ECLI:NL:RVS:2022:3008

202105898/1/A3. Datum uitspraak: 19 oktober 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 juli 2021 in zaak nr. 19/6469 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Bij besluit van 14 januari 2019 heeft het college aan [appellant] drie bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 61.500,00 op grond van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Hvv). Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Kramer, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.J. Stellinga, zijn verschenen. Na het sluiten van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en een schriftelijke toelichting gevraagd van het college. Het college heeft deze toelichting gegeven. [appellant] heeft hierop gereageerd. Het college en [appellant] hebben afgezien van de mogelijkheid van een tweede zitting. Daarop is het onderzoek weer gesloten.

Inleiding 1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak. 2.       [appellant] is eigenaar van de woningen op het adres [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]. Op 16 april 2018 hebben toezichthouders deze woningen bezocht. Uit het rapport van bevindingen van dat bezoek blijkt dat in alle drie de woningen toeristen zijn aangetroffen die de woning via airbnb.com hadden gehuurd. Er waren geen aanwijzingen van permanente bewoning door een hoofdbewoner. Volgens het college zijn de woningen, doordat deze voor toeristenverhuur gebruikt werden, onttrokken aan de woonruimtevoorraad. Dit is in strijd met artikel 21, eerste lid, onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw). Op grond van artikel 4.2.2 van de Hvv heeft het college voor het onttrekken van de drie woningen aan [appellant] drie keer een boete opgelegd van € 20.500,00. 3.       Het college heeft ook een boete opgelegd van € 20.500,00 aan de huurder van de woning op het adres [locatie 3]. Deze boete heeft de Afdeling in stand gelaten (zie de uitspraak van 17 februari 2021, (ECLI:NL:RVS:2021:323). Ook heeft het college boetes opgelegd van in totaal € 61.500,00 aan de persoon die de woningen uit hoofde van zijn professionele verhuurbedrijf hotelmatig heeft geëxploiteerd. Deze boetes heeft de Afdeling ook in stand gelaten (zie de uitspraak van 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:322). Uitspraak van de rechtbank 4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat er een overtreding was en dat [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt. Voor zover er sprake zou zijn van onrechtmatig verkregen bewijs, schendt dit niet het belang van [appellant]. Het college mocht de drie boetes aan [appellant] opleggen. Er bestond geen reden om de boetes te matigen. Eén van de woningen is ook gesloten geweest op last van het Algemeen Bestuur van de bestuurscommissie voor stadsdeel Centrum, maar dit dient een ander doel dan de boete en mag naast het opleggen van een boete gebeuren, aldus de rechtbank. Hoger beroep Is de woning onrechtmatig doorzocht? 5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de onrechtmatige doorzoeking heeft afgedaan op grond van het relativiteitsvereiste. Artikel 5:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geeft slechts de bevoegdheid om een woning met toestemming van de bewoner binnen te treden en onderzoek te doen. Het opentrekken van kastdeuren en lades is niet toegestaan. Het bewijs dat daarmee zou zijn verkregen, dat er geen persoonlijke spullen zijn aangetroffen, is onrechtmatig verkregen. Onderzoeken is niet doorzoeken. Onrechtmatig verkregen bewijs mag niet tegen hem gebruikt worden. Het verbod om kasten te doorzoeken beschermt zeker ook het belang van hem als eigenaar. Hij kan immers ook privéspullen, zoals inboedel, in de woning hebben staan die mee is verhuurd aan de huurders, aldus [appellant]. 5.1.    In het rapport van bevindingen staat dat er geen persoonlijke spullen, anders dan die van de toeristen, zijn aangetroffen in de woningen. Uit de foto’s blijkt dat de toezichthouders ook in kasten hebben gekeken. Niet duidelijk is of de toezichthouders zelf de kasten hebben geopend of dat ze hebben gevraagd aan de toeristen die in de woning werden aangetroffen om de kasten open te maken. Maar ook als de toezichthouders zelf de kasten hebben geopend, zonder toestemming van de toeristen, kan dit [appellant] niet baten. Het relativiteitsvereiste dat in artikel 8:69a van de Awb is opgenomen, staat namelijk in de weg aan vernietiging van het besluit van 22 oktober 2019. Artikel 5:15 van de Awb, en meer specifiek artikel 34 van de Hw, beschermen het huisrecht van de bewoner. Niet in geschil is dat [appellant] niet in één van de woningen woonde. Zijn huisrecht is dus niet geschaad. Dat er mogelijk privéspullen van hem in de woningen lagen, maakt dat niet anders. Nog afgezien van het feit dat dit slechts een fictieve situatie betreft, stelt [appellant] zelf dat als deze er waren, deze waren meeverhuurd aan de huurders. Dat betekent dat deze spullen bedoeld waren om te gebruiken door de huurder. Daaruit volgt dat het doorzoeken van de woning, waarbij mogelijk deze spullen aangetroffen hadden kunnen worden, het huisrecht van de huurder zou kunnen schaden en niet dat van [appellant]. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. Het betoog slaagt niet. Was de woning onttrokken aan de woonruimtevoorraad? 6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de woningen zijn onttrokken aan de woonruimtevoorraad. Daarvan is pas sprake bij een functiewijziging van het gebruik. Het enkele keren kortstondig verhuren van een woonruimte waarbij de woning voor permanente bewoning zowel te huur als te koop wordt aangeboden, kan niet worden aangemerkt als woningonttrekking in de zin van de Hw. De Hw heeft niet tot doel om het incidenteel toerismeverhuur door particulieren aan banden te leggen. Door het hanteren van een andere definitie van het begrip onttrekking dan zoals bedoeld in de Hw handelt het college in strijd met het doel en de strekking van die wet en met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus [appellant]. 