ECLI:NL:RVS:2021:733

202000685/1/A3. Datum uitspraak: 7 april 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: 1.       [appellant sub 1] 2.       [appellant sub 2], beiden wonend te [woonplaats], appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 december 2019 in zaken nrs. 18/5408 en 18/5510 in het geding tussen: [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

18/5408 Bij besluit van 19 januari 2018 heeft het college aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00. Bij besluit van 3 augustus 2018 heeft het college het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 18/5510 Bij besluit van 19 januari 2018 heeft het college aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een last onder bestuursdwang opgelegd. Bij besluit van 10 augustus 2018 heeft het college het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 18/5408 en 18/5510 Bij uitspraak van 19 december 2019 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 3 augustus 2018 en 10 augustus 2018 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2021, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [appellant sub 2], bijgestaan door mr. S.L. Schram, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Luttik en mr. F.M.E. Schuttenhelm, zijn verschenen.

Wettelijk kader 1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Inleiding 2.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn eigenaar van de woning aan de [locatie 1] te Amsterdam. Dit adres bestaat uit een samenvoeging van de adressen [locatie 1] en [locatie 2]. De woning bestaat uit drie woonlagen, gelegen op de tweede, derde en vierde verdieping van het pand. Naar aanleiding van meldingen over woonfraude, waarbij werd vermeld dat in de woning niet wordt voldaan aan de voorwaarden die gelden voor bed & breakfast, is het gebruik van de woning door toezichthouders onderzocht. De toezichthouders hebben tijdens het administratief vooronderzoek vastgesteld dat uit het kadaster blijkt dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] eigenaren zijn van de woning op het adres [locatie 1]. Uit de basisregistratie personen blijkt dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] op dit adres staan ingeschreven. Toezichthouders van de gemeente hebben op 12 oktober 2017 en 10 november 2017 een bezoek gebracht aan de woning en hebben hun bevindingen vastgelegd in twee rapporten van 12 oktober 2017 en 10 november 2017. Blijkens het rapport van 12 oktober 2017 heeft [appellant sub 1] verklaard dat de tweede verdieping van de woning als bed & breakfast wordt gebruikt en hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gezamenlijk verklaard twee derde van de woning tot hun eigen beschikking te hebben. Blijkens het rapport van 10 november 2017 heeft [appellant sub 2] verklaard dat de tweede verdieping van de woning als bed & breakfast wordt gebruikt en dat daar momenteel vier gasten verblijven. De toezichthouders hebben op de tweede verdieping waargenomen dat de toegang hiertoe geschiedt via een deur die op slot kan. Zij hebben voorts waargenomen dat zich achter de deur een badkamer met douche en toilet, een keuken met gasfornuis, een eettafel, een hoekbank, een tafel en slaapkamer bevinden. Oplegging bestuurlijke boete 3.       Het college heeft naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders bij besluit van 19 januari 2018 aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit de bevindingen van de toezichthouders volgt dat de toeristen op de tweede verdieping een zelfstandige woonruimte tot hun beschikking hadden, omdat deze bouwlaag alle wezenlijke voorzieningen bevat. Gelet hierop is sprake van een overtreding aangezien de tweede verdieping geen deel uitmaakt van het hoofdverblijf op de derde en vierde verdieping. Van een bed & breakfast is geen sprake, omdat dat alleen is toegestaan binnen een gedeelte van een zelfstandige woonruimte. Aldus hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in strijd gehandeld met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 nu de woning op een hotelmatige wijze wordt geëxploiteerd. Het college merkt [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan als overtreders, omdat zij de eigenaren zijn van de woning. Op grond van artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: Hv) in verbinding gelezen met artikel 5:4 van de Awb bestaat de bevoegdheid op een bestuurlijke boete op te leggen, aldus het college. Oplegging last onder bestuursdwang 4.       