ECLI:NL:RVS:2022:11

201705745/3/R4. Datum uitspraak: 12 januari 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], wonend te Purmerend, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 juni 2017 in zaak nr. 16/1246 in het geding tussen: [appellante] en het college van burgemeester en wethouders van Purmerend.

Bij besluit van 18 januari 2016 heeft het college aan de besloten vennootschap Tamoil Nederland (hierna: Tamoil) omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de werking van het LPG-tankstation aan het John F. Kennedyplein 30 in Purmerend. Bij uitspraak van 8 juni 2017, ECLI:NL:RBNHO:2017:4745, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad mr. R.J.G.M. Widdershoven (hierna: staatsraad advocaat-generaal) verzocht om een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De conclusie heeft tevens betrekking op zaak nr. 201701963/1/R1 (de bestemmingsplanzaak). De Afdeling heeft beide zaken gevoegd ter zitting behandeld op 10 november 2017. De staatsraad advocaat-generaal heeft op 22 december 2017 geconcludeerd (ECLI:NL:RVS:2017:3557). De Afdeling heeft bij uitspraak van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:260 (hierna: de verwijzingsuitspraak), het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie) verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de door haar gestelde vragen en de behandeling van het hoger beroep geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan. Bij arrest van 20 mei 2021, ECLI:EU:C:2021:398 (hierna: het arrest), heeft het Hof van Justitie de gestelde vragen beantwoord. Het college en de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu hebben een reactie op het arrest ingediend. De Afdeling heeft partijen verzocht om toestemming voor het achterwege laten van een nadere zitting. Partijen hebben die toestemming gegeven. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten. Overwegingen

1.       Verkort weergegeven gaat het in deze zaak om het volgende. Op het perceel John F. Kennedyplein 30 is sinds 1972 een tankstation gevestigd. Vanaf 1977 verkoopt het tankstation ook LPG. Het tankstation wordt geëxploiteerd door Tamoil. Voor de exploitatie van het tankstation is een vergunning verleend krachtens de Wet milieubeheer. Bij besluit van 24 november 2009 is de jaarlijkse LPG-doorzet van het tankstation gemaximaliseerd tot 499 m³. Bij besluit van 18 januari 2016 heeft het college, naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van de exploitant, een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de werking van de inrichting. Bij deze omgevingsvergunning zijn twee aanvullende voorschriften gesteld voor het in werking hebben van het LPG-tankstation. Het gaat om de voorschriften 1.1 en 1.2. Hierin is vastgelegd dat het tankstation alleen bevoorraad mag worden door LPG-tankwagens die zijn voorzien van hittewerende bekleding en beschikken over een verbeterde vulslang. Door het verbinden van deze voorschriften aan de (milieu)omgevingsvergunning van het LPG-tankstation worden volgens het college de nadelige gevolgen voor het milieu in voldoende mate voorkomen of beperkt. Volgens [appellante], die woont in de nabijheid van het LPG-tankstation, moeten deze voorschriften echter worden vernietigd wegens strijd met artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn 2008/68/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 betreffende het vervoer van gevaarlijke goederen over land (hierna: Richtlijn) en/of artikel 34 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU). De verwijzingsuitspraak 2.       Voor een uitgebreide uiteenzetting van de feiten in deze zaak verwijst de Afdeling naar de overwegingen 1 tot en met 10 van de verwijzingsuitspraak. 3.       