ECLI:NL:RVS:2022:763

202102403/1/A3. Datum uitspraak: 16 maart 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 26 februari 2021 in zaak nr. 20/5500 in het geding tussen: [appellant] en de korpschef van politie.

Bij besluit van 14 oktober 2019 heeft de korpschef de aan [beveiligingsbedrijf] verleende toestemming om [appellant] beveiligingswerkzaamheden te laten verrichten ingetrokken. Bij besluit van 11 februari 2020 heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 26 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. De korpschef heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 13 december 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Ossewaarde, advocaat te Middelburg, en de korpschef, vertegenwoordigd door mr. W. Andelbeek en J.B. Schutte, zijn verschenen.

1.       De relevante bepalingen van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties (hierna: de Wpbr) zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak. 2.       De korpschef heeft bij besluit van 6 mei 2019 aan [beveiligingsbedrijf] toestemming verleend om [appellant] beveiligingswerkzaamheden te laten verrichten als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wpbr. Bij het besluit van 14 oktober 2019 heeft de korpschef deze toestemming op grond van artikel 7, vijfde lid, van de Wpbr ingetrokken. De korpschef twijfelt of [appellant] voldoende betrouwbaar is om beveiligingswerkzaamheden te verrichten. Uit binnengekomen ambtsberichten is gebleken dat op andere verzoeken om toestemming voor [appellant], afwijzend is beslist. Aan die besluiten is ten grondslag gelegd dat [appellant] in de periode van 2014 tot 2018 verscheidene keren zonder toestemming beveiligingswerkzaamheden heeft verricht. Desondanks heeft [appellant], zoals volgt uit een politiemutatie en processen-verbaal, daarna opnieuw op 20 januari 2019, 9 juni 2019 en 10 augustus 2019 beveiligingswerkzaamheden verricht zonder dat daarvoor toestemming was verleend. Ook volgt hieruit dat [appellant] op 9 juni 2019 niet de nodige zorg heeft geboden aan iemand die onwel was geworden. [appellant] wilde, ondanks de hulpvraag van vriendinnen van de onwel geworden persoon, geen water verstrekken. De verbalisanten hebben het contact met [appellant] omschreven als niet prettig en niet coöperatief. Bij het besluit van 11 februari 2020 heeft de korpschef de intrekking gehandhaafd. Hoger beroep Zijn de beleidsregels onevenredig? 3.       [appellant] betoogt dat de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019 (hierna: de beleidsregels) onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Volgens de beleidsregels is elke overtreding voldoende om toestemming te weigeren of in te trekken en wordt er onvoldoende onderscheid gemaakt in de soort overtredingen. Het op de beleidsregels gebaseerde besluit is daarom onrechtmatig. Verder is niet duidelijk welke rechtsregels hij naast zich neer zou hebben gelegd, aldus [appellant].

3.1.    De korpschef heeft beoordelingsruimte of iemand voldoende betrouwbaar is. Volgens paragraaf 3.3., onder Ad b, van de beleidsregels wordt toestemming onthouden indien op grond van andere dan de onder a vermelde omtrent betrokkene bekende en relevante feiten, kan worden aangenomen dat deze onvoldoende betrouwbaar is om voor een beveiligingsorganisatie werkzaamheden te verrichten dan wel onvoldoende betrouwbaar is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden. Dit zal met name - maar niet uitsluitend - het geval zijn wanneer betrokkene er blijk van heeft gegeven rechtsregels naast zich neer te leggen, waarvan overtreding kan worden beschouwd als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde. Zo kunnen tegen betrokkene opgemaakte processen-verbaal of dag-/mutatierapporten ertoe leiden dat betrokkene onvoldoende betrouwbaar wordt geacht. Uiteraard is daarbij van belang dat tegen betrokkene nog altijd een serieuze verdenking (of bedenking) bestaat. 3.2.    De invulling die in paragraaf 3.3., onder Ad b, van de beleidsregels aan de term 'betrouwbaarheid' is gegeven, is niet onredelijk of anderszins rechtens onjuist. Aan medewerkers in de beveiligingsbranche worden, gelet op de aard van de werkzaamheden in deze branche, hogere eisen gesteld dan aan medewerkers in willekeurig andere betrekkingen. Dit betekent dat de korpschef als beoordelingsmaatstaf mag hanteren, dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven dienen te zijn. Vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 22 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2126. 