ECLI:NL:RVS:2022:3010

202107462/1/R1. Datum uitspraak: 19 oktober 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Nauticadam B.V., gevestigd te Amsterdam, en anderen, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 oktober 2021 in zaak nr. 21/1851 in het geding tussen: Nauticadam B.V. en anderen en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Bij besluit van 23 juni 2020 heeft het college Nauticadam B.V., Nautic Jachthavens B.V., Nautic Holding B.V. en [partij] onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 gelast vóór 5 augustus 2020 de steiger die is geplaatst achter het Hilton Hotel aan de Apollolaan 138 in Amsterdam geheel te verwijderen en verwijderd te houden. Bij besluit van 8 oktober 2020 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens het college door Nauticadam B.V. en anderen verbeurde dwangsom. Bij besluit van 22 februari 2021 heeft het college de door Nauticadam B.V. en anderen tegen beide besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 oktober 2021 heeft de rechtbank het door Nauticadam B.V. en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben Nauticadam B.V. en anderen hoger beroep ingesteld. Het college, Amsterdam-Hilton Hotel B.V. (hierna: AHH) en Hilton International Nederland B.V. (hierna: HIN) hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven. De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 16 september 2022, waar Nauticadam B.V. en anderen, vertegenwoordigd door mr. C. Ravesteijn, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.C. van Elewoud, zijn verschenen. Verder zijn op zitting AHH, vertegenwoordigd door mr. R.A. Kaatee, advocaat te Amsterdam, en HIN, vertegenwoordigd door mr. E.M. Herdé en mr. J. Herfkens, beiden advocaat te Amsterdam, als partijen gehoord.

Inleiding 1.       AHH is erfpachter van het perceel aan de Apollolaan 138 in Amsterdam waarop het Amsterdam Hilton Hotel ligt. HIN huurt van AHH het op het perceel gelegen hotelgebouw met bijbehorende tuin, de insteekhaven en een strook water direct naast de kade. Tussen HIN en Nautic Jachthavens B.V. is op 6 februari 2009 een overeenkomst gesloten waarmee HIN aan Nautic Jachthavens B.V. de aan de hoteltuin grenzende insteekhaven heeft verhuurd. Op diezelfde datum is tussen HIN en Nautic Jachthavens B.V. een overeenkomst gesloten waarmee de aanwezigheid en het gebruik door Nautic Jachthavens B.V. van onder meer de steiger gelegen tussen de hoteltuin en de brug over de Breitnerstraat (hierna: de Breitnersteiger) als ligplaats voor boten door HIN werd gedoogd. Niet in geschil is dat de gebruiksovereenkomst per 31 december 2019 is beëindigd. Op grond van de gebruiksovereenkomst moesten de steigers die onder deze overeenkomst vallen, binnen een maand na beëindiging worden verwijderd door Nautic Jachthavens B.V. Nautic Jachthavens B.V. heeft de Breitnersteiger niet verwijderd. In april 2020 heeft Nautic Jachthavens B.V. een nieuwe steiger tegen de Breitnersteiger aangebouwd. Ook heeft Nautic Jachthavens B.V. de Breitnersteiger verlengd met een taps toelopend stuk en een loopplank tussen de steiger en de trap naar de Breitnerstraat toegevoegd, omdat de Breitnersteiger niet meer via de hoteltuin bereikbaar was. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van AHH op 30 april 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente op 19 mei 2020 een controle uitgevoerd en geconstateerd dat zich achter het hotel een steiger bevindt met een totale lengte van 85 m lang en 2,5 m breed, bereikbaar vanaf de trap naast de brug van de Breitnerstraat en zonder directe verbinding met de kade van het Hilton Hotel. Volgens het college is de steiger gebouwd zonder omgevingsvergunning en is ook geen omgevingsvergunning verleend voor het met het bestemmingsplan "Stadion- en Beethovenbuurt 2012" strijdige gebruik. Het college heeft bij besluit van 23 juni 2020 Nauticadam B.V. en anderen gelast onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 vóór 5 augustus 2020 de steiger geheel te verwijderen en verwijderd te houden. Op 14 september 2020 heeft een toezichthouder geconstateerd dat de steiger slechts gedeeltelijk was verwijderd. De Breitnersteiger, inclusief de verlenging daarvan, en de loopplank, waren niet verwijderd. Hierop heeft het college op 8 oktober 2020 besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan. 2.       Bij besluit van 22 februari 2021 heeft het college de door Nauticadam B.V. en anderen ingediende bezwaren tegen de besluiten van 23 juni 2020 en 8 oktober 2020 ongegrond verklaard en, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, deze besluiten in stand gelaten. Tegen dat besluit hebben Nauticadam B.V. en anderen beroep ingesteld.

