ECLI:NL:RVS:2022:76

201908176/1/R4. Datum uitspraak: 12 januari 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Harsco Metals Holland B.V., gevestigd te Velsen-Noord, gemeente Velsen, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 30 september 2019 in de zaken nrs. 19/1215 en 19/1584 in het geding tussen: Harsco en het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.

Bij besluit van 19 oktober 2018, zoals gewijzigd bij besluit van 2 november 2018, heeft het college aan Harsco een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van voorschrift 4.2.4 van de omgevingsvergunning voor haar inrichting op het industrieterrein van Tata Steel aan de Wenckebachstraat 1 in Velsen-Noord. Bij besluit van 23 januari 2019 heeft het college het door Harsco daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten onder aanvulling van de motivering. Bij afzonderlijk besluit van 23 januari 2019 heeft het college aan Harsco een nieuwe last onder dwangsom opgelegd wegens dezelfde overtreding van voorschrift 4.2.4, omdat de bij besluit van 19 oktober 2018 opgelegde last onder dwangsom volgens het college was uitgewerkt. Harsco heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 23 januari 2019 en het college verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht. Het college heeft daarmee ingestemd. Bij besluit van 21 mei 2019 heeft het college € 150.000,00 aan dwangsommen ingevorderd bij Harsco wegens overtredingen van de bij besluit van 19 oktober 2018 opgelegde last onder dwangsom. Bij uitspraak van 30 september 2019 heeft de rechtbank de beroepen van Harsco tegen beide besluiten van 23 januari 2019 en het invorderingsbesluit van 21 mei 2019 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft Harsco hoger beroep ingesteld. Het college en Tata Steel IJmuiden B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij besluit van 16 december 2019 heeft het college € 275.000,00 aan dwangsommen ingevorderd bij Harsco wegens overtredingen van de bij besluit van 23 januari 2019 opgelegde last onder dwangsom. Harsco heeft gronden aangevoerd tegen dit besluit. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij besluit van 15 april 2020 heeft het college een dwangsom van € 25.000,00 ingevorderd bij Harsco wegens overtreding van de bij besluit van 23 januari 2019 opgelegde last onder dwangsom. Harsco, het college, Tata Steel, Stichting IJmondig en Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2021, waar Harsco, vertegenwoordigd door mr. A. van Rossem, advocaat te Delft, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.T. de Grunt, drs. M.I. de Heer, J. van der Poll, B. van Vliegen en F. van Asten, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting Tata Steel, vertegenwoordigd door mr. W.J. Bosma, advocaat te Den Haag, mr. J.H. Christ en [gemachtigde C], Stichting IJmondig, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde D], en Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee, vertegenwoordigd door [gemachtigde E] en [gemachtigde F], als partij gehoord.

1.       Harsco exploiteert een inrichting op het industrieterrein van Tata Steel. In de inrichting van Harsco worden de van Tata Steel afkomstige slakken verwerkt. Slak is een restproduct van de staalproductie. In de inrichting van Harsco wordt onder meer vloeibare slak in zogeheten slakputten gekiept en daarin afgekoeld tot gestolde vaste slak. Een slakput is een rechthoekige put van ongeveer 12 meter diep. Op het terrein van Harsco bevinden zich twaalf slakputten, verdeeld in twee rijen van zes putten aan weerszijden van een spoor. De totale lengte van de zes naast elkaar gelegen slakputten is 200 meter. De handhavingsbesluiten waar deze procedure over gaat, hebben betrekking op het kiepen van slakken in deze slakputten. De lasten onder dwangsom 2.       Bij het besluit van 19 oktober 2018 heeft het college Harsco onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding van voorschrift 4.2.4 van de vergunning van 13 februari 2009 te beëindigen en herhaling van deze overtreding te voorkomen door zodanige maatregelen te treffen dat bij het kiepen van slakken geen stofverspreiding plaatsvindt die buiten een afstand van 2 meter van de opslag nog visueel waarneembaar is. Bij dit besluit is een begunstigingstermijn tot 1 november 2018 gegund en aan de last is een dwangsom verbonden van € 5.