3.3.    De korpschef heeft zijn oordeel, dat de betrouwbaarheid van [appellant] niet boven iedere twijfel is verheven, niet gebaseerd op de omstandigheid dat hij een rechtsregel heeft overtreden. Het in artikel 7, tweede lid, van de Wpbr neergelegde verbod om zonder toestemming van de korpschef beveiligingswerkzaamheden te verrichten, richt zich tot de beveiligingsorganisatie en niet tot de betrokken persoon. De in dat artikellid bedoelde toestemming wordt aangevraagd door en verleend aan de beveiligingsorganisatie die de betrokken persoon te werk wil stellen. [appellant] zelf heeft met het door de korpschef gestelde werken zonder toestemming artikel 7, tweede lid, van de Wpbr niet overtreden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:403, onder 12.2. De korpschef heeft zijn oordeel, dat de betrouwbaarheid van [appellant] niet boven iedere twijfel is verheven, gebaseerd op de bevindingen van op ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal en een mutatierapport. [appellant] heeft dat met zijn stelling, dat elke overtreding kennelijk voldoende is om toestemming te weigeren, niet onderkend. Heeft de korpschef in redelijkheid kunnen oordelen dat de betrouwbaarheid van [appellant] niet boven iedere twijfel is verheven? 4.       [appellant] bestrijdt dat de korpschef op grond van de incidenten van 20 januari 2019, 9 juni 2019 en 10 augustus 2019 heeft kunnen concluderen, dat hij niet beschikt over de betrouwbaarheid die nodig is voor het te verrichten werk. Hij was op 20 januari 2019 niet werkzaam als beveiliger. Dat blijkt ook niet uit de politiemutatie. Hij was in dienst als sfeerbeheerder. Ook een burger mag bij ontdekking op heterdaad, of met toestemming van de betrokkene, fouilleren. Wat het incident op 9 juni 2019 betreft, zijn de waarnemingen van de verbalisant alleen maar op aannames gebaseerd. Hij heeft geen identiteitsbewijzen ingenomen, deze waren gevonden en zijn aan hem overhandigd. Bovendien mag iedereen valse identiteitsbewijzen innemen. Verder beschikte hij op dat moment over toestemming om beveiligingswerkzaamheden te verrichten. Dat geldt ook voor het incident van 10 augustus 2019, aldus [appellant]. 4.1.    De Afdeling moet beoordelen of op grond van de bevinding van de politiemutatie en de processen-verbaal de conclusie is gerechtvaardigd dat [appellant] onvoldoende betrouwbaar is om beveiligingswerkzaamheden te verrichten. Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de besluitvorming ten grondslag kunnen worden gelegd. Politiemutatie van 20 januari 2019 4.2.    Volgens deze mutatie is die nacht bij [café] in Middelburg iemand aangehouden wegens verdenking van het uitgeven van vals geld. De verdachte heeft verklaard dat hij bij het café is gefouilleerd door een beveiliger met een paardenstaart. De verbalisant heeft tijdens deze nacht meermalen contact gehad met medewerkers van het café. Hij heeft ook gezien dat [appellant] daar werkte en de enige mannelijke medewerker met een paardenstaart was. Verder zag de verbalisant dat [appellant] met een bodycam aan het filmen was toen hij de verdachte buiten het café staande hield. Ook zag de verbalisant dat [appellant] een andere beveiliger assisteerde en hoorde hij dat [appellant] tegen die beveiliger zei dat hij naar binnen moest gaan om bij een uitzetting te helpen. Anders dan [appellant] stelt, heeft de korpschef uit de waarnemingen van de verbalisant terecht afgeleid dat hij die nacht beveiligingswerkzaamheden heeft verricht. [appellant] heeft zijn stelling dat hij in dienst was als sfeerbeheerder niet met gegevens of bescheiden gestaafd. De stelling van [appellant] dat iedere burger onder omstandigheden bevoegd is om te fouilleren, biedt, gelet op de concrete beschrijving van de verbalisant, geen grond voor een ander oordeel. Proces-verbaal van bevindingen van 12 juni 2019 4.3.    