6.1.    Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat alleen al uit het eenmalige gebruik van een woning door toeristen volgt dat de woning op dat moment niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze dus aan de woningvoorraad is onttrokken. Als een woning wordt verhuurd aan toeristen is er dus sprake van onttrekking van de woning aan de woningvoorraad en is er op grond van de Huisvestingswet 2014 een onttrekkingsvergunning vereist. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:428, en van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261. In wat [appellant] aanvoert, ziet de Afdeling geen grond om tot een ander oordeel te komen. Als een woning immers voor een korte periode wordt verhuurd aan en gebruikt door toeristen, kan die woning voor de duur van de verhuurovereenkomst niet voor bewoning worden gebruikt. Dat er te weinig geïnteresseerden zouden zijn geweest om de woningen te kunnen verhuren of verkopen, maakt dat niet anders. Er is geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het betoog slaagt niet. Is de vergunningplicht in strijd met de Huisvestingswet? 7.       [appellant] betoogt dat uit artikel 2 van de Hw volgt dat de gemeenteraad slechts een vergunningplicht voor het onttrekken van woningen mag opnemen in een huisvestingsverordening indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. De vergunningplicht is echter mede om redenen van leefbaarheid ingevoerd. Dat is in strijd met artikel 2 van de Hw. Er bestaat geen wettelijke grond voor een vergunningplicht met dat doel. Ook is woonruimte in het hogere segment vergunningplichtig, terwijl de Hw er niet voor is bedoeld om die woonruimte te kunnen reguleren in een huisvestingsverordening. Van schaarste van woonruimte in het hogere segment is niet gebleken. Mocht wel worden aangenomen dat er schaarste bestaat, dan is niet aannemelijk gemaakt dat deze leidt tot onevenwichtige en onrechtvaardige gevolgen bij goedkope woonruimte. Een vergunningplicht is niet noodzakelijk en niet proportioneel. Uit een bestuurlijk rapport van de Rekenkamer Amsterdam blijkt dat de gemeente onvoldoende analyses heeft gemaakt om te bekijken welk instrumentarium effectief en handhaafbaar is. Verder volgt uit artikel 21 van de Hw dat een vergunningplicht kan worden ingevoerd voor woonruimte die is gelegen in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk. De woningen liggen in de wijk ‘Haarlemmerbuurt’. Deze wijk is niet aangewezen in de Hvv. De vergunningplicht is dus niet van toepassing op deze wijk. De rechtbank heeft nagelaten deze gronden te beoordelen in beroep, aldus [appellant]. 7.1.    De rechtbank heeft dit betoog niet beoordeeld. Gelet daarop is het betoog terecht voorgedragen.

10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. 11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier. w.g. Borman voorzitter w.g. Greben griffier Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2022 851   BIJLAGE   Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46 […]. 3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. […]. Artikel 5:15 1. Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner. […]. Artikel 8:69a De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Huisvestingswet 2014 Artikel 2 1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. […]. Artikel 21 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden; […]. Artikel 34 De toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner. Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 Artikel 3.1.1 1. Als woonruimte behorend tot een gebouw gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, a, b, c en d van de wet, wordt aangewezen: a. alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens; b. alle zelfstandige woonruimten tot en met 200 huurpunten; c. alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten; d. alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten. […]. Artikel 3.1.2 […]. 7. Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang: a. de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven; b. vakantieverhuur maximaal 30 dagen per jaar plaatsvindt; c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; d. geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en e. de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders. Artikel 4.2.2 1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet […]. 2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op: […]. b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2; […].

202105898/1/A3. Datum uitspraak: 19 oktober 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 juli 2021 in zaak nr. 19/6469 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Bij besluit van 14 januari 2019 heeft het college aan [appellant] drie bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 61.500,00 op grond van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Hvv). Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Kramer, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.J. Stellinga, zijn verschenen. Na het sluiten van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en een schriftelijke toelichting gevraagd van het college. Het college heeft deze toelichting gegeven. [appellant] heeft hierop gereageerd. Het college en [appellant] hebben afgezien van de mogelijkheid van een tweede zitting. Daarop is het onderzoek weer gesloten.