Tegen deze uitspraak hebben Nauticadam B.V. en anderen hoger beroep ingesteld. Hoger beroepsgronden Procedureel 3.       Nauticadam B.V. en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bezwaarschriftencommissie in strijd heeft gehandeld met het verbod van vooringenomenheid. Volgens Nauticadam B.V. en anderen was de secretaris van de bezwaarschriftencommissie vooringenomen, omdat hem al voordat de hoorzitting op 5 januari 2021 plaatsvond per e-mail van 23 november 2020 door de handhavingsjurist was medegedeeld dat het college de Breitnersteiger, inclusief verlenging daarvan en loopplank, en de nieuw tegen de Breitnersteiger aangebouwde steiger als één geheel ziet. Het is juist deze visie die heeft geleid tot het invorderen van het verbeurde dwangsombedrag. 3.1.    De Afdeling stelt vast dat in de e-mail van 23 november 2020 van de handhavingsjurist aan zowel de gemachtigde van Nauticadam B.V. en anderen als aan de secretaris staat dat de steiger als bouwwerk als een geheel wordt gezien en dat, nu is geconstateerd dat de steiger niet geheel is verwijderd, het voornemen is om verder handhavend op te treden. Het college heeft toegelicht dat het de normale gang van zaken is dat de leden van de bezwaarschriftencommissie, waaronder de secretaris, voorafgaand aan de hoorzitting kennis nemen van de standpunten van partijen, waaronder die van het college. Het college heeft er bovendien op gewezen dat Nauticadam B.V. en anderen tijdens de hoorzitting in bezwaar, die plaatsvond nadat de secretaris kennis had genomen van de e-mail van 23 november 2020, zijn gehoord en zij in de gelegenheid zijn gesteld om te reageren op de door het college ingenomen standpunten. Gelet op het voorgaande is Afdeling met de rechtbank van oordeel dat in wat Nauticadam B.V. en anderen hebben aangevoerd geen grond wordt gevonden voor het oordeel dat de secretaris van de bezwaarschriftencommissie vooringenomen was en dat het college het advies om die reden niet aan zijn besluit van 22 februari 2021 ten grondslag heeft mogen leggen. Het betoog slaagt niet. Is sprake van een overtreding? 4.       Nauticadam B.V. en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met het plaatsen van de Breitnersteiger, de verlenging daarvan en de loopplank sprake is van het bouwen van een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning vereist is. 4.1.    Artikel 1.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt: "1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […]; bouwen: plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten; […]." Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, […]; c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]." 4.2.    Het begrip bouwwerk is in de Wabo niet omschreven. De Wabo beoogt, gelet op de geschiedenis van totstandkoming (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 91 en 92), bij het begrip "bouwwerk" aan te sluiten zoals dat onder de Woningwet werd aangeduid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:223), kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk ook bij toepassing van de Wabo aansluiting worden gezocht bij de modelbouwverordening die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren". 4.3.    Vast staat dat voor de Breitnersteiger, inclusief de verlenging daarvan en de loopplank, nooit een omgevingsvergunning is verleend. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de Breitnersteiger, inclusief de verlenging daarvan en de loopplank, is aan te merken als een bouwwerk waarvoor wel een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist. De Breitnersteiger, inclusief de verlenging daarvan en de loopplank, heeft een lengte van ongeveer 46 m en een maximale breedte van 2,5 m. Niet is betwist dat de Breitnersteiger en de verlenging daarvan direct met de kade dan wel bodem zijn verbonden. De loopplank is met schroeven verbonden met de steiger en de kade. Het betreft dan ook een constructie van enige omvang die bedoeld is om als één geheel ter plaatse te functioneren. Het betoog slaagt niet. 5.       Nauticadam B.V. en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hun beroep op het gebruiksovergangsrecht van artikel 31.2 van de regels van het bestemmingsplan "Stadion- en Beethovenbuurt 2012", vastgesteld door de toenmalige deelraad van het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam op 27 september 2012, niet slaagt. Zij wijzen erop dat het college niet heeft betwist dat de Breitnersteiger bijna 30 jaar geleden is gebouwd, zodat het gebruik daarvan onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt. Daarnaast wijzen Nauticadam B.V. en anderen erop dat het gebruik van de steiger ook is toegestaan op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Ligplaatsen passagiersvaartuigen", vastgesteld op 2 juni 2016 door de raad van de gemeente Amsterdam. 