Volgens het op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van bevindingen van 12 juni 2019 hebben de betrokken verbalisanten waargenomen dat [appellant] in de nacht van 9 juni 2019 bij de toegangsdeur van [horecabedrijf] in ’s-Heerenhoek identiteitsbewijzen van bezoekers controleerde. De verbalisanten zagen dat [appellant] een donkere broek droeg en een donkere jas met daarop een teken, bestaande uit de letter ‘V’, en de letters ‘security’. Toen er minder bezoekers kwamen heeft [appellant] twee identiteitsbewijzen aan een van de verbalisanten overhandigd. Die verbalisant hoorde [appellant] zeggen dat hij deze van bezoekers in beslag had genomen omdat de aanbieder niet dezelfde was als degene die op het identiteitsbewijs stond en dat deze bezoekers identiteitsfraude hadden gepleegd. De verbalisant heeft vervolgens aan [appellant] uitgelegd dat dan de werkwijze is om diegene aan te houden en de politie te bellen. Hierop hoorde de verbalisant [appellant] zeggen dat hij het niet op die manier ging doen omdat dat teveel tijd kost. De stelling van [appellant], dat de waarnemingen van de verbalisanten zijn gebaseerd op aannames en dat hij de identiteitsbewijzen niet had ingenomen, maar gevonden, kan de Afdeling, gelet op de concrete waarnemingen van de verbalisanten, niet volgen. Dat [appellant] de identiteitsbewijzen zou hebben gevonden, valt ook niet te rijmen met zijn reactie op de uitleg van een van de verbalisanten over de gebruikelijke werkwijze bij identiteitsfraude. De korpschef heeft uit de waarnemingen van de verbalisanten terecht afgeleid dat [appellant] beveiligingswerkzaamheden heeft verricht. De stelling van [appellant] dat ook anderen dan beveiligingsmedewerkers valse identiteitsbewijzen mogen innemen, maakt dat niet anders. Proces-verbaal van bevindingen van 15 augustus 2019 4.4.    Volgens het op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van bevindingen van 15 augustus 2019 nam de betrokken verbalisant op zaterdag 10 augustus 2019 omstreeks 00:45 uur waar dat [appellant] bij de ingang van [horecagelegenheid] in Middelburg stond.

5.1.    Op 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, hebben staatsraden advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven en mr. P.J. Wattel (hierna: de AG’s) een conclusie genomen over de vraag met welke intensiteit de bestuursrechter bestuurlijke maatregelen moet toetsen en wat daarbij de betekenis is van het evenredigheidsbeginsel. 5.2.    In de uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285), onder 7.10, heeft de Afdeling aan de hand van die conclusie overwogen dat als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de bestuursrechter de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten zal toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De bestuursrechter zal daarbij niet langer het willekeurcriterium voorop stellen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn. Heeft de korpschef redelijkerwijs gebruik kunnen maken van de bevoegdheid om de toestemming in te trekken? 5.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:865), heeft artikel 7, vijfde lid, van de Wpbr gelet op de bewoordingen ervan, geen imperatief karakter. Dit verplicht de korpschef daarom niet om, als zich omstandigheden voordoen of feiten bekend worden op grond waarvan de toestemming niet zou zijn verleend, de toestemming voor tewerkstelling bij een beveiligingsorganisatie in te trekken. Bij deze beoordeling bestaat dus ruimte voor een belangenafweging. 5.4.    Zoals hiervoor is overwogen, kunnen bij de toetsing van een besluit aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid een rol spelen. 5.5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:564) is het besluit om de toestemming in te trekken een belastend besluit. Het intrekken van de verleende toestemming is een bestuursrechtelijke maatregel, die het maatschappelijk belang dat gediend is bij een betrouwbare veiligheidszorg ondersteunt. Daarvoor is van belang dat degenen die in de beveiliging werkzaam zijn betrouwbaar zijn en blijven. De Afdeling acht intrekking van de verleende toestemming op zichzelf geen onredelijk middel om het bovenstaande doel te bereiken. Daarbij blijft echter wel van belang dat de maatregel is afgestemd op een individueel geval. De korpschef dient daartoe te motiveren waarom de gekozen maatregel in het specifieke geval, een passende en noodzakelijke maatregel is. Bij de beoordeling van de noodzakelijkheid van de maatregel staat de vraag centraal of de maatregel noodzakelijk is om het doel te bereiken. Als het antwoord op die vraag is dat het gewenste doel van een betrouwbare veiligheidszorg ook kan worden bereikt met een minder ingrijpende maatregel dan intrekking van de toestemming, dan is dat laatste niet noodzakelijk. Als een keuze mogelijk is tussen meer geschikte maatregelen, dan moet op basis van deze toets die maatregel worden gekozen die de belanghebbenden het minst belast. 