Het college heeft naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders bij besluit van 19 januari 2018 aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een last onder bestuursdwang opgelegd om het hotelmatige gebruik en alle andere vormen van onrechtmatig kortdurend verblijf op het adres [locatie 1] te staken, te laten staken en gestaakt te houden, binnen een termijn van één week, na dagtekening van het besluit. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] de tweede verdieping in strijd met het bestemmingsplan hotelmatig hebben gebruikt. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft het college verwezen naar hetzelfde feitencomplex als aan de orde is bij de bestuurlijke boete. Besluit op bewaar 5.       Het college heeft de bestuurlijke boete en de last onder bestuursdwang in bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, gehandhaafd. Hoger beroep 6.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen in het kader van de opgelegde bestuurlijke boete dat artikel 3.1.2, vierde lid, van de Hv onverbindend moet worden verklaard wegens strijd met de Huisvestingswet 2014. Zij voeren hiertoe aan dat in artikel 3.1.2. de voorwaarden zijn geformuleerd op grond waarvan het college bed & breakfast toestaat. De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261, geoordeeld dat artikel 3.1.2, vijfde lid, onverbindend is wegens strijd met de Huisvestingswet 2014. Hoewel het in die uitspraak ging om het vijfde lid kan het oordeel van de Afdeling ook worden toegepast op het vierde lid nu beide leden ongeoorloofde vrijstellingen zijn van het in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 opgenomen verbod om zonder vergunning woonruimte aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. 6.1.    In de hiervoor genoemde uitspraak van 29 januari 2020 heeft de Afdeling overwogen dat de gemeenteraad niet bevoegd is om vrijstelling te verlenen van het ingevolge artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 geldende verbod. Daarom is artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Hv in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en acht de Afdeling die bepaling in de Hv onverbindend. De Afdeling heeft in dezelfde uitspraak overwogen dat het oordeel over de onverbindendheid geen betrekking heeft op artikel 4.2.2 van de Hv. Het college blijft dan ook bevoegd om krachtens die bepaling een boete op te leggen bij overtreding van het ingevolge artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw geldende verbod, aldus de Afdeling. De wettelijke grondslag van de aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] opgelegde boete is gelegen in het in die uitspraak van de Afdeling uitdrukkelijk niet onverbindend geachte artikel 4.2.2 van de Hv in samenhang met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. Ter zitting van de Afdeling heeft het college ook toegelicht dat de boete is opgelegd vanwege het onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning en niet vanwege het niet voldoen aan de voorwaarden waaronder een bed & breakfast mag worden geëxploiteerd. Hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] over de onverbindendheid van artikel 3.1.2, vierde lid, van de Hv aanvoeren kan hen daarom niet baten. Het betoog faalt. 7.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte de tweede verdieping als een zelfstandige woonruimte heeft aangemerkt. Zij voeren hiertoe het volgende aan. De ruimte op de tweede verdieping bevat één open ruimte met een open keuken en slaapbank. Vanuit deze ruimte is de afzonderlijke slaapkamer te bereiken. Beide ruimtes vormen tezamen de bed & breakfast. In het verleden vormden beide ruimtes een zelfstandige woonruimte, [locatie 1], en de derde en vierde verdieping vormden een zelfstandige woonruimte, te weten [locatie 2]. Op 28 januari 2003 heeft het college aan de vorige eigenaar een vergunning verleend om beide zelfstandige woonruimtes samen te voegen tot één zelfstandige woonruimte. Met het verlenen van de vergunning is volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] de woonruimte op de tweede verdieping toegevoegd aan de woonruimte op de derde en vierde verdieping en heeft zij haar zelfstandigheid verloren. Zij voeren voorts aan dat de ruimtes op de tweede en derde en vierde verdieping feitelijk zijn samengevoegd. Zij wijzen erop dat in 2016 bouwkundige aanpassingen zijn verricht. Er is nu één hoofdtoegangsdeur tot de samengevoegde woning [locatie 1] op de tweede verdieping, ter plaatse van de overgang van de gemeenschappelijke trap naar de overloop. Deze overloop op de tweede verdieping, voorheen behorend tot het gemeenschappelijke trappenhuis, ligt nu achter de hoofdtoegangsdeur, binnen de woning. Dit is nu de enige verkeersruimte in de samengevoegde woning.