Inleiding 1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak. 2.       [appellant] is eigenaar van de woningen op het adres [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]. Op 16 april 2018 hebben toezichthouders deze woningen bezocht. Uit het rapport van bevindingen van dat bezoek blijkt dat in alle drie de woningen toeristen zijn aangetroffen die de woning via airbnb.com hadden gehuurd. Er waren geen aanwijzingen van permanente bewoning door een hoofdbewoner. Volgens het college zijn de woningen, doordat deze voor toeristenverhuur gebruikt werden, onttrokken aan de woonruimtevoorraad. Dit is in strijd met artikel 21, eerste lid, onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw). Op grond van artikel 4.2.2 van de Hvv heeft het college voor het onttrekken van de drie woningen aan [appellant] drie keer een boete opgelegd van € 20.500,00. 3.       Het college heeft ook een boete opgelegd van € 20.500,00 aan de huurder van de woning op het adres [locatie 3]. Deze boete heeft de Afdeling in stand gelaten (zie de uitspraak van 17 februari 2021, (ECLI:NL:RVS:2021:323). Ook heeft het college boetes opgelegd van in totaal € 61.500,00 aan de persoon die de woningen uit hoofde van zijn professionele verhuurbedrijf hotelmatig heeft geëxploiteerd. Deze boetes heeft de Afdeling ook in stand gelaten (zie de uitspraak van 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:322). Uitspraak van de rechtbank 4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat er een overtreding was en dat [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt. Voor zover er sprake zou zijn van onrechtmatig verkregen bewijs, schendt dit niet het belang van [appellant]. Het college mocht de drie boetes aan [appellant] opleggen. Er bestond geen reden om de boetes te matigen. Eén van de woningen is ook gesloten geweest op last van het Algemeen Bestuur van de bestuurscommissie voor stadsdeel Centrum, maar dit dient een ander doel dan de boete en mag naast het opleggen van een boete gebeuren, aldus de rechtbank. Hoger beroep Is de woning onrechtmatig doorzocht? 5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de onrechtmatige doorzoeking heeft afgedaan op grond van het relativiteitsvereiste. Artikel 5:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geeft slechts de bevoegdheid om een woning met toestemming van de bewoner binnen te treden en onderzoek te doen. Het opentrekken van kastdeuren en lades is niet toegestaan. Het bewijs dat daarmee zou zijn verkregen, dat er geen persoonlijke spullen zijn aangetroffen, is onrechtmatig verkregen. Onderzoeken is niet doorzoeken. Onrechtmatig verkregen bewijs mag niet tegen hem gebruikt worden. Het verbod om kasten te doorzoeken beschermt zeker ook het belang van hem als eigenaar. Hij kan immers ook privéspullen, zoals inboedel, in de woning hebben staan die mee is verhuurd aan de huurders, aldus [appellant]. 5.1.    In het rapport van bevindingen staat dat er geen persoonlijke spullen, anders dan die van de toeristen, zijn aangetroffen in de woningen. Uit de foto’s blijkt dat de toezichthouders ook in kasten hebben gekeken. Niet duidelijk is of de toezichthouders zelf de kasten hebben geopend of dat ze hebben gevraagd aan de toeristen die in de woning werden aangetroffen om de kasten open te maken. Maar ook als de toezichthouders zelf de kasten hebben geopend, zonder toestemming van de toeristen, kan dit [appellant] niet baten. Het relativiteitsvereiste dat in artikel 8:69a van de Awb is opgenomen, staat namelijk in de weg aan vernietiging van het besluit van 22 oktober 2019. Artikel 5:15 van de Awb, en meer specifiek artikel 34 van de Hw, beschermen het huisrecht van de bewoner. Niet in geschil is dat [appellant] niet in één van de woningen woonde. Zijn huisrecht is dus niet geschaad. Dat er mogelijk privéspullen van hem in de woningen lagen, maakt dat niet anders. Nog afgezien van het feit dat dit slechts een fictieve situatie betreft, stelt [appellant] zelf dat als deze er waren, deze waren meeverhuurd aan de huurders. Dat betekent dat deze spullen bedoeld waren om te gebruiken door de huurder. Daaruit volgt dat het doorzoeken van de woning, waarbij mogelijk deze spullen aangetroffen hadden kunnen worden, het huisrecht van de huurder zou kunnen schaden en niet dat van [appellant]. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. Het betoog slaagt niet. Was de woning onttrokken aan de woonruimtevoorraad? 6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de woningen zijn onttrokken aan de woonruimtevoorraad. Daarvan is pas sprake bij een functiewijziging van het gebruik. Het enkele keren kortstondig verhuren van een woonruimte waarbij de woning voor permanente bewoning zowel te huur als te koop wordt aangeboden, kan niet worden aangemerkt als woningonttrekking in de zin van de Hw. De Hw heeft niet tot doel om het incidenteel toerismeverhuur door particulieren aan banden te leggen. Door het hanteren van een andere definitie van het begrip onttrekking dan zoals bedoeld in de Hw handelt het college in strijd met het doel en de strekking van die wet en met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus [appellant]. 6.1.    Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat alleen al uit het eenmalige gebruik van een woning door toeristen volgt dat de woning op dat moment niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze dus aan de woningvoorraad is onttrokken. Als een woning wordt verhuurd aan toeristen is er dus sprake van onttrekking van de woning aan de woningvoorraad en is er op grond van de Huisvestingswet 2014 een onttrekkingsvergunning vereist. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:428, en van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261. In wat [appellant] aanvoert, ziet de Afdeling geen grond om tot een ander oordeel te komen. Als een woning immers voor een korte periode wordt verhuurd aan en gebruikt door toeristen, kan die woning voor de duur van de verhuurovereenkomst niet voor bewoning worden gebruikt. Dat er te weinig geïnteresseerden zouden zijn geweest om de woningen te kunnen verhuren of verkopen, maakt dat niet anders. Er is geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het betoog slaagt niet. Is de vergunningplicht in strijd met de Huisvestingswet? 7.       [appellant] betoogt dat uit artikel 2 van de Hw volgt dat de gemeenteraad slechts een vergunningplicht voor het onttrekken van woningen mag opnemen in een huisvestingsverordening indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. De vergunningplicht is echter mede om redenen van leefbaarheid ingevoerd. Dat is in strijd met artikel 2 van de Hw. Er bestaat geen wettelijke grond voor een vergunningplicht met dat doel. Ook is woonruimte in het hogere segment vergunningplichtig, terwijl de Hw er niet voor is bedoeld om die woonruimte te kunnen reguleren in een huisvestingsverordening. Van schaarste van woonruimte in het hogere segment is niet gebleken. Mocht wel worden aangenomen dat er schaarste bestaat, dan is niet aannemelijk gemaakt dat deze leidt tot onevenwichtige en onrechtvaardige gevolgen bij goedkope woonruimte. Een vergunningplicht is niet noodzakelijk en niet proportioneel. Uit een bestuurlijk rapport van de Rekenkamer Amsterdam blijkt dat de gemeente onvoldoende analyses heeft gemaakt om te bekijken welk instrumentarium effectief en handhaafbaar is. Verder volgt uit artikel 21 van de Hw dat een vergunningplicht kan worden ingevoerd voor woonruimte die is gelegen in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk. De woningen liggen in de wijk ‘Haarlemmerbuurt’. Deze wijk is niet aangewezen in de Hvv. De vergunningplicht is dus niet van toepassing op deze wijk. De rechtbank heeft nagelaten deze gronden te beoordelen in beroep, aldus [appellant]. 7.1.    De rechtbank heeft dit betoog niet beoordeeld. Gelet daarop is het betoog terecht voorgedragen.

