ECLI:NL:RVS:2022:998

202104784/1/A2. Datum uitspraak: 6 april 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 juli 2021 in zaak nr. 20/4552 in het geding tussen: [appellante] en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam. Bij besluit van 17 juni 2020 heeft het college de panden gelegen aan de [locatie 1] te Amsterdam aangewezen als gemeentelijk monument. Bij uitspraak van 14 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen rechtstreeks ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Joods Cultureel Kwartier, NIOD Instituut voor Oorlogs-, Holocaust- en Genocidestudies, Anne Frankstichting, Herinneringscentrum Kamp Westerbork en Uitgeverij Balans (hierna: JCK en anderen) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven naar aanleiding van het hoger beroep. [appellante] heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 februari 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.L. Brinks, vergezeld door drs. E. van Kessel, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting JCK en anderen, vertegenwoordigd door mr. G. Janssen, als partijen gehoord. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2022 735-994 BIJLAGE - Wettelijk kader Erfgoedverordening Amsterdam Artikel 1 Deze verordening verstaat onder: […] k. Commissie voor Welstand en Monumenten: de commissie als bedoeld in de Monumentenwet 1988, in Amsterdam ingesteld krachtens de Verordening op de Commissie voor Welstand en Monumenten Amsterdam [2013]; […] r. Monumenten en Archeologie: het stedelijke kennis- en expertisecentrum dat belanghebbenden, gemeentelijke diensten, stadsdelen en de Commissie voor Welstand en Monumenten adviseert over de waardering en omgang met de onder- en bovengrondse cultuurhistorische waarden in de stad. […] Artikel 3 De aanwijzing tot gemeentelijk monument 1. Het college kan, al dan niet op aanvraag van een belanghebbende, een monument aanwijzen als gemeentelijk monument. 2. Voordat het college over de aanwijzing een besluit neemt, vraagt het advies aan de Commissie voor Welstand en Monumenten en stelt, voor zover mogelijk, de eigenaar en beperkt zakelijk gerechtigde in de gelegenheid te worden gehoord. In spoedeisende gevallen kan het college hiervan afwijken. […] Artikel 28 Het college is bevoegd om nadere regels vast te stellen ten behoeve van een zorgvuldige bescherming en omgang met het boven- en ondergrondse erfgoed. Verordening op de Commissie voor Welstand en Monumenten Amsterdam 2013 Artikel 1 Advisering 1. Er is een Commissie voor Welstand en Monumenten, verder te noemen de commissie. […] Artikel 2 Samenstelling en werkwijze […] 5. Uit de commissie worden vier subcommissies gevormd, elk met een eigen voorzitter, te weten: a. Subcommissie I, bestaande uit […] b. Subcommissie II, bestaande uit […] c. Subcommissie III, bestaande uit […] d. Subcommissie IV, bestaande uit ten minste: * drie monumentenspecialisten, waaronder een bouwhistoricus. […] Verordening op de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit 2017 Artikel 1 Advisering 1. Er is een Commissie Ruimtelijke Kwaliteit, verder te noemen: de commissie. […] 5. De commissie adviseert over de aanwijzing van monumenten als beschermd monument en over de aanwijzing van beschermde stads- en dorpsgezichten op grond van de Monumentenwet 1988, zoals die wet luidde voor inwerkingtreding van de Erfgoedwet en de Erfgoedverordening Amsterdam 2013. […] Artikel 2 Samenstelling en werkwijze […] 8. Uit de commissie worden vijf subcommissies gevormd, elk met een eigen voorzitter, te weten: a. de subcommissie 1, bestaande uit […] b. de subcommissie 2, bestaande uit […] c. de subcommissie 3, bestaande uit […] d. de subcommissie aanwijzing monumenten, bestaande uit ten minste: twee monumentenspecialisten die tevens lid zijn van Commissie 1, 2 of 3 en een bouwhistoricus; e. de subcommissie integrale ruimtelijke kwaliteit, bestaande uit […] 9. Een subcommissie adviseert namens de commissie. […] […] 11. De subcommissie aanwijzing monumenten adviseert over zaken als bedoeld in artikel 1, vijfde lid in het gebied van de gehele gemeente. Artikel 14 Overgangsbepaling De op grond van de Verordening op de Commissie voor