9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 3 augustus 2018 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het besluit van 19 januari 2020 tot oplegging van een boete zal worden herroepen. De Afdeling zal de boete vaststellen op € 10.250,00 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. 10.     Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 december 2019 in zaken nrs. 18/5408 en 18/5510, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 3 augustus 2018 ongegrond is verklaard; III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen dat besluit gegrond; IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 3 augustus 2018, kenmerk: BB 114406 (WO.18.005990.001); V.      herroept het besluit van 19 januari 2020, kenmerk:1017AA 3.8-2; VI.     bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 10.250,00 (zegge: tienduizendtweehonderdvijftig euro); VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; VIII.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.165,72 (zegge: tweeduizend honderdvijfenzestig euro en tweeënzeventig cent), waarvan € 2.136,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 435,00 (zegge: vierhonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2021 818. BIJLAGE Huisvestingswet 2014 Artikel 21 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: a.       anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken; […] Artikel 35 1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete. […] 3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd. Huisvestingsverordening 2016 Artikel 1 In deze verordening wordt verstaan onder: […] d. Bed & breakfast: het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt. […] jjj. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte; […] Artikel 3.1.1 1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen: a.       alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens; b.       alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten; c.       alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten; […] Artikel 3.1.2 1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet: a.       anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of b.  […] mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft. […] 4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang: a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven; b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft; c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders. Artikel 4.2.2 Burgemeester en wethouders leggen een boete op: […] b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2. […]

202000685/1/A3. Datum uitspraak: 7 april 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: 1.       [appellant sub 1] 2.       [appellant sub 2], beiden wonend te [woonplaats], appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 december 2019 in zaken nrs. 18/5408 en 18/5510 in het geding tussen: [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

18/5408 Bij besluit van 19 januari 2018 heeft het college aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00. Bij besluit van 3 augustus 2018 heeft het college het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 18/5510 Bij besluit van 19 januari 2018 heeft het college aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een last onder bestuursdwang opgelegd. Bij besluit van 10 augustus 2018 heeft het college het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 18/5408 en 18/5510 Bij uitspraak van 19 december 2019 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 3 augustus 2018 en 10 augustus 2018 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2021, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [appellant sub 2], bijgestaan door mr. S.L. Schram, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Luttik en mr. F.M.E. Schuttenhelm, zijn verschenen.

Wettelijk kader 1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Inleiding 2.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn eigenaar van de woning aan de [locatie 1] te Amsterdam. Dit adres bestaat uit een samenvoeging van de adressen [locatie 1] en [locatie 2]. De woning bestaat uit drie woonlagen, gelegen op de tweede, derde en vierde verdieping van het pand. Naar aanleiding van meldingen over woonfraude, waarbij werd vermeld dat in de woning niet wordt voldaan aan de voorwaarden die gelden voor bed & breakfast, is het gebruik van de woning door toezichthouders onderzocht. De toezichthouders hebben tijdens het administratief vooronderzoek vastgesteld dat uit het kadaster blijkt dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] eigenaren zijn van de woning op het adres [locatie 1]. Uit de basisregistratie personen blijkt dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] op dit adres staan ingeschreven. Toezichthouders van de gemeente hebben op 12 oktober 2017 en 10 november 2017 een bezoek gebracht aan de woning en hebben