ECLI:NL:RVS:2022:3861
202103354/1/A3.
Datum uitspraak: 21 december 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Laka, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 april 2021 in zaak nr. 20/174 in het geding tussen:
Laka
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Bij besluit van 13 september 2019 heeft de raad een aanvraag van Laka om een toevoeging voor gesubsidieerde rechtsbijstand afgewezen.
Bij besluit van 26 november 2019 heeft de raad het door Laka daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 april 2021 heeft de rechtbank het door Laka daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Laka hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2022, waar Laka, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra, zijn verschenen.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 april 2021 in zaak nr. 20/174;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand van 26 november 2019, kenmerk 4NS5713;
V. draagt het bestuur van de raad voor rechtsbijstand op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. gelast dat het bestuur van de raad voor rechtsbijstand aan Stichting Laka het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 895,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. De Vries-Biharie
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022
611 BIJLAGE - WETTELIJK KADER (zoals dit luidde ten tijde van belang)
Verdrag van Aarhus
Artikel 1
Om bij te dragen aan de bescherming van het recht van elke persoon van de huidige en toekomstige generaties om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn, waarborgt elke Partij de rechten op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden in overeenstemming met de bepalingen van dit Verdrag.
Artikel 2
Voor de toepassing van dit Verdrag,
1-3. […];
4. Wordt onder „het publiek" verstaan een of meer natuurlijke of rechtspersonen en, in overeenstemming met nationale wetgeving of praktijk, hun verenigingen, organisaties of groepen;
5. Wordt onder „het betrokken publiek" verstaan het publiek dat gevolgen ondervindt, of waarschijnlijk ondervindt van, of belanghebbende is bij, milieubesluitvorming; voor de toepassing van deze omschrijving worden niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor milieubescherming en voldoen aan de eisen van nationaal recht geacht belanghebbende te zijn.
Artikel 4
1. Elke Partij waarborgt dat, met inachtneming van de volgende leden van dit artikel, overheidsinstanties, in antwoord op een verzoek om milieu-informatie, deze informatie beschikbaar stellen aan het publiek, binnen het kader van de nationale wetgeving, waaronder, desgevraagd en behoudens het navolgende onderdeel b., afschriften van de feitelijke documentatie die deze informatie bevat of omvat:
[…].
2-8. […].
Artikel 9
1. Elke Partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat eenieder die meent dat zijn of haar verzoek om informatie ingevolge artikel 4 veronachtzaamd, ten onrechte geheel of gedeeltelijk afgewezen of anderszins niet beantwoord is in overeenstemming met de bepalingen van dat artikel, toegang heeft tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan.
[…].
2-4. […].
5. Om de doeltreffendheid van de bepalingen van dit artikel te bevorderen waarborgt elke Partij dat aan het publiek informatie wordt verstrekt over toegang tot bestuursrechtelijke en rechterlijke herzieningsprocedures en overweegt zij het instellen van passende mechanismen voor bijstand om financiële of andere belemmeringen voor de toegang tot de rechter weg te nemen of te verminderen.
Wet op de rechtsbijstand
Artikel 36
Aan rechtspersonen wordt overeenkomstig de bepalingen van deze wet rechtsbijstand verleend, indien van de rechtspersoon redelijkerwijze niet verwacht kan worden dat deze de kosten van rechtsbijstand betaalt uit eigen vermogen of inkomsten, waaronder begrepen bijdragen van leden of betrokkenen, alsmede subsidies van de overheid.
Beleidsregel draagkrachtbeoordeling rechtspersonen milieurechtsbijstand (Stcrt. 2008, 28)
Artikel 1
In deze beleidsregel wordt verstaan onder:
rechtspersoon: een groep of organisatie met rechtspersoonlijkheid die opkomt voor ideële belangen in het kader van het milieu, niet zijnde een rechtspersoon die een beroep of bedrijf uitoefent dan wel heeft uitgeoefend.
Artikel 2
1. Indien een rechtspersoon beschikt over inkomsten of vermogen van € 10.000,- of meer, dan mag redelijkerwijs worden verwacht dat de rechtspersoon zelf de kosten van rechtsbijstand kan betalen uit eigen middelen.
2. […].
