ECLI:NL:RVS:2022:2932

202106905/1/R2. Datum uitspraak: 12 oktober 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A en de Vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen, 2.       het college van gedeputeerde staten van Utrecht, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 22 september 2021 in zaak nr. 20/4090 in het geding tussen: MOB en Leefmilieu en het college.

Bij besluit van 1 oktober 2020 heeft het college aan [maatschap] een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor de wijziging van de melkveehouderij aan de [locatie] in Breukelen en geweigerd voor het weiden van het vee. Bij uitspraak van 22 september 2021 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 1 oktober 2020 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. MOB en Leefmilieu hebben incidenteel hoger beroep ingesteld. MOB en Leefmilieu hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college heeft een zienswijze naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht. MOB en Leefmilieu en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat op grond van artikel 8:45 van de Algemene wet bestuursrecht verzocht om inlichtingen te geven over de Regeling ammoniak en veehouderij. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2022, waar MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Gennep en mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [maatschap] gehoord. De minister van Infrastructuur en Waterstaat, vertegenwoordigd door drs. ing. A.M. Uijtdewillingen, mr. A.H. Schoppers en drs. F.J.G. Bouman, is verschenen om inlichtingen te geven.

Inleiding 1.       [maatschap] exploiteert een melkveehouderij aan de [locatie] in Breukelen. De maatschap heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de bouw van een nieuwe rundveestal naast de bestaande rundveestal. Volgens de aanvraag zullen 146 melkkoeien in een emissiearm stalsysteem (A1.13) en 46 stuks vrouwelijk jongvee en 1 paard worden gehouden. Het melkvee zal worden beweid. De totale stalemissie is 1039,6 kg/NH3/jr, en de emissies van verkeer, intern transport en verwarming zijn 100,29 kg/NOx/jr. De referentiesituatie is ontleend aan de op 14 april 1988 verleende Hinderwetvergunning voor het houden van 70 melkkoeien en 130 vleesvarkens met een totale stalemissie van 1300 kg/NH3/jr. Deze referentiesituatie is op grond van de Beleidsregels intern en extern salderen gecorrigeerd omdat ten hoogste uitgegaan wordt van de emissie die is toegestaan op grond van het Besluit emissiearme huisvesting. De gecorrigeerde referentiesituatie bedraagt 1118,0 kg/NH3/jr. 1.1.    Het college heeft de natuurvergunning verleend voor het houden van het aangevraagde veebestand in de aangevraagde stalsystemen. De vergunning is verleend omdat de aangevraagde situatie leidt tot een afnemende depositie ten opzichte van de referentiesituatie. Het college heeft de omvang van de emissie berekend met behulp van de emissiefactoren die voor de aangevraagde stalsystemen zijn opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: Rav-emissiefactor). Het college heeft de vergunning geweigerd voor het weiden van het vee, omdat daarvoor geen vergunning nodig is. Voor de emissies van beweiden geldt volgens het college dat er geen sprake is van een hogere depositie dan waar in de stalemissies van de natuurvergunning al rekening mee is gehouden. 1.2.    MOB en Leefmilieu stellen in beroep dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen niet geschikt zijn om in een voortoets de omvang van de emissie uit zo’n stalsysteem te berekenen. Volgens MOB en Leefmilieu worden de (lagere) Rav-emissiefactoren bij emissiearme stalsystemen in de praktijk niet gehaald. Verder stellen MOB en Leefmilieu dat de vergunning voor het weiden van het vee ten onrechte is geweigerd. Het houden van vee in stallen en in de wei is één project. De vergunning voor één project kan niet gedeeltelijk worden geweigerd omdat die niet nodig zou zijn. 1.3.    