ECLI:NL:RVS:2022:2816

202104521/1/A3. Datum uitspraak: 28 september 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 8 juni 2021 in zaak nr. 20/1777 in het geding tussen: [appellant] en de minister voor Rechtsbescherming. Bij besluit van 20 maart 2020 heeft de minister de aanvraag van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) afgewezen. Bij besluit van 28 juli 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 8 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door A. Ismail, rechtsbijstandsverlener te Deventer, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K.W. Hau, zijn verschenen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier. w.g. Borman voorzitter w.g. Larsson-van Reijsen griffier Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2022 978 BIJLAGE | Wettelijk kader Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens Artikel 28 Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon. Artikel 35 1. Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan. […] Artikel 36 1. Onze Minister kan bij zijn onderzoek met betrekking tot de afgifte van de verklaring omtrent het gedrag van een natuurlijk persoon kennis nemen van op de aanvrager betrekking hebbende justitiële gegevens alsmede van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wet politiegegevens, met uitzondering van de gegevens waarover op grond van artikel 21, eerste lid, onderdeel e, geen mededeling kan worden gedaan aan de verzoeker, die gebruik maakt van zijn recht, als bedoeld in artikel 18, eerste lid. Beleidsregels VOG-NP-RP 2018 Paragraaf 3. Beoordeling van de aanvraag Ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag ontvangt het COVOG alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het JDS. De justitiële gegevens kunnen zowel uit Nederland als uit het buitenland afkomstig zijn. Aan de aanvrager die niet voorkomt in het JDS, wordt zonder meer een VOG afgegeven. Wanneer de aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium (zie hieronder paragraaf 3.2 en 3.3). Paragraaf 3.2. Het objectieve criterium De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd. Het objectieve criterium bestaat uit de volgende elementen die hieronder nader worden uitgewerkt: 1. justitiële gegevens (strafbaar feit); 2. indien herhaald; 3. risico voor de samenleving en 4. een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid. Paragraaf 3.2.1. Justitiële gegevens De relevante justitiële gegevens die voorkomen in het JDS op naam van de aanvrager, of die betrekking hebben op de betreffende rechtspersonen of daarmee gelijk gestelde organisaties worden meegewogen bij de beoordeling. […] Ook de inhoud van een dagvaarding, een kennisgeving van (niet) verdere vervolging en beleidssepots kunnen een rol spelen bij de beoordeling van een aanvraag. Ten aanzien van sepots geldt dat alleen sepotbeslissingen die op beleidsmatige gronden zijn genomen (de zogenoemde beleidssepots) in de beoordeling van een VOG-aanvraag worden betrokken. Sepotbeslissingen die zijn genomen omdat processuele omstandigheden een succesvolle vervolging in de weg staan (de zogenoemde technische sepots) worden niet in de beoordeling van een VOG-aanvraag betrokken. Paragraaf 3.2.2. Indien herhaald Het COVOG toetst of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat. Toepassing van het objectieve criterium ziet slechts op de vraag of er sprake zou zijn van een risico voor de samenleving wanneer dit of een soortgelijk strafbaar feit zou worden gepleegd door een persoon in de uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG wordt aangevraagd. Bij de beoordeling van het objectieve criterium is niet relevant of het feit plaatsvond in de privésfeer. Evenmin is het relevant of er sprake is van een reëel recidivegevaar. Paragraaf 3.2.3. Risico voor de samenleving Bij de vaststelling van het risico voor de samenleving wordt een onderverdeling gemaakt in risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties, proces, aansturen organisatie en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant kan worden beschouwd voor het doel van de aanvraag. Paragraaf 3.2.4. Belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid De relatie tussen het justitiële gegeven en de functie/taak/bezigheid die de aanvrager gaat vervullen bepaalt of een justitieel gegeven, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid. Een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid kan voorts bestaan op grond van: − de aard van het delict en/of − de locatie waar de werkzaamheden worden verricht. […] Paragraaf 3.3. Het subjectieve criterium Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium. […] Paragraaf 3.3.1. Omstandigheden van het geval Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG. Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn: - de afdoening van de strafzaak; - het tijdsverloop; - de hoeveelheid antecedenten. […] In het geval dat het COVOG na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling betrokken. 1. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak. Inleiding 2. [appellant] heeft sinds 2015 een koeriersbedrijf genaamd [naam]. Hij heeft een VOG aangevraagd omdat hij die nodig heeft voor het verlengen van de aan hem verleende vergunning voor beroepsgoederenvervoer door de Nationale en Internationale Wegvervoerorganisatie (hierna: NIWO-vergunning). De minister heeft eerder op 27 februari 2019 een VOG aan [appellant] afgegeven voor het verkrijgen van die NIWO-vergunning. De NIWO heeft deze vergunning op 5 maart 2019 aan [appellant] verleend met een geldigheidsduur van een jaar. 3. Bij de beoordeling van de aanvraag heeft de minister de criteria toegepast die zijn neergelegd in de Beleidsregels VOG-NP-RP 2018 (hierna: de beleidsregels). Daarin is bepaald dat als een aanvrager voorkomt in het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: JDS) de minister aan de hand van een objectief en een subjectief criterium bekijkt of de afgifte van een VOG gerechtvaardigd is. Bij de toetsing aan het objectieve criterium bekijkt de minister of de justitiële gegevens, indien herhaald en gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd. Is daarvan sprake, dan zal de aanvraag in beginsel worden afgewezen. Bij het subjectieve criterium beoordeelt de minister, als is voldaan aan het objectieve criterium, of de omstandigheden van het geval ertoe moeten leiden dat een VOG toch moet worden afgegeven. 4. De minister heeft de aanvraag afgewezen en het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard omdat binnen de terugkijktermijn in het JDS de volgende feiten zijn geregistreerd. - Bij strafbeschikking van 6 juni 2018 is aan [appellant] een geldboete van € 364,00 opgelegd wegens het overschrijden van de maximumsnelheid (artikel 20, aanhef en onder a, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990). - Bij strafbeschikking van 28 november 2018 is aan [appellant] een geldboete van € 4.300,00 opgelegd wegens het verrichten van beroepsvervoer zonder geldige NIWO-vergunning (artikel 2.5, eerste lid, van de Wet wegvervoer goederen). - Bij strafbeschikking van 24 mei 2019 is aan [appellant] een geldboete opgelegd van € 5.000,00 wegens het op 7 december 2018 verrichten van beroepsvervoer zonder geldige NIW0-vergunning (artikel 2.5, eerste lid, van de Wet wegvervoer goederen). - Bij strafbeschikking van 12 augustus 2019 is aan [appellant] een geldboete van € 700,00 opgelegd wegens het niet aanwezig hebben van een gewaarmerkt afschrift van de NIWO-vergunning (artikel 2.5, tweede lid, van de Wet wegvervoer goederen). - Bij strafbeschikking van 30 januari 2020 is aan [appellant] een geldboete van € 700,00 opgelegd wegens het niet aanwezig hebben van een gewaarmerkt afschrift van de NIWO-vergunning (artikel 2.5, tweede lid, van de Wet wegvervoer goederen). - Bij strafbeschikking van 11 maart 2020 is aan [appellant] een geldboete van € 380,00 opgelegd wegens het niet opvolgen van een bevel van een daartoe bevoegde ambtenaar belast met handhaving ter bescherming van bij het verkeer betrokken belangen (artikel 160, zevende lid, van de Wegenverkeerswet 1994). - Bij strafbeschikking van 14 mei 2020 is aan [appellant] een geldboete van € 700,00 opgelegd wegens het niet aanwezig hebben van een gewaarmerkt afschrift van de NIWO-vergunning (artikel 2.5, tweede lid, van de Wet wegvervoer goederen). Op grond van deze in het JDS geregistreerde feiten is volgens de minister voldaan aan het objectieve criterium. Toetsing aan het subjectieve criterium geeft de minister geen aanleiding om toch aan [appellant] een VOG af te geven. Daarbij heeft de minister de hoeveelheid antecedenten, de ernst van de vergrijpen, het gebrek aan tijdsverloop sinds het laatste justitiecontact en het belang van [appellant] bij de afgifte van een VOG betrokken. 