ECLI:NL:RVS:2022:3074

202005343/1/R2. Datum uitspraak: 26 oktober 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       het college van gedeputeerde staten van Limburg, 2.       [appellant sub 2], gevestigd te [plaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 augustus 2020 in zaak nr. 18/1015 18/1016 18/1017 in het geding tussen: en [appellant sub 2].

Bij besluit van 19 september 2017 heeft het college de op 6 oktober 2016 op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (thans Wet natuurbescherming) aan [appellant sub 2] verleende vergunning ingetrokken (hierna: de Wnb-vergunning). Bij besluit van 3 april 2018 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij besluit van 18 juli 2017 (hierna: het besluit op aanvraag 1) heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] om de op 18 juni 2013 aan de provincie Limburg (hierna: de provincie) verleende vergunning ten behoeve van de aanleg en ingebruikname van de Buitenring Parkstad Limburg (hierna: BPL) in te trekken, afgewezen. Bij besluit van 26 september 2017 (hierna: het besluit op aanvraag 2) heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] om (preventieve) handhaving wegens overtreding van voorschrift 10 van de vergunning van 18 juni 2013 voor de BPL afgewezen. Bij besluiten van 27 maart 2018 en 3 april 2018 heeft het college de door [appellant sub 2] gemaakte bezwaren tegen de besluiten op aanvraag 1 en 2 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 19 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] ingestelde beroep tegen het besluit van 3 april 2018 over de intrekking van de Wnb-vergunning gegrond verklaard. De door [appellant sub 2] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 27 maart 2018 en 3 april 2018 over de besluiten op aanvraag zijn ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college heeft een zienswijze ingediend. [appellant sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 mei 2022, waar het college is verschenen, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, mr. A.C.H. Lahaije en mr. M. Jansen Schoonhoven. [appellant sub 2] is ook verschenen, bijgestaan door mr. S.P.M. Schaap, advocaat te Raalte.

Het hoger beroep van het college 1.       Op 10 oktober 2016 is aan [appellant sub 2], eigenaar van een melkveehouderij aan de [locatie] te Nuth een Wnb-vergunning verleend voor het wijzigen en exploiteren van die melkveehouderij. Voor zover van belang voor deze zaak en samengevat is deze vergunning verleend omdat de aangevraagde situatie een ammoniakemissie met bijbehorende depositie van stikstof op stikstofgevoelige habitattypen in Natura-2000 gebieden veroorzaakt die gelijk is aan de depositie die al toegestaan was op basis van een melding op grond van het Besluit Melkrundveehouderij. Geconcludeerd is dat de aangevraagde situatie geen (significante) negatieve effecten zal veroorzaken op Natura 2000-gebieden. Op 19 september 2017 heeft het college de Wnb-vergunning ingetrokken, omdat het van oordeel was dat [appellant sub 2] ten tijde van het aanvragen en verlenen van de Wnb-vergunning niet langer beschikte over bestaande rechten voor deze melkveehouderij. [partij], die pachter en de drijver van de inrichting was, heeft namelijk een overeenkomst gesloten met de provincie, waarin is bepaald dat [partij] het exploiteren van de melkveehouderij op deze locatie zal beëindigen ten behoeve van de extra stikstofdepositie afkomstig van de BPL. De rijbanen van deze weg mogen op grond van artikel 10 van de voorschriften van de Wnb-vergunning voor de BPL in gebruik worden genomen nadat het opkopen van onder meer de (stikstof)emissierechten van de veehouderij aan de [locatie] te Nuth (blijvend en definitief) is geëffectueerd. De gegevens op grond waarvan de vergunning aan [appellant sub 2] is verleend, zijn volgens het college daarom zodanig onjuist gebleken dat een andere beslissing zou zijn genomen als de juiste gegevens bekend waren geweest. Daarnaast blijkt volgens het college uit de aanvraag en de verleende vergunning aan [appellant sub 2] dat de aangevraagde melkveehouderij negatieve gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Er zal immers een toename van stikstofdepositie optreden, doordat de bestaande en toegestane depositie van de inrichting al extern is gesaldeerd met de BPL. De vergunning aan [appellant sub 2] is dan ook in strijd met de wettelijke voorschriften over de bescherming van Natura 2000-gebieden verleend. Het college heeft om deze redenen de vergunning ingetrokken op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en respectievelijk onder b (de b-grond) en onder c (de c-grond), van de Wnb. Het bezwaar dat [appellant sub 2] hiertegen heeft ingediend, is ongegrond verklaard. De uitspraak van de rechtbank 2.       [appellant sub 2] heeft beroep bij de rechtbank ingesteld tegen de ongegrondverklaring van zijn bezwaren. Hij heeft aangevoerd dat de aanvraag voor de vergunning juist was, en dat er geen wettelijk voorschrift is overtreden met de verlening van de vergunning. Over de eerste beroepsgrond heeft de rechtbank overwogen dat [appellant sub 2] de exploitatie van de veehouderij op basis van bestaande rechten mocht overnemen. Het is naar het oordeel van de rechtbank niet relevant wie de drijver van de veehouderij is om de gevolgen van de exploitatie hiervan voor de natuurgebieden in de omgeving te beoordelen. De gegevens over de bestaande toestemming voor de veehouderij die in de aanvraag stonden, waren dan ook juist. Voor zover deze toestemming in een overeenkomst met de provincie was overgedragen, stelt de rechtbank vast dat deze overeenkomst geheim was en is en dat [appellant sub 2] hier geen weet van had, zodat hem dan ook niet verweten kon worden dat hij dit niet heeft vermeld in zijn aanvraag. De rechtbank is van oordeel dat de b-grond door het college dan ook niet aan het besluit ten grondslag mocht worden gelegd. Over de c-grond oordeelt de rechtbank dat de BPL feitelijk pas na de verlening van de Wnb-vergunning aan [appellant sub 2] in gebruik is genomen. Reeds daarom is het niet de veehouderij waarvoor een passende beoordeling had moeten worden gemaakt. De vergunning van [appellant sub 2] is dus niet in strijd met wettelijke voorschriften verleend, zodat ook deze reden niet aan het besluit tot intrekking ten grondslag mocht worden gelegd. De rechtbank heeft het besluit van 3 april 2018, waarbij besloten is op het bezwaar tegen de intrekking van de Wnb-vergunning, vernietigd en het college opgedragen om opnieuw te beslissen op het bezwaar. Hogerberoepsgronden 3.       Het college stelt dat de rechtbank ten onrechte van belang heeft geacht dat [appellant sub 2] niet valt te verwijten dat de gegevens in de aanvraag onjuist waren. Op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder b, is verwijtbaarheid niet relevant, maar is louter van belang of de gegevens op grond waarvan de vergunning is verleend onjuist of onvolledig waren. Ook ten aanzien van de c-grond heeft de rechtbank, volgens het college, ten onrechte belang toegekend aan de verwijtbaarheid. Wat vaststaat is dat de bestaande rechten die rusten op de melkveehouderij reeds zijn benut ten behoeve van externe saldering voor de verlening van de Wnb-vergunning voor de BPL. Externe saldering kan plaatsvinden indien er een directe samenhang bestaat tussen het te vergunnen project en de beëindiging van het saldogevende bedrijf. Die directe samenhang wordt aangenomen als de milieutoestemming of de natuurvergunning van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van het nieuwe project. Dit kan blijken uit het intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen het saldogevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van het stikstofdepositiesaldo van de in te trekken natuurvergunning of milieutoestemming. Verder dient vast te staan dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd. Het college verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931 en 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7785. De overdracht van de bestaande rechten stond al in 2013 vast, bij het verlenen van de vergunning voor de BPL.