De rechtbank heeft de vergunning vernietigd omdat het college geen vergunning kan verlenen als uit de voortoets volgt dat de aangevraagde situatie ten opzichte van de referentiesituatie niet tot een toename van stikstofdepositie leidt. Een dergelijke situatie is sinds 1 januari 2020 niet meer vergunningplichtig. Daarnaast overweegt de rechtbank dat verschillende onderzoeken concrete aanknopingspunten bieden dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. Die onderzoeken geven volgens de rechtbank ook voldoende aanleiding om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.13 te twijfelen. Daarom is onvoldoende zeker dat de wijziging van de veehouderij als een situatie van intern salderen kan worden aangemerkt. Verder overweegt de rechtbank dat het college inmiddels erkent dat de vergunning voor het weiden van vee ten onrechte is geweigerd, omdat het weiden van vee en het houden van vee in stallen één project is waarvan de effecten in samenhang beoordeeld moeten worden. Volgens de rechtbank kan het college worden gevolgd in zijn standpunt dat bij die alsnog te maken beoordeling aansluiting gezocht kan worden bij het rapport Bemesten en beweiden in 2020 van het adviescollege Stikstofproblematiek (hierna: rapport van het adviescollege). Dat rapport gaat ervan uit dat het weiden van vee per definitie leidt tot minder emissies, omdat op de gronden die voor het beweiden worden gebruikt minder stalmest wordt uitgereden. Wel dient het college in het concrete geval te onderzoeken of intern gesaldeerd kan worden met bemesten. Dat kan het college doen aan de hand van vijf vragen die de rechtbank in de uitspraak formuleert. 1.4.    Het college en MOB en Leefmilieu betwisten de beslissing van de rechtbank dat de vergunning moet worden vernietigd niet. Het hoger beroep van het college is gericht tegen de overwegingen van de rechtbank over de toepassing van de Rav-emissiefactor voor de berekening van de emissie uit een emissiearm stalsysteem en tegen de overwegingen over de wijze waarop het weiden van vee beoordeeld moet worden. Tegen dat laatste is ook het incidenteel hoger beroep van MOB en Leefmilieu gericht. De Rav-emissiefactor voor stalsysteem A1.13 De uitspraak van de rechtbank 2.       De rechtbank overweegt dat het CBS-rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’, uit oktober 2019, (hierna: CBS-rapport) en het advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (hierna: CDM) hierover, van 18 juni 2020 (hierna: CDM-advies), concrete aanknopingspunten bieden dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. Dit rapport en advies geven volgens de rechtbank ook voldoende aanleiding om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.13 te twijfelen. Daarbij betrekt de rechtbank dat de naleving van de technische en gebruikseisen die beschreven zijn in het bij het stalsysteem behorende leaflet van belang zijn om de Rav-emissiefactor te halen, terwijl het college niet de mogelijkheid heeft daarop te handhaven en te controleren. Daarom is onvoldoende zeker dat het stalsysteem overeenkomstig het leaflet zal worden gebruikt. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat met de toepassing van de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen onvoldoende zeker is dat de wijziging van de veehouderij als een situatie van intern salderen kan worden aangemerkt. Daardoor is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft en geldt de reguliere vergunningplicht en het vereiste dat een passende beoordeling wordt gemaakt. 2.1.    Het college stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het CBS-rapport en het CDM-advies kan worden afgeleid dat de Rav-emissiefactor voor het stalsysteem A1.13 in dit geval niet kan worden toegepast. Het college voert daarvoor dezelfde argumenten aan als beschreven in de uitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557. Die argumenten zijn kort weergegeven: (1) dat de emissiefactoren van veel stalsystemen die in het CBS-rapport zijn betrokken niet tot stand zijn gekomen op basis van meetprotocollen die gelden voor onder meer stalsysteem A1.13, maar op basis van oudere methoden; (2) dat het CBS-rapport en CDM-advies geen definitieve conclusies bevatten, maar hieruit slechts algemene conclusies zijn af te leiden; (3) dat de Rav-emissiefactor is gebaseerd op de beste wetenschappelijke kennis en op zorgvuldige wijze op basis van wetenschappelijke inzichten is vastgesteld, en (4) dat de naleving en handhaving van het leaflet door de regeling in het Activiteitenbesluit milieubeheer is gewaarborgd. 2.2.    In de schriftelijke uiteenzetting voeren MOB en Leefmilieu dezelfde argumenten aan als beschreven in de hiervoor genoemde uitspraak van 7 september 2022. De beschrijving van het stalsysteem 3.       In deze zaak is het emissiearme stalsysteem A1.13 aan de orde. Stalsysteem A1.13 is een ligboxenstal met roostervloer voorzien van cassettes in de roosterspleten en mestschuif. Volgens het bij dit stalsysteem behorende leaflet is de ammoniakemissiebeperking gebaseerd op versnelde afvoer van urine door de cassettes met hellende groeven in de roosterspleten, waardoor er slechts weinig tot geen urine achterblijft en de omzetting van ureum naar ammoniak minder plaatsvindt op de vloer, maar in de mestkelder.