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 150.000,00 in totaal. Bij het besluit van 2 november 2018 heeft het college het besluit van 19 oktober 2018 gewijzigd in die zin dat in de last niet enkel wordt verwezen naar voorschrift 4.2.4 van de vergunning van 13 februari 2009, maar ook naar de wijziging van deze vergunning bij besluit van 17 mei 2010. Bij het besluit op bezwaar van 23 januari 2019 heeft het college deze last onder dwangsom in stand gelaten. 2.1.    De geldende vergunning voor de inrichting is de revisievergunning die bij besluit van 10 februari 2009, verzonden op 13 februari 2009, is verleend aan de voorganger van Harsco. Bij de uitspraak van 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3297, heeft de Afdeling onder meer voorschrift 4.2.4 van deze revisievergunning vernietigd. Bij besluit van 17 mei 2010 heeft het college een nieuw voorschrift 4.2.4 aan de vergunning verbonden. Dit nu geldende voorschrift, op grond waarvan bij het besluit van 19 oktober 2018 is gehandhaafd, luidt: "Wanneer er bij een opslag van slakken handelingen plaatsvinden zoals het opbrengen, verwijderen en transporteren van slakken mag er vanaf 2 meter van deze opslag geen visueel waarneembare stofemissie plaatsvinden." 2.2.    In het handhavingsbesluit van 19 oktober 2018 licht het college toe dat de inrichting sinds december 2016 kampt met ongecontroleerde stof- en grafietemissies en dat de Omgevingsdienst wekelijks klachten ontvangt van omwonenden, voornamelijk uit Wijk aan Zee. Ook licht het college toe dat het aantal meldingen van Harsco op grond van artikel 17.2 van de Wet milieubeheer van ongewone voorvallen, sinds een aantal maanden explosief is toegenomen. Verder staat in het besluit dat er op 26 juni en 2 juli 2018 controles hebben plaatsgevonden en dat bij de laatste controle een oranje/bruine stofwolk is geconstateerd die op meer dan 2 meter van de bron waarneembaar was. Hierna is er verschillende keren contact geweest tussen Harsco en de Omgevingsdienst en is uiteindelijk op 19 oktober 2018 een last onder dwangsom opgelegd. 3.       Bij het besluit van 23 januari 2019 heeft het college aan Harsco een nieuwe last onder dwangsom opgelegd wegens dezelfde overtreding van voorschrift 4.2.4. Volgens het college had Harsco door overtredingen van de bij het besluit van 19 oktober 2018 opgelegde last het maximale bedrag aan dwangsommen verbeurd, waardoor die last onder dwangsom was uitgewerkt. Daarom heeft het college een nieuwe last onder dwangsom opgelegd. De nieuwe last luidt hetzelfde als de vorige last. In dit besluit is geen begunstigingstermijn opgenomen en de aan deze nieuwe last verbonden dwangsom is verhoogd naar € 25.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 300.000,00 in totaal. Het hoger beroep van Harsco 4.       Harsco betoogt primair dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de slakputten kunnen worden aangemerkt als opslag in de zin van vergunningvoorschrift 4.2.4. Volgens haar hebben de slakputten geen opslagfunctie, maar vormen zij een essentieel en integraal onderdeel van de verwerking van slak en gaat het daarom om installaties. Volgens haar is het kiepen van slakken in de slakputten dan ook geen handeling die plaatsvindt bij een opslag van slakken, zodat voorschrift 4.2.4 daarop niet van toepassing is. Harsco betoogt dat het college daarom niet bevoegd was om op grond van dat voorschrift handhavend op te treden tegen de stofverspreiding die optreedt bij het kiepen van slakken in de slakputten. Specifiek over zogenaamde grafietregens, waarover veel onrust is ontstaan in de omgeving, heeft Harsco op de zitting toegelicht dat die grafietemissies ontstonden bij het vloeibaar kiepen van ROZA-slak. Dat vloeibaar kiepen heeft gedurende een tijd plaatsgevonden omdat het gestold kiepen van slak nadelig is voor het milieu vanwege het hoge energiegebruik. Bij het koelen met water van ROZA-slak trad geurhinder op. Om vervolgens die geurhinder tegen te gaan is de samenstelling van de ROZA-slak veranderd, waarna de