10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. 11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier. w.g. Borman voorzitter w.g. Greben griffier Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2022 851   BIJLAGE   Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46 […]. 3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. […]. Artikel 5:15 1. Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner. […]. Artikel 8:69a De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Huisvestingswet 2014 Artikel 2 1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. […]. Artikel 21 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden; […]. Artikel 34 De toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner. Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 Artikel 3.1.1 1. Als woonruimte behorend tot een gebouw gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, a, b, c en d van de wet, wordt aangewezen: a. alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens; b. alle zelfstandige woonruimten tot en met 200 huurpunten; c. alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten; d. alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten. […]. Artikel 3.1.2 […]. 7. Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang: a. de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven; b. vakantieverhuur maximaal 30 dagen per jaar plaatsvindt; c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; d. geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en e. de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders. Artikel 4.2.2 1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet […]. 2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op: […]. b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2; […].

De Afdeling zal het betoog beoordelen. 7.2.    Ingevolge artikel 2 van de Hw, zoals dit artikel luidde ten tijde van de controles en de besluiten, mag een vergunningplicht voor het onttrekken van woonruimte alleen worden opgenomen indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woningen. 7.3.    De Afdeling heeft in wat [appellant] heeft aangevoerd aanleiding gezien om het college om een nadere toelichting te vragen. Het college heeft deze gegeven en heeft de volgende rapporten overgelegd ter onderbouwing van de vergunningplicht: - het rapport schaarstepatronen; - ‘Voorstel beleid woonruimtevoorraad Amsterdam’ van 17 november 2015; - ‘Eindverslag onderbouwing schaarste’ (hierna: het eindverslag) van 31 oktober 2014; - rapport ‘Schaarstepatronen op de Amsterdamse woningmarkt’ (hierna: het nieuwe rapport schaarstepatronen) van mei 2019; - rapport ‘Raming woningbehoefte Metropoolregio Amsterdam (MRA) 2017 - 2025’ van 29 oktober 2018 (hierna: het rapport raming), en - rapport ‘Schaarste op de Amsterdamse woningmarkt 2022, Actualisatie vanwege fusie Amsterdam - Weesp’ van mei 2022. 7.4.    Met deze rapporten heeft het college voldoende onderbouwd dat alle woonruimte in Amsterdam schaars is. In het rapport schaarstepatronen is namelijk het volgende opgenomen: "Op dit moment kan de Stadsregio Amsterdam al aangemerkt worden als een van de gebieden met de sterkste indicatie voor schaarste. Dat blijkt uit de huidige vierkante meterprijzen." Ook woonruimte in de koopsector, samen met de vrije huursector, is schaars, volgens dit rapport: "Figuur 8 laat zien dat door de gezamenlijke groei van vrije huursector en koopsector de totale niet gereguleerde voorraad tussen 2007 en 2013 gegroeid is van 29% naar 42%. Maar de inkomensgroep die op dit vrije deel van de woningvoorraad is aangewezen (geen toegang tot de gereguleerde huursector) groeit ook nog altijd en heeft in 2013 inmiddels een omvang van 52% van alle Amsterdamse huishoudens (45% in 2007). Het verschil wordt dus wel kleiner, maar nog altijd is deze inkomensgroep ruim tien procentpunten groter dan het bijbehorende woningmarktsegment." Het aanbod van woonruimte in Amsterdam is in verhouding met het aanbod in andere steden laag: "Ter vergelijking: in Utrecht, ook een stad met een krappe markt, is het aanbod altijd nog drie keer zo hoog […]. In Rotterdam is het aanbod vijf keer zo hoog." Dat woonruimte in Amsterdam schaars is, volgt ook uit de andere rapporten. Zo wordt in het rapport raming ook gewezen op de uitzonderlijk hoge vierkante meterprijzen in de stadsregio Amsterdam. Hoge prijzen zijn een vertaling van schaarste. Uit figuur 13 in het rapport raming blijkt dat in alle prijssegmenten, bij zowel koop- als huurwoningen, de vraag groter is dan het potentiële aanbod. In het nieuwe rapport schaarstepatronen uit mei 2019 wordt geconcludeerd dat: "[…] de heersende schaarste gevoeld wordt in alle segmenten van de woningmarkt, of men die nu opdeelt naar prijssegmenten of naar woningtypen. Ook als men niet naar de toekomst kijkt maar eenvoudig naar de huidige verdelingen naar inkomensgroepen en woningmarktsegmenten binnen Amsterdam komt het beeld van breed gedeelde schaarste naar voren." [appellant] heeft erop gewezen dat in het rapport raming staat dat er voldoende bouwplannen zijn om in de woningbehoefte te voorzien. Dit ligt echter genuanceerder, zo blijkt uit de toelichting op de bouwplannen. Het gaat om plannen die nog niet zijn uitgevoerd en er moet rekening mee worden gehouden dat plannen uitvallen of vertraging oplopen. Met de bouwplannen is de schaarste dus nog niet opgelost. 