6.       De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het CBS-rapport en CDM-advies concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. Dit rapport en advies geven ook voldoende aanleiding om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.13 te twijfelen. Zolang die twijfel niet is weggenomen, kan de emissie van het emissiearme stalsysteem A1.13 niet met de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem met de vereiste zekerheid worden vastgesteld. Daarom is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde wijziging van de veehouderij ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen heeft. De Afdeling volgt het college niet waar het betoogt dat de bestaande Rav-emissiefactoren gebruikt kunnen worden zolang er geen alternatieve emissiefactoren zijn vastgesteld. Het voorzorgbeginsel dat aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn ten grondslag ligt en de strikte uitleg die het Hof van Justitie daaraan geeft in een voortoets en passende beoordeling, bieden daarvoor geen ruimte. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het project vergunningplichtig is en passend beoordeeld moet worden. Het weiden van vee De uitspraak van de rechtbank 7.       De rechtbank overweegt dat het college inmiddels erkent dat de vergunning voor het weiden van vee ten onrechte is geweigerd, omdat het weiden van vee en het houden van vee in stallen één project is waarvan de effecten in samenhang beoordeeld moeten worden. De rechtbank beoordeelt vervolgens het - alsnog ingenomen - standpunt van het college dat op grond van het rapport van het adviescollege kan worden aangenomen dat uitgesloten is dat het weiden van vee significante gevolgen heeft. In dat rapport staat dat op gronden die voor weiden worden gebruikt minder stalmest wordt uitgereden. Omdat weiden minder emissie veroorzaakt dan bemesten kan volgens het rapport van het adviescollege worden aangenomen dat het weiden van vee altijd gunstiger is dan bemesten. Het college leidt daaruit af dat op basis van intern salderen kan worden uitgesloten dat het weiden van vee significante gevolgen heeft. De rechtbank overweegt dat het college kan worden gevolgd in zijn standpunt dat intern gesaldeerd kan worden met de emissies van bemesten, tenzij de mest afkomstig is van een ander bedrijf. Dan is sprake van extern salderen. Verder kan het college volgens de rechtbank de conclusie uit het rapport van het adviescollege ten grondslag leggen aan de beoordeling van een aanvraag voor een natuurvergunning, mits het college de referentiesituatie van bemesten in het concrete geval aan de hand van vier vragen in kaart brengt. Het college moet volgens de rechtbank bezien of in het concrete geval (1) het bestemmingsplan het bemesten toestond op de referentiedatum, (2) de gronden voor de relevante referentiedatum als landbouwgrond werden gebruikt, (3) er geen omzetting van akkerland naar grasland heeft plaatsgevonden en (4) er geen contra-indicaties zijn dat het bedrijf de aanwendingsnorm steeds maximaal heeft benut. 7.1.    Het college stelt dat de rechtbank ten onrechte het bemesten van gronden met mest afkomstig van een ander bedrijf als extern salderen aanmerkt. Dat is intern salderen omdat het gaat om emissies die plaatsvinden op de gronden van de veehouderij zelf. Verder stelt het college dat de rechtbank de hierboven onder (2), (3) en (4) genoemde vragen ten onrechte relevant vindt voor het vaststellen van de referentiesituatie. Die vragen gaan over de feitelijke bemestingssituatie, die geen rol speelt bij het bepalen van de referentiesituatie. Voor de referentiesituatie is bepalend of het gebruik van gronden voor bemesting is toegestaan. Daarvoor volstaat het antwoord op de vraag of het bestemmingsplan het bemesten vanaf de referentiedatum steeds heeft toegestaan. Dat is volgens het college voor de gronden van [maatschap], met uitzondering van vijf percelen die deels een afwijkende bestemming hebben, het geval. 7.2.    MOB en Leefmilieu stellen dat de rechtbank bij de beoordeling van de gevolgen van beweiding niet consequent vasthoudt aan het uitgangspunt dat het weiden van vee en het houden van vee in stallen samen één project zijn waarvan de gevolgen als geheel beoordeeld moeten worden. Verder stellen MOB en Leefmilieu dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de voordelen van het minder bemesten van percelen van een veehouderij onder bepaalde voorwaarden als intern salderen kan worden beschouwd. Intern salderen met de bemestingsemissies kan niet omdat het bemesten geen onderdeel van de aanvraag is. Tot slot stellen MOB en Leefmilieu dat de rechtbank bij de hiervoor onder (4) genoemde vraag er ten onrechte vanuit gaat dat de aanwendingsnorm voor bemesting volledig wordt benut en dat bemesten tot meer stikstof leidde dan beweiden. Volgens MOB en Leefmilieu moet altijd onderzocht worden of en zo ja in welke mate er bemest werd en of deze bemestingsactiviteit na de referentiedatum is voortgezet.

8.       De Afdeling verwijst voor een uitgebreide behandeling van de beroepsgronden van het college en MOB en Leefmilieu naar de uitspraak van vandaag in de zaak 202106903/1/R2, ECLI:NL:RVS:2022:2874 (13-26.5). 8.1.    Kort weergegeven overweegt de Afdeling in die uitspraak dat de rechtbank er terecht vanuit is gegaan dat intern gesaldeerd kan worden met de afname van emissies van bemesten. Daarbij is anders dan de rechtbank heeft overwogen niet relevant of de mest afkomstig is van het bedrijf zelf of van een ander bedrijf. In beide gevallen is sprake van intern salderen (vergelijk 14-14.5 van de uitspraak van vandaag in 202106903/1/R2). Het betoog van het college over intern salderen slaagt, dat van MOB en Leefmilieu niet. 8.2.    Voor het antwoord op de vraag of in het concrete geval intern gesaldeerd kan worden met de afname van emissies van het bemesten op de gronden die voor het beweiden zullen worden gebruikt, moet de referentiesituatie voor bemesten worden vastgesteld. De Afdeling volgt het college niet in zijn standpunt dat voor het bepalen van de referentiesituatie op de referentiedatum uitsluitend van belang is dat uit het planologisch regime volgt dat het bemesten was toegestaan. Het bemesten moet toen ook plaats hebben gevonden. Dat kan als vaststaand aangenomen worden als de gronden als landbouwgrond werden gebruikt. De feitelijke omvang van het bemesten voor de referentiedatum is anders dan MOB en Leefmilieu stellen niet relevant. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat onderzocht moet worden of de gronden voor de referentiedatum als landbouwgrond in gebruik waren (vraag 2) (vergelijk 15-18.2 van de uitspraak van vandaag in 202106903/1/R2). De referentiedatum die hier wordt bedoeld is 10 juni 1994. Het college kan daar gemotiveerd van afwijken. Het betoog van het college over vraag 2 slaagt niet. 8.3.    Voor de vraag of na de referentiedatum een toestemming voor bemesten is verleend met minder gevolgen dient allereerst te worden bezien of na de referentiedatum een planologisch regime van kracht is geworden waaruit volgt dat het bemesten niet meer is toegestaan. Als dat zo is dan is er voor die percelen geen referentiesituatie. Voor gronden waarvoor vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan beperkt de stikstofgebruiksnorm die in de meststoffenregelgeving is opgenomen de referentiesituatie. De referentiesituatie voor bemesten wordt naar het oordeel van de Afdeling begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm van enig gewas dat op grond van het planologisch regime is toegestaan. De Afdeling deelt dus niet het standpunt van MOB en Leefmilieu dat de referentiesituatie wordt bepaald door het gewas met de laagste stikstofgebruiksnorm dat op gronden in enig jaar daadwerkelijk is geteeld of de feitelijk uitgereden hoeveelheid mest. 8.4.    Wel deelt de Afdeling het standpunt van het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij het bepalen van de referentiesituatie op bedrijfsniveau moet onderzoeken of er geen omzetting van akkerland naar grasland heeft plaatsgevonden en of er contra-indicaties zijn dat het bedrijf de aanwendingsnorm uit de meststoffenwet en -regelgeving altijd maximaal heeft benut. De referentiesituatie wordt immers ontleend aan dat wat is toegestaan en niet aan in hoeverre die toestemming feitelijk is benut (vergelijk 19-23.1 van de uitspraak van vandaag in 202106903/1/R2). Het betoog van het college over de hiervoor genoemde vragen 3 en 4 slaagt en dat van MOB een Leefmilieu over vraag 4 slaagt niet. Wat betekent het voorgaande voor de aanvraag van [maatschap]? 9.       [maatschap] heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de wijziging van haar melkveehouderij en heeft daarbij aangegeven dat het vee zal worden beweid. De aanvraag geeft informatie over het aantal en soort vee en de stalsystemen. De aanvraag bevat geen informatie over de gronden die voor het beweiden zullen worden gebruikt. De aanvraag moet op dit punt aangevuld worden, voordat het college een nieuw besluit kan nemen op de aanvraag. Het gaat daarbij om een opgave van de gronden die voor het beweiden van het melkvee zullen worden gebruikt (vergelijk 26 van de uitspraak van vandaag in 202106903/1/R2). 9.1.    Verder dient de aanvraag aangevuld te worden met informatie waaruit de referentiesituatie van de gronden die voor het weiden zullen worden gebruikt kan worden afgeleid. Omdat de [maatschap] geen natuurvergunning heeft voor het bemesten van gronden kan de referentiesituatie van bemesten worden bepaald zoals verkort weergeven in deze uitspraak en uitgebreid weergegeven in de uitspraak van vandaag in zaak 202106903/1/R2. Voor het bepalen van die referentiesituatie is nodig dat de planologische situatie van de gronden die zullen worden beweid vanaf de referentiedatum (in beginsel 10 juni 1994) in kaart wordt gebracht en dat gegevens worden overgelegd waaruit kan worden afgeleid dat de gronden voor die referentiedatum in gebruik waren als landbouwgrond. 9.2.    Voor gronden die voor de referentiedatum als landbouwgrond werden gebruikt en waarvan uit het planologisch regime volgt dat sinds de referentiedatum het gebruik als landbouwgrond en vanaf 2006 het gebruik als grasland was toegestaan is de referentiesituatie van bemesten gelijk aan het aantal kilo’s stikstof dat volgens de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op grasland met volledig maaien op een bepaalde grondsoort mag worden gebracht (vergelijk 26.2 van de uitspraak van vandaag in 202106903/1/R2). 9.3.    Als voor de gronden die de [maatschap] voor beweiden willen gaan gebruiken een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien, dan kan op grond van objectieve gegevens worden uitgesloten dat het weiden van vee op die gronden significante gevolgen heeft (vergelijk 26.5 van de uitspraak van vandaag in 202106903/1/R2). 9.4.    Als voor gronden die de [maatschap] voor beweiden willen gaan gebruiken geen referentiesituatie geldt of een lagere referentiesituatie dan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien, dan dient het college op basis van een nadere beoordeling de gevolgen van het weiden van vee in kaart te brengen (vergelijk 25 in de uitspraak van vandaag in 202106903/1/R2).

10.     Het incidenteel hoger beroep van MOB en Leefmilieu is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. Omdat het college de beslissing van de rechtbank om de vergunning te vernietigen niet heeft bestreden heeft de gegrondverklaring van het hoger beroep geen gevolgen voor die beslissing. Het college dient een nieuw besluit op de aanvraag te nemen. Daarbij dient het college de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet of tevergeefs is aangevochten in acht te nemen. 11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Utrecht gegrond; II.       verklaart het hoger beroep van de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens, en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier. w.g. Uylenburg voorzitter w.g. Verbeek griffier Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2022 388

202106905/1/R2. Datum uitspraak: 12 oktober 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A en de Vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen, 2.       het college van gedeputeerde staten van Utrecht, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 22 september 2021 in zaak nr. 20/4090 in het geding tussen: MOB en Leefmilieu en het college.