hun bevindingen vastgelegd in twee rapporten van 12 oktober 2017 en 10 november 2017. Blijkens het rapport van 12 oktober 2017 heeft [appellant sub 1] verklaard dat de tweede verdieping van de woning als bed & breakfast wordt gebruikt en hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gezamenlijk verklaard twee derde van de woning tot hun eigen beschikking te hebben. Blijkens het rapport van 10 november 2017 heeft [appellant sub 2] verklaard dat de tweede verdieping van de woning als bed & breakfast wordt gebruikt en dat daar momenteel vier gasten verblijven. De toezichthouders hebben op de tweede verdieping waargenomen dat de toegang hiertoe geschiedt via een deur die op slot kan. Zij hebben voorts waargenomen dat zich achter de deur een badkamer met douche en toilet, een keuken met gasfornuis, een eettafel, een hoekbank, een tafel en slaapkamer bevinden. Oplegging bestuurlijke boete 3.       Het college heeft naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders bij besluit van 19 januari 2018 aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,00. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit de bevindingen van de toezichthouders volgt dat de toeristen op de tweede verdieping een zelfstandige woonruimte tot hun beschikking hadden, omdat deze bouwlaag alle wezenlijke voorzieningen bevat. Gelet hierop is sprake van een overtreding aangezien de tweede verdieping geen deel uitmaakt van het hoofdverblijf op de derde en vierde verdieping. Van een bed & breakfast is geen sprake, omdat dat alleen is toegestaan binnen een gedeelte van een zelfstandige woonruimte. Aldus hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in strijd gehandeld met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 nu de woning op een hotelmatige wijze wordt geëxploiteerd. Het college merkt [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan als overtreders, omdat zij de eigenaren zijn van de woning. Op grond van artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: Hv) in verbinding gelezen met artikel 5:4 van de Awb bestaat de bevoegdheid op een bestuurlijke boete op te leggen, aldus het college. Oplegging last onder bestuursdwang 4.       Het college heeft naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders bij besluit van 19 januari 2018 aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een last onder bestuursdwang opgelegd om het hotelmatige gebruik en alle andere vormen van onrechtmatig kortdurend verblijf op het adres [locatie 1] te staken, te laten staken en gestaakt te houden, binnen een termijn van één week, na dagtekening van het besluit. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] de tweede verdieping in strijd met het bestemmingsplan hotelmatig hebben gebruikt. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft het college verwezen naar hetzelfde feitencomplex als aan de orde is bij de bestuurlijke boete. Besluit op bewaar 5.       Het college heeft de bestuurlijke boete en de last onder bestuursdwang in bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, gehandhaafd. Hoger beroep 6.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen in het kader van de opgelegde bestuurlijke boete dat artikel 3.1.2, vierde lid, van de Hv onverbindend moet worden verklaard wegens strijd met de Huisvestingswet 2014. Zij voeren hiertoe aan dat in artikel 3.1.2. de voorwaarden zijn geformuleerd op grond waarvan het college bed & breakfast toestaat. De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261, geoordeeld dat artikel 3.1.2, vijfde lid, onverbindend is wegens strijd met de Huisvestingswet 2014. Hoewel het in die uitspraak ging om het vijfde lid kan het oordeel van de Afdeling ook worden toegepast op het vierde lid nu beide leden ongeoorloofde vrijstellingen zijn van het in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 opgenomen verbod om zonder vergunning woonruimte aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. 6.1.    In de hiervoor genoemde uitspraak van 29 januari 2020 heeft de Afdeling overwogen dat de gemeenteraad niet bevoegd is om vrijstelling te verlenen van het ingevolge artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 geldende verbod. Daarom is artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Hv in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en acht de Afdeling die bepaling in de Hv onverbindend. De Afdeling heeft in dezelfde uitspraak overwogen dat het oordeel over de onverbindendheid geen betrekking heeft op artikel 4.2.2 van de Hv. Het college blijft dan ook bevoegd om krachtens die bepaling een boete op te leggen bij overtreding van het ingevolge artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw geldende verbod, aldus de Afdeling. De wettelijke grondslag van de aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] opgelegde boete is gelegen in het in die uitspraak van de Afdeling uitdrukkelijk niet onverbindend geachte artikel 4.2.2 van de Hv in samenhang met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. Ter zitting van de Afdeling heeft het college ook toegelicht dat de boete is opgelegd vanwege het onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning en niet vanwege het niet voldoen aan de voorwaarden waaronder een bed & breakfast mag worden geëxploiteerd. Hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] over de onverbindendheid van artikel 3.1.2, vierde lid, van de Hv aanvoeren kan hen daarom niet baten. Het betoog faalt. 