4.       De bepalingen uit de Wnb die relevant zijn voor de uitspraak zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die hiervan deel uitmaakt. 5.       De eerste vraag die de Afdeling dient te beantwoorden, gaat over de rol die de geheime privaatrechtelijke overeenkomst uit 2013 tussen pachter [partij] en de provincie kan spelen bij het vaststellen van de zogenaamde referentiesituatie ten behoeve van de (interne) saldering voor de veehouderij ten behoeve van [appellant sub 2]. Deze overeenkomst is niet overgelegd, maar de provincie heeft aangegeven dat [partij] op basis van deze overeenkomst is gehouden het exploiteren van de melkveehouderij op deze locatie te beëindigen ten behoeve van de extra stikstofdepositie, afkomstig van de BPL. Dit heeft als gevolg dat het opvoeren van een melding in de referentiesituatie - op grond waarvan nadien de Wnb-vergunning aan [appellant sub 2] is verleend - zodanig onjuist is, dat deze aanleiding kon geven voor intrekking van die vergunning op de b-grond, dan wel dat voor die vergunning ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt en deze daarom in strijd is met wettelijke voorschriften, zodat daarin aanleiding kon worden gevonden voor een intrekking op de c-grond. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is het eerst van belang om te weten of de genoemde overeenkomst ertoe heeft geleid dat het stikstofsaldo, afkomstig van de melkveehouderij aan de [locatie], aan de BPL kan worden toegerekend in plaats van aan die melkveehouderij. Met andere woorden: is voor de BPL daadwerkelijk extern gesaldeerd? Daarvoor is in ieder geval vereist dat die melkveehouderij de uitstoot van de stikstof, waarvan de depositie op basis van de saldering aan de BPL wordt toegerekend, heeft gestaakt en gestaakt zal houden. 6.       Externe saldering is een zogeheten mitigerende maatregel die kan worden genomen ten behoeve van een gewenste ontwikkeling, die zelf stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitattypen in een Natura 2000-gebied teweegbrengt. Als de stikstofdepositie van die nieuwe ontwikkeling significante gevolgen kan hebben voor relevante locaties in een Natura 2000-gebied, zoals bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb, kan de depositie op die locaties, door het beperken of beëindigen van emissie van een andere, reeds bestaande activiteit of bestaande activiteiten er toe leiden dat de totale depositie als gevolg van de gewenste nieuwe ontwikkeling per saldo niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied. Bij externe saldering zal de locatie van de te beëindigen activiteit en de wijze van emitteren en verspreiden van stikstofverbindingen in de regel niet gelijk zijn aan de locatie en wijze van emitteren en verspreiden van stikstofverbindingen die het gevolg zullen zijn van de gewenste ontwikkeling. Het salderen van stikstofdepositie is dus niet hetzelfde als het salderen met emissies. De saldering zal altijd per locatie van stikstofgevoelige habitattypen moeten worden bepaald aan de hand van de desbetreffende emissies en verspreiding. De aanvaarbaarheid van het extern salderen wordt dus in een concreet geval niet beoordeeld op basis van de emissies van gewenste ontwikkelingen en te beëindigen activiteiten, maar juist via de beoordeling van de toename en/of afname van de depositie op stikstofgevoelige habitattypen als gevolg van deze ontwikkelingen. De uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931, onder 3.5 moet tegen deze achtergrond worden begrepen. In die uitspraak is overwogen dat "(…) externe saldering, slechts mogelijk is als er een directe samenhang bestaat tussen de intrekking van de milieuvergunning en de verlening van de Nbw-vergunning [tegenwoordig: Wnb-vergunning]. Die directe samenhang wordt aangenomen als de milieuvergunning voor het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. Dit kan blijken uit het intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen het saldogevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van het stikstofdepositiesaldo van de in te trekken milieuvergunning. Verder dient vast te staan dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd." Zie ook de uitspraken van 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7785 en van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1866. Deze laatste uitspraak ging over een inrichting die in werking was op grond van een melding. Voor het beëindigen van die activiteiten werd ook een melding gedaan, die ook werd gepubliceerd. Anders dan het college stelt, volgt uit deze jurisprudentie niet dat een (civielrechtelijke) overeenkomst tussen het saldogevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van het stikstofdepositiesaldo reeds voldoende is om extern te salderen. Er dient immers tevens vast te staan dat de saldogevende activiteit feitelijk daadwerkelijk is of wordt beëindigd, omdat alleen dan ook het depositiesaldo van de gevende kan worden aangewend door de ontvangende partij. Deze beëindiging dient zodanig te zijn vormgegeven, dat een nieuwe of hernieuwde activiteit op die locatie niet kan plaatsvinden op basis van diezelfde - overgedragen - depositiesaldi van de vroegere referentiesituatie. Dit wordt soms zo geformuleerd dat ‘voldoende moet worden gewaarborgd dat de saldogevende activiteit niet zal worden hervat’ (vergelijk de al eerder genoemde uitspraak van 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7785 en de uitspraak van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1082, onder 15.4). 7.       De Afdeling overweegt dat de melkveehouderij aan de [locatie], ten tijde van de aanvraag van [appellant sub 2] van de Wnb-vergunning in 2015 geen vergunning had op basis van die wet (toentertijd de Nbw-1998). De melkveehouderij werd gedreven op basis van een melding van 29 juli 1993 op grond van de toen geldende Hinderwet. In de aanvraag van 25 juni 2015 voor de Wnb-vergunning is vermeld dat er geen significante gevolgen kunnen optreden voor Natura 2000-gebieden, omdat de uitstoot van stikstofverbindingen (ammoniak) met bijbehorende depositie niet zal wijzigen ten opzichte van de situatie die reeds was toegestaan op grond van de melding uit 1993. Hiermee werd beoogd om binnen de inrichting intern te salderen. Intern salderen verschilt van extern salderen in die zin dat het tot doel heeft om in een zogenaamde voortoets aan te tonen dat een wijziging van een bestaande activiteit niet zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de reeds toegestane activiteit. De conclusie van een dergelijke voortoets kan in dat geval zijn dat deze nieuwe activiteit geen significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, zoals bedoeld in artikel 2.7 van de Wnb. Bij intern salderen gaat het dus, in algemene zin, om een inrichting die haar eigen activiteiten herstructureert, zonder dat dit tot extra stikstofdepositie zal leiden. Bij extern salderen gaat het om depositiesaldo van de ene partij, die deze depositieruimte ‘overdraagt’ aan een andere partij doordat die eerste partij de eigen depositie beëindigt of beperkt. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant sub 2] de melding uit 1993 niet meer voor de beoogde interne saldering kon gebruiken, omdat het daarmee toegestane depositiesaldo als gevolg van de geheime overeenkomst reeds was gebruikt voor de externe saldering ten behoeve van de BPL. De Afdeling stelt vast dat het college dit uitsluitend onderbouwt met een verwijzing naar een geheime privaatrechtelijke overeenkomst tussen de pachter en de provincie uit 2013. De Afdeling zal moeten beoordelen, zoals hiervoor is uiteengezet, of met die overeenkomst is gewaarborgd dat de saldo-gevende activiteiten daadwerkelijk definitief en blijvend zijn gestaakt en dus niet, nadat het depositiesaldo is aangewend ten behoeve van de externe saldering, alsnog kunnen worden hervat, met hernieuwde stikstofdepositie tot gevolg.

Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] Ontvankelijkheid 10.     In artikel 8:110, tweede lid, van de Awb staat dat het incidenteel hoger beroep wordt ingesteld binnen zes weken nadat de hogerberoeps-rechter de gronden van het hoger beroep aan de desbetreffende partij heeft verzonden. Op 9 maart 2021 heeft de Afdeling de hoger beroepsgronden aan [appellant sub 2] verzonden en hem de gelegenheid gegeven om tot en met 21 april 2021 incidenteel hoger beroep in te dienen. Binnen die termijn heeft [appellant sub 2] incidenteel hoger beroep ingesteld. Weliswaar stelt het college terecht dat de hoger beroepsgronden eerder bekend waren bij [appellant sub 2] vanwege de procedure over de voorlopige voorziening in deze zaak, maar dat neemt niet weg dat de hoger beroepsgronden pas op 9 maart aan [appellant sub 2] zijn verzonden. Het incidenteel hoger beroep is dan ook ontvankelijk. Uitspraak van de rechtbank 11.     De rechtbank heeft uitspraak gedaan over twee beroepen die [appellant sub 2] had ingesteld in verband met de vergunning voor de BPL. 11.1.  Ten eerste heeft [appellant sub 2] verzocht de op 18 juni 2013 aan de provincie verleende natuurvergunning in te trekken op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wnb, omdat de provincie handelt in strijd met het aan die vergunning verbonden voorschrift 10. Voorschrift 10 van de Wnb-vergunning voor de BPL houdt onder meer in dat het opkopen van de (stikstof)emissierechten van de veehouderij aan de [locatie] te Nuth (blijvend en definitief) moet zijn geëffectueerd alvorens de rijbanen van de Buitenring (tracés Geleenbeekdal en Brunssummerheide) in gebruik worden genomen. Dit verzoek heeft het college afgewezen. Dit is het besluit op aanvraag 1. Het bezwaar tegen dit besluit heeft het college ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat er ten tijde van het besluit op aanvraag 1 nog geen sprake was van overtreding van voorschrift 10 omdat op dat moment de trajecten Geleenbeekdal en Brunssummerheide van de BPL nog niet in gebruik waren genomen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college in zoverre het bezwaar tegen dit besluit op goede gronden ongegrond heeft verklaard. Daarnaast was ten tijde van het besluit op het bezwaar evenmin sprake van een overtreding van voorschrift 10, omdat op dat tijdstip de aan [appellant sub 2] verleende Wnb-vergunning was ingetrokken, waarmee werd voldaan aan voorschrift 10. 11.2.  Ten tweede heeft [appellant sub 2] op 8 mei 2017 verzocht preventief handhavend op te treden tegen het in gebruik nemen van de hierboven genoemde trajecten. Dit verzoek heeft het college eveneens afgewezen. Dit is het besluit op aanvraag 2. Het bezwaar tegen dit besluit is ook ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat ook ten tijde van dit besluit op bezwaar nog geen sprake was van overtreding van voorschrift 10 van de Wnb-vergunning, omdat op dat tijdstip de aan [appellant sub 2] verleende natuurvergunning was ingetrokken, waarmee werd voldaan aan voorschrift 10. Ook was er geen klaarblijkelijk gevaar van overtreding op dat moment. 11.3.  Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de omstandigheid dat de procedure over de intrekking van de natuurvergunning van [appellant sub 2] samenhangt met de procedures over de BPL, dit niet maakt dat er anders geoordeeld moet worden in de procedures over de BPL. Bespreking van de gronden van het incidenteel hoger beroep 12.     [appellant sub 2] stelt dat de rechtbank weliswaar terecht heeft geoordeeld dat zijn natuurvergunning ten tijde van de bestreden besluiten op bezwaar was ingetrokken, maar dat die intrekking er niet toe heeft geleid dat hij geen gebruik meer kan maken van zijn bestaande rechten voor de exploitatie van zijn veehouderij. In dit verband verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71. Hierin is geoordeeld dat voor intern salderen geen Wnb-vergunning is benodigd. Daarom werd volgens hem toch niet voldaan aan voorschrift 10 van de Wnb-vergunning. 12.1.  De Afdeling overweegt dat de door [appellant sub 2] genoemde uitspraak gebaseerd is op de tekst van de Wnb, zoals die geldt sinds 1 januari 2020. Uit die tekst volgt dat voor een situatie met intern salderen geen Wnb-vergunning nodig is, zoals ook is overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak van 20 januari 2021. De bestreden besluiten waar de rechtbank over heeft geoordeeld dateren uit 2018. Op grond van de Wnb zoals die toen gold, kon weliswaar intern worden gesaldeerd met bestaande rechten, maar was voor de activiteit waarvoor intern werd gesaldeerd wel een vergunning nodig. Dit betekent dat op het tijdstip van het nemen van de bestreden besluiten de intrekking van de natuurvergunning wel tot gevolg had dat geen gebruik gemaakt mocht worden van (andere) bestaande rechten voor de exploitatie van de veehouderij, vanwege de gevolgen die deze exploitatie kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Het betoog slaagt niet. Slot en proceskosten 13.     Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt, met verbetering van de gronden, bevestigd. 14.     Het college moet alsnog griffierecht betalen. 15.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2] vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        bevestigt de aangevallen uitspraak; II.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 3 april 2018, waarbij de bezwaren tegen de intrekking van de op 6 oktober 2016 op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (thans Wet natuurbescherming) aan [appellant sub 2] verleende vergunning ongegrond zijn verklaard, geheel in stand blijven; III.