Bij besluit van 1 oktober 2020 heeft het college aan [maatschap] een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor de wijziging van de melkveehouderij aan de [locatie] in Breukelen en geweigerd voor het weiden van het vee. Bij uitspraak van 22 september 2021 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 1 oktober 2020 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. MOB en Leefmilieu hebben incidenteel hoger beroep ingesteld. MOB en Leefmilieu hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college heeft een zienswijze naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht. MOB en Leefmilieu en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat op grond van artikel 8:45 van de Algemene wet bestuursrecht verzocht om inlichtingen te geven over de Regeling ammoniak en veehouderij. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2022, waar MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Gennep en mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [maatschap] gehoord. De minister van Infrastructuur en Waterstaat, vertegenwoordigd door drs. ing. A.M. Uijtdewillingen, mr. A.H. Schoppers en drs. F.J.G. Bouman, is verschenen om inlichtingen te geven.

Inleiding 1.       [maatschap] exploiteert een melkveehouderij aan de [locatie] in Breukelen. De maatschap heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de bouw van een nieuwe rundveestal naast de bestaande rundveestal. Volgens de aanvraag zullen 146 melkkoeien in een emissiearm stalsysteem (A1.13) en 46 stuks vrouwelijk jongvee en 1 paard worden gehouden. Het melkvee zal worden beweid. De totale stalemissie is 1039,6 kg/NH3/jr, en de emissies van verkeer, intern transport en verwarming zijn 100,29 kg/NOx/jr. De referentiesituatie is ontleend aan de op 14 april 1988 verleende Hinderwetvergunning voor het houden van 70 melkkoeien en 130 vleesvarkens met een totale stalemissie van 1300 kg/NH3/jr. Deze referentiesituatie is op grond van de Beleidsregels intern en extern salderen gecorrigeerd omdat ten hoogste uitgegaan wordt van de emissie die is toegestaan op grond van het Besluit emissiearme huisvesting. De gecorrigeerde referentiesituatie bedraagt 1118,0 kg/NH3/jr. 1.1.    Het college heeft de natuurvergunning verleend voor het houden van het aangevraagde veebestand in de aangevraagde stalsystemen. De vergunning is verleend omdat de aangevraagde situatie leidt tot een afnemende depositie ten opzichte van de referentiesituatie. Het college heeft de omvang van de emissie berekend met behulp van de emissiefactoren die voor de aangevraagde stalsystemen zijn opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: Rav-emissiefactor). Het college heeft de vergunning geweigerd voor het weiden van het vee, omdat daarvoor geen vergunning nodig is. Voor de emissies van beweiden geldt volgens het college dat er geen sprake is van een hogere depositie dan waar in de stalemissies van de natuurvergunning al rekening mee is gehouden. 1.2.    MOB en Leefmilieu stellen in beroep dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen niet geschikt zijn om in een voortoets de omvang van de emissie uit zo’n stalsysteem te berekenen. Volgens MOB en Leefmilieu worden de (lagere) Rav-emissiefactoren bij emissiearme stalsystemen in de praktijk niet gehaald. Verder stellen MOB en Leefmilieu dat de vergunning voor het weiden van het vee ten onrechte is geweigerd. Het houden van vee in stallen en in de wei is één project. De vergunning voor één project kan niet gedeeltelijk worden geweigerd omdat die niet nodig zou zijn. 1.3.    De rechtbank heeft de vergunning vernietigd omdat het college geen vergunning kan verlenen als uit de voortoets volgt dat de aangevraagde situatie ten opzichte van de referentiesituatie niet tot een toename van stikstofdepositie leidt. Een dergelijke situatie is sinds 1 januari 2020 niet meer vergunningplichtig. Daarnaast overweegt de rechtbank dat verschillende onderzoeken concrete aanknopingspunten bieden dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. Die onderzoeken geven volgens de rechtbank ook voldoende aanleiding om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.13 te twijfelen. Daarom is onvoldoende zeker dat de wijziging van de veehouderij als een situatie van intern salderen kan worden aangemerkt. Verder overweegt de rechtbank dat het college inmiddels erkent dat de vergunning voor het weiden van vee ten onrechte is