De Afdeling heeft in 30 tot en met 30.2 van de verwijzingsuitspraak overwogen dat zowel het in artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn opgenomen verbod als artikel 34 van het VWEU niet strekt tot bescherming van het veiligheidsbelang van [appellante], zodat haar betoog dat de vergunningvoorschriften over de verbeterde vulslang en de hittewerende bekleding in de omgevingsvergunning in strijd zijn met deze bepalingen, gelet op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb, op zichzelf niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. In 34 van de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het betoog van [appellante] dat de omgevingsvergunning geen voorschriften mag bevatten die niet kunnen worden gehandhaafd, niet afstuit op het relativiteitsvereiste. Het relativiteitsvereiste staat er derhalve niet aan in de weg dat de hier aan de orde zijnde voorschriften worden vernietigd indien wordt geoordeeld dat deze voorschriften niet handhaafbaar zijn. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kunnen vergunningvoorschriften waartegen beroep heeft opengestaan, worden gehandhaafd zonder dat alsnog de vraag behoeft te worden beantwoord of die voorschriften rechtmatig zijn vastgesteld. Een uitzondering op de regel dat rechtens onaantastbare vergunningvoorschriften afdwingbaar zijn is evenwel niet uitgesloten in geval wordt vastgesteld dat evident is dat een voorschrift niet gesteld had mogen worden, aldus de Afdeling in overweging 35 van de verwijzingsuitspraak. Verbeterde vulslang 4.       De Afdeling heeft in 37 en 37.1 van de verwijzingsuitspraak overwogen dat de voorgeschreven verbeterde vulslang geen deel uitmaakt van de constructie van een LPG-tankwagen, bedoeld in de Richtlijn, en dat het voorschrift over de verbeterde vulslang dus geen constructievoorschrift is als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn. Artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn is daarom geen belemmering voor de handhaafbaarheid van het vergunningvoorschrift over de verbeterde vulslang. In 39.1 van de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat dit voorschrift evenmin in strijd is met artikel 34 van het VWEU, zodat ook deze bepaling niet in de weg staat aan de handhaafbaarheid van het vergunningvoorschrift over de verbeterde vulslang. 5.       Uit het arrest volgt niet dat aanleiding bestaat voor het vernietigen van het voorschrift over de verbeterde vulslang. Daarover zijn aan het Hof van Justitie ook geen prejudiciële vragen gesteld. Hittewerende bekleding 6.       Het voorschrift over de hittewerende bekleding heeft aanleiding gegeven tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie. Over de verenigbaarheid van dit voorschrift met de richtlijnbepaling heeft de Afdeling de volgende vragen gesteld (vraag 1A en 1B). "Moet artikel 5, eerste lid, van Richtlijn 2008/68/EG (PB 2008/L 260, vervoer van gevaarlijke goederen over land) aldus worden uitgelegd, dat het zich verzet tegen een vergunningvoorschrift, opgenomen in de vergunning voor het LPG-tankstation, waarbij is bepaald dat het desbetreffende individuele LPG-tankstation uitsluitend mag worden bevoorraad met LPG-tankwagens met een hittewerende bekleding terwijl deze verplichting niet rechtstreeks aan een of meer exploitanten van LPG-tankwagens wordt opgelegd?" "Maakt het voor de beantwoording van de eerste vraag uit dat de Lidstaat een overeenkomst heeft gesloten in de vorm van de "Safety Deal hittewerende bekleding op LPG-autogastankwagens" met organisaties van marktpartijen in de LPG-branche (onder meer exploitanten van LPG-tankstations, producenten, verkopers en vervoerders van LPG), waarin partijen zich hebben verbonden de hittewerende bekleding te zullen toepassen en dat in aansluiting daarop die Lidstaat een circulaire als de "Circulaire effectafstanden externe veiligheid LPG-tankstations voor besluiten met gevolgen voor de effecten van een ongeval" heeft uitgevaardigd, waarin aanvullend risicobeleid is vastgelegd dat uitgaat van de veronderstelling dat LPG-tankstations worden bevoorraad door middel van tankwagens die voorzien zijn van hittewerende bekleding?" 7.       