7.5.    Het college heeft eveneens voldoende onderbouwd dat een vergunningplicht noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. In de Hvv staat in de toelichting: "Er is een sterke verhuisbehoefte die niet gehonoreerd kan worden. De vraag naar betaalbare huurwoningen overtreft in grote mate het aanbod hetgeen resulteert in lange wachtlijsten (inschrijfduur gemiddeld 8 jaar). Het aantal personen dat is aangewezen op woningen in de vrije sector is hoger en groeit sterker dan het aantal woningen dat voor deze groep beschikbaar is hetgeen resulteert in hoge huurprijzen, waardoor deze woningen ook voor de middengroepen vaak niet meer bereikbaar zijn. Hetzelfde geldt voor koopwoningen. Dit heeft mede tot gevolg dat de doorstroming laag is en de woningen die geschikt zijn voor primair de lagere inkomens ook bezet worden door huishoudens die een middensegment huur- of koopwoning zouden kunnen bewonen." De onderbouwing hiervoor kan gevonden worden in de door het college overgelegde rapporten. In het rapport schaarstepatronen wordt geconcludeerd dat de verhuisbehoefte hoog is en stijgt. Stijgende verhuisbehoefte is een indicatie van onvervulde en, door de situatie op de woningmarkt, onvervulbare wensen. Het aantal woningen dat wordt aangeboden in de vrije sector is beperkt, terwijl er wel vraag naar is. Deze woningen kunnen gebruikt worden voor huishoudens die nu ‘scheef wonen’. De hoge prijzen leiden tot selectievere toegankelijkheid. Huishoudens op zoek naar een grotere woning hebben moeite die in Amsterdam voor een betaalbare prijs te vinden, zo staat in het nieuwe rapport schaarstepatronen. In Amsterdam ligt er een groter accent op de ‘behoefte’ aan goedkope en aan dure woningen dan gemiddeld in de Metropoolregio Amsterdam: "In de 2017 versie van het woningmarktonderzoek manifesteert zich in de verhuiswensen een sterk accent op ruime woningen, die vaak in de koopsector te vinden zijn. Eerder werd al besproken dat Amsterdam voortdurend een aangroei heeft van huishoudens in de gezinsfase op zoek naar verbetering van de woonsituatie. Na een aantal mindere jaren op de woningmarkt oefent deze groep extra vraagdruk uit." In het rapport raming wordt ook vastgesteld dat in Amsterdam vooral aanvullende behoefte is aan enerzijds sociale huur en anderzijds duurdere koopwoningen. Gelet op het voorgaande is het aannemelijk dat de woningmarkt in Amsterdam verstopt raakt en doorstroming uit de goedkope woonruimte naar middeldure woonruimte noodzakelijk is, maar moeizaam gaat, doordat er schaarste is in alle prijssegmenten. Mensen die nu in een middeldure woning wonen, kunnen moeilijk doorstromen naar duurdere woonruimte, omdat ook daar het aanbod beperkt is en de prijzen hoog zijn. Dit effect werkt in Amsterdam door in alle segmenten van de woningmarkt. Ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt is het aanwijzen van een vergunningplicht voor het gehele grondgebied, in alle prijssegmenten, dan ook noodzakelijk en geschikt voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. De gemeenteraad mocht dus een vergunningplicht voor het onttrekken van woonruimte in de Hvv opnemen. Artikel 21 van de Hw sluit niet uit dat niet iedere wijk afzonderlijk, maar de hele gemeente in één keer wordt aangewezen als vergunningplichtig. Nu in de hele gemeente een vergunningplicht geldt, geldt deze ook in de wijk ‘Haarlemmerbuurt’. De vergunningplicht is ook, mede, bedoeld om de leefbaarheid te bewaken door te voorkomen dat een onevenredige druk op de woonomgeving ontstaat door onttrekking van woningen voor, onder andere, tijdelijke vakantieverhuur. [appellant] voert terecht aan dat dit niet het hoofddoel mag zijn voor het opnemen van een vergunningplicht in de Hvv. Als er echter is voldaan aan artikel 2, eerste lid, van de Hw, wat het geval is, kan leefbaarheid wel een rol spelen bij de vergunningplicht. Of de vergunningplicht handhaafbaar is, is niet relevant voor de vraag of deze mag worden opgenomen in de Hvv. 7.6.    Het betoog leidt er niet toe dat het beroep gegrond had moeten worden verklaard door de rechtbank.