7.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte de tweede verdieping als een zelfstandige woonruimte heeft aangemerkt. Zij voeren hiertoe het volgende aan. De ruimte op de tweede verdieping bevat één open ruimte met een open keuken en slaapbank. Vanuit deze ruimte is de afzonderlijke slaapkamer te bereiken. Beide ruimtes vormen tezamen de bed & breakfast. In het verleden vormden beide ruimtes een zelfstandige woonruimte, [locatie 1], en de derde en vierde verdieping vormden een zelfstandige woonruimte, te weten [locatie 2]. Op 28 januari 2003 heeft het college aan de vorige eigenaar een vergunning verleend om beide zelfstandige woonruimtes samen te voegen tot één zelfstandige woonruimte. Met het verlenen van de vergunning is volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] de woonruimte op de tweede verdieping toegevoegd aan de woonruimte op de derde en vierde verdieping en heeft zij haar zelfstandigheid verloren. Zij voeren voorts aan dat de ruimtes op de tweede en derde en vierde verdieping feitelijk zijn samengevoegd. Zij wijzen erop dat in 2016 bouwkundige aanpassingen zijn verricht. Er is nu één hoofdtoegangsdeur tot de samengevoegde woning [locatie 1] op de tweede verdieping, ter plaatse van de overgang van de gemeenschappelijke trap naar de overloop. Deze overloop op de tweede verdieping, voorheen behorend tot het gemeenschappelijke trappenhuis, ligt nu achter de hoofdtoegangsdeur, binnen de woning. Dit is nu de enige verkeersruimte in de samengevoegde woning.

9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 3 augustus 2018 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het besluit van 19 januari 2020 tot oplegging van een boete zal worden herroepen. De Afdeling zal de boete vaststellen op € 10.250,00 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. 10.     Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 december 2019 in zaken nrs. 18/5408 en 18/5510, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 3 augustus 2018 ongegrond is verklaard; III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen dat besluit gegrond; IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 3 augustus 2018, kenmerk: BB 114406 (WO.18.005990.001); V.      herroept het besluit van 19 januari 2020, kenmerk:1017AA 3.8-2; VI.     bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 10.250,00 (zegge: tienduizendtweehonderdvijftig euro); VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; VIII.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.165,72 (zegge: tweeduizend honderdvijfenzestig euro en tweeënzeventig cent), waarvan € 2.136,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 435,00 (zegge: vierhonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2021 818. BIJLAGE Huisvestingswet 2014 Artikel 21 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: a.       anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken; […] Artikel 35 1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete. […] 3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd. Huisvestingsverordening 2016 Artikel 1 In deze verordening wordt verstaan onder: […] d. Bed & breakfast: het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt. […] jjj. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte; […] Artikel 3.1.1 1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen: a.       alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens; b.       alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten; c.       alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten; […] Artikel 3.1.2 1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet: a.       anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of b.  […] mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft. […] 4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang: a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven; b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft; c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders. Artikel 4.2.2 Burgemeester en wethouders leggen een boete op: […] b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2. […]