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; IV.      bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Limburg een griffierecht van € 532,00 wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier. w.g. Ten Veen voorzitter       w.g. Scheele griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2022 723   Bijlage   Wet natuurbescherming Artikel 2.7 1.       Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8. 2.       Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. 3.       Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8. 4.       Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8. Artikel 2.8 1.       Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. 2.       In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project. 3.       Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. (…) Artikel 5.4 (zoals deze luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit) 1.       Een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien: a.de houder van een vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd handelt met de hem verleende vergunning, onderscheidenlijk ontheffing of de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen; b.de gegevens op grond waarvan de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen; c.de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, (…)" Artikel 5.4 (zoals deze nu luidt) 1.       Een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien: a. de houder van een vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd handelt met de hem verleende vergunning, onderscheidenlijk ontheffing of de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen; b. de gegevens op grond waarvan de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen; c. de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, (…)".

202005343/1/R2. Datum uitspraak: 26 oktober 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       het college van gedeputeerde staten van Limburg, 2.       [appellant sub 2], gevestigd te [plaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 augustus 2020 in zaak nr. 18/1015 18/1016 18/1017 in het geding tussen: en [appellant sub 2].

Bij besluit van 19 september 2017 heeft het college de op 6 oktober 2016 op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (thans Wet natuurbescherming) aan [appellant sub 2] verleende vergunning ingetrokken (hierna: de Wnb-vergunning). Bij besluit van 3 april 2018 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij besluit van 18 juli 2017 (hierna: het besluit op aanvraag 1) heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] om de op 18 juni 2013 aan de provincie Limburg (hierna: de provincie) verleende vergunning ten behoeve van de aanleg en ingebruikname van de Buitenring Parkstad Limburg (hierna: BPL) in te trekken, afgewezen. Bij besluit van 26 september 2017 (hierna: het besluit op aanvraag 2) heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] om (preventieve) handhaving wegens overtreding van voorschrift 10 van de vergunning van 18 juni 2013 voor de BPL afgewezen. Bij besluiten van 27 maart 2018 en 3 april 2018 heeft het college de door [appellant sub 2] gemaakte bezwaren tegen de besluiten op aanvraag 1 en 2 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 19 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] ingestelde beroep tegen het besluit van 3 april 2018 over de intrekking van de Wnb-vergunning gegrond verklaard. De door [appellant sub 2] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 27 maart 2018 en 3 april 2018 over de besluiten op aanvraag zijn ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college heeft een zienswijze ingediend. [appellant sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 mei 2022, waar het college is verschenen, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, mr. A.C.H. Lahaije en mr. M. Jansen Schoonhoven. [appellant sub 2] is ook verschenen, bijgestaan door mr. S.P.M. Schaap, advocaat te Raalte.

Het hoger beroep van het college 1.       Op 10 oktober 2016 is aan [appellant sub 2], eigenaar van een melkveehouderij aan de [locatie] te Nuth een Wnb-vergunning verleend voor het wijzigen en exploiteren van die melkveehouderij. Voor zover van belang voor deze zaak en samengevat is deze vergunning verleend omdat de aangevraagde situatie een ammoniakemissie met bijbehorende depositie van stikstof op stikstofgevoelige habitattypen in Natura-2000 gebieden veroorzaakt die gelijk is aan de depositie die al toegestaan was op basis van een melding op grond van het Besluit Melkrundveehouderij. Geconcludeerd is dat de aangevraagde situatie geen (significante) negatieve effecten zal veroorzaken op Natura 2000-gebieden. Op 19 september 2017 heeft het college de Wnb-vergunning ingetrokken, omdat het van oordeel was dat [appellant sub 2] ten tijde van het aanvragen en verlenen van de Wnb-vergunning niet langer beschikte over bestaande rechten voor deze melkveehouderij. [partij], die pachter en de drijver van de inrichting was, heeft namelijk een overeenkomst gesloten met de provincie, waarin is bepaald dat [partij] het exploiteren van de melkveehouderij op deze locatie zal beëindigen ten behoeve van de extra stikstofdepositie afkomstig van de BPL. De rijbanen van deze weg mogen op grond van artikel 10 van de voorschriften van de Wnb-vergunning voor de BPL in gebruik worden genomen nadat het opkopen van onder meer de (stikstof)emissierechten van de veehouderij aan de [locatie] te Nuth (blijvend en definitief) is geëffectueerd. De gegevens op grond waarvan de vergunning aan [appellant sub 2] is verleend, zijn volgens het college daarom zodanig onjuist gebleken dat een andere beslissing zou zijn genomen als de juiste gegevens bekend waren geweest. Daarnaast blijkt volgens het college uit de aanvraag en de verleende vergunning aan [appellant sub 2] dat de aangevraagde melkveehouderij negatieve gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Er zal immers een toename van stikstofdepositie optreden, doordat de bestaande en toegestane depositie van de inrichting al extern is gesaldeerd met de BPL. De vergunning aan [appellant sub 2] is dan ook in strijd met de wettelijke voorschriften over de bescherming van Natura 2000-gebieden verleend. Het college heeft om deze redenen de vergunning ingetrokken op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en respectievelijk onder b (de b-grond) en onder c (de c-grond), van de Wnb. Het bezwaar dat [appellant sub 2] hiertegen heeft ingediend, is ongegrond verklaard. De uitspraak van de rechtbank 2.       [appellant sub 2] heeft beroep bij de rechtbank ingesteld tegen de ongegrondverklaring van zijn bezwaren. Hij heeft aangevoerd dat de aanvraag voor de vergunning juist was, en dat er geen wettelijk voorschrift is overtreden met de verlening van de vergunning. Over de eerste beroepsgrond heeft de rechtbank overwogen dat [appellant sub 2] de exploitatie van de veehouderij op basis van bestaande rechten mocht overnemen. Het is naar het oordeel van de rechtbank niet relevant wie de drijver van de veehouderij is om de gevolgen van de exploitatie hiervan voor de natuurgebieden in de omgeving te beoordelen. De gegevens over de bestaande toestemming voor de veehouderij die in de aanvraag stonden, waren dan ook juist. Voor zover deze toestemming in een overeenkomst met de provincie was overgedragen, stelt de rechtbank vast dat deze overeenkomst geheim was en is en dat [appellant sub 2] hier geen weet van had, zodat hem dan ook niet verweten kon worden dat hij dit niet heeft vermeld in zijn aanvraag. De rechtbank is van oordeel dat de b-grond door het college dan ook niet aan het besluit ten grondslag mocht worden gelegd. Over de c-grond oordeelt de rechtbank dat de BPL feitelijk pas na de verlening van de Wnb-vergunning aan [appellant sub 2] in gebruik is genomen. Reeds daarom is het niet de veehouderij waarvoor een passende beoordeling had moeten worden gemaakt. De vergunning van [appellant sub 2] is dus niet in strijd met wettelijke voorschriften verleend, zodat ook deze reden niet aan het besluit tot intrekking ten grondslag mocht worden gelegd. De rechtbank heeft het besluit van 3 april 2018, waarbij besloten is op het bezwaar tegen de intrekking van de Wnb-vergunning, vernietigd en het college opgedragen om opnieuw te beslissen op het bezwaar. Hogerberoepsgronden 3.       Het college stelt dat de rechtbank ten onrechte van belang heeft geacht dat [appellant sub 2] niet valt te verwijten dat de gegevens in de aanvraag onjuist waren. Op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder b, is verwijtbaarheid niet relevant, maar is louter van belang of de gegevens op grond waarvan de vergunning is verleend onjuist of onvolledig waren. Ook ten aanzien van de c-grond heeft de rechtbank, volgens het college, ten onrechte belang toegekend aan de verwijtbaarheid. Wat vaststaat is dat de bestaande rechten die rusten op de melkveehouderij reeds zijn benut ten behoeve van externe saldering voor de verlening van de Wnb-vergunning voor de BPL. Externe saldering kan plaatsvinden indien er een directe samenhang bestaat tussen het te vergunnen project en de beëindiging van het saldogevende bedrijf. Die directe samenhang wordt aangenomen als de milieutoestemming of de natuurvergunning van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van het nieuwe project. Dit kan blijken uit het intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen het saldogevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van het stikstofdepositiesaldo van de in te trekken natuurvergunning of milieutoestemming. Verder dient vast te staan dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd. Het college verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931 en 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7785. De overdracht van de bestaande rechten stond al in 2013 vast, bij het verlenen van de vergunning voor de BPL.

4.       De bepalingen uit de Wnb die relevant zijn voor de uitspraak zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die hiervan deel uitmaakt. 5.       De eerste vraag die de Afdeling dient te beantwoorden, gaat over de rol die de geheime privaatrechtelijke overeenkomst uit 2013 tussen pachter [partij] en de provincie kan spelen bij het vaststellen van de zogenaamde referentiesituatie ten behoeve van de (interne) saldering voor de veehouderij ten behoeve van [appellant sub 2]. Deze overeenkomst is niet overgelegd, maar de provincie heeft aangegeven dat [partij] op basis van deze overeenkomst is gehouden het exploiteren van de melkveehouderij op deze locatie te beëindigen ten behoeve van de extra stikstofdepositie, afkomstig van de BPL. Dit heeft als gevolg dat het opvoeren van een melding in de referentiesituatie - op grond waarvan nadien de Wnb-vergunning aan [appellant sub 2] is verleend - zodanig onjuist is, dat deze aanleiding kon geven voor intrekking van die vergunning op de b-grond, dan wel dat voor die vergunning ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt en deze daarom in strijd is met wettelijke voorschriften, zodat daarin aanleiding kon worden gevonden voor een intrekking op de c-grond. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is het eerst van belang om te weten of de genoemde overeenkomst ertoe heeft geleid dat het stikstofsaldo, afkomstig van de melkveehouderij aan de [locatie], aan de BPL kan worden toegerekend in plaats van aan die melkveehouderij. Met andere woorden: is voor de BPL daadwerkelijk extern gesaldeerd? Daarvoor is in ieder geval vereist dat die melkveehouderij de uitstoot van de stikstof, waarvan de depositie op basis van de saldering aan de BPL wordt toegerekend, heeft gestaakt en gestaakt zal houden. 6.       Externe saldering is een zogeheten mitigerende maatregel die kan worden genomen ten behoeve van een gewenste ontwikkeling, die zelf stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitattypen in een Natura 2000-gebied teweegbrengt. Als de stikstofdepositie van die nieuwe ontwikkeling significante gevolgen kan hebben voor relevante locaties in een Natura 2000-gebied, zoals bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb, kan de depositie op die locaties, door het beperken of beëindigen van emissie van een andere, reeds bestaande activiteit of bestaande activiteiten er toe leiden dat de totale depositie als gevolg van de gewenste nieuwe ontwikkeling per saldo niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied. Bij externe saldering zal de locatie van de te beëindigen activiteit en de wijze van emitteren en verspreiden van stikstofverbindingen in de regel niet gelijk zijn aan de locatie en wijze van emitteren en verspreiden van stikstofverbindingen die het gevolg zullen zijn van de gewenste ontwikkeling. Het salderen van stikstofdepositie is dus niet hetzelfde als het salderen met emissies. De saldering zal altijd per locatie van stikstofgevoelige habitattypen moeten worden bepaald aan de hand van de desbetreffende emissies en verspreiding. De aanvaarbaarheid van het extern salderen wordt dus in een concreet geval niet beoordeeld op basis van de emissies van gewenste ontwikkelingen en te beëindigen activiteiten, maar juist via de beoordeling van de toename en/of afname van de depositie op stikstofgevoelige habitattypen als gevolg van deze ontwikkelingen. De uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931, onder 3.5 moet tegen deze achtergrond worden begrepen. In die uitspraak is overwogen dat "(…) externe saldering, slechts mogelijk is als er een directe samenhang bestaat tussen de intrekking van de milieuvergunning en de verlening van de Nbw-vergunning [tegenwoordig: Wnb-vergunning]. Die directe samenhang wordt aangenomen als de milieuvergunning voor het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. Dit kan blijken uit het intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen het saldogevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van het stikstofdepositiesaldo van de in te trekken milieuvergunning. Verder dient vast te staan dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd." Zie ook de uitspraken van 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7785 en van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1866. Deze laatste uitspraak ging over een inrichting die in werking was op grond van een melding. Voor het beëindigen van die activiteiten werd ook een melding gedaan, die ook werd gepubliceerd. Anders dan het college stelt, volgt uit deze jurisprudentie niet dat een (civielrechtelijke) overeenkomst tussen het saldogevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van het stikstofdepositiesaldo reeds voldoende is om extern te salderen. Er dient immers tevens vast te staan dat de saldogevende activiteit feitelijk daadwerkelijk is of wordt beëindigd, omdat alleen dan ook het depositiesaldo van de gevende kan worden aangewend door de ontvangende partij. Deze beëindiging dient zodanig te zijn vormgegeven, dat een nieuwe of hernieuwde activiteit op die locatie niet kan plaatsvinden op basis van diezelfde - overgedragen - depositiesaldi van de vroegere referentiesituatie. Dit wordt soms zo geformuleerd dat ‘voldoende moet worden gewaarborgd dat de saldogevende activiteit niet zal worden hervat’ (vergelijk de al eerder genoemde uitspraak van 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7785 en de uitspraak van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1082, onder 15.4). 7.       De Afdeling overweegt dat de melkveehouderij aan de [locatie], ten tijde van de aanvraag van [appellant sub 2] van de Wnb-vergunning in 2015 geen vergunning had op basis van die wet (toentertijd de Nbw-1998). De melkveehouderij werd gedreven op basis van een melding van 29 juli 1993 op grond van de toen geldende Hinderwet. In de aanvraag van 25 juni 2015 voor de Wnb-vergunning is vermeld dat er geen significante gevolgen kunnen optreden voor Natura 2000-gebieden, omdat de uitstoot van stikstofverbindingen (ammoniak) met bijbehorende depositie niet zal wijzigen ten opzichte van de situatie die reeds was toegestaan op grond van de melding uit 1993. Hiermee werd beoogd om binnen de inrichting intern te salderen. Intern salderen verschilt van extern salderen in die zin dat het tot doel heeft om in een zogenaamde voortoets aan te tonen dat een wijziging van een bestaande activiteit niet zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de reeds toegestane activiteit. De conclusie van een dergelijke voortoets kan in dat geval zijn dat deze nieuwe activiteit geen significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, zoals bedoeld in artikel 2.7 van de Wnb. Bij intern salderen gaat het dus, in algemene zin, om een inrichting die haar eigen activiteiten herstructureert, zonder dat dit tot extra stikstofdepositie zal leiden. Bij extern salderen gaat het om depositiesaldo van de ene partij, die deze depositieruimte ‘overdraagt’ aan een andere partij doordat die eerste partij de eigen depositie beëindigt of beperkt. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant sub 2] de melding uit 1993 niet meer voor de beoogde interne saldering kon gebruiken, omdat het daarmee toegestane depositiesaldo als gevolg van de geheime overeenkomst reeds was gebruikt voor de externe saldering ten behoeve van de BPL. De Afdeling stelt vast dat het college dit uitsluitend onderbouwt met een verwijzing naar een geheime privaatrechtelijke overeenkomst tussen de pachter en de provincie uit 2013. De Afdeling zal moeten beoordelen, zoals hiervoor is uiteengezet, of met die overeenkomst is gewaarborgd dat de saldo-gevende activiteiten daadwerkelijk definitief en blijvend zijn gestaakt en dus niet, nadat het depositiesaldo is aangewend ten behoeve van de externe saldering, alsnog kunnen worden hervat, met hernieuwde stikstofdepositie tot gevolg.

Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] Ontvankelijkheid 10.     In artikel 8:110, tweede lid, van de Awb staat dat het incidenteel hoger beroep wordt ingesteld binnen zes weken nadat de hogerberoeps-rechter de gronden van het hoger beroep aan de desbetreffende partij heeft verzonden. Op 9 maart 2021 heeft de Afdeling de hoger beroepsgronden aan [appellant sub 2] verzonden en hem de gelegenheid gegeven om tot en met 21 april 2021 incidenteel hoger beroep in te dienen. Binnen die termijn heeft [appellant sub 2] incidenteel hoger beroep ingesteld. Weliswaar stelt het college terecht dat de hoger beroepsgronden eerder bekend waren bij [appellant sub 2] vanwege de procedure over de voorlopige voorziening in deze zaak, maar dat neemt niet weg dat de hoger beroepsgronden pas op 9 maart aan [appellant sub 2] zijn verzonden. Het incidenteel hoger beroep is dan ook ontvankelijk. Uitspraak van de rechtbank 11.     De rechtbank heeft uitspraak gedaan over twee beroepen die [appellant sub 2] had ingesteld in verband met de vergunning voor de BPL. 11.1.  Ten eerste heeft [appellant sub 2] verzocht de op 18 juni 2013 aan de provincie verleende natuurvergunning in te trekken op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wnb, omdat de provincie handelt in strijd met het aan die vergunning verbonden voorschrift 10. Voorschrift 10 van de Wnb-vergunning voor de BPL houdt onder meer in dat het opkopen van de (stikstof)emissierechten van de veehouderij aan de [locatie] te Nuth (blijvend en definitief) moet zijn geëffectueerd alvorens de rijbanen van de Buitenring (tracés Geleenbeekdal en Brunssummerheide) in gebruik worden genomen. Dit verzoek heeft het college afgewezen. Dit is het besluit op aanvraag 1. Het bezwaar tegen dit besluit heeft het college ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat er ten tijde van het besluit op aanvraag 1 nog geen sprake was van overtreding van voorschrift 10 omdat op dat moment de trajecten Geleenbeekdal en Brunssummerheide van de BPL nog niet in gebruik waren genomen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college in zoverre het bezwaar tegen dit besluit op goede gronden ongegrond heeft verklaard. Daarnaast was ten tijde van het besluit op het bezwaar evenmin sprake van een overtreding van voorschrift 10, omdat op dat tijdstip de aan [appellant sub 2] verleende Wnb-vergunning was ingetrokken, waarmee werd voldaan aan voorschrift 10. 