ECLI:NL:RVS:2021:952

201908348/1/R4. Datum uitspraak: 4 mei 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: Stichting Rust op Rhijnhof (hierna: de Stichting), gevestigd te Leiden, appellante, en het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder.

Bij besluit van 16 september 2015 heeft het college aan DELA Uitvaartverzorging B.V. (hierna: DELA) een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen en uitbreiden van het crematoriumcomplex aan de Laan te Rhijnhof 10 te Leiden. Bij besluit van 24 mei 2016 heeft het college onder meer het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft de Stichting beroep bij de rechtbank ingesteld. Bij besluit van 10 januari 2017 heeft het college het bezwaar van onder meer de Stichting tegen het besluit van 16 september 2015 alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard, een nieuwe motivering over het onderdeel parkeren gegeven en alsnog voorschriften over parkeren aan de omgevingsvergunning verbonden. De rechtbank Den Haag heeft bij uitspraak van 25 augustus 2017 het door de Stichting tegen het besluit van 24 mei 2016 ingestelde beroep en het beroep van rechtswege van de Stichting tegen het besluit van 10 januari 2017 ongegrond verklaard. De Afdeling heeft bij uitspraak van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2704, onder meer het hoger beroep van de Stichting tegen de uitspraak van de rechtbank gegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank van 25 augustus 2017 vernietigd. De Afdeling heeft, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van de Stichting gegrond verklaard en de besluiten van het college van 24 mei 2016 en 10 januari 2017 vernietigd. Het college dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 16 september 2015. De Afdeling heeft bepaald dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Het college heeft bij besluit van 8 oktober 2019 opnieuw beslist over het bezwaar. Tegen dit besluit heeft de Stichting beroep ingesteld. Bij besluit van 1 september 2020 heeft het college opnieuw beslist. De Stichting heeft te kennen gegeven zich niet te kunnen verenigen met dit besluit. Het college heeft een verweerschrift ingediend. DELA heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Stichting heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 2021, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. J.S. Haakmeester, advocaat te Baarn, [gemachtigde A] en [gemachtigde b], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is DELA, vertegenwoordigd door mr. T.F.M. Wijgergans, advocaat te Eindhoven, en [gemachtigde C], als partij gehoord.

Inleiding 1.       Op het perceel aan de Laan te Rhijnhof 10 te Leiden is al tientallen jaren een uitvaartfaciliteit aanwezig. DELA exploiteert de uitvaartfaciliteit. De percelen rondom het perceel zijn in gebruik als begraafplaats. De begraafplaats is ongeveer 12 ha groot. DELA heeft op 30 april 2015 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen en uitbreiden van de uitvaartfaciliteit op het perceel. Het bouwplan voorziet in een uitbreiding en een inpandige wijziging van het bestaande gebouw. Het gaat om de bouw van ontvangstruimten, opbaarkamers en een rouwcentrum. Er komt een tweede aula, een tweede condoleanceruimte en een grotere keuken ten behoeve van de horecavoorziening. Verder is in het nieuwe deel van de bebouwing onder meer een technische ruimte en een ovenruimte met twee crematieovens voorzien. De bruto-vloeroppervlakte van het bestaande gebouw wordt vergroot van 1.391 m2 naar ongeveer 2.295 m2. Bij het besluit van 16 september 2015 heeft het college, voor zover hier van belang, omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Volgens het college is het gebruik van het perceel voor het crematorium en uitvaartcentrum in overeenstemming met het op het perceel geldende het bestemmingsplan "Morskwartier". De Afdeling heeft in de uitspraak van 15 augustus 2018 geoordeeld dat het gebruik van het perceel als crematorium in strijd is met de bestemming "Maatschappelijk". De aanvraag van DELA moet ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo daarom mede worden aangemerkt als een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdige gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van die wet, zo overwoog de Afdeling. Het college had daarop een besluit dienen te nemen. Bij besluit van 8 oktober 2019 heeft het college opnieuw beslist op onder meer het bezwaar van de Stichting tegen het besluit van 16 september 2015. Het college heeft een nieuwe motivering aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegd. De Stichting, die zich blijkens haar statuten ten doel heeft gesteld te voorkomen dat op de begraafplaats activiteiten plaatsvinden die de begraafplaats schade toebrengen, kan zich met dat besluit niet verenigen en heeft beroep ingesteld. Bij besluit van 1 september 2020 heeft het college een nieuw besluit genomen. Belanghebbendheid Stichting       2.       