De ruimtes van de bed & breakfast op de tweede verdieping en de woonkamer op de derde verdieping komen rechtstreeks uit op deze verkeersruimte, zodat deze kamers op dezelfde wijze zijn gescheiden van de gang als in iedere andere woning. Voorts voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat de bed & breakfast alleen kan worden bereikt via de gang op de tweede verdieping. Deze gang maakt deel uit van de woning [locatie 1] en maak dus deel uit van de woning van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Zonder hun toestemming kunnen mensen de bed & breakfast niet bereiken. Verder voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat de ruimte op de tweede verdieping niet volledig is af te sluiten omdat de toegangsdeur van binnenuit alleen te openen is met een draaiknop en aan de buitenzijde met een sleutel. Vanaf de binnenzijde kunnen gasten van de bed & breakfast, ondanks de draaiknop, de toegang niet blokkeren, omdat de toegangsdeur van buitenaf dan nog steeds met een sleutel te openen is. Ook voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat de rechtbank ten onrechte relevant heeft geacht dat op de website van Airbnb de ruimte op de tweede verdieping werd aangeduid als "geheel appartement". Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] is niet de wijze van aanbieden relevant, maar gaat het om de feitelijke situatie. Nu geen sprake is van het aanbieden van bed & breakfast in strijd met de voorwaarden zoals opgenomen in de Huisvestingsverordening 2016 is ten onrechte een bestuurlijke boete opgelegd en is ten onrechte een last onder bestuursdwang opgelegd, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. 7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1109), dient de vraag of sprake is van een zelfstandige woning beoordeeld te worden aan de hand van de feitelijke situatie. Van een zelfstandige woning is sprake indien de inrichting en de aanwezigheid van (woon)voorzieningen voor dat oordeel aanleiding geven. 7.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de tweede verdieping van de woning op het adres [locatie 1] als zelfstandige woning moet worden aangemerkt. De rechtbank heeft daarbij terecht van belang geacht dat de voorzieningen op de tweede verdieping - een badkamer met douche en toilet, een keuken met gasfornuis, een eettafel, een hoekbank, een tafel en slaapkamer - deze geschikt maakten voor zelfstandige huisvesting van een huishouden. Dat op de tweede verdieping alle wezenlijke voorzieningen aanwezig zijn, is ook niet door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betwist. Daar komt bij dat in het trappenhuis op de tweede verdieping een gang aanwezig is, leidend tot een deur die toegang geeft tot het gebruik van de tweede verdieping. De trap op deze gang leidt tot een deur die toegang geeft naar de derde en vierde verdieping. Dit maakt dat de derde en vierde verdieping zijn voorzien van een aparte toegangsdeur. De door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] genoemde omstandigheid dat de woonruimten met elkaar in verbinding staan omdat het trappenhuis privé zou zijn, kan niet leiden tot een ander oordeel. Immers, deze omstandigheden staan niet in de weg aan het zelfstandig gebruik van de tweede verdieping door een huishouden (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1128 en 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3254). De omstandigheid dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] over een sleutel van de woonruimte beschikken, is niet relevant voor de beoordeling of sprake is van een zelfstandige woning. De omstandigheid dat een vergunning is verleend om de woonruimte op de tweede verdieping toe te voegen aan de woonruimte op de derde en vierde verdieping leidt evenmin tot het oordeel dat de tweede verdieping niet als een zelfstandige woonruimte kan worden aangemerkt. Zoals hiervoor is overwogen, dient de vraag of sprake is van een zelfstandige woning beoordeeld te worden aan de hand van de feitelijke situatie. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat sprake is van een overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en dat het college bevoegd was [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een boete op te leggen. Nu de woonruimte op de tweede verdieping als zelfstandige woonruimte moet worden aangemerkt en daarin bed & breakfast wordt aangeboden, heeft het college dit gebruik terecht als hotelmatige exploitatie aangemerkt. Aangezien dit in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en geen omgevingsvergunning is verleend voor  hotelmatige exploitatie heeft het college [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een last onder bestuursdwang mogen opleggen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog faalt. 8.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de opgelegde boete onevenredig hoog is. Zij voeren aan dat het college ten onrechte geen aanleiding heeft gezien de boete te matigen. Zij wijzen op de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2851, en stellen dat het college op basis van de feiten en omstandigheden in dit geval van het gefixeerde bedrag van € 20.500,00 had moeten afwijken. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben hun bed & breakfast volgens de destijds geldende regels bij de gemeente gemeld. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn de regels omtrent het exploiteren van een bed & breakfast niet duidelijk. Zij wijzen erop dat zij de woning hebben aangekocht met het oog op het exploiteren van een bed & breakfast en dat zij daarbij een professionele makelaar hebben ingeschakeld. Als de regels voor de makelaar al niet duidelijk zijn dan zijn de regels ook voor hen niet duidelijk. Ook voor de inspecteurs van de gemeente waren de regels niet duidelijk daar zij bij de eerste controle op 12 oktober 2017 geen opmerkingen hebben geplaatst over de onrechtmatige situatie. Verder voeren zij aan dat de overtreding eenvoudig ongedaan kon worden gemaakt door de kookplaat uit de keukenvoorziening in de woonruimte te verwijderen. Voorts voeren zij aan dat het gemeentelijk huisvestingsbelang niet in het geding is aangezien ze nu over een vergunning beschikken om een bed & breakfast te exploiteren. Verder voeren zij aan dat zij particulieren zijn en niet te vergelijken zijn met professionele vastgoedpartijen die woningen opkopen om deze vervolgens aan de bestemming tot bewoning te onttrekken. Ten slotte voeren zij aan dat de overtreding geen negatief effect op het behoud van de woonruimtevoorraad en de doorstroming op de woningmarkt heeft. Zij wijzen erop dat zij na de tijdelijke sluiting, en na het verwijderen van de kookplaat, de woonruimte weer mochten gebruiken voor het exploiteren van de bed & breakfast. 8.1.    In voormelde uitspraak van 2 december 2020 heeft de Afdeling onder meer overwogen dat als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, er eerder de noodzaak kan bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen, aldus de Afdeling. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen niet worden gevolgd in hun stelling dat de boete moet worden gematigd omdat de regels omtrent het exploiteren van een bed & breakfast niet duidelijk zijn. De Afdeling overweegt hiertoe dat de regels vooraf duidelijk kenbaar zijn gemaakt. Het exploiteren van een bed & breakfast is uitsluitend toegestaan in een gedeelte van een zelfstandige woning. De omstandigheid dat aan de hand van concrete feiten in een individuele zaak moet worden beoordeeld of daaraan is voldaan, maakt niet dat de regels onduidelijk zijn.

De ruimtes van de bed & breakfast op de tweede verdieping en de woonkamer op de derde verdieping komen rechtstreeks uit op deze verkeersruimte, zodat deze kamers op dezelfde wijze zijn gescheiden van de gang als in iedere andere woning. Voorts voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat de bed & breakfast alleen kan worden bereikt via de gang op de tweede verdieping. Deze gang maakt deel uit van de woning [locatie 1] en maak dus deel uit van de woning van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Zonder hun toestemming kunnen mensen de bed & breakfast niet bereiken. Verder voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat de ruimte op de tweede verdieping niet volledig is af te sluiten omdat de toegangsdeur van binnenuit alleen te openen is met een draaiknop en aan de buitenzijde met een sleutel. Vanaf de binnenzijde kunnen gasten van de bed & breakfast, ondanks de draaiknop, de toegang niet blokkeren, omdat de toegangsdeur van buitenaf dan nog steeds met een sleutel te openen is. Ook voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat de rechtbank ten onrechte relevant heeft geacht dat op de website van Airbnb de ruimte op de tweede verdieping werd aangeduid als "geheel appartement". Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] is niet de wijze van aanbieden relevant, maar gaat het om de feitelijke situatie. Nu geen sprake is van het aanbieden van bed & breakfast in strijd met de voorwaarden zoals opgenomen in de Huisvestingsverordening 2016 is ten onrechte een bestuurlijke boete opgelegd en is ten onrechte een last onder bestuursdwang opgelegd, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. 7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1109), dient de vraag of sprake is van een zelfstandige woning beoordeeld te worden aan de hand van de feitelijke situatie. Van een zelfstandige woning is sprake indien de inrichting en de aanwezigheid van (woon)voorzieningen voor dat oordeel aanleiding geven. 7.