in vorenbedoelde zin. In het RVV 1990 is geen definitie van een uitrit opgenomen. Doorslaggevend is of sprake is van een uitmonding op de weg die voor iedere verkeersdeelnemer ter plaatse duidelijk herkenbaar is als uitrit (vergelijk het arrest van de HR 13 januari 1981, VR 1983, 27). Daarvoor speelt de bestemming ter plaatse en de constructie van de weg een rol (zie het arrest van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 18 mei 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:4543). Op basis van foto’s in het dossier en Google Streetview blijkt duidelijk van een uitmonding op de openbare weg die aan de andere kant toegang geeft tot een iets naar achteren met een brede deur afgesloten ruimte waar redelijkerwijs kan worden verwacht dat daar een motorvoertuig kan worden gestald en dus een garage betreft. De uitmonding betreft een smalle strook die is bestraat met klinkers in een andere kleur en patroon dan de openbare weg. Voor iedere verkeersdeelnemer is herkenbaar dat het hier gaat om een strook die vanuit de garages toegang verleent tot de openbare weg. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college daarmee de uitmonding terecht als uitrit heeft gekwalificeerd. Of de uitmonding eigendom is van de bewoners en of de garages daadwerkelijk worden gebruikt om een motorvoertuig te stallen, is voor de kwalificatie als een uitrit niet van belang. Evenmin is van belang dat met Google Streetview niet de straat zelf in kan worden gekomen. 8.3. Het betoog faalt. Beleid 9. [appellant] en de VvE betogen dat de rechtbank ten onrechte het door het college gevoerde beleid inzake het verlenen van een ontheffing voor parkeren voor een inrit of uitrit niet onredelijk heeft geacht. 9.1. In artikel 87 van het RVV 1990 is de bevoegdheid neergelegd voor het college om ontheffing te verlenen van de daarin genoemde bepalingen en verkeerstekens, waaronder de bepaling van artikel 24, eerste lid, aanhef en onder b. Het college heeft ter uitvoering van artikel 87 van het RVV 1990 de Beleidsregels Verkeersontheffingen Gemeente Tilburg 2018 vastgesteld. In artikel 4 is de algemene regel met betrekking tot de verstrekking van verkeersontheffingen opgenomen. Bepaald is dat het verlenen van een verkeersontheffing als uitzondering wordt beschouwd. Hieruit blijkt dat terughoudend gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid tot het verlenen van een ontheffing. In bijlage 3 zijn nader te stellen beleidsregels voor parkeren voor in- en uitritten opgenomen. Het college heeft in artikel 2 van bijlage 3 bepaald dat verkeersontheffingen voor het parkeren voor een inrit of uitrit niet wordt verleend. Anders dan [appellant] en de VvE stellen is artikel 2 van bijlage 3 niet in strijd met artikel 4 van de Beleidsregels maar vormt een nadere uitwerking van het (terughoudende) beleid met betrekking tot het verstrekken van ontheffingen in het geval van parkeren voor een inrit of uitrit. Het college heeft in die situatie het verlenen van een ontheffing niet wenselijk geacht en daarop de uitzondering niet willen toepassen. 9.2. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het onrechtmatig is om in beginsel geen ontheffingen voor parkeren voor een inrit of uitrit te verlenen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verlenen van een dergelijke ontheffing in algemene zin het risico op verkeersongevallen vergroot en tot onwenselijke situaties leidt omdat de openbare weg niet is ingericht voor deze wijze van parkeren. Dat in de door [appellant] en de VvE bedoelde situatie van een risico op ongevallen geen sprake zou zijn, laat onverlet dat het beleid niet onrechtmatig is. De stelling dat de verkeersveiligheid in hun geval juist noopt tot het parkeren vóór de garage, dient te worden beoordeeld in het licht van de hierna te bespreken vraag of op grond van artikel 4:84 van de Awb aanleiding bestaat om af te wijken van de beleidsregel. 9.3. Het betoog faalt. Bijzondere omstandigheden 9.4. Uit artikel 4:84 van de Awb volgt dat het college handelt overeenkomstig zijn beleid, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij toetsing van een besluit (rechtstreeks) aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Onder ‘bijzondere omstandigheden’ in artikel 4:84 worden begrepen de omstandigheden die in de beleidsregel al als bijzonder zijn genoemd en andere bijzondere omstandigheden die niet in de beleidsregel zijn meegenomen. 9.5. Vooropgesteld moet worden dat op grond van artikel 24, eerste lid, aanhef en onder b, van de RVV 1990 een voertuig niet mag worden geparkeerd voor een inrit of uitrit. Het college heeft daarop in zijn beleid geen uitzondering willen maken.