3. Onder de in het eerste lid bedoelde inkomsten worden in ieder geval begrepen bijdragen van leden, betrokkenen en derden, alsmede subsidies van de overheid. Bij de vaststelling van deze inkomsten wordt geen rekening gehouden met negatieve inkomensbestanddelen zoals schulden.
Werkinstructie Rechtspersonen
Toevoegbeleid
Een aanvraag op naam van een rechtspersoon beoordeel je als volgt, je toetst:
1. of er sprake is van bedrijfsmatig handelen;
2. met welk doel de rechtspersoon is opgericht;
3. of de rechtspersoon de kosten van rechtsbijstand zelf kan dragen.
[…]
3. Draagkracht
Rechtspersonen worden in het algemeen draagkrachtig genoeg geacht om de kosten van rechtsbijstand zelf te betalen dan wel hiervoor voorzieningen te hebben getroffen. Bijvoorbeeld door het betalen van een contributie of eigen bijdrage door leden of betrokkenen. Voor het lezen van de jaarcijfers, zie werkinstructie Financiële beoordeling rechtspersoon. Alleen als de rechtspersoon kan aantonen niet draagkrachtig te zijn, kun je bij wijze van uitzondering een toevoeging verstrekken.
Werkinstructie K010 milieurecht
Toevoegbeleid
De aanvraag toevoeging wordt getoetst aan de gebruikelijke criteria, zoals zelfredzaamheid, (financieel) belang, enzovoorts.
Een rechtspersoon moet eveneens voldoen aan de (inhoudelijke) eisen die de wet stelt aan het verstrekken van gefinancierde rechtsbijstand aan een rechtspersoon. Bijvoorbeeld het vereiste dat een rechtspersoon niet mag zijn opgericht met als doel een gerechtelijke procedure te voeren. Zie werkinstructie Rechtspersonen en de Beleidsregel draagkrachtbeoordeling rechtspersonen in het kader van gesubsidieerde milieurechtsbijstand.
Milieubelang kan zijn:
a. Daadwerkelijk ervaren milieuhinder
b. Aanwijsbare potentiële schade aan het milieu die niet of uitsluitend door ingrijpende sanering ongedaan gemaakt kan worden
c. Gezondheidsschade door milieuhinder
d. Voorkomen van belasting van het milieu: er kan door anders te handelen milieuwinst worden behaald
e. Schade aan natuur- en landschapswaarden
f. Behoud van de draagkracht van het milieu
Een eerste toevoeging voor een geschil over een milieurechtsbelang kun je toevoegen voor advies c.q. procedure als voorts aan de volgende criteria is voldaan:
- rechtzoekende is belanghebbende
- voldoende rechtsgrond, omdat:
a. er is sprake van planvorming die schade veroorzaakt aan milieu en/of gezondheid;
b. er is sprake van een ontwerpvergunning die onvoldoende bescherming biedt aan milieu, mens of dier;
c. opgestelde milieunormen worden overtreden. Handhaving is vereist, maar blijft achterwege;
d. er sprake is van onrechtmatige overlast.
[…]
Financiële beoordeling
Rechtspersonen (artikel. 2 Bdrm)
Je wijst de aanvraag af als het vermogen van de rechtspersoon € 10.000,- of meer bedraagt. Bij toetsing kijk je naar de aanwezigheid van middelen respectievelijk liquide te maken vermogensbestanddelen als kasgeld, banktegoeden, vorderingen en effecten. Herkomst of bestemming van het vermogen is niet relevant voor de beoordeling, ook wordt geen rekening gehouden met negatieve vermogensbestanddelen.
Werkinstructie B010 bestuursrecht
Toevoegbeleid
Algemeen
De code B010 is een algemene code voor bestuursrechtelijke rechtsproblemen.
Inleiding en feiten
1. Rechtzoekenden die de kosten van een advocaat niet geheel zelf kunnen dragen, kunnen bij de raad een aanvraag indienen om een toevoeging voor door de overheid gesubsidieerde rechtsbijstand. De regels om in aanmerking te komen voor een toevoeging zijn neergelegd in de Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb). De raad heeft in zogenoemde werkinstructies die regels nader uitgewerkt. Voor rechtspersonen gelden deels andere regels dan voor natuurlijke personen.