DELA heeft naar voren gebracht dat de Stichting geen belanghebbende is, omdat zij in ieder geval sinds 15 augustus 2018 niet actief (meer) is. Zij zou geen feitelijke werkzaamheden verrichten anders dan het procederen over de aan DELA verleende omgevingsvergunning. 2.1.    De Afdeling overweegt dat de Stichting belanghebbende is bij een besluit op het door haar ingediende bezwaar. De indiener van een bezwaar heeft er belang bij dat het oordeel van het bestuursorgaan over zijn bezwaar aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Of de Stichting feitelijke werkzaamheden verricht, is voor de vraag of zij belanghebbende is bij een besluit op een door haar gemaakte bezwaar dus niet van belang. De Stichting is als indiener van het bezwaar ontvankelijk in haar beroep. Op de vraag of de Stichting belanghebbende is bij het besluit van 16 september 2015 wordt onder 6. ingegaan. Relevante bepalingen 3.       De relevante bepalingen zijn opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. Het beroep tegen het besluit van 8 oktober 2019 4.       Het college heeft beoogd een door hem geconstateerde omissie in het besluit van 8 oktober 2019 te herstellen en heeft bij besluit van 1 september 2020 opnieuw beslist. Volgens het college is naar aanleiding van het door de Stichting ingestelde beroep gebleken dat het besluit van 8 oktober 2019 onvolledig is door het niet opnemen van het volledige besluit en motivering. Het college heeft onder meer bij het besluit van 1 september 2020 voor het gebruik als crematorium alsnog toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). 4.1.    De Afdeling constateert dat het besluit van 1 september 2020 neerkomt op de integrale vervanging, en daarmee de intrekking, van het besluit van 8 oktober 2019. Daarmee heeft het besluit van 8 oktober 2019 geen werking meer. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de Stichting geen belang meer heeft bij een uitspraak over haar beroep tegen dat besluit. Dat beroep zal daarom wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk worden verklaard. 4.2.    Omdat met het besluit van 1 september 2020 gedeeltelijk tegemoet is gekomen aan het beroep van de Stichting, is een vergoeding van de in beroep tegen het besluit van 8 oktober 2019 gemaakte proceskosten op haar plaats. Het beroep tegen besluit van 1 september 2020 5.       Gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bevat het beroep tegen het besluit van 8 oktober 2019 mede een beroep tegen het besluit van 1 september 2020. De Stichting heeft daarbij immers belang, nu met het besluit niet aan al haar bezwaren tegemoet is gekomen. De Stichting heeft tegen het besluit van 1 september 2020 dezelfde gronden aangevoerd als tegen het besluit van 8 oktober 2019. Onder overweging 7 en verder zal de Afdeling die gronden beoordelen. Onder overweging 6 zal eerst een verweer van DELA worden beoordeeld. Is de Stichting belanghebbende bij het besluit van 16 september 2015? 6.       DELA betoogt dat het college ten onrechte het bezwaar van de Stichting inhoudelijk heeft beoordeeld, omdat zij geen belanghebbende is bij het besluit van 16 september 2015. De Afdeling stelt voorop dat belanghebbendheid bij dat besluit wordt beoordeeld aan de hand van de situatie die zich voordeed tijdens de termijn om bezwaar te maken. In dit geval gaat het dan om een periode van zes weken in september en oktober van 2015. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 15 augustus 2018 geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college ten onrechte het bezwaar van de Stichting inhoudelijk heeft beoordeeld. De Afdeling ziet in wat DELA nu heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de Stichting geen belanghebbende is bij het besluit van 16 september 2015. Het college heeft daarom terecht geen aanleiding gezien het bezwaar om die reden niet-ontvankelijk te achten. Staat artikel 5, zesde lid, in de weg aan toepassing van artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II van het Bor? 7.       De Stichting betoogt dat het bepaalde in artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor in de weg staat aan de toepassing van artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II van het Bor. De Stichting is van opvatting dat het bouwplan een stedelijk ontwikkelingsproject is als bedoeld in categorie 11.2, van onderdeel D van kolom 1 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit mer). Zij wijst erop dat de gevolgen van het bouwplan voor de omgeving aanzienlijk zijn. De omgeving heeft een groen karakter en is rustig. De capaciteit van het crematorium wordt door de toevoeging van een tweede oven vergroot van 1.500 naar 3.000 crematies per jaar, zo stelt zij. Er zijn daardoor zoveel verkeersbewegingen te verwachten dat dit leidt tot verkeersopstoppingen.