geweigerd, omdat het weiden van vee en het houden van vee in stallen één project is waarvan de effecten in samenhang beoordeeld moeten worden. Volgens de rechtbank kan het college worden gevolgd in zijn standpunt dat bij die alsnog te maken beoordeling aansluiting gezocht kan worden bij het rapport Bemesten en beweiden in 2020 van het adviescollege Stikstofproblematiek (hierna: rapport van het adviescollege). Dat rapport gaat ervan uit dat het weiden van vee per definitie leidt tot minder emissies, omdat op de gronden die voor het beweiden worden gebruikt minder stalmest wordt uitgereden. Wel dient het college in het concrete geval te onderzoeken of intern gesaldeerd kan worden met bemesten. Dat kan het college doen aan de hand van vijf vragen die de rechtbank in de uitspraak formuleert. 1.4.    Het college en MOB en Leefmilieu betwisten de beslissing van de rechtbank dat de vergunning moet worden vernietigd niet. Het hoger beroep van het college is gericht tegen de overwegingen van de rechtbank over de toepassing van de Rav-emissiefactor voor de berekening van de emissie uit een emissiearm stalsysteem en tegen de overwegingen over de wijze waarop het weiden van vee beoordeeld moet worden. Tegen dat laatste is ook het incidenteel hoger beroep van MOB en Leefmilieu gericht. De Rav-emissiefactor voor stalsysteem A1.13 De uitspraak van de rechtbank 2.       De rechtbank overweegt dat het CBS-rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’, uit oktober 2019, (hierna: CBS-rapport) en het advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (hierna: CDM) hierover, van 18 juni 2020 (hierna: CDM-advies), concrete aanknopingspunten bieden dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. Dit rapport en advies geven volgens de rechtbank ook voldoende aanleiding om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.13 te twijfelen. Daarbij betrekt de rechtbank dat de naleving van de technische en gebruikseisen die beschreven zijn in het bij het stalsysteem behorende leaflet van belang zijn om de Rav-emissiefactor te halen, terwijl het college niet de mogelijkheid heeft daarop te handhaven en te controleren. Daarom is onvoldoende zeker dat het stalsysteem overeenkomstig het leaflet zal worden gebruikt. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat met de toepassing van de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen onvoldoende zeker is dat de wijziging van de veehouderij als een situatie van intern salderen kan worden aangemerkt. Daardoor is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft en geldt de reguliere vergunningplicht en het vereiste dat een passende beoordeling wordt gemaakt. 2.1.    Het college stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het CBS-rapport en het CDM-advies kan worden afgeleid dat de Rav-emissiefactor voor het stalsysteem A1.13 in dit geval niet kan worden toegepast. Het college voert daarvoor dezelfde argumenten aan als beschreven in de uitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557. Die argumenten zijn kort weergegeven: (1) dat de emissiefactoren van veel stalsystemen die in het CBS-rapport zijn betrokken niet tot stand zijn gekomen op basis van meetprotocollen die gelden voor onder meer stalsysteem A1.13, maar op basis van oudere methoden; (2) dat het CBS-rapport en CDM-advies geen definitieve conclusies bevatten, maar hieruit slechts algemene conclusies zijn af te leiden; (3) dat de Rav-emissiefactor is gebaseerd op de beste wetenschappelijke kennis en op zorgvuldige wijze op basis van wetenschappelijke inzichten is vastgesteld, en (4) dat de naleving en handhaving van het leaflet door de regeling in het Activiteitenbesluit milieubeheer is gewaarborgd. 2.2.    In de schriftelijke uiteenzetting voeren MOB en Leefmilieu dezelfde argumenten aan als beschreven in de hiervoor genoemde uitspraak van 7 september 2022. De beschrijving van het stalsysteem 3.       In deze zaak is het emissiearme stalsysteem A1.13 aan de orde. Stalsysteem A1.13 is een ligboxenstal met roostervloer voorzien van cassettes in de roosterspleten en mestschuif. Volgens het bij dit stalsysteem behorende leaflet is de ammoniakemissiebeperking gebaseerd op versnelde afvoer van urine door de cassettes met hellende groeven in de roosterspleten, waardoor er slechts weinig tot geen urine achterblijft en de omzetting van ureum naar ammoniak minder plaatsvindt op de vloer, maar in de mestkelder.