5. De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat wordt voldaan aan het objectieve criterium en dat de belangenafweging die de minister heeft gemaakt bij de toetsing aan het subjectieve criterium niet onredelijk is. Hoger beroep 6. [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de minister het subjectieve en objectieve criterium onjuist heeft toegepast. Hij bestrijdt dat hij een gevaar is voor de samenleving. Ten aanzien van de strafbeschikking van 28 november 2018 voert hij aan dat hij niet wist dat hij een NIWO-vergunning nodig had. Zodra hij dit begreep, heeft hij deze vergunning aangevraagd en gekregen. Verder voert hij aan dat de strafbare feiten uit 2018 al zijn meegewogen bij de beoordeling van de eerder op 27 februari 2019 aan hem afgegeven VOG en dat de minister deze feiten niet opnieuw bij de beoordeling mocht betrekken. [appellant] heeft deze feiten daarna niet nogmaals begaan. Voorts bestrijdt [appellant] dat hij voor het incident van 7 december 2018 een geldboete van € 5.000,00 heeft gekregen, omdat de zaak is geseponeerd. Ten aanzien van de strafbeschikkingen van 12 augustus 2019, 30 januari 2020 en 14 mei 2020 voert hij aan dat niet valt in te zien waarom hij een gevaar is voor de samenleving omdat zijn personeel drie keer is vergeten om de NIWO-vergunning in de bestelbus te doen. Hij wijst erop dat er honderden of duizenden bezorgroutes per jaar worden gereden. Daarnaast is er alleen maar één verkeersboete geweest. Ten aanzien van de strafbeschikking van 11 maart 2020 voert hij aan dat niet valt in te zien waarom hij een gevaar is voor de samenleving omdat zijn werknemer per ongeluk op de vluchtstrook heeft gereden. Zijn werknemer wist niet dat de vluchtstrook niet was opengesteld, omdat er heel veel auto’s langzaam op de vluchtstrook reden. Is voldaan aan het objectieve criterium? 6.1. Deze vraag moet bevestigend worden beantwoord. Daartoe is het volgende van belang. 6.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2463) zijn de omstandigheden waaronder de strafbare feiten zijn begaan in het kader van de beoordeling of aan het objectieve criterium is voldaan niet relevant. Dit komt omdat deze beoordeling los staat van de persoon van de aanvrager. Ter beoordeling staat of de feiten op zichzelf bezien, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie zouden verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving bestaat. De door [appellant] gestelde omstandigheden, dat hij aanvankelijk niet wist dat een NIWO-vergunning vereist was, dat de strafbare feiten door zijn werknemers zijn gepleegd, dat een van zijn werknemers per ongeluk op de vluchtstrook heeft gereden en dat zijn werknemers per ongeluk zijn vergeten om de NIWO-vergunning in de bestelbus te doen, zijn bij deze beoordeling dus niet relevant. 6.3. Dat de strafbeschikkingen van 6 juni 2018 en 28 november 2018 eerder geen beletsel vormden om aan hem een VOG af te geven, betekent niet dat de minister deze feiten niet meer bij de beoordeling mag betrekken. In de besluitvorming moet de minister ingevolge artikel 35, eerste lid en artikel 36, eerste lid, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) de aanvrager betreffende gegevens in het JDS in ogenschouw nemen. Daarbij moeten alle gegevens in samenhang worden bezien, ook als deze eerder niet aan een toewijzing van de aanvraag in de weg hebben gestaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1817). Dat [appellant] de in het JDS geregistreerde feiten uit 2018 daarna niet meer heeft herhaald, is niet relevant. 8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 9. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. De zinsnede ‘indien herhaald’ in artikel 35, eerste lid, van de Wjsg vereist geen beoordeling of een risico op recidive bestaat, maar een beoordeling of het gepleegde feit op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien het nog een keer zou worden gepleegd, aan een behoorlijke uitoefening van de werkzaamheden waarvoor de VOG is aangevraagd, in de weg zou staan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4608). 6.4. Voor zover [appellant] aanvoert dat de bij strafbeschikking van 24 mei 2019 opgelegde geldboete van € 5.000,00 op 14 oktober 2020 is geseponeerd op grond van ‘recente bestraffing’, wordt overwogen dat dit niet betekent dat de minister dit feit niet bij de beoordeling mocht betrekken. De minister is uitgegaan van de gegevens in het JDS ten tijde van het besluit op bezwaar van 28 juli 2020. Daarnaast heeft de minister in de schriftelijke uiteenzetting gesteld dat, ook als dit feit ten tijde van het besluit op bezwaar geseponeerd was, dit niet tot een ander oordeel zou leiden, omdat ook een beleidssepot bij de beoordeling kan worden betrokken. 