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de tweede verdieping van de woning op het adres [locatie 1] als zelfstandige woning moet worden aangemerkt. De rechtbank heeft daarbij terecht van belang geacht dat de voorzieningen op de tweede verdieping - een badkamer met douche en toilet, een keuken met gasfornuis, een eettafel, een hoekbank, een tafel en slaapkamer - deze geschikt maakten voor zelfstandige huisvesting van een huishouden. Dat op de tweede verdieping alle wezenlijke voorzieningen aanwezig zijn, is ook niet door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betwist. Daar komt bij dat in het trappenhuis op de tweede verdieping een gang aanwezig is, leidend tot een deur die toegang geeft tot het gebruik van de tweede verdieping. De trap op deze gang leidt tot een deur die toegang geeft naar de derde en vierde verdieping. Dit maakt dat de derde en vierde verdieping zijn voorzien van een aparte toegangsdeur. De door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] genoemde omstandigheid dat de woonruimten met elkaar in verbinding staan omdat het trappenhuis privé zou zijn, kan niet leiden tot een ander oordeel. Immers, deze omstandigheden staan niet in de weg aan het zelfstandig gebruik van de tweede verdieping door een huishouden (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1128 en 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3254). De omstandigheid dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] over een sleutel van de woonruimte beschikken, is niet relevant voor de beoordeling of sprake is van een zelfstandige woning. De omstandigheid dat een vergunning is verleend om de woonruimte op de tweede verdieping toe te voegen aan de woonruimte op de derde en vierde verdieping leidt evenmin tot het oordeel dat de tweede verdieping niet als een zelfstandige woonruimte kan worden aangemerkt. Zoals hiervoor is overwogen, dient de vraag of sprake is van een zelfstandige woning beoordeeld te worden aan de hand van de feitelijke situatie. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat sprake is van een overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en dat het college bevoegd was [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een boete op te leggen. Nu de woonruimte op de tweede verdieping als zelfstandige woonruimte moet worden aangemerkt en daarin bed & breakfast wordt aangeboden, heeft het college dit gebruik terecht als hotelmatige exploitatie aangemerkt. Aangezien dit in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en geen omgevingsvergunning is verleend voor  hotelmatige exploitatie heeft het college [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een last onder bestuursdwang mogen opleggen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog faalt. 8.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de opgelegde boete onevenredig hoog is. Zij voeren aan dat het college ten onrechte geen aanleiding heeft gezien de boete te matigen. Zij wijzen op de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2851, en stellen dat het college op basis van de feiten en omstandigheden in dit geval van het gefixeerde bedrag van € 20.500,00 had moeten afwijken. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben hun bed & breakfast volgens de destijds geldende regels bij de gemeente gemeld. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn de regels omtrent het exploiteren van een bed & breakfast niet duidelijk. Zij wijzen erop dat zij de woning hebben aangekocht met het oog op het exploiteren van een bed & breakfast en dat zij daarbij een professionele makelaar hebben ingeschakeld. Als de regels voor de makelaar al niet duidelijk zijn dan zijn de regels ook voor hen niet duidelijk. Ook voor de inspecteurs van de gemeente waren de regels niet duidelijk daar zij bij de eerste controle op 12 oktober 2017 geen opmerkingen hebben geplaatst over de onrechtmatige situatie. Verder voeren zij aan dat de overtreding eenvoudig ongedaan kon worden gemaakt door de kookplaat uit de keukenvoorziening in de woonruimte te verwijderen. Voorts voeren zij aan dat het gemeentelijk huisvestingsbelang niet in het geding is aangezien ze nu over een vergunning beschikken om een bed & breakfast te exploiteren. Verder voeren zij aan dat zij particulieren zijn en niet te vergelijken zijn met professionele vastgoedpartijen die woningen opkopen om deze vervolgens aan de bestemming tot bewoning te onttrekken. Ten slotte voeren zij aan dat de overtreding geen negatief effect op het behoud van de woonruimtevoorraad en de doorstroming op de woningmarkt heeft. Zij wijzen erop dat zij na de tijdelijke sluiting, en na het verwijderen van de kookplaat, de woonruimte weer mochten gebruiken voor het exploiteren van de bed & breakfast. 8.1.    In voormelde uitspraak van 2 december 2020 heeft de Afdeling onder meer overwogen dat als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, er eerder de noodzaak kan bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen, aldus de Afdeling. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen niet worden gevolgd in hun stelling dat de boete moet worden gematigd omdat de regels omtrent het exploiteren van een bed & breakfast niet duidelijk zijn. De Afdeling overweegt hiertoe dat de regels vooraf duidelijk kenbaar zijn gemaakt. Het exploiteren van een bed & breakfast is uitsluitend toegestaan in een gedeelte van een zelfstandige woning. De omstandigheid dat aan de hand van concrete feiten in een individuele zaak moet worden beoordeeld of daaraan is voldaan, maakt niet dat de regels onduidelijk zijn.