De Afdeling zal het betoog beoordelen. 7.2.    Ingevolge artikel 2 van de Hw, zoals dit artikel luidde ten tijde van de controles en de besluiten, mag een vergunningplicht voor het onttrekken van woonruimte alleen worden opgenomen indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woningen. 7.3.    De Afdeling heeft in wat [appellant] heeft aangevoerd aanleiding gezien om het college om een nadere toelichting te vragen. Het college heeft deze gegeven en heeft de volgende rapporten overgelegd ter onderbouwing van de vergunningplicht: - het rapport schaarstepatronen; - ‘Voorstel beleid woonruimtevoorraad Amsterdam’ van 17 november 2015; - ‘Eindverslag onderbouwing schaarste’ (hierna: het eindverslag) van 31 oktober 2014; - rapport ‘Schaarstepatronen op de Amsterdamse woningmarkt’ (hierna: het nieuwe rapport schaarstepatronen) van mei 2019; - rapport ‘Raming woningbehoefte Metropoolregio Amsterdam (MRA) 2017 - 2025’ van 29 oktober 2018 (hierna: het rapport raming), en - rapport ‘Schaarste op de Amsterdamse woningmarkt 2022, Actualisatie vanwege fusie Amsterdam - Weesp’ van mei 2022. 7.4.    Met deze rapporten heeft het college voldoende onderbouwd dat alle woonruimte in Amsterdam schaars is. In het rapport schaarstepatronen is namelijk het volgende opgenomen: "Op dit moment kan de Stadsregio Amsterdam al aangemerkt worden als een van de gebieden met de sterkste indicatie voor schaarste. Dat blijkt uit de huidige vierkante meterprijzen." Ook woonruimte in de koopsector, samen met de vrije huursector, is schaars, volgens dit rapport: "Figuur 8 laat zien dat door de gezamenlijke groei van vrije huursector en koopsector de totale niet gereguleerde voorraad tussen 2007 en 2013 gegroeid is van 29% naar 42%. Maar de inkomensgroep die op dit vrije deel van de woningvoorraad is aangewezen (geen toegang tot de gereguleerde huursector) groeit ook nog altijd en heeft in 2013 inmiddels een omvang van 52% van alle Amsterdamse huishoudens (45% in 2007). Het verschil wordt dus wel kleiner, maar nog altijd is deze inkomensgroep ruim tien procentpunten groter dan het bijbehorende woningmarktsegment." Het aanbod van woonruimte in Amsterdam is in verhouding met het aanbod in andere steden laag: "Ter vergelijking: in Utrecht, ook een stad met een krappe markt, is het aanbod altijd nog drie keer zo hoog […]. In Rotterdam is het aanbod vijf keer zo hoog." Dat woonruimte in Amsterdam schaars is, volgt ook uit de andere rapporten. Zo wordt in het rapport raming ook gewezen op de uitzonderlijk hoge vierkante meterprijzen in de stadsregio Amsterdam. Hoge prijzen zijn een vertaling van schaarste. Uit figuur 13 in het rapport raming blijkt dat in alle prijssegmenten, bij zowel koop- als huurwoningen, de vraag groter is dan het potentiële aanbod. In het nieuwe rapport schaarstepatronen uit mei 2019 wordt geconcludeerd dat: "[…] de heersende schaarste gevoeld wordt in alle segmenten van de woningmarkt, of men die nu opdeelt naar prijssegmenten of naar woningtypen. Ook als men niet naar de toekomst kijkt maar eenvoudig naar de huidige verdelingen naar inkomensgroepen en woningmarktsegmenten binnen Amsterdam komt het beeld van breed gedeelde schaarste naar voren." [appellant] heeft erop gewezen dat in het rapport raming staat dat er voldoende bouwplannen zijn om in de woningbehoefte te voorzien. Dit ligt echter genuanceerder, zo blijkt uit de toelichting op de bouwplannen. Het gaat om plannen die nog niet zijn uitgevoerd en er moet rekening mee worden gehouden dat plannen uitvallen of vertraging oplopen. Met de bouwplannen is de schaarste dus nog niet opgelost. 7.5.    Het college heeft eveneens voldoende onderbouwd dat een vergunningplicht noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. In de Hvv staat in de toelichting: "Er is een sterke verhuisbehoefte die niet gehonoreerd kan worden. De vraag naar betaalbare huurwoningen overtreft in grote mate het aanbod hetgeen resulteert in lange wachtlijsten (inschrijfduur gemiddeld 8 jaar). Het aantal personen dat is aangewezen op woningen in de vrije sector is hoger en groeit sterker dan het aantal woningen dat voor deze groep beschikbaar is hetgeen resulteert in hoge huurprijzen, waardoor deze woningen ook voor de middengroepen vaak niet meer bereikbaar zijn. Hetzelfde geldt voor koopwoningen. Dit heeft mede tot gevolg dat de doorstroming laag is en de woningen die geschikt zijn voor primair de lagere inkomens ook bezet worden door huishoudens die een middensegment huur- of koopwoning zouden kunnen bewonen." De onderbouwing hiervoor kan gevonden worden in de door het college overgelegde rapporten. In het rapport schaarstepatronen wordt geconcludeerd dat de verhuisbehoefte hoog is en stijgt. Stijgende verhuisbehoefte is een indicatie van onvervulde en, door de situatie op de woningmarkt, onvervulbare wensen. Het aantal woningen dat wordt aangeboden in de vrije sector is beperkt, terwijl er wel vraag naar is. Deze woningen kunnen gebruikt worden voor huishoudens die nu ‘scheef wonen’. De hoge prijzen leiden tot selectievere toegankelijkheid. Huishoudens op zoek naar een grotere woning hebben moeite die in Amsterdam voor een betaalbare prijs te vinden, zo staat in het nieuwe rapport schaarstepatronen. In Amsterdam ligt er een groter accent op de ‘behoefte’ aan goedkope en aan dure woningen dan gemiddeld in de Metropoolregio Amsterdam: "In de 2017 versie van het woningmarktonderzoek manifesteert zich in de verhuiswensen een sterk accent op ruime woningen, die vaak in de koopsector te vinden zijn. Eerder werd al besproken dat Amsterdam voortdurend een aangroei heeft van huishoudens in de gezinsfase op zoek naar verbetering van de woonsituatie. Na een aantal mindere jaren op de woningmarkt oefent deze groep extra vraagdruk uit." In het rapport raming wordt ook vastgesteld dat in Amsterdam vooral aanvullende behoefte is aan enerzijds sociale huur en anderzijds duurdere koopwoningen. Gelet op het voorgaande is het aannemelijk dat de woningmarkt in Amsterdam verstopt raakt en doorstroming uit de goedkope woonruimte naar middeldure woonruimte noodzakelijk is, maar moeizaam gaat, doordat er schaarste is in alle prijssegmenten. Mensen die nu in een middeldure woning wonen, kunnen moeilijk doorstromen naar duurdere woonruimte, omdat ook daar het aanbod beperkt is en de prijzen hoog zijn. Dit effect werkt in Amsterdam door in alle segmenten van de woningmarkt. Ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt is het aanwijzen van een vergunningplicht voor het gehele grondgebied, in alle prijssegmenten, dan ook noodzakelijk en geschikt voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. De gemeenteraad mocht dus een vergunningplicht voor het onttrekken van woonruimte in de Hvv opnemen. Artikel 21 van de Hw sluit niet uit dat niet iedere wijk afzonderlijk, maar de hele gemeente in één keer wordt aangewezen als vergunningplichtig. Nu in de hele gemeente een vergunningplicht geldt, geldt deze ook in de wijk ‘Haarlemmerbuurt’. De vergunningplicht is ook, mede, bedoeld om de leefbaarheid te bewaken door te voorkomen dat een onevenredige druk op de woonomgeving ontstaat door onttrekking van woningen voor, onder andere, tijdelijke vakantieverhuur. [appellant] voert terecht aan dat dit niet het hoofddoel mag zijn voor het opnemen van een vergunningplicht in de Hvv. Als er echter is voldaan aan artikel 2, eerste lid, van de Hw, wat het geval is, kan leefbaarheid wel een rol spelen bij de vergunningplicht. Of de vergunningplicht handhaafbaar is, is niet relevant voor de vraag of deze mag worden opgenomen in de Hvv. 7.6.    Het betoog leidt er niet toe dat het beroep gegrond had moeten worden verklaard door de rechtbank.