6.5. De Afdeling is van oordeel dat de minister op goede gronden heeft aangenomen dat de in het JDS geregistreerde feiten met betrekking tot de Wet wegvervoer goederen gaan over strafbare feiten die, indien herhaald en gelet op het risico voor de samenleving, niet te verenigen zijn met een behoorlijke uitoefening van de werkzaamheden waarvoor de VOG is aangevraagd. In de functie van ondernemer van een koeriersbedrijf is [appellant] er verantwoordelijk voor dat hijzelf en zijn werknemers over alle vereiste documenten beschikken en deze altijd bij zich dragen. Het niet naleven van de voorschriften van de Wet wegvervoer goederen kan ertoe leiden dat de werkzaamheden worden verricht zonder dat wordt voldaan aan de daarvoor gestelde (kwaliteits)eisen. Daarnaast heeft de minister op goede gronden aangenomen dat de in het JDS geregistreerde feiten met betrekking tot het overschrijden van de maximumsnelheid en het niet opvolgen van een bevel van een daartoe bevoegde ambtenaar belast met handhaving ter bescherming van bij het verkeer betrokken belangen, indien herhaald, tot een risico voor de veiligheid van medeweggebruikers en tot beschadiging van goederen kunnen leiden. Toetsing aan het subjectieve criterium 6.6. Op grond van het subjectieve criterium wordt beoordeeld of het belang dat een aanvrager heeft bij afgifte van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. De zwaarte van het antecedent is dus relevant voor het risico als bedoeld in het objectieve criterium en dus, gelet op de toets, ook voor het subjectieve criterium. Hoe zwaarder het incident, hoe groter het risico voor de samenleving als het incident herhaald zou worden en hoe groter het belang van de samenleving bij bescherming tegen dit risico. 6.7. De minister heeft bij de beoordeling van het subjectieve criterium mogen betrekken dat een aantal strafbare feiten [appellant] zwaar is aangerekend. De minister heeft verwezen naar de strafbeschikkingen van 28 november 2018, 24 mei 2019,12 augustus 2019, 30 januari 2020 en 14 mei 2020 en naar de hoogte van de daarbij opgelegde geldboetes. Daaruit blijkt dat geen sprake is geweest van lichte vergrijpen. De minister heeft bij de beoordeling van het subjectieve criterium ook mogen betrekken dat de kans op herhaling hoger is. [appellant] is binnen de terugkijktermijn van vijf jaren zeven keer met justitie in aanraking gekomen. Bij meerdere strafbare feiten is er sprake van recidive. Nadat [appellant] op 28 november 2018 een boete had gekregen voor het verrichten van beroepsvervoer zonder NIWO-vergunning, en dus had moeten weten dat het niet was toegestaan om zonder die vergunning beroepsvervoer te (laten) verrichten, heeft hij dat - naar niet is bestreden - toch weer gedaan op 7 december 2018. Verder heeft [appellant], nadat hij in het bezit was gesteld van een NIWO-vergunning, meerdere boetes gekregen voor het niet aanwezig hebben van een gewaarmerkt afschrift van die vergunning. Ook heeft de minister bij de beoordeling van het subjectieve criterium mogen betrekken dat het tijdsverloop sinds het laatste contact met justitie op 14 mei 2020 en het besluit op bezwaar van 28 juli 2020 te kort is om te kunnen stellen dat het risico voor de samenleving in voldoende mate is afgenomen. De Afdeling is van oordeel dat de minister daarom het belang van bescherming van de samenleving tegen risico’s zwaarder mocht laten wegen dan het belang van [appellant] bij de afgifte van de VOG. Dat de minister eerder op 27 februari 2019 aan [appellant] een VOG heeft afgegeven, kan niet tot een ander oordeel leiden. De minister heeft ter zitting toegelicht dat [appellant] toen het voordeel van de twijfel had gekregen, maar dat er na de afgifte van die VOG meer strafbare feiten in een korte periode bij zijn gekomen. Volgens paragraaf 3.3.1 van de beleidsregels worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit is gepleegd door de minister alleen in de beoordeling betrokken indien op basis van de subjectieve wegingscriteria niet tot een goede oordeelsvorming kan worden gekomen en twijfel bestaat over de vraag of de VOG kan worden afgegeven. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat hiervan geen sprake is. Anders dan [appellant] betoogt, hoefde de minister geen verdere betekenis toe te kennen aan de omstandigheden waaronder de strafbare feiten zijn begaan. 6.8. Het betoog slaagt niet. 7. Tot slot merkt de Afdeling op dat de gemachtigde van de minister ter zitting heeft verklaard dat [appellant] zijn eenmanszaak heeft ‘omgezet’ in een besloten vennootschap en dat ten behoeve van die rechtspersoon inmiddels een VOG is aangevraagd en afgegeven. Bij de beoordeling van die aanvraag heeft de minister ook het gedrag van [appellant], als directeur van de rechtspersoon, getoetst. Gelet hierop ligt het wellicht op de weg van [appellant] om opnieuw op eigen naam een aanvraag om afgifte van een VOG in te dienen, die dan zal worden getoetst aan de actuele feiten en omstandigheden.