De belangrijkste toepasselijke bepalingen voor deze zaak zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Laka is een stichting die zich volgens haar statuten ten doel heeft gesteld de natuur en het milieu te beschermen tegen vervuiling in het algemeen en tegen straling, radioactiviteit en kernenergie in het bijzonder. Zij heeft de Centrale Organisatie voor Radioactief Afval (COVRA) N.V. op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op het vervolg van het Onderzoeksprogramma Eindberging Radioactief Afval (hierna: Wob-verzoek). COVRA heeft zich op het standpunt gesteld dat zij niet aan het Wob-verzoek hoeft te voldoen, omdat zij geen onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam bedrijf is. Laka bestrijdt dat standpunt en heeft bij de raad een ‘toevoeging milieurechtsbijstand rechtspersonen’ aangevraagd om hierover een beroepsprocedure bij de rechtbank te kunnen voeren.
3. De raad maakt bij het verlenen van toevoegingen onderscheid tussen rechtspersonen die een toevoeging aanvragen voor het voeren van algemene bestuursrechtelijke procedures en rechtspersonen die een toevoeging aanvragen om op te komen voor milieubelangen.
In het eerste geval hanteert de raad als uitgangspunt dat rechtspersonen draagkrachtig genoeg worden geacht om de kosten van rechtsbijstand zelf te betalen dan wel hiervoor voorzieningen te hebben getroffen (artikel 36 van de Wrb en de Werkinstructie Rechtspersonen).
In het tweede geval geldt dat de raad een rechtspersoon pas draagkrachtig genoeg acht indien deze beschikt over inkomsten of vermogen van € 10.000,00 of meer (artikel 2 van de Beleidsregel draagkrachtbeoordeling rechtspersonen milieurechtsbijstand en de Werkinstructie K010 milieurecht).
4. Bij het besluit van 26 november 2019 heeft de raad, onder verwijzing naar het advies van de Commissie voor Bezwaar van 20 november 2019, de afwijzing van de aanvraag om een toevoeging gehandhaafd, omdat het Wob-verzoek niet direct betrekking heeft op een milieurechtsbelang. Volgens Werkinstructie K010 milieurecht is sprake van een milieurechtsbelang als het belang ziet op kwesties die direct met het milieu te maken hebben, zoals ervaren milieuhinder of gezondheidsschade door milieuhinder. Dat de gevraagde informatie wellicht in de toekomst betrokken kan worden bij een milieurechtsbelang maakt niet dat in deze zaak gesproken kan worden van een dergelijk belang. De aanvraag om een toevoeging voor een Wob-verzoek valt onder het algemene bestuursrecht en daarom is Werkinstructie B010 bestuursrecht van toepassing op de aanvraag. Dat betekent dat van Laka redelijkerwijs kan worden verwacht middels donaties en collectes voldoende financiële middelen te verkrijgen om zelf de advocaatkosten te kunnen betalen, aldus de raad.
Oordeel van de rechtbank
5. De rechtbank heeft overwogen dat de raad op goede gronden heeft geconcludeerd dat de procedure waarvoor een toevoeging is aangevraagd onder het algemene bestuursrecht valt. Weliswaar ziet het Wob-verzoek op stukken die milieu-informatie bevatten, maar daarmee wordt het Wob-verzoek zelf geen milieuaangelegenheid. Het is en blijft een verzoek op grond van de Wob waarbij het gaat om de vraag of COVRA al dan niet verplicht is de gevraagde stukken te verstrekken. Werkinstructie K010 milieurecht is niet van toepassing. Aan Laka kan dus niet een toevoeging worden verleend omdat haar vermogen minder dan € 10.000,00 bedraagt, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft verder overwogen dat de raad het begrip ‘redelijkerwijze’ in artikel 36 van de Wrb niet onredelijk heeft ingevuld en de toevoeging op goede gronden heeft afgewezen. Van Laka mag worden verwacht dat zij reserves opbouwt en donateurs en fondsen werft om zo de procedures die zij wenst te voeren, te kunnen bekostigen. Daarbij is van belang dat het bij het verlenen van rechtsbijstand gaat om de verdeling van schaarse middelen, aldus de rechtbank.