5.1.    Ter plaatse van de Breitnersteiger, inclusief verlenging daarvan en de loopplank, geldt het bestemmingsplan "Stadion- en Beethovenbuurt 2012", zoals deels gewijzigd op 19 september 2018 door het door de raad van de gemeente Amsterdam vastgestelde bestemmingsplan "Jachthavens" (hierna: het bestemmingsplan). Uit de verbeelding volgt dat de Breitnersteiger, inclusief een deel van de verlenging daarvan, ter plaatse lag van gronden met de bestemming "Water" en de functieaanduiding "specifieke vorm van water - 1".  Het resterende deel van de verlenging en een deel van de loopplank lagen ter plaatse van gronden met alleen de bestemming "Water". Het deel van de loopplank dat op de kade lag bevond zich ter plaatse van gronden met de bestemming "Verkeer". 5.2.    Artikel 16.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt: "De voor ’Water’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: […]; l. ter plaatse van de aanduiding ’specifieke vorm van water - 1’ zijn ligplaatsen met bijbehorende toegangsvoorzieningen voor passagiersvaartuigen toegestaan, met dien verstande dat er geen openbare op- en afstapplekken zijn toegestaan." Artikel 31.2 luidt: "a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet; […]; d. het bepaalde onder a is niet van toepassing op het gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan." 5.3.    Vast staat dat de Breitnersteiger, inclusief verlenging daarvan, sinds 2020 als openbare ligplaats voor boten werd gebruikt. De loopplank werd gebruikt als toegangsvoorziening voor deze ligplaats. De Afdeling stelt vast dat dit gebruik van de Breitnersteiger zelf en van het deel van de verlenging van deze steiger binnen de functieaanduiding "specifieke vorm van water - 1" niet was toegestaan, omdat op grond van artikel 16.1, onder l, van de regels van het bestemmingsplan geen openbare op- en afstapplekken zijn toegestaan. Het gebruik van het resterende deel van de verlenging van de Breitnersteiger als openbare ligplaats en een deel van de loopplank als toegangsvoorziening was ook niet toegestaan op grond van het bestemmingsplan, alleen al omdat deze lagen op gronden met enkel de bestemming "Water" en ligplaatsen met bijbehorende toegangsvoorzieningen op grond van artikel 16.1 van de regels van het bestemmingsplan daar niet zijn toegestaan.

11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier. w.g. Helder lid van de enkelvoudige kamer w.g. Driessen griffier Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2022 634-1008

202107462/1/R1. Datum uitspraak: 19 oktober 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Nauticadam B.V., gevestigd te Amsterdam, en anderen, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 oktober 2021 in zaak nr. 21/1851 in het geding tussen: Nauticadam B.V. en anderen en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Bij besluit van 23 juni 2020 heeft het college Nauticadam B.V., Nautic Jachthavens B.V., Nautic Holding B.V. en [partij] onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 gelast vóór 5 augustus 2020 de steiger die is geplaatst achter het Hilton Hotel aan de Apollolaan 138 in Amsterdam geheel te verwijderen en verwijderd te houden. Bij besluit van 8 oktober 2020 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens het college door Nauticadam B.V. en anderen verbeurde dwangsom. Bij besluit van 22 februari 2021 heeft het college de door Nauticadam B.V. en anderen tegen beide besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 oktober 2021 heeft de rechtbank het door Nauticadam B.V. en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben Nauticadam B.V. en anderen hoger beroep ingesteld. Het college, Amsterdam-Hilton Hotel B.V. (hierna: AHH) en Hilton International Nederland B.V. (hierna: HIN) hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven. De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 16 september 2022, waar Nauticadam B.V. en anderen, vertegenwoordigd door mr. C. Ravesteijn, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.C. van Elewoud, zijn verschenen. Verder zijn op zitting AHH, vertegenwoordigd door mr. R.A. Kaatee, advocaat te Amsterdam, en HIN, vertegenwoordigd door mr. E.M. Herdé en mr. J. Herfkens, beiden advocaat te Amsterdam, als partijen gehoord.