6.       De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het CBS-rapport en CDM-advies concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. Dit rapport en advies geven ook voldoende aanleiding om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.13 te twijfelen. Zolang die twijfel niet is weggenomen, kan de emissie van het emissiearme stalsysteem A1.13 niet met de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem met de vereiste zekerheid worden vastgesteld. Daarom is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde wijziging van de veehouderij ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen heeft. De Afdeling volgt het college niet waar het betoogt dat de bestaande Rav-emissiefactoren gebruikt kunnen worden zolang er geen alternatieve emissiefactoren zijn vastgesteld. Het voorzorgbeginsel dat aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn ten grondslag ligt en de strikte uitleg die het Hof van Justitie daaraan geeft in een voortoets en passende beoordeling, bieden daarvoor geen ruimte. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het project vergunningplichtig is en passend beoordeeld moet worden. Het weiden van vee De uitspraak van de rechtbank 7.       De rechtbank overweegt dat het college inmiddels erkent dat de vergunning voor het weiden van vee ten onrechte is geweigerd, omdat het weiden van vee en het houden van vee in stallen één project is waarvan de effecten in samenhang beoordeeld moeten worden. De rechtbank beoordeelt vervolgens het - alsnog ingenomen - standpunt van het college dat op grond van het rapport van het adviescollege kan worden aangenomen dat uitgesloten is dat het weiden van vee significante gevolgen heeft. In dat rapport staat dat op gronden die voor weiden worden gebruikt minder stalmest wordt uitgereden. Omdat weiden minder emissie veroorzaakt dan bemesten kan volgens het rapport van het adviescollege worden aangenomen dat het weiden van vee altijd gunstiger is dan bemesten. Het college leidt daaruit af dat op basis van intern salderen kan worden uitgesloten dat het weiden van vee significante gevolgen heeft. De rechtbank overweegt dat het college kan worden gevolgd in zijn standpunt dat intern gesaldeerd kan worden met de emissies van bemesten, tenzij de mest afkomstig is van een ander bedrijf. Dan is sprake van extern salderen. Verder kan het college volgens de rechtbank de conclusie uit het rapport van het adviescollege ten grondslag leggen aan de beoordeling van een aanvraag voor een natuurvergunning, mits het college de referentiesituatie van bemesten in het concrete geval aan de hand van vier vragen in kaart brengt. Het college moet volgens de rechtbank bezien of in het concrete geval (1) het bestemmingsplan het bemesten toestond op de referentiedatum, (2) de gronden voor de relevante referentiedatum als landbouwgrond werden gebruikt, (3) er geen omzetting van akkerland naar grasland heeft plaatsgevonden en (4) er geen contra-indicaties zijn dat het bedrijf de aanwendingsnorm steeds maximaal heeft benut. 7.1.    Het college stelt dat de rechtbank ten onrechte het bemesten van gronden met mest afkomstig van een ander bedrijf als extern salderen aanmerkt. Dat is intern salderen omdat het gaat om emissies die plaatsvinden op de gronden van de veehouderij zelf. Verder stelt het college dat de rechtbank de hierboven onder (2), (3) en (4) genoemde vragen ten onrechte relevant vindt voor het vaststellen van de referentiesituatie. Die vragen gaan over de feitelijke bemestingssituatie, die geen rol speelt bij het bepalen van de referentiesituatie. Voor de referentiesituatie is bepalend of het gebruik van gronden voor bemesting is toegestaan. Daarvoor volstaat het antwoord op de vraag of het bestemmingsplan het bemesten vanaf de referentiedatum steeds heeft toegestaan. Dat is volgens het college voor de gronden van [maatschap], met uitzondering van vijf percelen die deels een afwijkende bestemming hebben, het geval. 7.2.    MOB en Leefmilieu stellen dat de rechtbank bij de beoordeling van de gevolgen van beweiding niet consequent vasthoudt aan het uitgangspunt dat het weiden van vee en het houden van vee in stallen samen één project zijn waarvan de gevolgen als geheel beoordeeld moeten worden. Verder stellen MOB en Leefmilieu dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de voordelen van het minder bemesten van percelen van een veehouderij onder bepaalde voorwaarden als intern salderen kan worden beschouwd. Intern salderen met de bemestingsemissies kan niet omdat het bemesten geen onderdeel van de aanvraag is. Tot slot stellen MOB en Leefmilieu dat de rechtbank bij de hiervoor onder (4) genoemde vraag er ten onrechte vanuit gaat dat de aanwendingsnorm voor bemesting volledig wordt benut en dat bemesten tot meer stikstof leidde dan beweiden. Volgens MOB en Leefmilieu moet altijd onderzocht worden of en zo ja in welke mate er bemest werd en of deze bemestingsactiviteit na de referentiedatum is voortgezet.

8.       De Afdeling verwijst voor een uitgebreide behandeling van de beroepsgronden van het college en MOB en Leefmilieu naar de uitspraak van vandaag in de zaak 202106903/1/R2, ECLI:NL:RVS:2022:2874 (13-26.5). 8.1.    Kort weergegeven overweegt de Afdeling in die uitspraak dat de rechtbank er terecht vanuit is gegaan dat intern gesaldeerd kan worden met de afname van emissies van bemesten. Daarbij is anders dan de rechtbank heeft overwogen niet relevant of de mest afkomstig is van het bedrijf zelf of van een ander bedrijf. In beide gevallen is sprake van intern salderen (vergelijk 14-14.5 van de uitspraak van vandaag in 202106903/1/R2). Het betoog van het college over intern salderen slaagt, dat van MOB en Leefmilieu niet. 8.2.    