grafietemissies optraden, aldus Harsco. Sinds april 2020 wordt de ROZA-slak uitsluitend inpandig verwerkt in een hal, waardoor er geen grafietemissies meer kunnen optreden naar de omgeving. Volgens Harsco was hierbij echter geen sprake van overtreding van voorschrift 4.2.4. Harsco voert verschillende argumenten aan waarom de slakputten volgens haar geen opslag zijn. Ten eerste wijst zij op de handelingen die plaatsvinden bij de slakputten en die noodzakelijk zijn om de slak van Tata Steel in ontvangst te nemen en gereed te maken voor verdere verwerking in haar inrichting. Dit geheel aan handelingen wordt door haar de 'putcyclus' genoemd. Volgens Harsco blijkt uit die putcyclus dat in de slakputten een gedeelte van het productieproces plaatsvindt en dus geen opslag. Ten tweede voert Harsco aan dat de slakputten in de aanvraag om de revisievergunning van 10 februari 2009, de nu voor de inrichting geldende vergunning, niet als opslagen werden gezien. Volgens haar wordt in de aanvraag consequent onderscheid gemaakt tussen de slakputten enerzijds, die onderdeel zijn van het verwerkingsproces, en de opslagen anderzijds, te weten, de opslag van de afgekoelde slakken nadat deze uit de slakputten zijn ontgraven. Ten derde voert zij aan dat uit verschillende voor de inrichting geldende vergunningvoorschriften blijkt dat de slakputten ook bij het verlenen van de vergunning niet als opslagen, maar als installaties werden gezien. Tot slot stelt Harsco dat het nooit de bedoeling is geweest om voorschrift 4.2.4 van toepassing te laten zijn op de slakputten, omdat het nooit mogelijk is geweest en ook nu niet mogelijk is om te allen tijde te voldoen aan de eis dat er vanaf 2 meter vanaf de slakputten geen visueel waarneembare stofemissie plaatsvindt. 4.1.    In voorschrift 4.2.4 is bepaald dat wanneer bij een opslag van slakken handelingen plaatsvinden zoals het opbrengen, verwijderen en transporteren van slakken, er vanaf 2 meter van deze opslag geen visueel waarneembare stofemissie mag plaatsvinden. Harsco voert terecht aan dat dit voorschrift slechts van toepassing is op handelingen die plaatsvinden bij een opslag van slakken. Voor het antwoord op de vraag of het college bevoegd was om op grond van dit voorschrift handhavend op te treden tegen stofemissie die optreedt bij het kiepen van slakken in de slakputten, is dus van belang of dat kiepen van slakken in een slakput moet worden aangemerkt als zo'n handeling bij een opslag van slakken. Daarvoor is van belang of de slakputten moeten worden aangemerkt als opslagen. 4.2.    Op het terrein van Harsco bevinden zich twaalf slakputten, verdeeld in tweemaal zes putten aan weerszijden van een spoor.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 30 september 2019 in de zaken nrs. 19/1215 en 19/1584; III.      verklaart de beroepen bij de rechtbank gegrond; IV.      vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 23 januari 2019, kenmerk 1145103/1162017; V.       vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 23 januari 2019, kenmerk 8746118; VI.      vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 21 mei 2019, kenmerk 8770927; VII.     herroept het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 19 oktober 2018, kenmerk 8531775; VIII.    herroept het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 2 november 2018, kenmerk 8531775; IX.      bepaalt dat de onderdelen VII en VIII van deze uitspraak in de plaats treden van het vernietigde besluit van 23 januari 2019 met kenmerk 1145103/1162017; X.       verklaart de beroepen tegen de besluiten van 16 december 2019 en 15 april 2020 gegrond; XI.      vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 16 december 2019, kenmerk 8923018; XII.     vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 15 april 2020, kenmerk 8923018; XIII.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij Harsco Metals Holland B.V. in verband met de behandeling van de beroepen en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.313,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XIV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij Harsco Metals Holland B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.082,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XV.     gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan Harsco Metals Holland B.V. het door haar voor de behandeling van de beroepen en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 864,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2022 687