Daarom bestaat geen reden om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen. Moet de boete worden gematigd? 8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de boete niet gematigd hoefde te worden. Het betrof slechts een geringe overtreding, want het ging om incidentele toeristische verhuur ter overbrugging van een periode dat er geen potentiële kopers of huurders voor de woningen te vinden waren op de woningmarkt. De leefbaarheid werd door de verhuur niet aangetast. In dit geval zijn drie boetes opgelegd. De hoogte van de boetes moet gezamenlijk worden bezien. De boete die het college heeft opgelegd aan de huurder van de woning op het adres [locatie 3] is net zo hoog. Het beboeten van zowel de huurder als de verhuurder, terwijl de huurder feitelijk de overtreding begaat, levert verminderde verwijtbaarheid voor hem op. Hij kan niet controleren of een huurder zich heeft ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp) en heeft hierdoor per definitie een informatieachterstand. Dat het bewijs onrechtmatig is verkregen, moet ook meewegen bij het bepalen van de hoogte van de boete. De woningen op de adressen [locatie 1] en [locatie 2] zijn ook nog bijna een jaar gesloten geweest. Door deze sluiting heeft hij ruim € 36.000,00 misgelopen aan huurinkomsten en bovendien was dit een inbreuk op zijn eigendomsrecht, aldus [appellant]. 9.       De Afdeling overweegt allereerst dat de bestuurlijke boete een bestraffende sanctie is en de sluiting van de woning een herstelsanctie, zie de uitspraak van 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1666. In de memorie van toelichting bij de Vierde tranche van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, blz. 88) staat: "cumulatie van een bestraffende sanctie (een bestuurlijke boete of een strafrechtelijke sanctie) met een herstelsanctie is in beginsel mogelijk, omdat beide typen sancties naar doel en strekking verschillen. Een herstelsanctie strekt er toe (de gevolgen van) de overtreding te beëindigen of ongedaan te maken, een bestraffende sanctie strekt er toe de overtreder te straffen." De bestuurlijke boete is dan ook niet opgelegd met als doel het beëindigen van de overtreding en herhaling ervan te voorkomen, maar met het doel [appellant] te straffen omdat hij de woning heeft onttrokken aan de woningvoorraad. Dat de sluiting een inbreuk was op zijn eigendomsrecht en ook financiële gevolgen had, staat los van het besluit tot oplegging van de boete en daarin is dan ook geen reden gelegen om de boete te matigen. 9.1.    De Afdeling heeft eerder overwogen dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, een ernstige overtreding is. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403. Daarmee is niet gezegd dat zich daarom geen bijzondere omstandigheden meer kunnen voordoen die aanleiding kunnen geven om de boete te matigen. Dat het boetestelsel wettelijk gefixeerd is en relevante omstandigheden daarin door de gemeenteraad zouden zijn verdisconteerd, doet daar niet aan af. In artikel 5:46, derde lid, van de Awb is bepaald dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2850), kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. Van een beperkte ernst van de overtreding kan bijvoorbeeld sprake zijn als een woning is onttrokken zonder een bedrijfsmatig karakter. 9.2.    In dit geval is geen sprake van een beperkte ernst van de overtreding. [appellant] had opdracht gegeven aan een professioneel bedrijf om de verhuur voor hem te regelen. Dit bedrijf exploiteerde de woningen hotelmatig. In geen van de woningen had een persoon zijn of haar hoofdverblijf. Het college heeft een schermafbeelding gemaakt van recensies op airbnb.com van de woningen. Van de woning op het adres [locatie 1] zijn in de periode januari tot begin maart 2018 acht recensies achtergelaten. Van de woning op het adres [locatie 3] zijn in de periode januari 2018 tot begin maart 2018 negen recensies achtergelaten. Ook in de maanden september, oktober en november zijn recensies achtergelaten. Dat de verhuur slechts incidenteel was, is gelet daarop niet aannemelijk. Gelet daarop doet ook de omstandigheid dat de woningen te koop en te huur werden aangeboden niet af aan de ernst van de overtreding. Niet is gebleken dat de leefbaarheid is aangetast, maar dat is op zichzelf niet voldoende reden om de boete te matigen. Het feit dat meerdere personen als overtreder zijn aangemerkt ten aanzien van de toeristische verhuur van de woningen, maakt niet dat de overtreding [appellant] minder te verwijten valt. De omstandigheid dat [appellant] niet zelf kan controleren of een huurder staat ingeschreven in de brp, wat de huurder overigens stond, levert ook geen verminderde verwijtbaarheid op. Niet in geschil is dat [appellant] wist dat de huurder van de woning op het adres [locatie 1] de woning verhuurde. Hij had immers zelf met haar afspraken gemaakt over wanneer de woning beschikbaar was om te verhuren aan toeristen. Onrechtmatig verkregen bewijs is, voor zover daar sprake van zou zijn, geen reden voor matiging, gelet op overweging 5.1. 9.3.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de boete niet gematigd hoeft te worden. Het betoog slaagt niet.