Voor het antwoord op de vraag of in het concrete geval intern gesaldeerd kan worden met de afname van emissies van het bemesten op de gronden die voor het beweiden zullen worden gebruikt, moet de referentiesituatie voor bemesten worden vastgesteld. De Afdeling volgt het college niet in zijn standpunt dat voor het bepalen van de referentiesituatie op de referentiedatum uitsluitend van belang is dat uit het planologisch regime volgt dat het bemesten was toegestaan. Het bemesten moet toen ook plaats hebben gevonden. Dat kan als vaststaand aangenomen worden als de gronden als landbouwgrond werden gebruikt. De feitelijke omvang van het bemesten voor de referentiedatum is anders dan MOB en Leefmilieu stellen niet relevant. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat onderzocht moet worden of de gronden voor de referentiedatum als landbouwgrond in gebruik waren (vraag 2) (vergelijk 15-18.2 van de uitspraak van vandaag in 202106903/1/R2). De referentiedatum die hier wordt bedoeld is 10 juni 1994. Het college kan daar gemotiveerd van afwijken. Het betoog van het college over vraag 2 slaagt niet. 8.3.    Voor de vraag of na de referentiedatum een toestemming voor bemesten is verleend met minder gevolgen dient allereerst te worden bezien of na de referentiedatum een planologisch regime van kracht is geworden waaruit volgt dat het bemesten niet meer is toegestaan. Als dat zo is dan is er voor die percelen geen referentiesituatie. Voor gronden waarvoor vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan beperkt de stikstofgebruiksnorm die in de meststoffenregelgeving is opgenomen de referentiesituatie. De referentiesituatie voor bemesten wordt naar het oordeel van de Afdeling begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm van enig gewas dat op grond van het planologisch regime is toegestaan. De Afdeling deelt dus niet het standpunt van MOB en Leefmilieu dat de referentiesituatie wordt bepaald door het gewas met de laagste stikstofgebruiksnorm dat op gronden in enig jaar daadwerkelijk is geteeld of de feitelijk uitgereden hoeveelheid mest. 8.4.    Wel deelt de Afdeling het standpunt van het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij het bepalen van de referentiesituatie op bedrijfsniveau moet onderzoeken of er geen omzetting van akkerland naar grasland heeft plaatsgevonden en of er contra-indicaties zijn dat het bedrijf de aanwendingsnorm uit de meststoffenwet en -regelgeving altijd maximaal heeft benut. De referentiesituatie wordt immers ontleend aan dat wat is toegestaan en niet aan in hoeverre die toestemming feitelijk is benut (vergelijk 19-23.1 van de uitspraak van vandaag in 202106903/1/R2). Het betoog van het college over de hiervoor genoemde vragen 3 en 4 slaagt en dat van MOB een Leefmilieu over vraag 4 slaagt niet. Wat betekent het voorgaande voor de aanvraag van [maatschap]? 9.       [maatschap] heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de wijziging van haar melkveehouderij en heeft daarbij aangegeven dat het vee zal worden beweid. De aanvraag geeft informatie over het aantal en soort vee en de stalsystemen. De aanvraag bevat geen informatie over de gronden die voor het beweiden zullen worden gebruikt. De aanvraag moet op dit punt aangevuld worden, voordat het college een nieuw besluit kan nemen op de aanvraag. Het gaat daarbij om een opgave van de gronden die voor het beweiden van het melkvee zullen worden gebruikt (vergelijk 26 van de uitspraak van vandaag in 202106903/1/R2). 9.1.    Verder dient de aanvraag aangevuld te worden met informatie waaruit de referentiesituatie van de gronden die voor het weiden zullen worden gebruikt kan worden afgeleid. Omdat de [maatschap] geen natuurvergunning heeft voor het bemesten van gronden kan de referentiesituatie van bemesten worden bepaald zoals verkort weergeven in deze uitspraak en uitgebreid weergegeven in de uitspraak van vandaag in zaak 202106903/1/R2. Voor het bepalen van die referentiesituatie is nodig dat de planologische situatie van de gronden die zullen worden beweid vanaf de referentiedatum (in beginsel 10 juni 1994) in kaart wordt gebracht en dat gegevens worden overgelegd waaruit kan worden afgeleid dat de gronden voor die referentiedatum in gebruik waren als landbouwgrond. 9.2.    Voor gronden die voor de referentiedatum als landbouwgrond werden gebruikt en waarvan uit het planologisch regime volgt dat sinds de referentiedatum het gebruik als landbouwgrond en vanaf 2006 het gebruik als grasland was toegestaan is de referentiesituatie van bemesten gelijk aan het aantal kilo’s stikstof dat volgens de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op grasland met volledig maaien op een bepaalde grondsoort mag worden gebracht (vergelijk 26.2 van de uitspraak van vandaag in 202106903/1/R2). 9.3.    Als voor de gronden die de [maatschap] voor beweiden willen gaan gebruiken een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien, dan kan op grond van objectieve gegevens worden uitgesloten dat het weiden van vee op die gronden significante gevolgen heeft (vergelijk 26.5 van de uitspraak van vandaag in 202106903/1/R2). 9.4.    Als voor gronden die de [maatschap] voor beweiden willen gaan gebruiken geen referentiesituatie geldt of een lagere referentiesituatie dan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien, dan dient het college op basis van een nadere beoordeling de gevolgen van het weiden van vee in kaart te brengen (vergelijk 25 in de uitspraak van vandaag in 202106903/1/R2).

10.     Het incidenteel hoger beroep van MOB en Leefmilieu is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. Omdat het college de beslissing van de rechtbank om de vergunning te vernietigen niet heeft bestreden heeft de gegrondverklaring van het hoger beroep geen gevolgen voor die beslissing. Het college dient een nieuw besluit op de aanvraag te nemen. Daarbij dient het college de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet of tevergeefs is aangevochten in acht te nemen. 11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Utrecht gegrond; II.       verklaart het hoger beroep van de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens, en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier. w.g. Uylenburg voorzitter w.g. Verbeek griffier Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2022 388