6. Laka betoogt dat uit de preambule van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: Verdrag van Aarhus) volgt dat toegang tot milieu-informatie onlosmakelijk is verbonden met het recht voor eenieder om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn. Haar Wob-verzoek moet daarom worden beschouwd als een milieu-aangelegenheid, waarvoor op grond van de Beleidsregel draagkrachtbeoordeling rechtspersonen milieurechtsbijstand de draagkrachtgrens van € 10.000,00 geldt. Zij betoogt dat de raad de aanvraag om een toevoeging dus niet al had mogen afwijzen op de draagkracht, maar deze had moeten toetsen op de juridische en feitelijke ingewikkeldheid van de zaak.
Dat het Wob-verzoek volgens Werkinstructie K010 milieurecht geen milieurechtsbelang zou zijn, is volgens Laka in strijd met het Verdrag van Aarhus. De raad heeft niet deugdelijk gemotiveerd waarom hij in dit concrete geval, na afweging van alle belangen, aan die werkinstructie vasthoudt. Dat het bij het verlenen van rechtsbijstand om de verdeling van schaarse middelen gaat is daartoe niet voldoende, te minder nu de overheid er zelf voor heeft gezorgd dat de procedure waarvoor de toevoeging is aangevraagd nodig is om toegang te krijgen tot milieu-informatie. Als de overheid de opslag van radioactief afval niet bij een private vennootschap maar bij een bestuursorgaan had belegd, had deze procedure niet hoeven te worden gevoerd, aldus Laka.
6.1. Uit artikel 1 van het Verdrag van Aarhus volgt dat dat verdrag tot doel heeft de rechten op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden te waarborgen om zo bij te dragen aan de bescherming van het recht van elke persoon van de huidige en toekomstige generaties om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn. Artikel 9 van dat verdrag bepaalt dat eenieder, waaronder op grond van artikel 2 ook niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor milieubescherming, die meent dat zijn verzoek om milieu-informatie is veronachtzaamd of ten onrechte is afgewezen, toegang dient te hebben tot een rechterlijke instantie. Daarbij dient elke partij bij het verdrag het instellen van passende mechanismen te overwegen voor bijstand om financiële of andere belemmeringen voor de toegang tot de rechter weg te nemen of te verminderen.
De Beleidsregel draagkrachtbeoordeling rechtspersonen milieurechtsbijstand is met terugwerkende kracht in werking getreden op 1 januari 2008 (Stcrt. 2008, 28). In de toelichting bij deze beleidsregel staat dat op die datum een stelselwijziging heeft plaatsgevonden voor de gesubsidieerde rechtsbijstand in milieuzaken. Waar deze bijstand, ook voor rechtspersonen, voorheen werd verzorgd door juristen van één Bureau Rechtshulp per regionale raad voor rechtsbijstand, kan men voortaan terecht bij een Juridisch Loket voor het krijgen van advies, maar dient voor verdergaande rechtsbijstand een advocaat uit het private domein in de arm te worden genomen. Voor de rechtsbijstand door een advocaat kan dan een toevoeging worden aangevraagd. Het onverkort incorporeren van milieurechtsbijstand aan rechtspersonen in dat stelsel zou er volgens de toelichting echter toe leiden dat milieugroepen met rechtspersoonlijkheid geen toevoeging zouden kunnen krijgen, omdat artikel 36 van de Wrb ervan uitgaat dat zij draagkrachtig genoeg zijn om zelf de rechtsbijstand te kunnen bekostigen. De staatssecretaris van Justitie vond dat onwenselijk en heeft de raad voor rechtsbijstand gevraagd bij beleidsmaatregel een zodanige invulling te geven aan de draagkrachtnorm van artikel 36 van de Wrb dat rekening kan worden gehouden met de specifieke (beperkte) financiële omstandigheden van natuur- en milieugroepen (Kamerstukken II 2007/2008, 31 200 VI, nr. 10). In de Beleidsregel is, gebaseerd op praktijkervaringen, gekozen voor een draagkrachtnorm van € 10.000,00. De hoogte van die norm is door Laka niet ter discussie gesteld.
De raad heeft in de Werkinstructie K010 milieurecht een nadere invulling gegeven aan de Beleidsregel.