Het Hof van Justitie heeft de deze vragen (tezamen) als volgt beantwoord. "Artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/68/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 betreffende het vervoer van gevaarlijke goederen over land, zoals gewijzigd bij richtlijn 2014/103/EU van de Commissie van 21 november 2014, moet aldus worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat strengere constructievoorschriften worden vastgesteld dan die welke zijn neergelegd in de bijlagen A en B bij de op 30 september 1957 te Genève gesloten Europese Overeenkomst betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg, in de versie die van toepassing was op 1 januari 2015, zoals een door de autoriteiten van een lidstaat bij een administratief besluit in de vorm van een omgevingsvergunning vastgesteld voorschrift op grond waarvan een tankstation zich enkel met vloeibaar petroleumgas mag laten bevoorraden door tankwagens die zijn voorzien van een bijzondere hittewerende bekleding als die welke in het hoofdgeding aan de orde is." 8.       Het Hof van Justitie heeft in 36 tot en met 43 van het arrest - samengevat weergegeven - overwogen dat voor het antwoord op de vraag of het voorschrift over de hittewerende bekleding een "constructievoorschrift" is als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn betekenis toekomt aan deel I.1 van bijlage I bij de Richtlijn. Daarin wordt verwezen naar de bijlagen A en B bij de op 30 september 1957 te Genève gesloten Europese Overeenkomst betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg, versie 2015 (hierna: ADR 2015). Vervolgens is het Hof van Justitie aan de hand van de bepalingen in hoofdstuk 6.8 van deel 6 van bijlage A bij de ADR 2015, tot de conclusie gekomen dat de lidstaten niet is toegestaan strengere constructievoorschriften toe te passen dan die welke uitdrukkelijk zijn opgenomen in de genoemde bijlage bij de ADR 2015.

14.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 18 januari 2016 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover het betreft het vergunningvoorschrift over de hittewerende bekleding. Proceskosten 15.     [appellante] heeft gevraagd  om vergoeding van de door haar gemaakte reis- en verletkosten en de kosten van rechtsbijstand. De reis- en verletkosten, zowel in eerste aanleg als in hoger beroep, komen voor vergoeding in aanmerking. [appellante] komt niet in aanmerking voor vergoeding van kosten van rechtsbijstand, omdat zij zowel in beroep als in hoger beroep niet is bijgestaan door een professionele rechtshulpverlener. Er zijn dan ook geen proceshandelingen verricht die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 juni 2017 in zaak nr. 16/1246; III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Purmerend van 18 januari 2016, voor zover het betreft voorschrift 1.1 over de hittewerende bekleding; V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Purmerend tot vergoeding van [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 278,24; VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Purmerend aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons, mr. H.C.P. Venema, mr. R.J. Koopman en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier. w.g. Van Ettekoven voorzitter w.g. Milosavljević griffier Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2022 739. Bijlage   Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 3:4 1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 8:69a De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Artikel 8:72 1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk. 2. De vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee. 3. De bestuursrechter kan bepalen dat: a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of […]. Besluit externe veiligheid inrichtingen Artikel 1: In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […]; l. kwetsbaar object: - a. woningen […]; […]; k. invloedsgebied: gebied waarin volgens bij regeling van Onze Minister gestelde regels personen worden meegeteld voor de berekening van het groepsrisico; […]; o. plaatsgebonden risico: risico op een plaats buiten een inrichting, uitgedrukt als de kans per jaar dat een persoon die onafgebroken en onbeschermd op die plaats zou verblijven, overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof of gevaarlijke afvalstof betrokken is; […]. Artikel 2, 1. Dit besluit is van toepassing op de besluiten, bedoeld in artikel 4, eerste tot en met vierde lid, met betrekking tot: […]; een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer, waarop paragraaf 5.3.1 van dat besluit