Welstand en Monumenten Amsterdam 2013 benoemde leden worden geacht te zijn benoemd ingevolge deze verordening. De termijn van ten hoogste drie jaar als bedoeld in artikel 3 vijfde lid loopt vanaf de datum van de benoeming op grond van de Verordening op de Commissie voor Welstand en Monumenten Amsterdam 2013. Handleiding voor de aanwijzing van zaken en terreinen als gemeentelijk monument en gemeentelijk beschermd stads- of dorpsgezicht (versie 2 december 2015) Het gebruik van de selectiecriteria [p. 4] In art. 1 van de Erfgoedverordening Amsterdam zijn de eisen vastgelegd waaraan een zaak, terrein of groep moet voldoen om in aanmerking te komen voor de status van gemeentelijk monument, archeologisch monument of (gemeentelijk) beschermd stads- of dorpsgezicht. Deze omschrijvingen sluiten aan bij die in de Monumentenwet. Om op grond van deze zeer algemeen geformuleerde kwalificaties monumenten of stads- of dorpsgezichten te kunnen aanwijzen moeten ze gespecificeerd worden. Om deze reden heeft het College criteria geformuleerd voor architectonische waarden, stedenbouwkundige waarden en cultuurhistorische waarden, gaafheid en zeldzaamheid. Deze selectiecriteria vormen een hulpmiddel bij de afweging een zaak, terrein of groep al dan niet aan te wijzen als gemeentelijk monument of gemeentelijk beschermd stads- of dorpsgezicht. In de regel zullen daarbij verschillende criteria tegelijkertijd van toepassing zijn. Alle criteria zijn daarbij gelijk van waarde en kunnen in combinatie met andere criteria een aanvullende of compenserende rol vervullen. […] Het is niet zo dat alle criteria gelijktijdig van toepassing moeten zijn om een zaak, terrein of groep aan te wijzen als gemeentelijk monument of gemeentelijk stads- of dorpsgezicht. […] Inleiding 1. [appellante] is eigenares van het appartement [locatie 2] te Amsterdam. Deze woning maakt onderdeel uit van het bouwblok gelegen aan de [locatie 1] (hierna: het pand). 2. Het pand is in de jaren 1900-1901 gebouwd als koetshouderij met een paardenstal en bovenwoningen. Sindsdien heeft het pand verschillende functies gehad en is het meerdere keren verbouwd. In de afgelopen jaren zijn er diverse aanvragen voor omgevingsvergunningen ingediend. Een aantal van deze vergunningen is verleend door het college. In 2016 heeft het college de wijziging van het interieur en de achtergevel van het pand vergund. Ook heeft het college op 10 april 2019 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een extra woonlaag. In verband met dit project is een aanvullende aanvraag gedaan voor een vergunning voor sloop en herbouw. Naar aanleiding van deze aanvraag hebben verschillende belangenorganisaties een verzoek gedaan om het pand aan te wijzen als monument. 3. Bij het besluit van 17 juni 2020 (hierna: het besluit) heeft het college het pand als gemeentelijk monument aangewezen. Aan het besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat met de sloop en herbouw van het pand de huidige materiële waarden verloren gaan. Ondanks dat door reconstructie het oorspronkelijke beeld wordt nagebootst, verandert door toevoeging van een verdieping het aangezicht van het bouwblok en het oorspronkelijke straatbeeld. Volgens het college zijn de huidige materiële waarden gekoppeld aan hoge cultuurhistorische waarden. De voormalige koetshouderij met paardenstal is uniek in zijn soort en daarnaast is het van belang dat het pand jarenlang het onderkomen van de Joodse schrijfster Etty Hillesum is geweest. Ook al is de ruimte waarin zij verbleef niet meer aanwezig, de voorgevel, de ingang en het venster van waaruit zij uitkeek op het Museumplein zijn nog steeds stille getuigen van de aanwezigheid van Etty Hillesum volgens het college. Ter onderbouwing van het besluit heeft het college verwezen naar de monumentbeschrijving van de afdeling Monumenten en Archeologie (hierna: de MenA) van 8 mei 2020 en het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: CRK) van 18 mei 2020. 4. [appellante] is het niet eens met het besluit. Door het aanwijzen van het pand als monument worden de sloop- en herbouwplannen doorkruist. Zij heeft daarom bezwaar gemaakt tegen het besluit en het college hierbij verzocht om in te stemmen met een rechtstreeks beroep bij de rechtbank. Het college heeft dit verzoek ingewilligd. Aangevallen uitspraak 5. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het besluit mocht baseren op het advies van CRK. Volgens de rechtbank biedt het betoog van [appellante] geen aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies van de CRK, de begrijpelijkheid van de in die adviezen gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. Dat [appellante] een andere mening heeft over de monumentale waarde van het pand is daarvoor onvoldoende. Anders dan [appellante] kan de rechtbank de stelling van de CRK volgen dat, ondanks de wijzigingen, de typologie van een stalhouderij met bovenwoningen met grote gevelopeningen ter plaatse van de wagenstal en paardenstal, nog duidelijk afleesbaar is in de gevel. Het college stelt terecht dat een aanvraag voor sloop en herbouw beoordeeld wordt vanuit een ander beoordelingskader dan een aanvraag voor een aanwijzing als monument. Volgens de rechtbank is het advies van de CRK inzichtelijk gemotiveerd en navolgbaar. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het pand zulke monumentale waarden heeft dat het voor aanwijzing als gemeentelijk monument in aanmerking komt en dat het algemene belang van aanwijzing van het pand als gemeentelijk monument zwaarder weegt dan het belang van [appellante] bij het niet aanwijzen van het pand tot monument. 6. De rechtbank is [appellante] verder ook niet gevolgd in haar standpunt dat zij uit het eerdere advies van de CRK voor de sloop- en herbouwplannen het vertrouwen mocht ontlenen dat het pand niet als monument aangemerkt zou worden. Verder is niet gebleken dat het college een toezegging heeft gedaan waaruit [appellante] kon opmaken dat het pand in de toekomst niet als monument zou worden aangewezen. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat er geen sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Wettelijk kader 7. De belangrijkste relevante bepalingen voor het nemen van het besluit zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Hoger beroep 8. [appellante] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en zij betoogt dat er onvoldoende grond bestaat voor de aanwijzing voor het pand als monument. Volgens [appellante] berust het besluit niet op een onafhankelijk advies. Zij wijst in dit verband op gegevens waaruit blijkt dat er binnen de gemeente is gecommuniceerd over het verzoek om het pand aan te wijzen als monument, waaronder een e-mail van een gebiedsadviseur van MenA, waarin aanwijzingen worden gegeven voor de monumentbeschrijving. Hierin wordt geadviseerd om aan te sluiten bij de criteria voor de aanwijzing van een monument en wordt opgemerkt dat het Etty Hillesum-aspect moet worden ‘aangedikt’. Ook wijst [appellante] op de reactie van de burgemeester op een bericht over het bespreken van de zaak door het college. Hierin schrijft de burgemeester dat, wat de beslissing ook is, deze bij haar ligt. Volgens [appellante] is er politieke druk uitgeoefend om het pand als monument aan te wijzen. Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het pand niet aan de criteria voldoet die het college hanteert bij het aanwijzen van een monument. Het college heeft ten onrechte aan het besluit ten grondslag gelegd dat het pand, zijnde een voormalige koetshouderij met paardenstal, uniek is in zijn soort. Volgens [appellante] zijn originele kenmerken van het pand aan de buitenkant van het pand niet meer zichtbaar en aan de binnenkant geheel afwezig. Het standpunt dat de historie van het gebouw kan worden afgelezen aan de grote openingen in de gevel - die het in- en uitrijden van koetsen destijds mogelijk maakten - volgt [appellante] niet. In de buurt zijn diverse panden met vergelijkbare openingen waar koetsen doorheen konden rijden. Met het plan voor de sloop en de nieuwbouw waarvoor een vergunning is gevraagd, zou de plint in de oorspronkelijke staat worden herbouwd. Hierdoor zou duidelijk worden dat het pand vroeger een koetshouderij was. De hoogte van de plint is volgens [appellante] niet onderscheidend. De nagebouwde staldeuren zijn dat volgens haar wel, omdat deze niet gebruikelijk