Inleiding 1.       AHH is erfpachter van het perceel aan de Apollolaan 138 in Amsterdam waarop het Amsterdam Hilton Hotel ligt. HIN huurt van AHH het op het perceel gelegen hotelgebouw met bijbehorende tuin, de insteekhaven en een strook water direct naast de kade. Tussen HIN en Nautic Jachthavens B.V. is op 6 februari 2009 een overeenkomst gesloten waarmee HIN aan Nautic Jachthavens B.V. de aan de hoteltuin grenzende insteekhaven heeft verhuurd. Op diezelfde datum is tussen HIN en Nautic Jachthavens B.V. een overeenkomst gesloten waarmee de aanwezigheid en het gebruik door Nautic Jachthavens B.V. van onder meer de steiger gelegen tussen de hoteltuin en de brug over de Breitnerstraat (hierna: de Breitnersteiger) als ligplaats voor boten door HIN werd gedoogd. Niet in geschil is dat de gebruiksovereenkomst per 31 december 2019 is beëindigd. Op grond van de gebruiksovereenkomst moesten de steigers die onder deze overeenkomst vallen, binnen een maand na beëindiging worden verwijderd door Nautic Jachthavens B.V. Nautic Jachthavens B.V. heeft de Breitnersteiger niet verwijderd. In april 2020 heeft Nautic Jachthavens B.V. een nieuwe steiger tegen de Breitnersteiger aangebouwd. Ook heeft Nautic Jachthavens B.V. de Breitnersteiger verlengd met een taps toelopend stuk en een loopplank tussen de steiger en de trap naar de Breitnerstraat toegevoegd, omdat de Breitnersteiger niet meer via de hoteltuin bereikbaar was. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van AHH op 30 april 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente op 19 mei 2020 een controle uitgevoerd en geconstateerd dat zich achter het hotel een steiger bevindt met een totale lengte van 85 m lang en 2,5 m breed, bereikbaar vanaf de trap naast de brug van de Breitnerstraat en zonder directe verbinding met de kade van het Hilton Hotel. Volgens het college is de steiger gebouwd zonder omgevingsvergunning en is ook geen omgevingsvergunning verleend voor het met het bestemmingsplan "Stadion- en Beethovenbuurt 2012" strijdige gebruik. Het college heeft bij besluit van 23 juni 2020 Nauticadam B.V. en anderen gelast onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 vóór 5 augustus 2020 de steiger geheel te verwijderen en verwijderd te houden. Op 14 september 2020 heeft een toezichthouder geconstateerd dat de steiger slechts gedeeltelijk was verwijderd. De Breitnersteiger, inclusief de verlenging daarvan, en de loopplank, waren niet verwijderd. Hierop heeft het college op 8 oktober 2020 besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan. 2.       Bij besluit van 22 februari 2021 heeft het college de door Nauticadam B.V. en anderen ingediende bezwaren tegen de besluiten van 23 juni 2020 en 8 oktober 2020 ongegrond verklaard en, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, deze besluiten in stand gelaten. Tegen dat besluit hebben Nauticadam B.V. en anderen beroep ingesteld.

Tegen deze uitspraak hebben Nauticadam B.V. en anderen hoger beroep ingesteld. Hoger beroepsgronden Procedureel 3.       Nauticadam B.V. en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bezwaarschriftencommissie in strijd heeft gehandeld met het verbod van vooringenomenheid. Volgens Nauticadam B.V. en anderen was de secretaris van de bezwaarschriftencommissie vooringenomen, omdat hem al voordat de hoorzitting op 5 januari 2021 plaatsvond per e-mail van 23 november 2020 door de handhavingsjurist was medegedeeld dat het college de Breitnersteiger, inclusief verlenging daarvan en loopplank, en de nieuw tegen de Breitnersteiger aangebouwde steiger als één geheel ziet. Het is juist deze visie die heeft geleid tot het invorderen van het verbeurde dwangsombedrag. 3.1.    De Afdeling stelt vast dat in de e-mail van 23 november 2020 van de handhavingsjurist aan zowel de gemachtigde van Nauticadam B.V. en anderen als aan de secretaris staat dat de steiger als bouwwerk als een geheel wordt gezien en dat, nu is geconstateerd dat de steiger niet geheel is verwijderd, het voornemen is om verder handhavend op te treden. Het college heeft toegelicht dat het de normale gang van zaken is dat de leden van de bezwaarschriftencommissie, waaronder de secretaris, voorafgaand aan de hoorzitting kennis nemen van de standpunten van partijen, waaronder die van het college. Het college heeft er bovendien op gewezen dat Nauticadam B.V. en anderen tijdens de hoorzitting in bezwaar, die plaatsvond nadat de secretaris kennis had genomen van de e-mail van 23 november 2020, zijn gehoord en zij in de gelegenheid zijn gesteld om te reageren op de door het college ingenomen standpunten. Gelet op het voorgaande is Afdeling met de rechtbank van oordeel dat in wat Nauticadam B.V. en anderen hebben aangevoerd geen grond wordt gevonden voor het oordeel dat de secretaris van de bezwaarschriftencommissie vooringenomen was en dat het college het advies om die reden niet aan zijn besluit van 22 februari 2021 ten grondslag heeft mogen leggen. Het betoog slaagt niet. Is sprake van een overtreding? 4.       