van toepassing is; […]; 2. Dit besluit is van toepassing op de besluiten, bedoeld in artikel 5, eerste, tweede en zesde lid, met betrekking tot de bestemming van grond, voorzover die grond ligt: a. binnen het invloedsgebied van een inrichting als bedoeld in het eerste lid, of […]. Artikel 4, eerste lid 1. Het bevoegd gezag neemt bij de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de grenswaarde, genoemd in artikel 6, eerste lid, in acht. […]; 5. Het bevoegd gezag neemt bij de beslissing op een aanvraag, in afwijking van het eerste en derde lid, de bij regeling van Onze Minister vastgestelde afstanden tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare objecten in acht en houdt bij die beslissing, in afwijking van het tweede en vierde lid, rekening met de bij die regeling vastgestelde afstanden tot al dan niet geprojecteerde beperkt kwetsbare objecten, indien die aanvraag betrekking heeft op: a. een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel e; […]. Artikel 5, eerste lid Het bevoegd gezag neemt bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in de artikelen 3.1, eerste tot en met derde lid, 3.6, eerste lid, 3.26, eerste lid, 3.28, eerste lid, 4.2, eerste lid, of 4.4, eerste lid, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening en bij het verlenen van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken dan wel krachtens artikel 11 van de Woningwet van de bouwverordening wordt afgeweken, op grond waarvan de bouw of vestiging van kwetsbare objecten wordt toegelaten, de grenswaarde, genoemd in artikel 8, eerste lid, in acht. Artikel 5, derde lid Het bevoegd gezag neemt bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in het eerste lid, in afwijking van het eerste lid, de bij regeling van Onze Minister vastgestelde afstanden tot kwetsbare objecten in acht en houdt bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in het tweede lid, in afwijking van het tweede lid, rekening met de bij die regeling vastgestelde afstanden tot beperkt kwetsbare objecten, indien dat besluit betrekking heeft op een gebied dat geheel of gedeeltelijk ligt binnen het invloedsgebied van een inrichting als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, onderdelen a tot en met d. Artikel 8, eerste lid De grenswaarde voor kwetsbare objecten in een gebied waarvoor een besluit als bedoeld in artikel 5, eerste lid, wordt vastgesteld, is 10-6 per jaar. Regeling externe veiligheid inrichtingen Artikel 2 1. De afstanden tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten, bedoeld in de artikelen 4, vijfde lid, en 5, derde lid, van het besluit, zijn de afstanden die zijn vermeld in of volgen uit: a. bijlage 1, tabel 1, indien het risico wordt veroorzaakt door een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, onderdeel a, van het besluit; […].

Het Hof van Justitie bevestigt aldus het door de Afdeling in overweging 37.1 van de verwijzingsuitspraak gegeven oordeel dat het voorschrift over de hittewerende bekleding de "constructie" van de LPG-tankwagen betreft. Het Hof van Justitie heeft in 44 verder overwogen dat het feit dat het voorschrift over de hittewerende bekleding is opgelegd aan een tankstation en niet rechtstreeks aan de eigenaren of exploitanten van tankwagens, alsook dat het is vastgesteld in een individueel geval en niet bij een algemeen verbindend voorschrift, onverlet laat dat het voorschrift in strijd is met de richtlijnbepaling. De tussen de Nederlandse autoriteiten en marktpartijen gemaakte afspraken als vastgelegd in de Safety Deal hittewerende bekleding op LPG-tankwagens van 28 juni 2016 en de Circulaire effectafstanden externe veiligheid LPG-autogastankstations met gevolgen voor de externe veiligheid van 14 juni 2016 kunnen op geen enkele wijze een rechtvaardiging vormen voor het in een omgevingsvergunning opnemen van een voorschrift dat in strijd is met artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn, aldus het Hof van Justitie in overweging 46. Handhaafbaarheid 9.       