ECLI:NL:RVS:2022:66

202101475/1/R1. Datum uitspraak: 12 januari 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: Stichting Stayokay, gevestigd te Amsterdam, en andere, appellanten, en het college van burgemeester en wethouders van Utrecht, verweerder.

Bij besluit van 30 november 2020 heeft het college de locatie ter hoogte van het perceel de Neude 5 te Utrecht definitief aangewezen voor de plaatsing van vier ondergrondse restafvalcontainers (hierna: orac’s). Stayokay en andere hebben het college verzocht in te stemmen met een rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, overeenkomstig artikel 7.1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het college heeft hiermee ingestemd. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Stayokay en andere en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2021, waar Stayokay en andere, vertegenwoordigd door mr. P.A.E.M. Coffeng en drs. ir. J. Smalbroek, bijgestaan door mr. S.W. Derksen en mr. H.W. Dekker, beiden advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door M. Akkersdijk, C.E. Bac en W.E. van Esch, zijn verschenen.

1.       De orac’s zullen worden geplaatst op de Neude, in een zogeheten functievak, dat voor twee gebouwen in eigendom van Watertorkruid B.V. ligt. Stayokay en ABN-AMRO huren deze gebouwen, waarbij Stayokay in het dichtst bij de locatie gelegen gebouw een hostel exploiteert. Naast de orac’s in dat functievak is ook ruimte voor een invalidenparkeerplaats en het parkeren van fietsen. Drie van de vier orac’s zullen worden uitgerust met een zogenoemde klikokantelaar en zullen alleen voor het inzamelen van afval van bedrijven worden gebruikt. De vierde orac kan ook worden gebruikt voor het inzamelen van afval van huishoudens. Bevoegdheid college en strijd met Afvalstoffenverordening 2.       Stayokay en andere betogen dat de orac’s niet voor de inzameling van bedrijfsafval konden worden aangewezen. Zij wijzen erop dat het besluit is gebaseerd op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, en het tweede lid, artikel 10, derde en vierde lid, artikel 13 en artikel 14 van de Afvalstoffenverordening Utrecht 2010 en op de bepalingen die zijn opgenomen in het Verzameluitvoeringsbesluit krachtens die Afvalstoffenverordening. Stayokay en andere voeren aan dat gelet op titel 10.6 en artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer de inzameling van bedrijfsafvalstoffen niet valt onder de gemeentelijke zorgplicht, zoals die in artikel 10.21 van de Wet milieubeheer is opgenomen. Er bestaat daarom geen bevoegdheid voor de raad van de gemeente om regels voor de inzameling van bedrijfsafvalstoffen vast te stellen in een verordening. Ook het Besluit inzamelen afvalstoffen biedt geen grondslag voor het college om maatregelen te treffen voor de inzameling van bedrijfsafvalstoffen. De formulering in artikel 10.47 van de Wet milieubeheer, op grond waarvan het Besluit inzamelen afvalstoffen is vastgesteld, biedt immers geen mogelijkheid tot subdelegatie in bijvoorbeeld de Afvalstoffenverordening. Artikel 14, derde lid, in samenhang met artikel 13 van de Afvalstoffenverordening, is daardoor onverbindend. Verder betogen zij dat zelfs al zou artikel 14, derde lid, verbindende kracht hebben, het college niet overeenkomstig artikel 13 categorieën bedrijfsafvalstoffen heeft aanwezen die worden ingezameld. 2.1.    Het college stelt dat artikel 10.23 van de Wet milieubeheer het mogelijk maakt voor de raad van de gemeente om bepalingen met betrekking tot bedrijfsafval op te nemen in de Afvalstoffenverordening. Deze bepaling staat immers in titel 10.4 van de Wet milieubeheer, genaamd "Het beheer van huishoudelijke en andere afvalstoffen". In het kader van die "andere afvalstoffen" bestaat de mogelijkheid om in het belang van het milieu in de Afvalstoffenverordening bepalingen op te nemen met betrekking tot de dagen, tijden en plaatsen waar bedrijfsafval wordt ingezameld en de wijze waarop de inzameling plaatsvindt. Ook op grond van de autonome verordeningsbevoegdheid van de gemeente bestaat de mogelijkheid tot het stellen van regels met betrekking tot bedrijfsafval. Die mogelijkheid bestaat zolang er geen sprake is van strijd met de wet, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen. 2.2.    