11.     Het beroep tegen het besluit van 8 oktober 2019 is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het besluit van 1 september 2020 is ongegrond. 12.     Het college moet de proceskosten van de Stichting Rust op Rhijnhof vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het beroep tegen het besluit van 8 oktober 2019, kenmerk Wabo 150161, van het college van burgemeester en wethouders van Leiden niet-ontvankelijk; II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 1 september 2020 van het college van burgemeester en wethouders van Leiden ongegrond; III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden tot vergoeding van de bij de Stichting Rust op Rhijnhof in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.082,67 (zegge: duizendtweeëntachtig euro en zevenenzestig cent), waarvan een bedrag € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; IV.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leiden aan de Stichting Rust op Rhijnhof het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier. w.g. Diepenbeek Voorzitter     w.g. Van Heusden griffier Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2021 163.   Bijlage   Algemene wet bestuursrecht Artikel 6:19, eerste lid, Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1, eerste lid, Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, […], c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]. Artikel 2.10, tweede lid, In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: 1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, 2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Besluit omgevingsrecht Artikel 2.7 Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II. Artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II, Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c. van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, […]. Artikel 5, zesde lid, van Bijlage II Artikel 4, onderdelen 9 en 11, is niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, onderdeel D 11.2: de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen.

Ook voert zij aan dat de uitbreiding van de bebouwing aanzienlijk wordt uitgebreid en dat dit leidt tot verstening van de begraafplaats. 7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, hangt het antwoord op de vraag of sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol spelen. 7.2.    Het college is van opvatting dat het niet gaat om een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in kolom I van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer. Volgens het college is van belang dat het uitvoeren van crematies mogelijk wordt gemaakt in bebouwing die mag worden opgericht volgens het bestemmingsplan; de functiewijziging gaat niet gepaard met een met het bestemmingsplan strijdige uitbreiding van bebouwing op het perceel. Daarbij komt volgens het college dat het crematoriumgebruik in planologisch opzicht niet zodanig verschilt van het volgens het bestemmingsplan toegestane maatschappelijke gebruik als uitvaartcentrum, dat om die reden sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Ook is het college van opvatting dat het crematoriumgebruik geen extra parkeerbehoefte met zich brengt. De crematies vinden plaats in aansluiting op de in het uitvaartcentrum gehouden afscheidsplechtigheden. De parkeerbehoefte wordt met name veroorzaakt door de bezoekers aan die plechtigheden. Voor zover het gaat om crematies van overledenen, waarvoor de afscheidsplechtigheid op een andere plaats heeft plaatsgevonden, is er evenmin een extra parkeerbehoefte, omdat het dan alleen gaat om het feitelijke cremeren, aldus het college. 7.3.    Vast staat dat de in het bouwplan opgenomen uitbreiding van het bestaande gebouw geheel plaatsvindt op gronden waar volgens het bestemmingsplan bebouwing mag worden opgericht. Ook staat vast dat de bouwactiviteiten voldoen aan de overige bouwregels van het bestemmingsplan. Voor de vraag of de juiste procedure is gevolgd om toestemming te verlenen voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan, oftewel of artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II van het Bor mocht worden toegepast, is uitsluitend het gebruik dat in strijd is met het bestemmingsplan van betekenis. De vergunde functiewijziging betreft het gebruik voor crematoriumdoeleinden. Dat het gebruik van één oven op grond van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan al zou zijn toegestaan, zoals DELA heeft betoogd, is niet relevant. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AG1731), betekent een geslaagd beroep op het overgangsrecht met betrekking tot gebruik niet dat ten behoeve van het door het overgangsrecht gedekte gebruik mag worden gebouwd. Hierbij komt dat onder meer de technische ruimte en een ovenruimte met twee crematieovens zijn voorzien in het nieuwe deel van het gebouw. 7.4.    