11.2.  Ten tweede heeft [appellant sub 2] op 8 mei 2017 verzocht preventief handhavend op te treden tegen het in gebruik nemen van de hierboven genoemde trajecten. Dit verzoek heeft het college eveneens afgewezen. Dit is het besluit op aanvraag 2. Het bezwaar tegen dit besluit is ook ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat ook ten tijde van dit besluit op bezwaar nog geen sprake was van overtreding van voorschrift 10 van de Wnb-vergunning, omdat op dat tijdstip de aan [appellant sub 2] verleende natuurvergunning was ingetrokken, waarmee werd voldaan aan voorschrift 10. Ook was er geen klaarblijkelijk gevaar van overtreding op dat moment. 11.3.  Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de omstandigheid dat de procedure over de intrekking van de natuurvergunning van [appellant sub 2] samenhangt met de procedures over de BPL, dit niet maakt dat er anders geoordeeld moet worden in de procedures over de BPL. Bespreking van de gronden van het incidenteel hoger beroep 12.     [appellant sub 2] stelt dat de rechtbank weliswaar terecht heeft geoordeeld dat zijn natuurvergunning ten tijde van de bestreden besluiten op bezwaar was ingetrokken, maar dat die intrekking er niet toe heeft geleid dat hij geen gebruik meer kan maken van zijn bestaande rechten voor de exploitatie van zijn veehouderij. In dit verband verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71. Hierin is geoordeeld dat voor intern salderen geen Wnb-vergunning is benodigd. Daarom werd volgens hem toch niet voldaan aan voorschrift 10 van de Wnb-vergunning. 12.1.  De Afdeling overweegt dat de door [appellant sub 2] genoemde uitspraak gebaseerd is op de tekst van de Wnb, zoals die geldt sinds 1 januari 2020. Uit die tekst volgt dat voor een situatie met intern salderen geen Wnb-vergunning nodig is, zoals ook is overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak van 20 januari 2021. De bestreden besluiten waar de rechtbank over heeft geoordeeld dateren uit 2018. Op grond van de Wnb zoals die toen gold, kon weliswaar intern worden gesaldeerd met bestaande rechten, maar was voor de activiteit waarvoor intern werd gesaldeerd wel een vergunning nodig. Dit betekent dat op het tijdstip van het nemen van de bestreden besluiten de intrekking van de natuurvergunning wel tot gevolg had dat geen gebruik gemaakt mocht worden van (andere) bestaande rechten voor de exploitatie van de veehouderij, vanwege de gevolgen die deze exploitatie kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Het betoog slaagt niet. Slot en proceskosten 13.     Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt, met verbetering van de gronden, bevestigd. 14.     Het college moet alsnog griffierecht betalen. 15.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2] vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        bevestigt de aangevallen uitspraak; II.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 3 april 2018, waarbij de bezwaren tegen de intrekking van de op 6 oktober 2016 op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (thans Wet natuurbescherming) aan [appellant sub 2] verleende vergunning ongegrond zijn verklaard, geheel in stand blijven; III.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; IV.      bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Limburg een griffierecht van € 532,00 wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier. w.g. Ten Veen voorzitter       w.g. Scheele griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2022 723   Bijlage   Wet natuurbescherming Artikel 2.7 1.       Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8. 2.       Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. 3.       Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8. 4.       Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8. Artikel 2.8 1.       Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. 2.       In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project. 3.       Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. (…) Artikel 5.4 (zoals deze luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit) 1.       Een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien: a.de houder van een vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd handelt met de hem verleende vergunning, onderscheidenlijk ontheffing of de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen; b.de gegevens op grond waarvan de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen; c.de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, (…)" Artikel 5.4 (zoals deze nu luidt) 1.       Een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien: a. de houder van een vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd handelt met de hem verleende vergunning, onderscheidenlijk ontheffing of de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen; b. de gegevens op grond waarvan de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen; c. de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, (…)".

Het college heeft weliswaar naar voren gebracht dat de pachter zijn stikstofdeponerende activiteiten beëindigd heeft ten behoeve van de externe saldering, maar niet is gebleken dat is gewaarborgd dat deze activiteiten ook (rechtens) blijvend beëindigd moeten blijven. Dat de pachter bereid zou zijn om zijn activiteiten gestaakt te houden, is maar van beperkte betekenis. Na afloop van de pachttermijn heeft de eigenaar, in dit geval [appellant sub 2], immers wederom de zeggenschap over zijn eigendom. Dit staat nog los van de vraag of een dergelijke geheime overeenkomst tussen de voormalig pachter en een derde kan worden tegengeworpen aan de eigenaar van de veehouderij wanneer deze het gebruik van zijn veehouderij na de pacht wil wijzigen of voortzetten, of dient te worden beschouwd als een omstandigheid die een directe samenhang creëert tussen de saldogever en ontvanger (vergelijk de hierboven genoemde uitspraak van 13 november 2013). Het is cruciaal dat wordt voorkomen dat Natura 2000-gebieden, nadat extern is gesaldeerd en saldogevende activiteiten zijn gestaakt, deze alsnog opnieuw worden belast met stikstofdepositie van die eerder gestaakte activiteiten, bovenop de depositie van de ontwikkelingen ten behoeve waarvan extern was gesaldeerd. Nu [appellant sub 2] op basis van de melding die ten grondslag lag aan de externe saldering opnieuw een Wnb-vergunning  kon aanvragen en heeft verkregen, is van het adequaat waarborgen dat de activiteit niet kan worden hervat, geen sprake. Dat [appellant sub 2] dit kon doen is een gevolg van het feit dat (blijkbaar) geen voorwaarden aan de overeenkomst waren verbonden gericht op het afbreken van stallen en dat ook niet op andere wijze, bijvoorbeeld door wijziging van de planologische situatie, was geborgd dat niet met een melding het bedrijf opnieuw kon worden gestart. 