Artikel 10.21, eerste lid, van de Wet milieubeheer luidt: "De gemeenteraad en burgemeester en wethouders dragen, al dan niet in samenwerking met de gemeenteraad en burgemeester en wethouders van andere gemeenten, ervoor zorg dat ten minste eenmaal per week de huishoudelijke afvalstoffen met uitzondering van grove huishoudelijke afvalstoffen worden ingezameld bij elk binnen haar grondgebied gelegen perceel waar zodanige afvalstoffen geregeld kunnen ontstaan. Artikel 10.23 luidt: "1. De gemeenteraad stelt in het belang van de bescherming van het milieu een afvalstoffenverordening vast. 2. Onverminderd artikel 10.14 wordt bij het vaststellen of wijzigen van de verordening rekening gehouden met het gemeentelijke milieubeleidsplan, indien in de gemeente een milieubeleidsplan geldt. 3. De afvalstoffenverordening bevat geen regels als bedoeld in artikel 10.48." Artikel 10.45 luidt: "Het is verboden bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen in te zamelen: a. zonder vermelding op een lijst van inzamelaars, of b. ingeval de afvalstoffen tot de krachtens artikel 10.48 aangewezen categorieën behoren, zonder vergunning van Onze Minister." 2.3.    In de memorie van toelichting bij dit artikel (TK 1998-1999, 26 638, nr. 3, pagina 48) is vermeld: "Ten aanzien van de inzameling van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen mogen ook in het belang van de bescherming van het milieu regels worden gesteld. Blijkens het derde lid mogen deze regels geen vergunningstelsel inhouden. Dit is krachtens artikel 10.48 voorbehouden aan de minister. Vanzelfsprekend mogen de gemeenten hun bevoegdheid evenmin benutten ter bevoordeling van de eigen inzameldienst en ten nadele van andere aanbieders op de markt." 2.4.    Artikel 13 van de Afvalstoffenverordening luidt: "Het college kan categorieën bedrijfsafvalstoffen aanwijzen die door de inzameldienst worden ingezameld." Artikel 14 luidt: "1. Het is verboden bedrijfsafvalstoffen aan te bieden aan de inzameldienst. 2. Het verbod geldt niet voor de krachtens artikel 13 aangewezen categorieën bedrijfsafvalstoffen, voor zover degene die gebruik maakt van de inzameling door de inzameldienst beschikt over een door de inzameldienst gesloten overeenkomst tot het aanbieden van andere categorieën afvalstoffen aan de inzameldienst. 3. Het college kan regels stellen omtrent de dagen, tijden, wijzen en plaatsen waarop de krachtens artikel 13 aangewezen bedrijfsafvalstoffen aan de inzameldienst ter inzameling kunnen worden aangeboden. 4. Het is verboden de krachtens artikel 13 aangewezen bedrijfsafvalstoffen ter inzameling aan te bieden in strijd met deze regels." 2.5.    Anders dan Stayokay en andere betogen, beschikt de raad over de bevoegdheid om regels te stellen voor de inzameling van bedrijfsafvalstoffen.  Uit artikel 10.23 van de Wet milieubeheer vloeit niet voort dat de gemeentelijke afvalstoffenverordening zich moet beperken tot de regeling van de inzameling van uitsluitend huishoudelijke afvalstoffen. De memorie van toelichting bij dit artikel biedt evenmin aanknopingspunten voor een dergelijke lezing. Artikel 10.21 bepaalt  niet dat de raad van een gemeente in zijn afvalstoffenverordening louter voor huishoudelijke afvalstoffen regelingen mag opnemen. Ook artikel 10.45  schrijft niet voor  dat in een afvalstoffenverordening geen regeling mag worden opgenomen voor de wijze waarop het afval wordt ingezameld.  De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de artikelen 13 en 14 van de gemeentelijke Afvalstoffenverordening onverbindend moeten worden geacht   en om die reden buiten toepassing moeten worden gelaten. Verder zijn in het besluit van 30 november 2020 onder het kopje "Plan ondergrondse containers" de afvalstoffen aangewezen die worden ingezameld, namelijk restafval, papier en glas. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat het besluit in zoverre in strijd met artikel 13 van de Afvalstoffenverordening is. Dit betoog faalt. Toetsingskader 2.6.    Zoals de Afdeling meermaals heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 24 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1464, dient het college bij de aanwijzing van locaties voor de plaatsing van orac’s een afweging te maken van alle betrokken belangen. Daarbij heeft het college beleidsruimte. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden en de eventueel naar voren gebrachte alternatieve locaties beoordeelt of het college in redelijkheid tot zijn keuze heeft kunnen komen. Zoals de Afdeling verder eveneens in de uitspraak van 24 juni 2020 heeft overwogen, gaat het in procedures zoals deze uitsluitend om de aanwijzing van een locatie voor een orac. Wanneer de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, beoordeelt de Afdeling of het betrokken bestuursorgaan de gevolgen van de aanwijzing voor de omgeving aanvaardbaar heeft kunnen achten.

5.       Gelet op het bovenstaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. 6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het beroep gegrond; II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 30 november 2020, nummer 5280266/30112020/SR; III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij Stichting Stayokay en andere in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4499,49, waarvan een bedrag groot € 1.518,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; IV.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan Stichting Stayokay en andere het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier. Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.          De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2022 361

Die beoordeling kan ook betrekking hebben op nadelen die inherent zijn aan het gekozen inzamelsysteem, zoals geluid- en geuremissie van het gebruik van een orac, toeneming van verkeer van en naar een orac en (verkeers)hinder die gepaard gaat met het legen van een orac. Deze gevolgen zijn niet volledig te voorkomen en hoeven onder normale omstandigheden niet aan een aanwijzing van een locatie voor de plaatsing van een orac in de weg te staan. Daarbij is van belang dat geluid- en geurhinder door de constructie van orac’s en door het regelmatig legen en schoonmaken ervan zoveel mogelijk wordt voorkomen, dat de verkeersaantrekkende werking van een orac in het algemeen beperkt is en dat het legen van een orac maar van korte duur is. De Afdeling beoordeelt daarom enkel of locatiespecifieke of andere bijzondere omstandigheden maken dat het college in die gevolgen reden had moeten zien om de locatie niet aan te wijzen voor de plaatsing van een orac. Als dat zo is, wordt vervolgens beoordeeld of het college toch had moeten afzien van aanwijzing van de locatie vanwege een geschiktere alternatieve locatie. Een alternatieve locatie moet zodanig geschikter zijn dan de aangewezen locatie, dat geoordeeld moet worden dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor die locatie, maar had moeten kiezen voor de alternatieve locatie. Locatiespecifieke omstandigheden Geluidoverlast 3.       Stayokay en andere vrezen geluidoverlast van de orac’s. Zij voeren aan dat de venstertijden voor het storten van glas niet duidelijk zijn. Daarnaast is geen afweging gemaakt over de aanvaardbaarheid van de geluidbelasting en is niet duidelijk of en wanneer aanvullende voorwaarden aan de inzameling worden gesteld om onevenredige overlast te voorkomen. 3.1.    Het college stelt over de venstertijden dat het inzamelen van bedrijfsafval via orac’s nieuw is in Utrecht en bij wijze van proef wordt uitgevoerd. Het gebruik wordt gemonitord en in overleg met ondernemers wordt bekeken welke aanvullende maatregelen worden genomen. 