Daarom bestaat geen reden om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen. Moet de boete worden gematigd? 8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de boete niet gematigd hoefde te worden. Het betrof slechts een geringe overtreding, want het ging om incidentele toeristische verhuur ter overbrugging van een periode dat er geen potentiële kopers of huurders voor de woningen te vinden waren op de woningmarkt. De leefbaarheid werd door de verhuur niet aangetast. In dit geval zijn drie boetes opgelegd. De hoogte van de boetes moet gezamenlijk worden bezien. De boete die het college heeft opgelegd aan de huurder van de woning op het adres [locatie 3] is net zo hoog. Het beboeten van zowel de huurder als de verhuurder, terwijl de huurder feitelijk de overtreding begaat, levert verminderde verwijtbaarheid voor hem op. Hij kan niet controleren of een huurder zich heeft ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp) en heeft hierdoor per definitie een informatieachterstand. Dat het bewijs onrechtmatig is verkregen, moet ook meewegen bij het bepalen van de hoogte van de boete. De woningen op de adressen [locatie 1] en [locatie 2] zijn ook nog bijna een jaar gesloten geweest. Door deze sluiting heeft hij ruim € 36.000,00 misgelopen aan huurinkomsten en bovendien was dit een inbreuk op zijn eigendomsrecht, aldus [appellant]. 9.       De Afdeling overweegt allereerst dat de bestuurlijke boete een bestraffende sanctie is en de sluiting van de woning een herstelsanctie, zie de uitspraak van 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1666. In de memorie van toelichting bij de Vierde tranche van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, blz. 88) staat: "cumulatie van een bestraffende sanctie (een bestuurlijke boete of een strafrechtelijke sanctie) met een herstelsanctie is in beginsel mogelijk, omdat beide typen sancties naar doel en strekking verschillen. Een herstelsanctie strekt er toe (de gevolgen van) de overtreding te beëindigen of ongedaan te maken, een bestraffende sanctie strekt er toe de overtreder te straffen." De bestuurlijke boete is dan ook niet opgelegd met als doel het beëindigen van de overtreding en herhaling ervan te voorkomen, maar met het doel [appellant] te straffen omdat hij de woning heeft onttrokken aan de woningvoorraad. Dat de sluiting een inbreuk was op zijn eigendomsrecht en ook financiële gevolgen had, staat los van het besluit tot oplegging van de boete en daarin is dan ook geen reden gelegen om de boete te matigen. 9.1.    De Afdeling heeft eerder overwogen dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, een ernstige overtreding is. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403. Daarmee is niet gezegd dat zich daarom geen bijzondere omstandigheden meer kunnen voordoen die aanleiding kunnen geven om de boete te matigen. Dat het boetestelsel wettelijk gefixeerd is en relevante omstandigheden daarin door de gemeenteraad zouden zijn verdisconteerd, doet daar niet aan af. In artikel 5:46, derde lid, van de Awb is bepaald dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2850), kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. Van een beperkte ernst van de overtreding kan bijvoorbeeld sprake zijn als een woning is onttrokken zonder een bedrijfsmatig karakter. 9.2.    In dit geval is geen sprake van een beperkte ernst van de overtreding. [appellant] had opdracht gegeven aan een professioneel bedrijf om de verhuur voor hem te regelen. Dit bedrijf exploiteerde de woningen hotelmatig. In geen van de woningen had een persoon zijn of haar hoofdverblijf. Het college heeft een schermafbeelding gemaakt van recensies op airbnb.com van de woningen. Van de woning op het adres [locatie 1] zijn in de periode januari tot begin maart 2018 acht recensies achtergelaten. Van de woning op het adres [locatie 3] zijn in de periode januari 2018 tot begin maart 2018 negen recensies achtergelaten. Ook in de maanden september, oktober en november zijn recensies achtergelaten. Dat de verhuur slechts incidenteel was, is gelet daarop niet aannemelijk. Gelet daarop doet ook de omstandigheid dat de woningen te koop en te huur werden aangeboden niet af aan de ernst van de overtreding. Niet is gebleken dat de leefbaarheid is aangetast, maar dat is op zichzelf niet voldoende reden om de boete te matigen. Het feit dat meerdere personen als overtreder zijn aangemerkt ten aanzien van de toeristische verhuur van de woningen, maakt niet dat de overtreding [appellant] minder te verwijten valt. De omstandigheid dat [appellant] niet zelf kan controleren of een huurder staat ingeschreven in de brp, wat de huurder overigens stond, levert ook geen verminderde verwijtbaarheid op. Niet in geschil is dat [appellant] wist dat de huurder van de woning op het adres [locatie 1] de woning verhuurde. Hij had immers zelf met haar afspraken gemaakt over wanneer de woning beschikbaar was om te verhuren aan toeristen. Onrechtmatig verkregen bewijs is, voor zover daar sprake van zou zijn, geen reden voor matiging, gelet op overweging 5.1. 9.3.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de boete niet gematigd hoeft te worden. Het betoog slaagt niet.