8.       Dit betekent dat [appellant sub 2], die geen partij was bij de geheime overeenkomst, bij zijn aanvraag om Wnb-vergunning niet zodanig onjuiste gegevens over de referentiesituatie heeft verstrekt dat de b-grond of de c-grond als grondslag kon dienen voor de intrekking. De uitspraak van de rechtbank die hiertoe strekt moet dus worden bevestigd. Uit het bovenstaande volgt wel dat verwijtbaarheid bij het ten grondslag leggen van onjuiste gegevens aan een vergunningaanvraag geen rol speelt bij de beoordeling. Voor zover de rechtbank haar uitspraak heeft gebaseerd op de omstandigheid dat sprake was van een geheime overeenkomst en [appellant sub 2] daarom niet kon worden verweten dat hij daarover geen gegevens heeft verstrekt bij de vergunningaanvraag, dienen de gronden van de rechtbank dan ook te worden verbeterd. Dit oordeel leidt ertoe dat de vernietiging van het besluit tot intrekking van de aan [appellant sub 2] verleende Wnb-vergunning wordt bevestigd. Rechtsgevolgen in stand laten 9.       De Afdeling ziet evenwel in de verstrekkende feitelijke gevolgen van het juridisch oordeel in deze uitspraak aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten. De reden hiervoor is dat de vernietiging van het besluit tot intrekking leidt tot een situatie waarin de stikstofdepositie als gevolg van de BPL in stand blijft, terwijl de stikstofdepositie als gevolg van de veehouderij van [appellant sub 2] kan worden hervat. Daardoor zal de stikstofdepositie op Natura 2000 gebieden toenemen tot maximaal een dubbele hoeveelheid, terwijl reeds sprake is van een overbelaste situatie. De Afdeling acht, gelet op de uitzonderlijke omstandigheden van deze zaak, het voorkomen van een dergelijke toename van stikstofdepositie in een reeds overbelaste situatie een zodanig zwaarwegend maatschappelijk belang dat die keuze gerechtvaardigd is; dit belang beoogde het college overigens ook met de intrekking te dienen. De Afdeling wijst er nadrukkelijk op dat het in stand laten van de rechtsgevolgen onverlet laat dat de intrekking van de Wnb-vergunning onrechtmatig was, zodat het in stand laten van de rechtsgevolgen van dat onrechtmatige besluit geen afbreuk doet aan het recht van [appellant sub 2] op vergoeding van schade, voor zover dit aan de orde is.

Het college heeft weliswaar naar voren gebracht dat de pachter zijn stikstofdeponerende activiteiten beëindigd heeft ten behoeve van de externe saldering, maar niet is gebleken dat is gewaarborgd dat deze activiteiten ook (rechtens) blijvend beëindigd moeten blijven. Dat de pachter bereid zou zijn om zijn activiteiten gestaakt te houden, is maar van beperkte betekenis. Na afloop van de pachttermijn heeft de eigenaar, in dit geval [appellant sub 2], immers wederom de zeggenschap over zijn eigendom. Dit staat nog los van de vraag of een dergelijke geheime overeenkomst tussen de voormalig pachter en een derde kan worden tegengeworpen aan de eigenaar van de veehouderij wanneer deze het gebruik van zijn veehouderij na de pacht wil wijzigen of voortzetten, of dient te worden beschouwd als een omstandigheid die een directe samenhang creëert tussen de saldogever en ontvanger (vergelijk de hierboven genoemde uitspraak van 13 november 2013). Het is cruciaal dat wordt voorkomen dat Natura 2000-gebieden, nadat extern is gesaldeerd en saldogevende activiteiten zijn gestaakt, deze alsnog opnieuw worden belast met stikstofdepositie van die eerder gestaakte activiteiten, bovenop de depositie van de ontwikkelingen ten behoeve waarvan extern was gesaldeerd. Nu [appellant sub 2] op basis van de melding die ten grondslag lag aan de externe saldering opnieuw een Wnb-vergunning  kon aanvragen en heeft verkregen, is van het adequaat waarborgen dat de activiteit niet kan worden hervat, geen sprake. Dat [appellant sub 2] dit kon doen is een gevolg van het feit dat (blijkbaar) geen voorwaarden aan de overeenkomst waren verbonden gericht op het afbreken van stallen en dat ook niet op andere wijze, bijvoorbeeld door wijziging van de planologische situatie, was geborgd dat niet met een melding het bedrijf opnieuw kon worden gestart. 8.       Dit betekent dat [appellant sub 2], die geen partij was bij de geheime overeenkomst, bij zijn aanvraag om Wnb-vergunning niet zodanig onjuiste gegevens over de referentiesituatie heeft verstrekt dat de b-grond of de c-grond als grondslag kon dienen voor de intrekking. De uitspraak van de rechtbank die hiertoe strekt moet dus worden bevestigd. Uit het bovenstaande volgt wel dat verwijtbaarheid bij het ten grondslag leggen van onjuiste gegevens aan een vergunningaanvraag geen rol speelt bij de beoordeling. Voor zover de rechtbank haar uitspraak heeft gebaseerd op de omstandigheid dat sprake was van een geheime overeenkomst en [appellant sub 2] daarom niet kon worden verweten dat hij daarover geen gegevens heeft verstrekt bij de vergunningaanvraag, dienen de gronden van de rechtbank dan ook te worden verbeterd. Dit oordeel leidt ertoe dat de vernietiging van het besluit tot intrekking van de aan [appellant sub 2] verleende Wnb-vergunning wordt bevestigd. Rechtsgevolgen in stand laten 9.       De Afdeling ziet evenwel in de verstrekkende feitelijke gevolgen van het juridisch oordeel in deze uitspraak aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten. De reden hiervoor is dat de vernietiging van het besluit tot intrekking leidt tot een situatie waarin de stikstofdepositie als gevolg van de BPL in stand blijft, terwijl de stikstofdepositie als gevolg van de veehouderij van [appellant sub 2] kan worden hervat. Daardoor zal de stikstofdepositie op Natura 2000 gebieden toenemen tot maximaal een dubbele hoeveelheid, terwijl reeds sprake is van een overbelaste situatie. De Afdeling acht, gelet op de uitzonderlijke omstandigheden van deze zaak, het voorkomen van een dergelijke toename van stikstofdepositie in een reeds overbelaste situatie een zodanig zwaarwegend maatschappelijk belang dat die keuze gerechtvaardigd is; dit belang beoogde het college overigens ook met de intrekking te dienen. De Afdeling wijst er nadrukkelijk op dat het in stand laten van de rechtsgevolgen onverlet laat dat de intrekking van de Wnb-vergunning onrechtmatig was, zodat het in stand laten van de rechtsgevolgen van dat onrechtmatige besluit geen afbreuk doet aan het recht van [appellant sub 2] op vergoeding van schade, voor zover dit aan de orde is.