Nauticadam B.V. en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met het plaatsen van de Breitnersteiger, de verlenging daarvan en de loopplank sprake is van het bouwen van een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning vereist is. 4.1.    Artikel 1.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt: "1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […]; bouwen: plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten; […]." Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, […]; c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]." 4.2.    Het begrip bouwwerk is in de Wabo niet omschreven. De Wabo beoogt, gelet op de geschiedenis van totstandkoming (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 91 en 92), bij het begrip "bouwwerk" aan te sluiten zoals dat onder de Woningwet werd aangeduid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:223), kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk ook bij toepassing van de Wabo aansluiting worden gezocht bij de modelbouwverordening die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren". 4.3.    Vast staat dat voor de Breitnersteiger, inclusief de verlenging daarvan en de loopplank, nooit een omgevingsvergunning is verleend. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de Breitnersteiger, inclusief de verlenging daarvan en de loopplank, is aan te merken als een bouwwerk waarvoor wel een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist. De Breitnersteiger, inclusief de verlenging daarvan en de loopplank, heeft een lengte van ongeveer 46 m en een maximale breedte van 2,5 m. Niet is betwist dat de Breitnersteiger en de verlenging daarvan direct met de kade dan wel bodem zijn verbonden. De loopplank is met schroeven verbonden met de steiger en de kade. Het betreft dan ook een constructie van enige omvang die bedoeld is om als één geheel ter plaatse te functioneren. Het betoog slaagt niet. 5.       Nauticadam B.V. en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hun beroep op het gebruiksovergangsrecht van artikel 31.2 van de regels van het bestemmingsplan "Stadion- en Beethovenbuurt 2012", vastgesteld door de toenmalige deelraad van het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam op 27 september 2012, niet slaagt. Zij wijzen erop dat het college niet heeft betwist dat de Breitnersteiger bijna 30 jaar geleden is gebouwd, zodat het gebruik daarvan onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt. Daarnaast wijzen Nauticadam B.V. en anderen erop dat het gebruik van de steiger ook is toegestaan op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Ligplaatsen passagiersvaartuigen", vastgesteld op 2 juni 2016 door de raad van de gemeente Amsterdam. 5.1.    Ter plaatse van de Breitnersteiger, inclusief verlenging daarvan en de loopplank, geldt het bestemmingsplan "Stadion- en Beethovenbuurt 2012", zoals deels gewijzigd op 19 september 2018 door het door de raad van de gemeente Amsterdam vastgestelde bestemmingsplan "Jachthavens" (hierna: het bestemmingsplan). Uit de verbeelding volgt dat de Breitnersteiger, inclusief een deel van de verlenging daarvan, ter plaatse lag van gronden met de bestemming "Water" en de functieaanduiding "specifieke vorm van water - 1".  Het resterende deel van de verlenging en een deel van de loopplank lagen ter plaatse van gronden met alleen de bestemming "Water". Het deel van de loopplank dat op de kade lag bevond zich ter plaatse van gronden met de bestemming "Verkeer". 5.2.    Artikel 16.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt: "De voor ’Water’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: […]; l. ter plaatse van de aanduiding ’specifieke vorm van water - 1’ zijn ligplaatsen met bijbehorende toegangsvoorzieningen voor passagiersvaartuigen toegestaan, met dien verstande dat er geen openbare op- en afstapplekken zijn toegestaan." Artikel 31.2 luidt: "a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet; […]; d. het bepaalde onder a is niet van toepassing op het gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan." 5.3.    Vast staat dat de Breitnersteiger, inclusief verlenging daarvan, sinds 2020 als openbare ligplaats voor boten werd gebruikt. De loopplank werd gebruikt als toegangsvoorziening voor deze ligplaats. De Afdeling stelt vast dat dit gebruik van de Breitnersteiger zelf en van het deel van de verlenging van deze steiger binnen de functieaanduiding "specifieke vorm van water - 1" niet was toegestaan, omdat op grond van artikel 16.1, onder l, van de regels van het bestemmingsplan geen openbare op- en afstapplekken zijn toegestaan. Het gebruik van het resterende deel van de verlenging van de Breitnersteiger als openbare ligplaats en een deel van de loopplank als toegangsvoorziening was ook niet toegestaan op grond van het bestemmingsplan, alleen al omdat deze lagen op gronden met enkel de bestemming "Water" en ligplaatsen met bijbehorende toegangsvoorzieningen op grond van artikel 16.1 van de regels van het bestemmingsplan daar niet zijn toegestaan.