5.6.    Een dergelijke beoordeling heeft de korpschef in dit geval niet gemaakt. Uit het bestreden besluit volgt niet dat de korpschef heeft beoordeeld en gemotiveerd waarom intrekking van de verleende toestemming in dit geval een passende en noodzakelijke maatregel was. De enkele constatering dat de toestemming wordt ingetrokken omdat de betrouwbaarheid niet meer boven iedere twijfel is verheven en dat de korpschef belang heeft bij een betrouwbare veiligheidszorg, is daartoe onvoldoende. 5.7.    De Afdeling ziet aanleiding om dit motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat hij over de benodigde kwalificaties beschikt, heeft de korpschef in de schriftelijke reactie en op de zitting terecht opgemerkt dat dit niet in geschil is. Dat [appellant] over de vereiste bekwaamheid beschikt biedt geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de intrekking van de toestemming niet passend en noodzakelijk was. [appellant] verschilt in zoverre niet van anderen aan wie de korpschef alleen het ontbreken van de ingevolge artikel 7, vierde lid, van de Wpbr vereiste betrouwbaarheid heeft tegengeworpen en niet ook het ontbreken van de eveneens ingevolge dat artikellid vereiste bekwaamheid. Voor zover [appellant] aanvoert dat volstaan had moeten worden met een schriftelijke waarschuwing, heeft de korpschef op de zitting terecht opgemerkt dat [appellant] in het verleden eerder is gewaarschuwd. De Afdeling wijst in dit verband op dat wat hiervoor, onder 4.5,  is overwogen. Anders dan [appellant] stelt, betekent de intrekking van de toestemming niet dat hij gedurende acht jaar na de incidenten geen toestemming meer kan krijgen. Volgens paragraaf 3.3. van de beleidsregels is de periode die in acht moet worden genomen bij de toepassing van het bepaalde onder b afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Die periode kan echter nooit langer zijn dan acht jaar. Dat is dus een maximale termijn. Ten tijde van de besluitvorming heeft de korpschef zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen, dat [appellant] onvoldoende betrouwbaar is. Bij een nieuwe aanvraag kan de korpschef een nieuwe afweging maken. Ter zitting bij de Afdeling is gebleken dat de korpschef inmiddels voor [appellant] toestemming heeft verleend om beveiligingswerkzaamheden te verrichten. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de korpschef zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de intrekking van de toestemming een passend en noodzakelijk middel was. Dit betekent dat niet met een minder ingrijpend middel dan intrekking van de toestemming kon worden volstaan. 6.       Dat wat [appellant] overigens in hoger beroep heeft aangevoerd is niet gericht tegen een overweging van de ter beoordeling in hoger beroep voorliggende uitspraak van de rechtbank en slaagt reeds daarom niet.

7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 8.       De korpschef moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        bevestigt de aangevallen uitspraak; II.       veroordeelt de korpschef van politie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.623,74, waarvan € 1.518,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; III.      gelast dat de korpschef van politie aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier. w.g. Bijloos lid van de enkelvoudige kamer. w.g. Larsson-van Reijsen griffier. Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2022 978   BIJLAGE   Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus Artikel 7 1. […] 2. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid, stelt geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef. […] 3. […] 4. De toestemming, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, wordt onthouden indien de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk. […] 5. De toestemming, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid kan worden ingetrokken indien zich omstandigheden voordoen of feiten bekend worden op grond waarvan de toestemming niet zou zijn verleend, indien zij zich hadden voorgedaan of bekend waren geweest op het tijdstip waarop de toestemming werd verleend. […]