Naar het oordeel van de Afdeling kan het deel van het project dat in strijd is met het bestemmingsplan, gelet op de aard en omvang daarvan, niet worden aangemerkt als (wijziging of uitbreiding van) een stedelijk ontwikkelingsproject. De functiewijziging gaat niet gepaard met een toename van het bebouwde oppervlak. De in het bouwplan opgenomen uitbreiding van het bestaande gebouw en de inpandige wijzigingen zijn immers in overeenstemming met het bestemmingsplan. Dit betekent dat, anders dan waarvan de Stichting kennelijk uitgaat, de wijziging van het gebruik niet ook met het bestemmingsplan strijdig bouwen inhoudt. Op grond van wat DELA en het college naar voren hebben gebracht, acht de Afdeling aannemelijk dat er van de hier aan de orde zijnde functiewijziging geringe milieugevolgen zijn te verwachten. Naar verwachting komen als gevolg van de functiewijziging weinig extra bezoekers naar het perceel. Voorafgaand aan een crematie op het perceel vinden in de regel uitvaartactiviteiten plaats. Alleen de zogenoemde technische crematies, dat wil zeggen crematies zonder voorafgaande uitvaartactiviteiten, leiden ten opzichte van het gebruik dat het bestemmingsplan toestaat, tot extra verkeersbewegingen en tot toename van de behoefte aan parkeerplaatsen. In wat de Stichting heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college de milieugevolgen daarvan niet als beperkt heeft mogen achten. Hierbij wordt aangetekend dat de Stichting, zoals hiervoor is overwogen, uitgaat van een veel omvangrijker functiewijziging dan hier aan de orde is. DELA heeft te kennen gegeven dat een tweede crematieoven niet is toegevoegd om, zoals de Stichting veronderstelt, veel meer crematies te kunnen uitvoeren. Met twee crematieovens kunnen crematies zoveel mogelijk tijdens reguliere werktijden worden uitgevoerd. Sinds december 2017 zouden er in totaal slechts 22 technisch crematies hebben plaatsgevonden. Naar de Afdeling begrijpt, zijn sinds die maand twee crematieovens is gebruik. Er bestaat geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de stellingen van DELA over het aantal crematies. DELA heeft een stuk ingebracht van de Landelijke Vereniging van Crematoria, waarop per plaats het aantal jaarlijkse crematies is vermeld. Daaruit blijkt dat het totale aantal crematies in Leiden de laatste jaren niet noemenswaardig is toegenomen.    De Afdeling overweegt dat het college zich, mede gelet op het wat hiervoor is overwogen, terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik als crematorium in planologisch opzicht niet zodanig van het gebruik als uitvaartcentrum verschilt dat om die reden sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. In wat de Stichting heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2˚, in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 9, van  Bijlage II van de Wabo. Hierna zal worden ingegaan op de beroepsgronden die betrekking hebben op de wijze waarop het college aan dat artikellid toepassing heeft gegeven. Het betoog faalt. Onderzoeksplicht 8.       De Stichting betoogt dat het college ten onrechte aan zijn beslissing om voor het crematoriumgebruik af te wijken van het bestemmingsplan geen onderzoeksresultaten ten grondslag heeft gelegd naar de behoefte aan crematoriumfaciliteiten, de effecten op de monumentale, archeologische, landschappelijke en cultuurhistorische waarden, een m.e.r.-beoordeling, de effecten op de natuur (inclusief de effecten op het op 3,5 kilometer gelegen Natura 2000 gebied Meijendel & Berkheide) en geluidseffecten. 8.1.    Onder verwijzing naar wat daarover hiervoor is overwogen, stelt de Afdeling voorop dat deze beroepsgrond van de Stichting uitgaat van een onjuist beeld van de omvang van de afwijking van het bestemmingsplan. Gezien de hiervoor vastgestelde beperkte omvang daarvan, ziet de Afdeling in wat de Stichting naar voren heeft gebracht onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het college niet had mogen besluiten op het bezwaar zonder dat de door de Stichting genoemde onderzoeken zijn verricht. Het toegestane crematoriumgebruik leidt tot een geringe toename van het aantal bezoekers. De Afdeling acht niet aannemelijk is dat daarvan zodanige gevolgen voor de monumentale, archeologische, landschappelijke en cultuurhistorische waarden, en geluidgevolgen zijn te verwachten dat nadere onderzoeken daarnaar niet achterwege mochten blijven. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat een m.e.r-beoordeling had moeten worden verricht. Voor een besluit dat met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2˚, is genomen, geldt geen (vormvrije) mer-beoordelingsplicht. Het betoog treft geen doel. Belangenafweging 9.       De Stichting betoogt dat het college niet in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning voor het van het bestemmingsplan afwijkende crematoriumgebruik heeft kunnen verlenen.