De slakken worden in zogeheten slakpannen over dit spoor getransporteerd van Tata Steel naar de slakputten. Volgens de putcyclus, zoals Harsco die heeft beschreven in haar pleitnotitie bij de rechtbank en later in verschillende stukken nader heeft toegelicht, waren er destijds negen slakputten in gebruik voor het kiepen van converterslak, twee voor het kiepen van giethalslak en één voor het kiepen van ROZA-slak. Sinds april 2020 wordt de ROZA-slak echter inpandig verwerkt in een hal. Toen de ROZA-slak nog werd gekiept in één van de slakputten, werd deze soort slak aanvankelijk gestold en later vloeibaar aangeleverd door Tata Steel en gekiept in de slakput. Gestolde slak wordt een beer genoemd. De gestolde ROZA-slakberen hadden een temperatuur van ongeveer 600 graden Celsius op het moment dat ze in de slakput werden gekiept. Converterslak en giethalslak worden vloeibaar gekiept met een temperatuur van ongeveer 1.000 graden Celsius. De slakputten liggen op maaiveldniveau en zijn zodanig aangelegd dat de vloeibare slak na het leegkiepen van een slakpan uitvloeit in de slakput en daardoor sneller afkoelt. De slakputten zijn uitgerust met scheepscontainers met watersproeiers om de slak met water verder af te kunnen koelen. Een aantal van de slakputten is uitgerust met een steambox, te weten, een grote stalen kap waarmee de put kan worden afgesloten. Totdat een slakput vol is, wordt er slak gekiept in die put. Op de zitting heeft Harsco toegelicht dat er ongeveer vijf slakpannen in een slakput kunnen worden leeggekiept voordat de put vol is. Zodra een slakput vol is, wordt de slak daarin actief gekoeld met water. Tijdens het vullen van een put mag er juist geen water in komen, omdat er explosies kunnen optreden als water ingesloten raakt. Wanneer de slak voldoende is afgekoeld, wordt de put uitgegraven met een graafmachine en wordt de slak elders op het terrein opgeslagen in afwachting van verdere verwerking. Verdere verwerking is bijvoorbeeld verwerking in de Metal Recovery Plant (MRP), waar brokken slak worden gezeefd en metaal wordt teruggewonnen. Volgens Harsco is het koelen met water van een volle slakput niet alleen bedoeld om het afkoelen te versnellen of om stofvorming tegen te gaan, maar veroorzaakt de toevoeging van water ook een thermische schok, waardoor de slak opbreekt in kleinere brokken. Deze kleinere brokken kunnen makkelijker worden uitgegraven en direct worden ingevoerd in de MRP zonder dat er eerst extra bewerkingshandelingen, zoals 'kleinbeulen', nodig zijn. Verder is de wijze van afkoelen - aan de lucht, snel of langzaam met water of met een steambox - van invloed op de eigenschappen van de afgekoelde slak en de toepasbaarheid daarvan. Afhankelijk van de wijze van afkoelen ontstaat meer of minder vrije kalk in de slak, waardoor het eindresultaat minder stabiel en brokkeliger of juist stabieler wordt. Verder heeft de wijze van afkoelen invloed op de grootte van de brokken afgekoelde slak. In verhouding tot de hoeveelheid slak die door Tata Steel wordt aangeleverd, is de capaciteit van de putten beperkt. Daardoor is het nodig dat een volle put zo snel mogelijk wordt gekoeld en weer wordt leeggemaakt. Dit is een volcontinu proces waarbij elke put één of meer keren per dag wordt gevuld en leeggemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit deze beschrijving van de putcyclus dat in de slakputten een gedeelte van het productieproces plaatsvindt. Daarom moeten de slakputten worden aangemerkt als installaties en niet als opslagen. Daarbij is in het bijzonder van belang dat de slakputten zodanig zijn aangelegd dat daarin de van Tata Steel afkomstige slak met een temperatuur van 600 tot 1.000 graden Celsius in ontvangst kan worden genomen en dat bij de slakputten specifieke handelingen met water en stoom worden verricht om de slak op een zodanige wijze af te koelen en daarbij een bepaald