De tweede prejudiciële vraag van de Afdeling heeft betrekking op de handhaafbaarheid van een in rechte onaantastbaar vergunningvoorschrift dat in strijd is met het Unierecht en de betekenis die in dit verband in het nationale recht wordt toegekend aan het evidentiecriterium, als een uitzondering op de regel dat de rechter in een eventuele vervolgprocedure uit dient te gaan van de rechtmatigheid van een in rechte onaantastbaar geworden vergunningvoorschrift. Die vraag (vraag 2A) luidt: "Als een nationale rechter de rechtmatigheid beoordeelt van een handhavingsbesluit dat ertoe strekt de naleving af te dwingen van een in rechte onaantastbaar geworden en met het Unierecht strijdig vergunningvoorschrift: - laat het Unierecht, meer in het bijzonder de rechtspraak van het Hof van Justitie over de nationale procesautonomie, toe dat de nationale rechter in beginsel uitgaat van de rechtmatigheid van een dergelijk vergunningvoorschrift, tenzij dat evident in strijd is met hoger recht, waaronder Unierecht? En zo ja, stelt het Unierecht aan deze uitzondering (aanvullende) voorwaarden?; - of brengt het Unierecht met zich, mede gelet op de arresten van het Hof van Justitie Ciola (zaak C-224/97, ECLI:EU:C:1999:212) en Man Sugar (zaak C-274/04, ECLI:EU:C:2006:233), dat de nationale rechter een dergelijk vergunningvoorschrift buiten toepassing dient te laten wegens strijd met het Unierecht?" 10.     Het Hof van Justitie heeft deze vraag als volgt beantwoord. "Het Unierecht, met name het doeltreffendheidsbeginsel, staat niet in de weg aan een procedurele regel van het nationale bestuursrecht die inhoudt dat de mogelijkheid tot nietigverklaring van een met het Unierecht strijdig voorschrift dat is opgelegd bij een administratief besluit dat in beginsel voor een bepaalde categorie rechtzoekenden in rechte onaantastbaar is, waarbij de grond voor de nietigverklaring erin bestaat dat dit voorschrift niet handhaafbaar zou zijn indien de naleving ervan door middel van een toekomstig besluit werd afgedwongen, afhangt van de voorwaarde dat de rechtzoekende aantoont dat het op basis van een summier onderzoek dat geen ruimte voor twijfel laat, evident is dat het betreffende voorschrift niet had mogen worden vastgesteld in het licht van het Unierecht, met dien verstande evenwel dat deze regel - hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan - niet zodanig restrictief mag worden toegepast dat de mogelijkheid voor een rechtzoekende om de daadwerkelijke nietigverklaring van het betreffende voorschrift te verkrijgen in feite louter fictief is." 11.     De achtergrond van de tweede door de Afdeling gestelde prejudiciële vraag was dat bij de toetsing van het vergunningvoorschrift over de hittewerende bekleding (mede) bepalend is of dit voorschrift in de toekomst handhaafbaar is. Een voorschrift in een vergunning die in rechte onaantastbaar is geworden, is volgens de rechtspraak van de Afdeling alleen dan niet handhaafbaar als het voorschrift evident onrechtmatig is (zie overweging 35 van de verwijzingsuitspraak). De Afdeling wenste van het Hof van Justitie te vernemen of dit - in zekere zin: beperkende - evidentiecriterium bij de toetsing van een mogelijk toekomstig handhavingsbesluit ook mag worden toegepast als het dan overtreden voorschrift in strijd is met het Unierecht. 12.     Het Hof van Justitie heeft die vraag niet uitdrukkelijk beantwoord. Uit het in 10 geciteerde antwoord van het Hof van Justitie blijkt echter wel dat de nationale rechter bij de toetsing van een besluit tot vaststelling van een vergunningvoorschrift, zij het onder voorwaarden, de beoordeling of dat voorschrift handhaafbaar is mag beperken tot een toets aan het evidentiecriterium (ook) als het gaat om strijdigheid met het Unierecht. 13.     Gelet hierop en op het gegeven dat uit het in 8 overwogene volgt dat thans in rechte vaststaat dat het vergunningvoorschrift over de hittewerende bekleding in strijd is met artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn, is dit voorschrift niet handhaafbaar, ook niet als het in rechte onaantastbaar zou zijn geworden. Het voorschrift had daarom niet mogen worden gesteld. Voor zover [appellante] zich erop beroept dat het voorschrift niet handhaafbaar is, kan haar het hiervoor bedoelde relativiteitsvereiste niet worden tegengeworpen. Het betoog slaagt.