11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier. w.g. Helder lid van de enkelvoudige kamer w.g. Driessen griffier Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2022 634-1008

De Afdeling stelt ten slotte vast dat het gebruik van het resterende deel van de loopplank als toegangsvoorziening ten behoeve van de openbare ligplaats ook niet was toegestaan op grond van het bestemmingsplan, omdat op grond van artikel 14.1 van de planregels dergelijke toegangsvoorzieningen niet zijn toegestaan op gronden met de bestemming "Verkeer". Het voorgaande betekent dat het gebruik van de Breitnersteiger, inclusief verlenging daarvan en de loopplank, in strijd is met het bestemmingsplan. Hierna zal de Afdeling beoordelen of Nauticadam B.V. en anderen in zoverre een beroep kunnen doen op het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan of van het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Ligplaatsen passagiersvaartuigen. 5.4.    Op grond van artikel 31.2, onder a, van de regels van het bestemmingsplan is het overgangsrecht slechts van toepassing op gebruik dat al bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Omdat het gebruik van de Breitnersteiger, inclusief verlenging daarvan en de loopplank, als openbare ligplaats voor boten met bijbehorende toegangsvoorziening pas in 2020 en dus na de inwerkintreding van het bestemmingsplan is aangevangen, is het gebruiksovergangsrecht van artikel 31.2, onder a, van de regels van het bestemmingsplan niet van toepassing op dit gebruik. Alleen al daarom kan het beroep van Nauticadam B.V. en anderen op het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan niet slagen. Wat betreft het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Ligplaatsen passagiersvaartuigen", stelt de Afdeling vast dat uit de artikelen 2 en 3 van de regels van dit paraplubestemmingsplan volgt dat het bestemmingsplan niet wordt gewijzigd door het paraplubestemmingsplan. Dit betekent dat ook het paraplubestemmingsplan en het daarin opgenomen gebruiksovergangsrecht niet van toepassing is op de Breitnersteiger, inclusief verlenging daarvan en de loopplank. Daarom kunnen Nauticadam B.V. en anderen ook geen geslaagd beroep doen op het gebruiksovergangsrecht van het paraplubestemmingsplan. Het betoog slaagt niet. 6.       Gelet op wat in 4.3 en 5.4 is overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Dit betekent dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Geen overtreder 7.       Nauticadam B.V. en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat Nauticadam B.V., Nautic Holding B.V. en [partij] niet als overtreders kunnen worden aangemerkt. Volgens Nauticadam B.V. en anderen dient de aansprakelijkheid van de vennootschappen te worden beoordeeld aan de hand van het Burgerlijk Wetboek. 7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2728) is de overtreder, gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift schendt. Dit is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en dus als overtreder worden aangemerkt. 7.2.    De last onder dwangsom is opgelegd aan Nauticadam B.V., Nautic Jachthavens B.V., Nautic Holding B.V. en [partij]. Niet in geschil is dat Nautic Jachthavens B.V. de Breitnersteiger, inclusief de verlenging daarvan en de loopplank, heeft gebouwd. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat het college Nautic Jachthavens B.V. terecht als overtreder heeft aangemerkt. De Afdeling stelt verder vast dat uit de in het inspectieverslag van 19 mei 2020 opgenomen foto’s volgt dat ter hoogte van de Breitnersteiger aan de kademuur een bord hing met de tekst ‘Nauticadam Hilton Marina’ en  waarop ook het telefoonnummer van Nauticadam B.V. werd vermeld. Het college heeft verder toegelicht dat op de website van Nauticadam B.V. stond dat zij onder meer eigenaar en beheerder was van de Hilton Marina haven. Naar het oordeel van de Afdeling is mede gelet daarop voldoende vast komen te staan dat Nauticadam B.V. exploitant was van de haven en gebruik maakte van de Breitnersteiger, inclusief de verlenging daarvan en de loopplank. Nauticadam B.V. en anderen hebben daar ook niets tegenover gesteld. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college ook Nauticadam B.V. terecht als overtreder heeft aangemerkt. De Afdeling stelt ten slotte vast dat Nautic Holding B.V. bestuurder en enig aandeelhouder is van zowel Nautic Jachthavens B.V. als Nauticadam B.V. en dat [partij] bestuurder en enig aandeelhouder is van Nautic Holding B.V. [gemachtigde] is enig aandeelhouder en enig bestuurder van [partij] en, naar ter zitting is bevestigd, de feitelijk leidinggevende binnen de vennootschappen. Naar het oordeel van de Afdeling hebben [partij] en Nautic Holding B.V., naast [gemachtigde], zeggenschap over Nauticadam B.V. en Nautic Jachthavens B.V. en daarmee feitelijk leiding gegeven aan de verboden gedragingen. Nautic Holding B.V. kon als enig bestuurder van zowel Nautic Jachthavens B.V. als Nauticadam B.V. immers zeggenschap uitoefenen over de door hen verrichte activiteiten. [partij] kon dit ook, omdat zij enig bestuurder van Nautic Holding B.V. is. [partij] en Nautic Holding B.V. konden dan ook redelijkerwijs op de hoogte zijn van de geconstateerde overtredingen en zij hebben - hoewel zij dit hadden kunnen doen - daaraan geen einde gemaakt (zie ter vergelijking de uitspraken van de Afdeling van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2005 en 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:515). Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [partij] en Nautic Holding B.V. door het college terecht zijn aangemerkt als overtreders. Het betoog slaagt niet. Bijzondere omstandigheden 8.       Nauticadam B.V. en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving. Daartoe voeren zij aan dat er met de conceptaanvraag van 26 maart 2021 om een omgevingsvergunning voor de bouw van een grotere steiger concreet zicht op legalisatie bestond. Daarnaast heeft het college de aanwezigheid van de Breitnersteiger bijna 30 jaar toegestaan en is het dus onevenredig om nu nog handhavend op te treden, aldus Nauticadam B.V. en anderen. 8.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. 8.2.    De Afdeling stelt vast dat de conceptaanvraag door Nauticadam B.V. en anderen pas op 26 maart 2021 is voorgelegd. Alleen al hierom was er ten tijde van het bestreden besluit van 22 februari 2021 geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Bovendien heeft het college op zitting toegelicht dat het ook niet bereid is om aan legalisatie mee te werken door het verlenen van een omgevingsvergunning voor de afwijking van het bestemmingsplan. Nauticadam B.V. en anderen hebben verder ook niet met enige gegevens onderbouwd dat de Breitnersteiger al bijna 30 jaar ter plaatse aanwezig was en dat het college daarvan al die tijd op de hoogte is geweest. Als zij dit wel aannemelijk hadden gemaakt, betekent dit overigens niet zonder meer dat het college niet alsnog van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden gebruik mocht maken. Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de door Nauticadam B.V.

De Afdeling stelt ten slotte vast dat het gebruik van het resterende deel van de loopplank als toegangsvoorziening ten behoeve van de openbare ligplaats ook niet was toegestaan op grond van het bestemmingsplan, omdat op grond van artikel 14.1 van de planregels dergelijke toegangsvoorzieningen niet zijn toegestaan op gronden met de bestemming "Verkeer". Het voorgaande betekent dat het gebruik van de Breitnersteiger, inclusief verlenging daarvan en de loopplank, in strijd is met het bestemmingsplan. Hierna zal de Afdeling beoordelen of Nauticadam B.V. en anderen in zoverre een beroep kunnen doen op het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan of van het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Ligplaatsen passagiersvaartuigen. 5.4.    Op grond van artikel 31.2, onder a, van de regels van het bestemmingsplan is het overgangsrecht slechts van toepassing op gebruik dat al bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Omdat het gebruik van de Breitnersteiger, inclusief verlenging daarvan en de loopplank, als openbare ligplaats voor boten met bijbehorende toegangsvoorziening pas in 2020 en dus na de inwerkintreding van het bestemmingsplan is aangevangen, is het gebruiksovergangsrecht van artikel 31.2, onder a, van de regels van het bestemmingsplan niet van toepassing op dit gebruik. Alleen al daarom kan het beroep van Nauticadam B.V. en anderen op het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan niet slagen. Wat betreft het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Ligplaatsen passagiersvaartuigen", stelt de Afdeling vast dat uit de artikelen 2 en 3 van de regels van dit paraplubestemmingsplan volgt dat het bestemmingsplan niet wordt gewijzigd door het paraplubestemmingsplan. Dit betekent dat ook het paraplubestemmingsplan en het daarin opgenomen gebruiksovergangsrecht niet van toepassing is op de Breitnersteiger, inclusief verlenging daarvan en de loopplank. Daarom kunnen Nauticadam B.V. en anderen ook geen geslaagd beroep doen op het gebruiksovergangsrecht van het paraplubestemmingsplan. Het betoog slaagt niet. 6.       Gelet op wat in 4.3 en 5.4 is overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Dit betekent dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Geen overtreder 7.       