beoogd eindresultaat wordt verkregen. Verder is van belang dat het proces van het vullen, koelen en leegmaken van de slakputten een volcontinu proces is. Zodra de slak voldoende is afgekoeld, wordt deze uitgegraven en elders op het terrein opgeslagen, zodat de slakput weer beschikbaar komt om nieuwe slak in ontvangst te nemen, zodat het proces van opnieuw vullen, afkoelen en leegmaken van de slakput kan worden herhaald. Gelet hierop is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat de slakken in de slakputten slechts worden opgeslagen en daar blijven totdat ze gereed zijn voor later gebruik. Ook is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat het koelen met water geen onderdeel uitmaakt van een bewerkingsproces. De rechtbank is op basis hiervan ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de slakputten moeten worden aangemerkt als opslagen in de zin van voorschrift 4.2.4. 4.3.    Harsco heeft verder terecht aangevoerd dat de slakputten in zowel de aanvraag om de nu voor de inrichting geldende vergunning als bij de verlening van die vergunning, niet als opslagen, maar als installaties werden beschouwd. Dat brengt met zich dat de slakputten ook nu moeten worden aangemerkt als installaties en niet als opslagen. Harsco heeft onder meer gewezen op paragraaf 6.3.1 van de aanvraag, waar in de eerste alinea het koelen van slakken met water in de slakputten wordt aangeduid als eerste procesgang en in de alinea daarna staat dat materialen welke in opslag liggen, zo nodig worden bevochtigd. Op blz. 6 van de aanvraag staat dat de uitbreiding van de inrichting noodzakelijk is voor de aanleg van de nieuwe slakputten en voor de opslag van materialen. In paragraaf 1.1.2.4, wordt het proces van het kiepen van slak in de slakputten beschreven. In de paragraaf 1.1.2.5 daarna staat dat de gekiepte slak in de put zal afkoelen, dat wanneer een put vol is deze vervolgens wordt geleegd, dat de inhoud van de put naar kwaliteit wordt opgeslagen en dat wanneer een opslag voldoende materiaal bevat, deze zal worden bewerkt tot herinzetbare producten. Tot slot staat in de stroomschema's voor de verwerking van converterslak, giethalslak en ontzwavelingsslak de fase 'opslag' vermeld na de fase 'slakput'. Uit al deze passages blijkt dat in de aanvraag de handelingen bij de slakputten werden beschouwd als onderdeel van het productieproces en dat pas de fase daarna, de opslag van afgekoelde slak nadat deze was uitgegraven uit de slakputten, als opslag werd beschouwd. Harsco heeft verder gewezen op vergunningvoorschrift 3.14.2, onder b, waarin de slakputten afzonderlijk staan vermeld naast de op- en overslag van slakken, waaruit blijkt dat de slakputten niet onder de op- en overslag van slakken vallen. Verder staat boven de voorschriften 3.9 tot en met 3.15 de tussenkop 'installaties'. De voorschriften 3.12 en 3.13 onder die tussenkop zien specifiek op de slakputten, waaruit ook blijkt dat de slakputten in de vergunningvoorschriften als installaties worden beschouwd. Gelet op de hiervoor weergegeven vergunningvoorschriften en passages uit de aanvraag, heeft Harsco terecht aangevoerd dat de slakputten in die aanvraag en bij de verlening van de vergunning als installaties en niet als opslagen werden beschouwd. Zoals aan het begin van deze overweging al is overwogen, ondersteunt dit het oordeel in overweging 4.2 dat de slakputten moeten worden aangemerkt als installaties en niet als opslagen. 4.4.    Het oordeel dat de slakputten niet kunnen worden aangemerkt als opslagen, betekent dat vergunningvoorschrift 4.2.4 niet van toepassing is op het kiepen van slakken in de slakputten. Dat betekent dat dit voorschrift niet wordt overtreden wanneer bij het kiepen van slakken in de slakputten visueel waarneembare stofemissie plaatsvindt op meer dan 2 meter vanaf de slakput. Gelet hierop was het college niet bevoegd om op grond van dit voorschrift handhavend op te treden tegen de stofverspreiding die optreedt bij het kiepen van slakken in de slakputten. Het college heeft bij de primaire besluiten van 19 oktober 2018 en 23 januari 2019 dan ook ten onrechte aan Harsco een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van dit voorschrift.