Ter zitting bij de rechtbank heeft de gemachtigde van de raad opgemerkt dat het bijzondere toevoegingenbeleid dat voor milieurecht geldt mede is ingegeven door het Verdrag van Aarhus. Ter zitting bij de Afdeling heeft de gemachtigde dit desgevraagd bevestigd.
6.2. Artikel 1 van de Beleidsregel draagkrachtbeoordeling rechtspersonen milieurechtsbijstand geeft de definitie van een rechtspersoon in de zin van die beleidsregel: "een groep of organisatie met rechtspersoonlijkheid die opkomt voor ideële belangen in het kader van het milieu, niet zijnde een rechtspersoon die een beroep of bedrijf uitoefent dan wel heeft uitgeoefend". Blijkens haar statuten voldoet Laka aan die definitie. Dit is niet in geschil.
In de toelichting bij artikel 1 staat: "Wel vallen dus onder reikwijdte van de beleidsregel de belangengroepen en -organisaties met rechtspersoonlijkheid ongeacht voor welke type zaak of rechtsgebied zij een toevoeging aanvragen."
Artikel 2 bepaalt dat, indien een rechtspersoon beschikt over inkomsten of vermogen van € 10.000,00 of meer, redelijkerwijs mag worden verwacht dat de rechtspersoon zelf de kosten van rechtsbijstand kan betalen uit eigen middelen. Tussen partijen is ook niet in geschil dat het inkomen en vermogen van Laka onder deze grens van € 10.000,00 liggen.
Volgens de Beleidsregel kan van Laka, zijnde een rechtspersoon in de zin van die beleidsregel, dus redelijkerwijze niet worden verwacht dat zij de kosten van rechtsbijstand betaalt uit eigen vermogen of inkomsten.
6.3. In de Werkinstructie K010 milieurecht heeft de raad daarnaast de eis gesteld dat het geschil waarvoor de toevoeging is aangevraagd, betrekking heeft op een in die werkinstructie genoemd milieubelang. Nog los van de vraag of de raad daarmee een te beperkte uitleg heeft gegeven aan de Beleidsregel, gezien de toelichting bij artikel 1, voert Laka terecht aan dat de raad in ieder geval een te beperkte uitleg heeft gegeven aan het begrip milieubelang. De Afdeling volgt Laka in haar standpunt dat de toegang tot milieu-informatie één van de pijlers van het Verdrag van Aarhus is en tot een milieuaangelegenheid wordt gerekend. Door bij de toepassing van de Werkinstructie K010 milieurecht Wob-verzoeken over milieu-informatie helemaal uit te sluiten, heeft de raad dat ten onrechte niet onderkend.
De ter zitting bij de Afdeling gegeven toelichting dat de raad in deze zaak van doorslaggevend belang heeft geacht dat de Wob-procedure niet over de milieu-informatie zelf gaat, maar over de vraag of COVRA werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan in de zin van de Wob en daarom onder de Wob valt, overtuigt niet. Ook die vraag raakt in dit geval immers direct de toegang tot milieu-informatie, omdat COVRA stelt niet onder de reikwijdte van de Wob te vallen en om die reden weigert de gevraagde informatie te verstrekken.
6.4. De conclusie is dat de raad de aanvraag om een toevoeging niet heeft mogen afwijzen met als reden dat van Laka redelijkerwijs mag worden verwacht de kosten voor rechtsbijstand zelf te kunnen betalen. Laka voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de Beleidsregel draagkrachtbeoordeling rechtspersonen milieurechtsbijstand en de daarin neergelegde draagkrachtnorm van € 10.000,00. De raad heeft bij de toepassing van de Werkinstructie K010 milieurecht ten onrechte een verzoek om milieu-informatie niet als een milieurechtsbelang aangemerkt. De rechtbank heeft ten onrechte anders beslist.
Het betoog slaagt.
6.5. Aangezien het besluit van 26 november 2019 zal worden vernietigd, dient de raad een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van Laka tegen het besluit van 13 september 2019, met inachtneming van deze uitspraak. De raad zal de aanvraag niet mogen afwijzen vanwege de draagkracht. Dit betekent niet dat de raad alleen daarom al is gehouden om de toevoeging te verlenen.