zijn in het huidige straatbeeld. Overigens is de plint ernstig aangetast door diverse verbouwingen in het verleden. De voorgevel is daarnaast ontsierd door een dakterras waarvoor in het verleden een vergunning is gegeven. Verder voert [appellante] aan dat het verband tussen Etty Hillesum en het pand geen monumentenstatus rechtvaardigt. De locatie van het pand speelt volgens [appellante] namelijk geen rol in de boeken van Etty Hillesum. Ook heeft het college in het besluit ten onrechte opgemerkt dat het venster een stille getuige zou zijn van de toenmalige aanwezigheid van Etty Hillesum. Het huidige venster is namelijk een draai-kiepraam dat er nog niet was in de tijd dat Etty Hillesum in het pand woonde. Verder wordt op basis van de in 2016 verleende vergunningen een lift in het pand geplaatst. Als gevolg hiervan komt het gebouw nog verder van zijn originele staat te liggen. Als het pand al stedenbouwkundige en architectuurhistorische waarden vertegenwoordigde, zijn deze volgens [appellante] verdwenen door de vele verbouwingen die er zijn geweest. 10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. 11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. Er wordt onredelijk veel belang gehecht aan de omstandigheid dat Etty Hillesum in het pand heeft gewoond, terwijl het pand in zijn huidige staat niet meer lijkt op het pand dat zij destijds bewoonde, aldus [appellante]. 8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2643), heeft het college beoordelingsruimte bij het bepalen van de monumentale waarde van een onroerende zaak. De bestuursrechter toetst of het college geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Bij het beantwoorden van de vraag, of een als monumentwaardig beoordeelde onroerende zaak als beschermd gemeentelijk monument moet worden aangewezen, heeft het college beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de nadelige gevolgen van de aanwijzing niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de aanwijzing te dienen doelen. 8.2. Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de die wet voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat de partij over het advies heeft aangevoerd. 8.3. De Afdeling stelt vast dat het college het besluit heeft gebaseerd op het advies van een subcommissie van de CRK, namelijk de subcommissie aanwijzen monumenten. Uit de Erfgoedverordening Amsterdam - waar in artikel 3, eerste lid, de bevoegdheid van het college om gemeentelijke monumenten aan te wijzen is neergelegd - volgt echter niet dat de CRK of de subcommissie hier als adviserend orgaan fungeert. Volgens artikel 3, tweede lid, van de Erfgoedverordening Amsterdam, vraagt het college advies aan de Commissie voor Welstand en Monumenten (hierna: CWM) voordat het college over de aanwijzing een besluit neemt. Gelet op artikel 1, onder k, van de Erfgoedverordening Amsterdam, wordt met de CWM de commissie bedoeld die is ingesteld krachtens de Verordening op de CWM Amsterdam 2013. De raad heeft op 22 december 2016 de Verordening op de CWM 2013 ingetrokken en de Verordening op de CRK 2017 vastgesteld, evenwel zonder de Erfgoedverordening daarop aan te passen. In artikel 2, achtste lid, van de Verordening op de CRK 2017 is vastgelegd dat uit de CRK subcommissies worden gevormd, waaronder de subcommissie aanwijzen monumenten. Volgens artikel 2, negende en elfde lid, en artikel 1, vijfde lid, van de Verordening op de CRK 2017, adviseert de subcommissie aanwijzen monumenten over de aanwijzing van monumenten als beschermd monument. In art 14 van de Verordening op de CRK 2017 is neergelegd dat de leden van de rechtsvoorganger van de CRK geacht worden benoemd te zijn als leden van de CRK. Hiermee is evenwel niet geregeld dat de commissie die het college dient te raadplegen op grond van de Erfgoedverordening Amsterdam de CRK of een subcommissie daarvan betreft. Bij de vaststelling van de Verordening op de CRK 2017 had voorzien moeten worden in een wijziging van artikel 3, tweede lid, van de Erfgoedverordening, zodat de subcommissie aanwijzen monumenten wordt aangewezen als adviesorgaan in plaats van de CWM. Naar het oordeel van de Afdeling geeft deze omissie evenwel geen aanleiding voor vernietiging van het besluit, nu artikel 14 van de Verordening op de CRK 2017 tot gevolg heeft dat het advies feitelijk is uitgebracht door personen die voorheen deel uitmaakten van de CWM. 8.4. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies in wat [appellante] naar voren heeft gebracht. Dat een adviseur van MenA aanwijzingen heeft gegeven voor de monumentenbeschrijving en dat de burgemeester heeft medegedeeld dat zij bij de besluitvorming over het aanwijzen van het pand als monument betrokken dient te worden, betekent niet dat het advies van de CRK niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. 8.5. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de in het advies gevolgde redenering begrijpelijk is en dat de conclusies die in het advies getrokken worden daarop aansluiten. Dat de hoogte van de plint en de grote openingen in de gevel als typerend worden beschouwd, acht de Afdeling niet onbegrijpelijk. Dat er in de omgeving meer gebouwen zijn waar gelet op de bouwconstructie vroeger koetsen ingereden konden worden en dat de plint beschadigd is, zoals [appellante] aanvoert, betekent niet dat deze niet in verband kan worden gebracht met de voormalige koetshouderij. Ten aanzien van de ‘stille getuigen’ van de aanwezigheid van Etty Hillesum waarop in het besluit worden gewezen, overweegt de Afdeling dat het niet onredelijk is dat hieraan betekenis wordt gehecht, ondanks het feit dat deze zich niet volledig in de originele staat bevinden. 8.6. Voor zover [appellante] betoogt dat het college te veel belang heeft gehecht aan de cultuurhistorische waarde in verband met de geschiedenis van Etty Hillesum, volgt de Afdeling haar hierin niet. Het college heeft, gelet op artikel 28 van de Erfgoedverordening Amsterdam, als uitwerking van de verordening beleid vastgesteld in de Handleiding voor de aanwijzing van zaken en terreinen als gemeentelijk monument en gemeentelijk beschermd stads- of dorpsgezicht. In deze handleiding staat dat de criteria, waaronder de cultuurhistorische waarden, voor het aanwijzen van een monument niet gelijktijdig van toepassing hoeven te zijn en dat zij in combinatie met andere criteria een aanvullende of compenserende rol kunnen vervullen. 8.7. Gelet op het advies van de CRK heeft het college voldoende in kaart gebracht dat de monumentale waarde van het pand zodanig is dat het voor aanwijzing als gemeentelijk monument in aanmerking komt en heeft het college aan het belang van aanwijzing een zwaarder gewicht mogen toekennen dan aan de met de aanwijzing gepaard gaande nadelige gevolgen van [appellante], zoals de rechtbank ook heeft geoordeeld. 8.8. Het betoog slaagt niet. 9. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. Ten eerste wijst [appellante] erop dat het pand, anders dan gebouwen in de omgeving, in 2002 is aangewezen als orde 3-pand. De omstandigheden dat bijna alle andere omliggende panden wel als monumenten zijn aangemerkt en dat het bordje "Etty Hillesum" toen al op de gevel hing, duiden erop dat het niet aanwijzen van het pand als monument destijds een bewuste keuze was. Daarnaast voert [appellante] aan dat sinds 2002 veel vergunningen voor de verbouwing van het pand zijn verleend. Verschillende van deze vergunningen zouden nooit zijn afgegeven als het pand monumentale waarde vertegenwoordigde. Zo is er een vergunning afgegeven voor de realisatie van een extra bouwlaag en een kelder. [appellante] wijst erop dat de CRK hierover destijds een positief advies heeft uitgebracht. Tegen de vergunningverlening heeft toen alleen een buurtbewoonster bezwaar gemaakt. Bij de technische uitwerking van de plannen waarvoor een vergunning was verleend, bleek dat de realisatie van de extra bouwlaag kostbaar zou zijn. Omdat er toch al een behoorlijk deel afgebroken moest worden, leek het beter om het pand in zijn geheel af te breken en het vervolgens zorgvuldig op te bouwen in de oude stijl. De gemeente was voornemens om opnieuw een omgevingsvergunning af te geven en heeft de CRK hierover om advies gevraagd. Er is vervolgens zeer grondig en kritisch gekeken naar het bestaande metselwerk en de aansluiting van de balkons aan de zijkant van het gebouw.