3.2.    De Afdeling overweegt dat het college op de aangewezen locatie een nieuw orac-systeem, voorzien van een kantelfunctie voor rolcontainers ( een zogenoemde klikokantelaar) wenst te plaatsen. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt wat de geluidbelasting van een dergelijk orac-systeem is  en op grond van welk kader het beoordeelt of de geluidbelasting daarvan aanvaardbaar is. Evenmin heeft het college gemotiveerd waarom, gelet op de afstand van ongeveer twee meter van de gevel van het hostel van Stayokay, de geluidbelasting binnen het hostel, met name in de avond- en nachtperiode, aanvaardbaar kan worden geacht. Het college heeft in dat verband niet gemotiveerd waarom geen bijzonder belang kan worden toegekend aan de omstandigheid dat het hostel naar zijn aard gebruikt wordt voor overnachtingen. Tot slot heeft het college niet gemotiveerd waarom geen regeling voor venstertijden voor het gebruik van de klikokantelaars is vastgesteld. Het bestreden besluit is daarmee in zoverre onvoldoende gemotiveerd. Het betoog slaagt. Alternatieve locaties 4.       Stayokay en andere betogen dat het college ten onrechte niet heeft gekozen voor door haar aangedragen alternatieve locaties. Zij wijzen in dit verband op een alternatievenonderzoek van Tauw van 3 augustus 2020, dat in hun opdracht is uitgevoerd, het rapport "Locatieonderzoek alternatieven ondergrondse containers bedrijfsafval" In dit locatieonderzoek is uitgegaan van locaties voor vier containers met klikokantelaars en is rekening gehouden met relevante gemeentelijke beleidskaders. Stayokay en andere voeren aan dat het college niet nader heeft gemotiveerd waarom niet voor deze aangedragen alternatieven kan worden gekozen. Stayokay en andere betogen dat Tauw voorts in het bijzonder heeft gewezen op een betere locatie op het plein de Neude zelf. Voor die locatie is meer draagvlak onder de ondernemers, zijn er minder blokkades voor voetgangers, hoeven geen lichtmasten te worden heringedeeld en zijn er minder conflicten met kabels en leidingen te verwachten. Daarnaast is de motivering van het college tegenstrijdig, nu het enerzijds de nog open ruimte op het plein met bankjes en bomen wil invullen, maar anderzijds heeft gesteld dat de openbare pleinruimte vrij moet blijven van obstakels. Verder stellen zij dat het argument dat die locatie waardevol is en goed moet worden gebruikt, evenzeer geldt voor de nu aangewezen locatie. Het college heeft volgens hen niet gemotiveerd waarom die argumenten doorslaggevend zijn om de alternatieve locatie terzijde te schuiven, maar waarom die niet opgaan voor de nu gekozen locatie. 4.1.    Het college stelt dat de door Tauw genoemde voordelen van de alternatieve locatie op de Neude niet opwegen tegen de nadelen. Het aan de rand van de open ruimte plaatsen van objecten die de openbare ruimte belasten, zoals orac’s, komt ten goede aan de beeldkwaliteit van het middengedeelte en het vrij blijven van het middengedeelte van het plein. Plaatsing van orac’s op het middenstuk staat daar haaks op. Bomen en zitgelegenheden onderscheiden zich van orac’s omdat zij een functie hebben in het verblijfsgebied en de kwaliteit daarvan verhogen. Deze objecten zijn daarom niet te vergelijken met orac’s. 4.2.    De Afdeling overweegt dat het college bij het beoordelen van de geschiktheid van deze voorgestelde locatie ten onrechte ervan is uitgegaan dat de orac’s in het midden van de Neude zouden moeten geplaatst. Stayokay en andere hebben echter gedoeld op de plaatsing aan de overzijde van de straat ter hoogte van de nu aangewezen locatie. De voorgestelde plek ligt daarmee ook aan de rand van het plein van de Neude zelf. Nu het college niet heeft onderbouwd waarom deze alternatieve locatie ongeschikt is, is het bestreden besluit ook in zoverre onvoldoende gemotiveerd. Het betoog slaagt.