Nauticadam B.V. en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat Nauticadam B.V., Nautic Holding B.V. en [partij] niet als overtreders kunnen worden aangemerkt. Volgens Nauticadam B.V. en anderen dient de aansprakelijkheid van de vennootschappen te worden beoordeeld aan de hand van het Burgerlijk Wetboek. 7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2728) is de overtreder, gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift schendt. Dit is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en dus als overtreder worden aangemerkt. 7.2.    De last onder dwangsom is opgelegd aan Nauticadam B.V., Nautic Jachthavens B.V., Nautic Holding B.V. en [partij]. Niet in geschil is dat Nautic Jachthavens B.V. de Breitnersteiger, inclusief de verlenging daarvan en de loopplank, heeft gebouwd. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat het college Nautic Jachthavens B.V. terecht als overtreder heeft aangemerkt. De Afdeling stelt verder vast dat uit de in het inspectieverslag van 19 mei 2020 opgenomen foto’s volgt dat ter hoogte van de Breitnersteiger aan de kademuur een bord hing met de tekst ‘Nauticadam Hilton Marina’ en  waarop ook het telefoonnummer van Nauticadam B.V. werd vermeld. Het college heeft verder toegelicht dat op de website van Nauticadam B.V. stond dat zij onder meer eigenaar en beheerder was van de Hilton Marina haven. Naar het oordeel van de Afdeling is mede gelet daarop voldoende vast komen te staan dat Nauticadam B.V. exploitant was van de haven en gebruik maakte van de Breitnersteiger, inclusief de verlenging daarvan en de loopplank. Nauticadam B.V. en anderen hebben daar ook niets tegenover gesteld. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college ook Nauticadam B.V. terecht als overtreder heeft aangemerkt. De Afdeling stelt ten slotte vast dat Nautic Holding B.V. bestuurder en enig aandeelhouder is van zowel Nautic Jachthavens B.V. als Nauticadam B.V. en dat [partij] bestuurder en enig aandeelhouder is van Nautic Holding B.V. [gemachtigde] is enig aandeelhouder en enig bestuurder van [partij] en, naar ter zitting is bevestigd, de feitelijk leidinggevende binnen de vennootschappen. Naar het oordeel van de Afdeling hebben [partij] en Nautic Holding B.V., naast [gemachtigde], zeggenschap over Nauticadam B.V. en Nautic Jachthavens B.V. en daarmee feitelijk leiding gegeven aan de verboden gedragingen. Nautic Holding B.V. kon als enig bestuurder van zowel Nautic Jachthavens B.V. als Nauticadam B.V. immers zeggenschap uitoefenen over de door hen verrichte activiteiten. [partij] kon dit ook, omdat zij enig bestuurder van Nautic Holding B.V. is. [partij] en Nautic Holding B.V. konden dan ook redelijkerwijs op de hoogte zijn van de geconstateerde overtredingen en zij hebben - hoewel zij dit hadden kunnen doen - daaraan geen einde gemaakt (zie ter vergelijking de uitspraken van de Afdeling van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2005 en 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:515). Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [partij] en Nautic Holding B.V. door het college terecht zijn aangemerkt als overtreders. Het betoog slaagt niet. Bijzondere omstandigheden 8.       Nauticadam B.V. en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving. Daartoe voeren zij aan dat er met de conceptaanvraag van 26 maart 2021 om een omgevingsvergunning voor de bouw van een grotere steiger concreet zicht op legalisatie bestond. Daarnaast heeft het college de aanwezigheid van de Breitnersteiger bijna 30 jaar toegestaan en is het dus onevenredig om nu nog handhavend op te treden, aldus Nauticadam B.V. en anderen. 8.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. 8.2.    De Afdeling stelt vast dat de conceptaanvraag door Nauticadam B.V. en anderen pas op 26 maart 2021 is voorgelegd. Alleen al hierom was er ten tijde van het bestreden besluit van 22 februari 2021 geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Bovendien heeft het college op zitting toegelicht dat het ook niet bereid is om aan legalisatie mee te werken door het verlenen van een omgevingsvergunning voor de afwijking van het bestemmingsplan. Nauticadam B.V. en anderen hebben verder ook niet met enige gegevens onderbouwd dat de Breitnersteiger al bijna 30 jaar ter plaatse aanwezig was en dat het college daarvan al die tijd op de hoogte is geweest. Als zij dit wel aannemelijk hadden gemaakt, betekent dit overigens niet zonder meer dat het college niet alsnog van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden gebruik mocht maken. Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de door Nauticadam B.V.